Förstudie Granskning av kommunstyrelsens förutsättningar för styrning och ledning Båstad kommun Adrian Göransson, revisionskonsult
Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Kontrollmål 1 1.3 Metod och avgränsning 1 2 Granskningsiakttagelser 1 2.1 Den kommunala organisationen 1 2.2 Finns tydliga och ändamålsenliga styrdokument för ansvarsfördelning och uppdrag mellan utskott och styrelse? Följs gällande styrdokument? 2 2.2.1 Följs gällande styrdokument? 3 2.3 Finns rutiner för beredning av ärenden till utskott och styrelse? 4 3 Sammanfattande bedömning 5 De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun
1 Inledning 1.1 Bakgrund Båstads kommun har sedan 1 januari 2011 en organisation bestående av kommunstyrelse med tillhörande utskott istället för en traditionell organisation med styrelse och nämnder. För att en styrmodell med utskott ska fungera ändamålsenligt behövs tydliga riktlinjer för de olika organens uppdrag och ansvar. Enligt kommunallagen kap 6 33 får en nämnd (tillika styrelsen) delegera beslutanderätt till ett utskott. Det är dock inte korrekt enligt lagen att delegera hela verksamhetsområden till utskott. Dessa fungerar då som nämnder och blir även det i lagens mening. Förstudien syftar till att bedöma om det finns förutsättningar för en tydlig ledningsstruktur. 1.2 Kontrollmål Granskningen ska besvara följande kontrollmål: Finns tydliga och ändamålsenliga styrdokument för ansvarsfördelning och uppdrag mellan utskott och styrelse? Följs gällande styrdokument? Finns rutiner för beredning av ärenden till utskott och styrelse? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen avser Kommunstyrelsen med tillhörande utskott samt jävsnämnden. Underlaget som rapporten bygger på utgörs både av skriftliga (styrdokument) och muntliga (intervjuer) källor. Intervju har genomförts med kommunchef. Därtill har telefonintervjuer genomförts med Kommunstyrelsens ordförande(som tillika är ordförande i Ekonomiutskottet), Samhällsbyggnadsutskottets ordförande och Välfärdsutskottet ordförande. Vidare har telefonintervjuer genomförts med verksamhetsområdescheferna för Barn och Skola, Teknik och Service och Vård och Omsorg. Utöver detta har ett urval av protokoll från Kommunstyrelsens utskott granskats. Syftet med detta har varit att kontroller om de ärenden som tas upp i utskotten hanteras i enlighet med gällande styrdokument. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade. 2 Granskningsiakttagelser 2.1 Den kommunala organisationen Som tidigare redan nämnts har Båstads kommun sedan januari 2011 en ny organisation. Bakgrunden till den nya organisationen var bland annat att kommunen ville stärka demokratin och helhetssynen på verksamheten och ekonomin. Nedan presenteras kortfattat den nya kommunala organisationen. De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun 1
Båstads Kommunfullmäktige och dess beredningar står för det långsiktiga strategiska arbetet i kommunen. Var och en av Kommunfullmäktiges tre beredningar 1 ansvarar för övergripande mål och inriktningar inom sina respektive uppgiftsområden samt vad som ska uppnås utifrån medborgarperspektivet. Kommunstyrelse med tillhörande utskott står för det kortsiktiga strategiska arbetet i kommunen (för mer detaljerad beskrivning se avsnitt 2.2). Vidare har Kommunstyrelsen ansvaret för kommunens enda förvaltning och dess sju olika verksamhetsområden 2. Dessutom finns det en jävsnämnd, en valnämnd och en överförmyndare. 