Tillsyn enligt miljöbalken möjligheter till utveckling och förbättring

SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y SKRIVELSE 2015-04-16 Ärendenr: NV-00662-14 Tillsyn enligt miljöbalken möjligheter till utveckling och förbättring Redovisning till regeringen av regeringsuppdrag om tillsynsredovisning enligt 1 kap. 28 miljötillsynsförordningen (Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2014) SvK NV SJV STEM FoHM SKS KemI BoV MILJÖBALKSTILLSYN kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter Generalläkaren HaV LMV Lst SSM EU OECD RAÄ MSB SoS B E SÖ K: ST O C K H O LM -V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B K IR U N A K ASE R N G AT AN 14 P O ST: 106 48 ST O C K HO LM T E L: 010-698 10 00 F AX: 010-698 10 99 E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T. SE

2

Innehåll INNEHÅLL 3 SAMMANFATTNING 4 2 INLEDNING 5 3 EN SAMLAD BILD AV MILJÖBALKSTILLSYNEN 6 3.1 Om uppdraget 6 3.2 Förutsättningar 6 3.2.1 Ansvariga för uppföljning och utvärdering 6 3.2.2. De statistiska förutsättningarna 9 3.2.3 Synpunkter och trender 9 3.2.4 Tidigare identifierade frågeställningar 10 3.3 Analys 11 3.3.1 Utveckla redovisningen för en effektivare tillsyn 11 3.3.2 Utveckla möjligheten att ge förslag till åtgärder 12 3.3.3 Utveckla analysen av tillsynen i samverkan 12 3.3.4 Utveckla underlaget för beskrivningen av tillsynen 13 3.3.5 Metoder för uppföljning 16 3.3.6 Behov av författningsändringar för samverkan och rapportering 18 3.3.7 Möjligheter till utveckling i framtiden 19 3.4 Förslag 19 3.4.1 Övergripande åtgärdsbeskrivning 20 3.4.2 Struktur för insamling av information 21 3.4.3 Årlig uppföljning 21 3.4.4 Återkommande fördjupning 23 3.4.5 Samverkan 24 3.4.6 Författningsändringar 24 BILAGA - KONSEKVENSUTREDNING 26 3

Sammanfattning Naturvårdsverket har i arbetet med uppdraget utgått från formuleringarna i regeringens uppdrag till Naturvårdsverket. Utgångspunkten är att stärka analysen av de olika delarna av en effektkedja från behov till resurser, aktiviteter, prestationer till effekter. 1 Det ger Naturvårdsverket och andra förutsättningar att ge förslag på åtgärder för att utveckla tillsynen så att det primära syftet att stärka tillsynen tillgodoses. Den utvecklade redovisningen kommer att innehålla: Eventuella förslag till åtgärder. Resultatet av analysen om tillsynen är ändamålsenlig utifrån olika perspektiv. Eventuellt också hur förutsättningarna för tillsynen ser ut när det gäller roller och ansvar eller andra förutsättningar som kan vara relevanta. Resultatet ligger till grund för förslagen. Resultatet av den information som samlats in som bedömts vara relevant för analysen. Eventuell kompletterande information som bedöms vara relevant för andra aktörer att ta del av för egna analyser. All information kommer inte att tillgängliggöras via rapporteringen utan det kan ske på annat sätt. Utvecklingen av uppföljningen kan ske stegvis. Inledningsvis bör fokus ligga på att beskriva förutsättningarna för och genomförandet av tillsynen. På längre sikt bör även effekterna av den tillsyn som genomförs kunna beskrivas. För det krävs en fortsatt utveckling av metoder och mått. Vi föreslår att uppföljningen och redovisningen ska omfatta information som inhämtats som årlig uppföljning, återkommande fördjupning, relevanta resultat från övriga uppföljningar och utvärderingar och miljöbalkens systemfrågor. För att redovisningen ska ge en samlad bild av tillsynen bedömer Naturvårdsverket att det behövs författningsändringar för att stärka den samverkan som behövs mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. Därför föreslås ändringar av 1 kap. 28 och 3 kap. 1 miljötillsynsförordningen. 1 Läs mer om effektkedjor i Naturvårdsverkets rapport 6588, Roller, ansvar och förväntningar (s.15 17). 2013 4

2 Inledning I regleringsbrev 2014 har Naturvårdsverket fått i uppdrag att: Föreslå hur den tillsynsredovisning som verket ska lämna enligt 1 kap. 28 miljötillsynsförordningen kan utformas för att återkommande ge en samlad bild av hur tillsynen enligt miljöbalken genomförs med bl.a. redovisning av relevanta tillsynsdata. Vid behov bör verket föreslå förtydligande eller kompletterande regler avseende samverkan och rapportering i miljötillsynsförordningen. Uppdraget ska ske i samråd med Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Statens jordbruksverk och Folkhälsomyndigheten. Samverkan bör även ske med övriga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledningen enligt miljöbalken och med länsstyrelserna. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) i eller i samband med den tillsynsredovisning som ska lämnas den 15 april 2015. 2 Arbetet med uppdraget har genomförts i en arbetsgrupp. I arbetsgruppen deltog förutom Naturvårdsverket representanter för Folkhälsmyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och en länsstyrelse. Synpunkter på olika delar i förslaget har även inhämtats från övriga centrala miljöbalksmyndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting och via Tillsyns- och föreskriftsrådet. Det har skett via en skrivelse till övriga centrala tillsynsvägledande myndigheter och genom möten. Naturvårdsverket har i arbetet med uppdraget utgått från formuleringarna i regeringens uppdrag till Naturvårdsverket. Utgångspunkten är att stärka analysen av de olika delarna av en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Andra aspekter som kan vara intressanta att belysas är förutsättningarna för tillsynen, bland annat fördelningen av myndigheternas ansvar och roller. Det ger Naturvårdsverket och andra förutsättningar att ge förslag på åtgärder för att utveckla tillsynen. För att det ska vara möjligt behöver ett antal åtgärder vidtas. En central åtgärd är att utveckla tillgången på information, bland annat tillsynsdata. Fokus i uppdraget har lagts på de inledande delarna i effektkedjan. Naturvårdsverket konstaterar att det är av intresse att även kunna beskriva och bedöma effekterna av den tillsyn som genomförs. För att det ska vara möjligt krävs en utveckling av mått och metoder, vilket saknas idag. Arbetet har bedrivits i samråd med de centrala myndigheter som nämns i uppdraget. Myndigheterna har meddelat att de inte har några invändningar mot redovisningen. Inte heller länsstyrelserna, som i en skrivelse har uttalat sig om redovisningen, har framfört några invändningar. 2 1 kap. 28 miljötillsynsförordningen lyder Naturvårdsverket ska, i sin egenskap av tillsynsvägledande myndighet, senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. 5