2.2 Finns tydliga och ändamålsenliga styrdokument för ansvarsfördelning och uppdrag mellan utskott och styrelse? Följs gällande styrdokument? Kommunstyrelsens ansvarsområden och befogenheter är reglerade i gällande reglemente 3 och delegationsordning 4 5. I reglementets portalparagraf fastslås att Kommunstyrelsen är kommunens ledande organ för styrning och ledning. Det står också att Kommunstyrelsen ska ha tre utskott för beredning, beslut och verkställighet. Nedan redogörs för dessa utskotts ansvar och uppgifter. Ekonomiutskottet ska samordna, bereda och besluta i ekonomi- och budgetfrågor, normativ styrning samt frågor som inte hör hemma i något av de övriga utskotten. Samhällsbyggnadsutskottet ska samordna, bereda och besluta i frågor (som inte är delegerade till förvaltningen) rörande tekniska ärenden, miljöärenden, bygglov och detaljplaner. Välfärdsutskottet ska samordna, bereda och besluta i frågor inom området för barn (skola) samt vård- och omsorgsärenden som inte är delegerade till förvaltningen. I delegationsordningen fastslås det vilka sakområden som de olika utskotten har beslutanderätt inom. Beslutanderätten gäller frågor som berör verksamheterna, såsom inköp och egendomsförvaltning. Utskotten beslutar även i frågor som bistånd och skolfrågor. Kommunchefen uppger dock att den bärande tanken för 1 Beredning för välfärd och kultur, Beredning för tillväxt och samhällsbyggnad och Demorkratiberedningen. 2 Förvaltningen har följande verksamhetsområden: Kommunledning, Teknik och service, Samhällsbyggnad, Samhällsskydd, Barn och skola, Bildning och arbete och Vård och omsorg. 3 Reglemente för kommunstyrelsen i Båstads kommun, antagen av kommunfullmäktige den 8 december 2010. 4 Kommunstyrelsens delegationsordning, antagen av kommunstyrelsen den 12 januari 2011. Senast reviderad av kommunstyrelsen den 14 september. 5 Utöver reglemente och delegationsordning finns också Kommunstyrelsens utskotts ansvar och uppgifter preciserade i dokumentet Ansvars- och uppgiftsfördelning mellan kommunstyrelsens utskott, antagen av kommunfullmäktige de 23 februari 2011. De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun 2
Båstads kommuns nya organisation är att politiken ska styra via mål-, inriktningsdokument och styrdokument, medan beslut i enskilda ärenden så långt som möjligt ska delegeras. Av delegationsordningen framgår det också att delegationsbeslut, i enlighet med kommunallagen 6 kap 35-37 ) ska anmälas skriftligt och undertecknat till Kommunstyrelsen. Vi noterar även att i delegationsordningen står det att Kommunstyrelsen har fyra utskott. Förutom de tre ovan nämnda räknas även Kommunstyrelsens presidium som ett utskott. Beträffande kommunens styrdokument så uppger kommunchefen att den nya kommunala organisationen fortfarande håller på att hitta sina former och därför pågår det en kontinuerlig process med att anpassa styrdokument och arbetssätt. Vidare uppger kommunchefen att det under arbetet med den nya politiska organisationen har diskuterats om kommunen ska upprätta en myndighetsnämnd som, i de fall det enligt lagstiftning inte går att delegera beslutanderätten till en tjänsteman, ska besluta i myndighetsärenden gentemot enskilda individer. När det gäller Jävsnämnden, som ska fatta myndighetsbeslut gentemot kommunens egna verksamheter, så har det uppmärksammats att relativt få ärenden behandlats av nämnden. En av anledningarna till detta uppges vara att det funnits en osäkerhet i den kommunala organisationen kring vilka ärenden som ska upp i nämnden. Mot bakgrund av detta håller demokratiberedningen för tillfället på att se över Jävsnämndens roll och ansvar. 2.2.1 Följs gällande styrdokument? Genomgången av utskottens protokoll visar att Ekonomiutskottet och Samhällsbyggnadsutskottet främst fungerar som beredande organ inför beslut i Kommunstyrelsen, samtidigt som Välfärdsutskottet i högre grad fungerar som ett beslutande organ. Den här bilden bekräftades också av intervjuerna med ordförandena och verksamhetsområdescheferna. Genomgången har inte identifierat några fall där utskotten inte följt gällande styrdokument. Vid intervjuerna med respektive utskotts ordförande och verksamhetscheferna ställdes frågan hur de upplever den nya organisationen. Majoriteten av såväl ordförandena som verksamhetsområdescheferna ser, på ett övergripande plan, positivt