3 En samlad bild av miljöbalkstillsynen 3.1 Om uppdraget Bestämmelserna om att Naturvårdsverket ska redovisa till regeringen hur tillsynen kan utvecklas och förbättras har funnits i miljötillsynsförordningen i fyra år. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som Naturvårdsverket identifierat och en beskrivning av hur dessa kan åtgärdas. Naturvårdsverket har hittills lämnat tre tillsynsredovisningar. Vid uppdragsdialogen den 12 mars 2014 framförde Miljödepartementet att redovisningarna bör bli mer användbara och innehålla konkreta fakta, indikatorer, till exempel om de frågor som Naturvårdsverket har tagit upp i tidigare redovisningar. Det kan till exempel handla om gapet mellan resurser och behovet av tillsyn. Reglerna om samverkan och rapportering kan behöva förtydligas och det kan behövas ett gemensamt förhållningssätt vid de tillsynsvägledande myndigheterna. Enligt Miljödepartementet avser uppdraget inte enbart Naturvårdsverkets tillsynsvägledningsområde, utan hela miljötillsynen. 3.2 Förutsättningar 3.2.1 Ansvariga för uppföljning och utvärdering Ansvaret för att följa upp och utvärdera miljöbalkstillsynen är ett uppdrag som delas av de centrala myndigheterna, länsstyrelserna, de kommunala nämnderna och Generalläkaren. Alla tillsynsmyndigheter ska enligt 1 kap. 12 i miljötillsynsförordningen följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Vad är uppföljning och utvärdering? Vanligt är att förklara skillnaden mellan uppföljning och utvärdering med att uppföljning beskriver hur något är eller har utvecklats medan utvärdering går ut på att förklara varför det är eller har blivit så. Som ordet anger går utvärdering också ut på att värdera och bedöma det som beskrivs. Man kan egentligen inte utvärdera utan att först följa upp. Däremot behöver uppföljning inte alltid leda till utvärdering. Men genom uppföljning kan man få signaler om att något behöver studeras närmare utvärderas. 3 Som en del av tillsynsvägledningen ska dessutom de centrala myndigheterna och alla länsstyrelser följa upp och utvärdera den operativa tillsynen inom de områden där respektive myndighet har ett utpekat ansvar för tillsynsvägledning. De operativa tillsynsmyndigheterna är cirka 300 till antalet. Naturvårdsverket har även ett övergripande ansvar att följa upp tillsynen när det gäller allmänna frågor i 26 och 30 kap. miljöbalken. 4 Förutom uppföljnings- och utvärderingsansvaret finns det 3 Naturvårdsverkets rapport 5582, Utvärdering steg för steg. 2006 4 Miljötillsynsförordningen, 3 kap. 2 6

krav i EU-direktiv och EU-förordningar om rapportering av information som bland annat ska beskriva genomförandet av bestämmelserna. De rapporteringarna är också en form av uppföljningar och utvärderingar, och utförs antingen av regeringen själv eller av den som regeringen utser. Mer utförlig beskrivning finns i avsnitt 3.2.3. Se följande bild och tabell som visar de tillsynsvägledande myndigheterna samt andra intressenter som behöver/efterfrågar information om tillsyn. 7

SvK NV SJV STEM FoHM SKS KemI BoV MILJÖBALKSTILLSYN kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter Generalläkaren HaV LMV Lst SSM EU OECD mfl RAÄ MSB SoS Tillsynsvägledande myndigheter och övriga som behöver information om tillsyn Varför? Naturvårdsverket (NV) 1 kap. 28 Svenska kraftnät (SvK) Boverket (BoV) Folkhälsomyndigheten (FoHM) Havs- och vattenmyndigheten (HaV) Kemikalieinspektionen (KemI) Läkemedelsverket (LMV) Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) Riksantikvarieämbetet (RAÄ) Skogsstyrelsen (SKS) Socialstyrelsen (SoS) Statens energimyndighet (STEM) Statens jordbruksverk (SJV) Strålsäkerhetsmyndigheten Länsstyrelserna (Lst) EU, OECD m fl 3 kap. 2 miljötillsynsförordningen (MTF) 3 kap. 3 MTF 3 kap. 4 MTF 3 kap. 4 a MTF 3 kap. 5 MTF 3 kap. 6 MTF 3 kap. 7 MTF 3 kap. 8 MTF 3 kap. 9 MTF 3 kap. 10 MTF 3 kap. 11 MTF 3 kap. 12 MTF 3 kap. 13 MTF 3 kap. 14 MTF 3 kap. 16 MTF Rapportering kopplat till olika direktiv och förordningar. Återkommande granskningar av Sveriges miljöpolitik, samt uppföljning av lämnade rekommendationer. Underlag i samband med regeringsuppdrag. Grön: Regionala tillsynsvägledande myndigheter Orange: Centrala tillsynsvägledande myndigheter som ingår i Tillsyns- och föreskriftsrådet Grå: Övriga centrala tillsynsvägledande myndigheter Gul: Aktörer som behöver/efterfrågar information om tillsyn 8

Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för officiell statistik avseende miljöbalkens tillämpning. Ansvaret läggs fast i förordningen om officiell statistik. Naturvårdsverket har tagit fram kriterier för sin officiella statistik. Statistiken ska bland annat vara begränsad till omfånget och baseras på få generella mått, till exempel indikatorer, med allmänt intresse inom statistikområdet. Urvalet ska vara resultatorienterat och långsiktigt. hållbarheten hos den officiella statistiken ska vara längre än en generation. Vidare ska statistiken utgöras av sammanställd information, publiceras med bestämd frekvens och i de flesta fall gälla Sverige som helhet. Miljöbalken, med alla tillhörande förordningar och föreskrifter, är så omfattande att Naturvårdsverket bedömt att det inte är rimligt att producera officiell statistik som täcker hela miljöbalken. Dessutom saknas rikstäckande indikatorer och nyckeltal, även om det inom tillsynsområdet förts diskussioner och gjorts försök att ta fram sådana både i Sverige och inom EU. 3.2.2 De statistiska förutsättningarna Erfarenheterna från de uppföljande och utvärderande insatser som gjorts visar att det är svårt att få en helhetsbild av hur miljöbalkstillsynen fungerar i hela landet. 5 Uppföljningarna och utvärderingarna sker på olika sätt och med olika frekvens. Forskningen visar att det är svårt att statistiskt utvärdera miljötillsynen eftersom data som beskriver utförd tillsyn oftast inte finns samlad, och att det saknas mått på lokal och nationell tillsynseffektivitet. Att statistiskt utvärdera miljötillsynen är alltså förenat med flera svårigheter som beror på bristen på tillgängliga, jämförbar data, vilket i sin tur gör det svårt att mäta tillsynens resultat. I forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn har man gjort en bedömning av den nationellt insamlade likvärdiga data som finns. Resultatet blev att dessa kan delas in i två kategorier, dels deskriptiv statistik på kommun- och länsnivå, dels data rörande utfallet av miljötillsynen. Till den första kategorin hör exempelvis demografisk data och data om politiska förhållanden från Statistiska centralbyrån och data om samarbetsstrukturer mellan kommuner på miljöbalkens område från Sveriges Kommuner och Landsting. Till den senare kategorin hör till exempel Kammarkollegiets statistik över antalet miljösanktionsavgifter och deras storlek per beslutsmyndighet. 3.2.3 Synpunkter och trender Förutom miljöbalkens krav på uppföljning och utvärdering finns behov och önskemål om information om tillsynen i andra sammanhang. OECD OECD granskar återkommande miljöarbetet. Under 2014 granskade OECD Sveriges miljöarbete. Detta var den tredje granskningen och den här gången granskades 5 Forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn, Naturvårdsverket rapport 6558 (2013). 9

Sveriges miljöpolitik och framsteg sedan OECD:s förra granskning 2004. Vid granskningen efterfrågades information om tillsynsarbetet i Sverige inklusive den uppföljning och utvärdering som genomförs. Med denna information som grund genomförde OECD sin analys. I slutrapporten 6 konstaterar OECD bland annat att miljölagstiftningens tillämpning, trots vissa samverkansinsatser, präglas av brist på enhetlighet och olika villkor mellan regioner och, i ännu högre grad mellan kommuner. Detta beror på den institutionella autonomin för myndigheter på läns- och kommunnivå, skillnader i deras genomförandekapacitet vad gäller exempelvis resurser och sakkunskap och inflytande från lokala intressen. OECD konstaterade vidare att Naturvårdsverkets lagstadgade kontroll av det miljöarbete som utförs av myndigheter under den nationella nivån är begränsad och inskränks ytterligare genom avsaknaden av rutinmässig rapportering av information som visar att regelverket följs. OECD rekommenderar därför Sverige följande: Stärk Naturvårdsverkets kontroll av tillsynsverksamhet som utförs av regionala och kommunala myndigheter. Upprätta ett resultatmätningssystem med en enhetlig uppsättning input-, output- och utfallsindikatorer samt förfaranden för datarapportering. 7 EU EU kommissionen har under hösten 2014 angett att EU-regelverket de närmaste åren kommer att fokuseras på översyn, genomförande och kommunikation. Bland annat har man gjort en översyn av EU:s regelverk för miljötillsyn, som idag omfattar icke-bindande minimikriterier för tillsynen. 7 Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemstaterna bör utföra miljötillsynen. Kriterierna bör tillämpas i alla led vid utförandet av miljötillsynen: inför planering, genomförande, uppföljning och i informationsskedet. I samband med översynen har man också diskuterat möjliga konstruktioner av ett regelverk för krav på riskbedömningar vid planering av miljötillsyn och genomförande av tillsynsåtgärder. Vad översynen slutligen kommer att innebära är i skrivande stund ännu inte beslutat. I samband med det kommer en effektiv uppföljning och utvärdering av tillsynen i Sverige vara viktig för att försörja kommissionen med den information som efterfrågas. 3.2.4 Tidigare identifierade frågeställningar Naturvårdsverket har i de tidigare 1:28-redovisningarna (år 2012, 2013 och 2014) lämnat förslag på åtgärder och pekat på områden som behöver utredas vidare. Det har till exempel handlat om fördelning av resurser och tillsynsansvar, samverkan och erfarenhetsutbyte, tillsynsplanering och brister i tillsynen. 6 OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik, 2014, Miljödepartementets översättning av OECD:s rapport 7 Recommendation 2001/331/EC 10

Miljötillsynsförordningen innehåller bland annat bestämmelser om planering och samverkan. Dessa bestämmelser är en av förutsättningarna för att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas. Vid tidigare genomförda uppföljningar har vi konstaterat att behovsutredningar och tillsynsplaner sannolikt saknats inom flera av miljöbalkens tillsynsområden. 3.3 Analys 3.3.1 Utveckla redovisningen för en effektivare tillsyn Naturvårdsverket bedömer att en utvecklad 1:28-redovisning kan bidra till att göra tillsynen till ett effektivare styrmedel. Utifrån de erfarenheter som vi har skaffat oss under de fyra år som vi arbetat med uppföljning och utvärdering i den här formen drar vi slutsatsen att det finns ett antal åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma ett effektivt uppföljnings- och utvärderingsverktyg. Ett verktyg som fungerar som en drivkraft i utvecklingen av tillsynens alla delar från tillsynsvägledningen, som genomförs av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna, till den operativa tillsynen, som genomförs av de cirka 300 operativa tillsynsmyndigheterna. Erfarenheterna visa att det krävs samlad information för att kunna dra slutsatser som är så specifika att det går att föreslå åtgärder. Att statistiskt utvärdera miljötillsynen är förenat med flera svårigheter som beror på bristen på tillgänglig, jämförbar data. Vi har även konstaterat att det saknas definitioner av olika tillsynsdata som möjliggör en enhetlig insamling och analys. Resultaten från den utvecklade uppföljningen och utvärderingen bör vara användbara för många olika aktörer. Primärt bör tillsynen stärkas genom att utvärderingen ger förutsättningar för att peka på generella behov av utveckling. Det bör skapa bättre förutsättningar för både de operativa tillsynsmyndigheterna, att lättare utveckla sitt arbete med tillsynen, och de tillsynsvägledande myndigheterna, att utveckla vägledningen. Även andra beslutsfattare, verksamhetsutövare, allmänhet, forskare och intresseorganisationer kan i varierande utsträckning vara mottagare av resultaten och på så sätt stöttas i sina roller i utvecklingen av tillsynen så att den blir ändamålsenlig, och i förlängningen ett effektivt verktyg i miljöarbetet för att nå miljömålen. För att åstadkomma det kraftfulla verktyg som uppföljningen och utvärderingen skulle kunna vara bedömer vi att redovisningarna bör utvecklas i ett antal avseenden. Det omfattar främst följande åtgärder: 1. Utveckla möjligheten för Naturvårdsverket och andra att lämna förslag på åtgärder genom att mer systematiskt beskriva resultatet av den analys som gjorts utifrån tillgänglig och insamlad information. 11

2. Utveckla analysen av om tillsynen är ändamålsenlig genom att belysa en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter, prestationer till effekter. Eventuellt bör den även kunna omfatta olika förutsättningar för tillsynen, till exempel roller och ansvar. Analysen bör vara brett förankrad, exempelvis genom samverkan med de andra myndigheterna. 3. Utveckla beskrivningen av tillsynen genom att tillgängliggöra relevanta delar av den insamlade informationen om tillsynen. Utvecklingen av uppföljningen och utvärderingen kan ske stegvis. Inledningsvis är det bara möjligt att fokusera på att beskriva förutsättningarna för tillsynen och av hur den genomförs. Utöver detta skulle uppföljningens förutsebarhet också kunna utvecklas genom att skapa effektiva arbetsmetoder. De årliga 1:28-redovisningarna bör kunna vara en naturlig del i utvecklingen av tillsynen som effektivt styrmedel och användbara för tillsynsmyndigheter, tillsynsvägledande myndigheter och regeringen. Den information om tillsynen som samlas in bör på något sätt göras tillgänglig för alla som vill ta del av den. 3.3.2 Utveckla möjligheten att ge förslag till åtgärder Att stärka tillsynen är det primära syftet med uppföljningen. Ett steg i riktning mot detta är att skapa förutsättningar för åtgärder. Redovisningen bör kunna utvecklas ytterligare för att skapa förutsättningar för olika typer av åtgärder som kan vidtas av olika aktörer i samhället. Redovisningen bör alltså innehålla konkreta förslag på åtgärder. Uppföljningen och utvärderingen ger alltså möjlighet att belysa hur olika delar av systemet fungerar, både var för sig och tillsammans. En utmaning är att presentera resultatet av den information som samlats in och de analyser som genomförs, så att det är möjligt för de olika aktörerna att dra slutsatser och gå till handling. Vi kan konstatera att ju mer konkreta fakta som presenteras desto mer fokuserade och väl underbyggda förslag kan man ta fram. 3.3.3 Utveckla analysen av tillsynen i samverkan För att ta fram förslag till åtgärder och beskrivningen av i vilken mån tillsynen är ändamålsenlig, behöver analysen utvecklas. Analysen bör kopplas till en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Vi bedömer att det dessutom är viktigt att kunna dra slutsatser kring ansvar och roller, och andra förutsättningar för dem som har ansvar för tillsynen, för att helheten i förutsättningarna för tillsynen ska kunna belysas. Resultaten av analysen blir då, tillsammans med informationen om tillsynen, ett bra underlag för att ge förslag på åtgärder, både för Naturvårdsverket och andra aktörer. 12

Analysen av den insamlade informationen stärks om den sker i samverkan med berörda aktörer. Den kan då utvecklas med stöd av den gemensamma kompetensen och de slutsatser som dras kan i större utsträckning leda till att lämpliga åtgärder föreslås, och i nästa steg genomförs. Vi bedömer att det samarbete som idag finns på området bör förstärkas. Till exempel bedömer vi att den samverkan som idag sker inom ramen för Tillsyns- och föreskriftsrådet bör kunna utvecklas till att även omfatta den här typen av analyser. 3.3.4 Utveckla underlaget för beskrivningen av tillsynen Det finns knappt någon systematiskt insamlad information om den tillsyn som genomförs idag. Naturvårdsverket och andra har tidigare uppmärksammat behovet av att utveckla tillgång till sådan information. En viktig utgångspunkt i valet av vilken information som samlas in är att den ska väljas ut utifrån behov av att föreslå åtgärder. Den ska innehålla presentationer av analys av brister av hur tillsynsarbetet går och så vidare. Redan idag har vi gjort vissa bedömningar av vilken information som kan vara relevant, då vi utgått från kända krav på information samt områden som vi i tidigare redovisningar konstaterat behöver utredas vidare. Vilka områden som är relevanta att utveckla bör sedan bedömas i samverkan med de andra myndigheter som har ansvar inom respektive område. Det är samtidigt viktigt att göra en avvägning mot kostnader och den administrativa bördan för att samla in informationen. Att samla in information och sammanställa den kan vara behäftad med stora kostnader. Ansvaret för uppföljning och utvärdering av tillsynen är fördelat på flera aktörer. För att skapa en helhetsbild av tillsynen bör det vara möjligt att ta del av informationen från dessa för att ge en så bred bakgrund som möjlig till de analyser som vi bedömer behöver göras. Både insamlingen av information inom ramen för uppföljningen och presentationen av resultatet av uppföljningen och utvärderingen bör göras utifrån riktlinjerna i Naturvårdsverkets miljödatastrategi (version 2012-09-27). Detta innebär att resultaten kan användas i ett bredare perspektiv. Informationen ska kunna bidra till kunskap och underlag för beslut och åtgärder i hela samhället, utveckling av miljöpolitiken så att förbättringar kommer till stånd, samt för att kunna stödja och följa upp miljöutvecklingen och miljöarbetet. Inhämtad information, inklusive tillsynsdata, bör vara tillgänglig, användbar och kvalitetssäkrad. Hanteringen av informationen ska också vara kostnadseffektiv. Naturvårdsverket bedömer att olika metoder behövs för att samla in informationen. I första hand bör information från befintliga datakällor samt uppföljningar och utvärderingar samlas in. Lösningar bör sökas inom ramen för och genom anpassning av befintlig uppföljning och återrapportering. Även om den insamlade in- 13

formationen kan variera i både format och kvalitet är detta generellt ett kostnadseffektivt och administrativt enkelt arbetssätt. Det behöver dock kompletteras med andra metoder, exempelvis enkätförfrågningar. För att säkerställa kvaliteten på inhämtad information och få acceptans för uppföljningen behöver den vara förutsägbar och känd. De operativa myndigheterna behöver veta vad som kommer att efterfrågas och när. Därför behöver samarbetet utvecklas och effektiva och smidiga arbetsmetoder tas fram för att insamlingen av tillsynsinformationen ska bli så effektiv och så lite administrativt betungande som möjligt. Naturvårdsverket bedömer att det behövs både kvantitativa och kvalitativa tillsynsdata som underlag. I Statskontorets utredning Vägledning till en bättre tillsyn (2014:17) om tillsynsvägledning pekar man också på dessa behov. Inom vissa områden behövs dessutom en mer långsiktig insamling av information för att göra det möjligt att bedöma trender och utveckling. För att i framtiden också kunna mäta tillsynens effekter behöver utvecklingsarbetet av både metoder och mått fortsätta. Dessa behöver fastställas innan det går att avgöra vilken information som behöver samlas in. Enligt 6 i förordning (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner, ska statliga myndigheter ha en förteckning över myndighetens planerade och beslutade enkäter till näringsidkare och kommuner. Naturvårdsverket bedömer att sådana förteckningar, både avseende tidpunkt och innehåll, skulle vara värdefulla som underlag för att bättre kunna samordna inhämtandet av information om tillsyn. Tillsynsmyndigheterna har mycket information om sina tillsynsobjekt. Även enkla fakta kan vara intressanta och ge viktig information om rättsäkerhet, likvärdig tillsyn eller visa på samband. Ett aktuellt exempel från forskningen är analysen av tillsynsmyndigheternas beslut om miljösanktionsavgifter. Forskningen kunde med hjälp av statistik från Kammarkollegiet visa att sanktionsavgifternas storlek påverkar återfallsfrekvensen. 8 Det konstaterades att högre avgifter minskar risken för att verksamheter åter tilldelas en avgift. Hur regelbundet de tillsynsvägledande myndigheterna idag inhämtar information från de operativa myndigheterna varierar, vilket framgår av tabellen som följer. 8 Forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn, Naturvårdsverket rapport 6558 (2013). 14

Tillsynsvägledande myndigheter Inhämtas information om operativ tillsyn enligt miljöbalken och angränsande områden? Om ja, vad? Boverket Nej - Energimyndigheten Nej - Frekvens Folkhälsomyndigheten I samband med tillsynskampanjer Vid behov Havs- och vattenmyndigheten Enskilda avlopp Vid behov Vattenverksamhet 9 (samordnad uppföljning) Årligen Jordbruksverket I samband med tillsynskampanjer Vid behov Kemikalieinspektionen Tillsyn enligt VOC-direktivet Årligen Länsstyrelserna Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Tillsyn enligt Reach 10 Tillsyn enligt CLP 11 Marknadskontroll Växtskyddsmedel I samband med tillsynskampanjer Vid behov I varierande omfattning. Sker framförallt inom miljöfarlig verksamhet och förorenade områden. Registerhållning 12 av nationella Sevesoverksamheter och riskanläggningar enligt utvinningsavfallsförordningen Vid behov Årligen Naturvårdsverket Artskydd Årligen Förorenade områden Markavvattning (samordnad uppföljning) Riksantikvarieämbetet Kulturreservat 13 Vid behov Skogsstyrelsen Nej - Socialstyrelsen I samband med tillsynskampanjer Vid behov Strålsäkerhetsmyndigheten Nej - Svenska kraftnät Dammsäkerhet (samordnad uppföljning) Årligen 9 Sedan 2012 samordnar Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Svenska kraftnät uppföljningen av tillsynen gällande vattenverksamhet, markavvattning och dammsäkerhet via ett gemensamt frågeformulär. 10 Reach-förordningen (EG nr 1907/2006) 11 CLP-förordningen (EG nr 1272/2008) 12 Länsstyrelserna för kontinuerligt in information i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapporteringsportal Sefari. 13 Uppföljning av tillsynen utfördes initialt i samband med miljöbalkens införande, numera i dialog med länsstyrelserna om reservatsarbetet. 15

3.3.5 Metoder för uppföljning För en effektiv insamling av information om tillsynen behöver en gemensam metod utvecklas. En metod som kan säkerställa att den information som behövs för att genomföra de analyser som är relevanta finns tillgänglig. Metoden ska säkerställa att aktuell information, bland annat om den operativa tillsynen från alla tillsynsvägledande myndigheter, finns tillgänglig och att den sedan kan sammanställas och analyseras. Metoden bör utgå från: Årliga uppföljningar Återkommande fördjupningar Resultat från andra uppföljningar och utvärderingar Med hjälp av resultaten från den uppföljningsmodell som beskrivs i detalj nedan, bör man kunna få en översiktlig bild av hur tillsynen enligt miljöbalken fungerar. Resultaten bör också kunna utgöra ett av de underlag som behövs för att bedöma om tillsynen uppfyller sitt syfte, och ge en löpande beskrivning av vilka svårigheter som tillsynsmyndigheterna upplever beträffande miljöbalkens systemfrågor. Den samlade bilden av tillsynens organisation, överlåtelser, avgiftssystemet, sanktionssystemet och egenkontrollen med mera bör därmed öka. Genom att utgå från den uppföljning som genomförs av de tillsynsvägledande myndigheterna kommer kunskapen om hur underlaget behöver kompletteras successivt att kunna byggas upp. Det kan göras på olika sätt, exempelvis via nätverksträffar, fokusgrupper, intervjuer eller enkäter. Det kan också behövas en fördjupad uppföljning och analys genom särskilda utvärderingar och forskningsinsatser. Insamling av information är alltid behäftad med osäkerheter. Ett exempel på begränsningar och risker vid insamling och analys av information är enkätförfrågningar. Nackdelarna med denna metod är att den främst lämpar sig för ganska enkla och okomplicerade frågor och att bortfallsfrekvensen kan bli ganska hög. En stor insats kan därför behövas för att få in tillräckligt med information. De data och den information som samlas in visar dessutom ofta en sanning bland många andra, vilket till stor del beror på hur insamlingen har utformats man kan medvetet eller omedvetet styra de svar som lämnas. ÅRLIG UPPFÖLJNING Att ta del av resultat från tillsynsmyndigheternas egna uppföljningar av sin tillsyn, genom enkätundersökning eller på andra sätt, bör vi kunna bedöma hur miljötillsynsförordningens bestämmelser om planering och samverkan följs. Vidare bör vi kunna bedöma hur väl tillsynsplaneringen fungerar och vilka prioriteringar myndigheterna gör. Med hjälp av ett sådant underlag bör vi också kunna få en uppfattning om i vilken grad planerad tillsyn genomförs. För att kunna beskriva tillsynsmyndigheternas förutsättningar och för att vid behov kunna lämna åtgärdsförslag behöver vi också följa upp tillsynsbehovets omfattning och tillgängliga resurser för arbetet. 16

Vår bedömning är att vissa grundläggande tillsynsdata från de operativa myndigheterna behöver hämtas in årligen. Detta för att skapa förutsättningar för en fördjupad analys. Syftet med inhämtningen av denna information är att få en aktuell bild av myndigheternas tillsynsarbete, och att till exempel få information om arbetsbelastning i förhållande till tillgängliga personresurser. Informationen bör på sikt kunna användas i vidareutveckling av uppföljningsarbetet, och även kunna utgöra ett underlag för bedömningen av exempelvis regionala och lokala skillnader eller skillnader mellan olika tillsynsområden. Ett övergripande syfte bör vara att skapa incitament för en god tillsynsplanering utifrån befintliga resurser. Resultatet kan i kombination med fördjupad information från andra uppföljande insatser även användas för att identifiera behov av vägledning eller ändrad lagstiftning. Ett annat viktigt syfte är att kunna ta reda på om det är något eller några av de tillsynsområden som anges i behovsutredningen som alltid eller ofta blir bortprioriterade i tillsynsplaneringen. Uppföljningen bör i ett första skede avse centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I nästa steg bör även den tillsyn som Generalläkaren genomför ingå i redovisningen. Eftersom Generalläkaren redogör för sin tillsyn i sin årsredovisning bör det initialt vara möjligt att hämta in önskad information från den. ÅTERKOMMANDE FÖRDJUPNING För att kunna ge förslag till prioriteringar och åtgärder för att utveckla tillsynen bedömer vi att den årliga uppföljningen behöver kompletteras och fördjupas. Denna del i uppföljningen bör avgränsas både vad gäller innehåll och vem den riktar sig till. Över tid behöver alla miljöbalkens tillsynsområden omfattas för att kunna ge den helhetsbild som efterfrågas. Uppföljningen skulle kunna ske genom en återkommande, gemensamt fastställd cykel enligt miljöbalkens kap. 7 15. På så sätt kan man få en överblick utan att den administrativa belastningen blir orimligt hög. Det är viktigt att undvika att fördjupningen i sig ger styrsignaler till tillsynsmyndigheterna. Information som inhämtas i denna uppföljning och berör flera tillsynsvägledande myndigheter, eller är av övergripande karaktär, behöver hanteras och analyseras gemensamt av de berörda myndigheterna. Även i analysarbetet bedömer vi att ett utökat samarbete med de operativa tillsynsmyndigheterna är nödvändigt. RESULTAT FRÅN ANDRA UPPFÖLJNINGAR OCH UTVÄRDERINGAR Alla tillsynsvägledande myndigheter ansvarar för att följa upp och utvärdera den operativa tillsynen inom sina respektive ansvarsområden. I vilken omfattning detta sker varierar, se vidare avsnitt 3.2.1 och 3.3.4. Myndigheterna genomför även utvärderingar och andra utredningar inom olika sakområden. Tillsynsfrågorna kan då beröras i större eller mindre omfattning. Det är till exempel vanligt att myndighet- 17

erna följer upp eller utvärderar resultatet av enskilda vägledningsinsatser, tillsynskampanjer med mera. Genom en utökad samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna bör det vara möjligt att fånga upp övergripande slutsatser och analyser från de uppföljningar, utvärderingar och övriga utredningar som är relevanta för 1:28- redovisningen. Detta bör kunna bidra till den helhetsbild av tillsynen enligt miljöbalken som vi vill åstadkomma, och att vi lättare kan identifiera åtgärdsbehov som är gemensamma för flera av miljöbalkens tillsynsområden. 3.3.6 Behov av författningsändringar för samverkan och rapportering För att stärka förutsättningarna för den samverkan som behövs för att genomförandet av uppföljningen och utvärderingen verkligen ska komma till stånd bedömer Naturvårdsverket att det finns behov av författningsändringar. Ett antal alternativ har övervägts inom ramen för uppdraget. Samverkan och rapportering när det gäller tillsynsvägledning regleras i miljötillsynsförordningen. Enligt förordningen ska Naturvårdsverket ge allmän tillsynsvägledning till operativa tillsynsmyndigheter i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. i miljöbalken. 14 Tillsynsvägledande myndigheter ska dessutom aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning. 15 Vad som i praktiken ingår i den allmänna tillsynsvägledning som Naturvårdsverket ska ge är inte helt klarlagt. Det finns en viss risk för överlappning mellan myndigheternas tillsynsvägledning, även om myndigheterna är skyldiga att verka för samordning och samverkan. Som 1:28-uppdraget nu är formulerat kan det uppfattas som att detta enbart är Naturvårdsverkets uppgift. Sammantaget innebär det, enligt vår bedömning, att miljötillsynsförordningen behöver förtydligas om de tillsynsvägledande myndigheterna, återkommande och genom aktiv samordning och samverkan, ska kunna ge en samlad bild av miljöbalkstillsynen. Ett alternativ är att endast göra ett par förtydligande kring skyldigheten att samverka, och att detta särskilt gäller i samband med 1:28-rapporteringen. En utökad och förbättrad samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna bedömer vi vara en viktig framgångsfaktor för att kunna ge den helhetsbild som efterfrågas. Hur väl vi lyckas med detta beror sannolikt mer på vilka resurser de tillsynsvägledande myndigheterna är beredda att avsätta för arbetet med uppföljning och utvärdering, än på hur regleringen i miljötillsynsförordningen ser ut. Enligt miljötillsynsförordningen ska vidare en operativ tillsynsmyndighet på begäran lämna den information som en tillsynsvägledande myndighet behöver för sin tillsynsvägledning. Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå får inom 14 3 kap. 2 miljötillsynsförordningen. 15 3 kap. 1 miljötillsynsförordningen. 18

sitt vägledningsområde meddela föreskrifter om vilken information som ska lämnas och när den ska lämnas. Enligt miljötillsynsförordningen finns det idag möjlighet för 14 centrala myndigheter att hämta in information om operativ tillsyn med stöd av föreskrifter. Vad vi känner till har ingen av dessa myndigheter hittills använts sig av detta bemyndigande. Att reglera informationsinhämtningen via föreskrifter medför å ena sidan en bättre förutsägbarhet för de operativa tillsynsmyndigheterna, men det finns samtidigt en liten risk för dubbelrapportering och onödig belastning av deras resurser. Risken för detta bedöms dock som försumbar, eftersom tillsynsvägledande myndigheter aktivt ska verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning, enligt 3 kap. 1 miljötillsynsförordningen. Genom denna samverkan kan eventuella föreskrifter samordnas så att hänsyn tas till både de operativa tillsynsmyndigheternas intressen och 1:28-redovisningen. Ett alternativ skulle då vara att begränsa föreskriftsrätten till det som behövs för 1:28-rapporteringen och att endast Naturvårdsverket skulle ha kvar sitt bemyndigande. Alla tillsynsvägledande myndigheter skulle ju ändå ha möjlighet att hämta in den information i övrigt som de behöver, med stöd av 1 kap. 14 miljötillsynsförordningen. Arbetsgruppen har bett övriga tillsynsvägledande myndigheter om synpunkter på detta alternativ. Flera av myndigheterna var dock tveksamma till detta eftersom det inte var klarlagt vilka konsekvenser ett sådant förslag skulle kunna få för berörda myndigheter. 3.3.7 Möjligheter till utveckling i framtiden Naturvårdsverket har inom projektet Informationsförsörjning med anledning av IED påbörjat arbetet med ett rikstäckande samverkansprogram. Programmet bygger på att berörda myndigheter äger sina egna beslut och ska tillgängliggöra dem. Det kommer att finnas en gemensam struktur för tillgängliggörandet. Om detta faller väl ut skulle det i framtiden vara möjligt att applicera samma arbetssätt när det gäller övrig information om tillsyn enligt miljöbalken, som Naturvårdsverket behöver tillgång till för sin 1:28-redovisning. 3.4 Förslag Naturvårdsverket bedömer att en utvecklad 1:28-redovisning, som ger svar på i vilken grad tillsynen enligt miljöbalken uppfyller sitt syfte, i högre grad kan bidra till att tillsynen blir ett effektivare styrmedel. Analysen behöver utvecklas för att täcka en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Den kan då ligga till grund för förslag på åtgärder för att utveckla tillsynen och tillsynsvägledningen, både från Naturvårdsverket och andra aktörer. 19

Den utvecklade redovisningen kommer att innehålla: Eventuella förslag till åtgärder. Resultatet av analysen om tillsynen är ändamålsenlig utifrån olika perspektiv och eventuellt hur förutsättningarna är för tillsynen när det gäller roller och ansvar, eller andra förutsättningar som kan vara relevanta. Resultaten redovisas i förhållande till en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter, och ligger till grund för förslagen. Resultatet av den information som samlats in och bedöms vara relevant för analysen. Eventuell kompletterande information som bedöms vara relevant för andra aktörer att ta del av för egna analyser. All information kommer inte att tillgängliggöras via rapporteringen utan kan tillhandahållas på annat sätt. Utvecklingen av uppföljningen kan ske stegvis. Inledningsvis bör fokus ligga på att beskriva tillsynens förutsättningar och genomförandet av tillsynen. På längre sikt bör även effekterna av den tillsyn som genomförs kunna beskrivas. Då krävs en fortsatt utveckling av metoder och mått. Uppföljningens förutsebarhet kan också utvecklas genom effektiva arbetsmetoder. De årliga 1:28-redovisningarna bör vara en naturlig del i utvecklingen av tillsynen som effektivt styrmedel, och användbara för så väl tillsynsmyndigheter som regeringen. Den information om tillsynen som samlas in bör vara tillgänglig för alla som vill ta del av den. 3.4.1 Övergripande åtgärdsbeskrivning För att i uppföljningen kunna ge en överskådlig beskrivning av miljöbalkstillsynen föreslår vi en uppföljning som utgår från tillsynsområdena i miljöbalkens kapitel 7 15. Även tillsyn med stöd av miljöbalken som avser EU-förordningar bör omfattas av uppföljningen. Syftet är att få en enhetlig beskrivning av miljöbalkstillsynen. Ett exempel på tillsynsområde är hälsoskyddet i 9 kap. miljöbalken. Folkhälsomyndigheten behöver information som rör omfattning, planering och genomförande av tillsyn gällande inomhusmiljön i bostäder, skolor och förskolor, bassängbad, samt klagomålshantering. Att göra en lika detaljerad uppdelning när det gäller miljöfarliga verksamheter som omfattar så många branscher, bedöms däremot inte vara rimligt och inte heller nödvändigt för att kunna göra en övergripande beskrivning av genomförandet av tillsyn inom detta område. 16 Exakt hur detaljerad uppföljning ska vara för varje tillsynsområde bör fastställas i samråd med berörda myndigheter. Målsättningen med förslagen är att alla tillsynsmyndigheter ska kunna hämta in en del av den information de behöver för sin uppföljning och utvärdering. På så sätt 16 Se vidare miljöprövningsförordningen (SFS 2013:251). 20

har vi möjlighet till en bättre samordning av informationsinhämtningen och kan därmed undvika att belasta de operativa tillsynsmyndigheterna i onödan. 3.4.2 Struktur för insamling av information Vi föreslår att uppföljningen ska omfatta information som inhämtats enligt följande: 1. Den första delen, årlig uppföljning, består av övergripande, kvantitativ information om förutsättningar för och genomförande av tillsyn. Informa tionen hämtas så långt som möjligt från befintliga datakällor, och resterande del hämtar vi inledningsvis in via kompletterande enkäter till de operativa tillsynsmyndigheterna. Vi bör sträva efter att samma frågor ska ställas år från år. 2. Den andra delen, återkommande fördjupning, baserar vi på några enkla frågor om behov och utvecklingsmöjligheter när det gäller tillsynsfrågor enligt kapitel 7 15 i miljöbalken. Vi ställer frågorna till ett representativt urval av operativa tillsynsmyndigheter i samband med den årliga uppföljningen. Vi frågar inte om alla kapitel årligen. Ytterligare fördjupning av de resultat vi får fram via del 1 och 2 kan exempelvis ske genom nätverksträffar, länsstyrelsebesök och kommunträffar. 3. Den tredje delen består av relevanta resultat från övriga uppföljningar och utvärderingar som de tillsynsvägledande myndigheterna genomför. För att vi ska kunna fånga upp det som är relevant föreslår vi åtgärder för utökad samverkan. 4. Den fjärde delen består av information om miljöbalkens systemfrågor. Underlag till detta avsnitt tar vi fram genom analyser av den samlade informationen enligt punkt 1 3. Analysen kan också leda till förslag till utvärderingar, utredningar och forskningsprojekt som behövs för att utveckla tillsynen. 3.4.3 Årlig uppföljning Naturvårdsverket föreslår att nedanstående områden ingår i den årliga uppföljningen. Informationen bedöms inledningsvis kunna inhämtas från befintliga datakällor och via en årlig enkät till tillsynsmyndigheterna. Naturvårdsverket planerar att färdigställa enkäten i samverkan med de myndigheter som ingår i uppdraget. Frågorna kommer då att kompletteras och justeras. Principen är att insamlingen ska ge en så låg administrativ belastning på tillsynsmyndigheterna och de tillsynsvägledande myndigheterna som möjligt. 1. OMFATTNING AV TILLSYN OCH TILLGÄNGLIGA PERSONRESURSER Information inhämtas via befintliga datakällor och enkät med fokus på de tillsynsområden som bedöms vara relevanta för den planerade uppföljningen vilket kan betyda att ett fåtal områden väljs inledningsvis för att sedan vid behov utökas. Det skulle till exempel kunna vara följande: 21

Antal tillsynsobjekt inom olika tillsynsområden. Uppgifter kan till stor del hämtas från befintliga datakällor som SMP (Svenska miljörapporteringsportalen), EBH-stödet (efterbehandling), miljödataportalen/skyddad natur. I övrigt frågar vi efter uppgifter som enligt 1 kap. 7 miljötillsynsförordning 2011:13 (MTF) ska finnas i myndigheternas register. Antal överlåtna tillsynsobjekt. Uppgifter om miljöfarlig verksamhet kan hämtas från SMP. Antal utdömda miljösanktionsavgifter. Uppgifterna hämtas från kammarkollegiet. Antal ärenden inom olika tillsynsområden. När det gäller länsstyrelserna kan uppgifterna hämtas från årsredovisningarna. Hur uppgifter från kommunerna ska inhämtas behöver klargöras. Vidare behöver vad som avses med ärenden definieras. Antal tillgängliga personresurser (årsarbetskrafter) och kompetens. Uppgifterna hämtas från årsredovisningarna när det gäller länsstyrelserna. När det gäller kommunerna kan vi formulera frågor liknande dem som Livsmedelsverket ställer när de hämtar in uppgifter för sin årliga rapportering till EU. 2. INTÄKTER OCH KOSTNADER Information om intäkter och kostnader via enkät och befintliga datakällor: Länsstyrelserna: eventuellt kan inhämtandet av uppgifterna samordnas med kommande redovisning enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn. Kommunerna: eventuellt kan uppgifter om kostnadstäckning erhållas från Sveriges kommuner och landsting. 3. EFTERLEVNAD AV MILJÖTILLSYNSFÖRORDNINGEN Information via enkät och befintliga datakällor angående efterlevnaden av miljötillsynsförordningen: Behovsutredning: uppfylls krav enligt 1 kap. 6 MTF? Tillsynsplan: uppfylls krav enligt 1 kap. 8 MTF? Tillsynsvägledningsplan: uppfylls krav enligt 3 kap. 17 MTF? Miljöbrottssamverkan frågan ställs till länsstyrelserna: uppfylls krav enligt 1 kap. 17 MTF? Övrig samverkan. Regional samverkan, miljösamverkan Sverige m.m. 4. GENOMFÖRANDE AV TILLSYN Information via enkät och befintliga datakällor angående tillsynens genomförande: 22

I vilken grad har tillsyn inom miljöbalkens tillsynsområden genomförts enligt tillsynsplanen för år 20xx? (helt/delvis/inte alls/tillsynsplan saknas) Är det är något eller några tillsynsområden som mot bakgrund av behovsutredningen borde ha ingått i 20xx års tillsynsplan, men som bortprioriterats? I vilken grad har resurser kunnat avdelas jämfört med de behov som identifierats? 5. ENSTAKA KOMPLETTERANDE FRÅGOR En möjlighet för de tillsynsvägledande myndigheterna att vid något tillfälle lägga till ett fåtal specifika frågor om man bedömer att man därigenom undviker att ställa frågor i annan ordning. 3.4.4 Återkommande fördjupning Vi föreslår att två till fyra kapitel i miljöbalken (kap. 7 15) omfattas i denna del av uppföljningen per år, förslagsvis enligt en treårscykel. Naturvårdsverket avser i samverkan vidareutveckla vad som ska ingå i fördjupningarna, hur de ska genomföras och med vilken frekvens. Till exempel skulle vi enkelt kunna identifiera åtgärds- eller utvecklingsbehov genom några enkla enkätfrågor till tillsynsmyndigheterna. I enkäten skulle de exempelvis få kryssa för ett begränsat antal områden som de bedömer behöver utvecklas, såsom: Ändrad eller ny lagstiftning Ändring i tillsynens organisation Utveckling av tillsynsmetodik Forskning Samverkan internt Samverkan nationellt Intern kompetensutveckling Expertstöd inom sakområdet Tillsynsvägledning från centrala myndigheter 17 Egen tillsynsvägledning (lst) Nationella eller regionala tillsynskampanjer Utvecklade eller nya IT-lösningar Några viktiga principer för den återkommande fördjupningen är att den inte ska vara onödigt administrativt belastande för tillsynsmyndigheterna, och att berörda myndigheter är beredda att ta hand om informationen samt delta i analysarbetet. I för- och efterarbetet föreslås en strukturerad dialog med tillsynsmyndigheterna ingå avseende avgränsning av uppföljningen och bearbetning av resultaten. 17 Detta svarsalternativ skulle med fördel kunna ersättas av den samordnade behovsanalys som sker i samband med framtagandet av de treåriga tillsynsvägledningsplanerna. Ett arbete som påbörjats inom Tillsyns- och föreskriftsrådet. 23

3.4.5 Samverkan Vi avser att bilda ett nätverk för att samordna informationsinsamlingen och fånga upp relevanta resultat från myndigheternas övriga uppföljningar och utvärderingar. Samtliga tillsynsvägledande miljöbalksmyndigheter kommer att ges möjlighet att delta. Vår avsikt är att nätverket blir en del av Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet. Nätverket bör även diskutera och analysera den information som inhämtats och lämna gemensamma förslag, till exempel när det gäller miljöbalkens systemfrågor. Nätverket avses också få i uppgift att ansvara för ett gemensamt kalendarium, där planerade uppföljningar och utvärderingar inom miljöbalkstillsynen läggs in och görs kända för berörda myndigheter. Information till kalendariet kan bland annat hämtas från statliga myndigheters förteckningar över planerade och beslutade enkäter. För detta krävs dock att myndigheterna uppmärksammas om skyldigheten enligt 6 förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. 3.4.6 Författningsändringar MILJÖTILLSYNSFÖRORDNINGEN För att Naturvårdsverket och andra centrala tillsynsvägledande myndigheter ska kunna redovisa en samlad bild av hur tillsynen enligt miljöbalken genomförs, bör myndigheterna samverka, och samordna arbetet med att följa upp, utvärdera och analysera tillsynen inom ramen för 1:28-redovisningen. Naturvårdsverkets redovisning av de brister som verket identifierat och beskrivningen av hur de kan åtgärdas, bör ske efter samråd med de tillsynsvägledande myndigheter som berörs av bristerna och åtgärderna. För att förtydliga detta föreslår vi följande ändringar i miljötillsynsförordningen: Nuvarande lydelse: 1 kap. 28 Naturvårdsverket ska, i sin egenskap av tillsynsvägledande myndighet, senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. Förslag: 1 kap. 28 Naturvårdsverket ska senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen enligt miljöbalken kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket efter samråd med tillsynsvägledande myndigheter har identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. Nuvarande lydelse: 3 kap. 1 (2 st.) Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning. 24