på den nya organisationen. Några av de intervjuade uppger dock att Välfärdsutskottet och Samhällbyggnadsutskottet har omfattande uppdrag som berör tunga verksamhetsområden. Detta innebär att de båda utskottens politiker måste hinna med att sätta sig in i flera olika verksamheter och frågor. Vidare menar vissa av de intervjuade att den nya organisationen gjort att verksamhetsområdescheferna är tvungna att agera på flera olika politiska arenor, såsom i det egna utskottet, Ekonomiutskottet, Kommunstyrelsen och fullmäktiges beredningar. Några upplever detta som tidskrävande samtidigt som det uppges göra gränsen för var olika frågor ska hamna otydlig. De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun 3
2.3 Finns rutiner för beredning av ärenden till utskott och styrelse? I Båstads kommun har det upprättats en samordningsgrupp som har till uppgift att avgöra om ett ärende ska hanteras av Kommunfullmäktige eller Kommunstyrelsen. Samordningsgruppen består av kommunchefen och ledamöter från Kommunfullmäktiges och Kommunstyrelsens presidium. Det finns inga dokumenterade rutiner för hur beredning i kommunstyrelsen eller dess utskott ska gå till. Enligt den intervjuade kommunchefen avgör sakfrågan vilka som ingår (verksamhetsansvarig, tjänstemän etcetera) vid beredandet av olika ärenden. Själva processen för ärendegången kan, något förenklat, summeras på följande sätt: En handling kommer in från någon tjänsteman, politiker, privatperson etcetera och registreras i kommunens diarie På ett möte, där kommunchef och respektive utskotts ordförande samt sekreterare medverkar, avgörs vilket utskott som ska ansvara för ärendet Därefter bereds ärendet av en tjänsteman och skickas på remiss till berörda instanser När ärendet beretts färdigt av ansvarig tjänsteman tas det upp i berörd politisk instans, beslut tas och protokoll skrivs. Beslutet expedieras, det vill säga beslutet delges dem som berörs av det, varefter ärendet avslutas och arkiveras. Samtliga intervjuade uppger att kommunens beredningsrutiner fungerar tillfredsställande. Vidare uppger Kommunstyrelsens ordförande att utskotten följer Kommunstyrelsens delegationsordning och kommunallagens krav på att återrapportera delegationsbeslut till Kommunstyrelsen. De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun 4
3 Sammanfattande bedömning Båstads kommun har en relativt ny politisk organisation och är för närvarande inne i en fas där en ny organisation och arbetsstruktur håller på att ta form. Efter genomförd granskning är dock vår bedömning att det, på ett övergripande plan, finns förutsättningar för en tydlig ledningsstruktur. Nedan följer bedömningar och kommentarer utifrån granskningens kontrollmål. Finns tydliga och ändamålsenliga styrdokument för ansvarsfördelning och uppdrag mellan utskott och styrelse? Tillämpas dessa? Överlag bedöms det finnas ändamålsenliga styrdokument för ansvarsfördelning och uppdrag mellan utskott och styrelse. Granskningen har emellertid visat att det finns anledning till att se över styrdokumentens innehåll. Exempelvis hänvisar Kommunstyrelsens reglemente till tre utskott, medan delegationsordningen hänvisar till fyra. Genomgången av utskottens protokoll har inte identifierat några fall där utskotten inte följt gällande styrdokument. Utöver ovannämnda bör Kommunstyrelsen även beakta följande iakttagelser: Vi noterar att både Välfärdsutskottet och Samhällbyggnadsutskottet har omfattande uppdrag som berör tunga verksamhetsområden. Även om verksamheterna i respektive utskott har tydliga kopplingar till varandra, vilket bidrar till en god helhetssyn, riskerar det samtidigt att göra verksamheterna svårgreppbara för utskottens politiker. I den nya politiska organisationen är verksamhetsområdescheferna tvungna att agera på flera politiska arenor, såsom i det egna utskottet, Ekonomiutskottet, Kommunstyrelsen och fullmäktiges beredningar. Vissa menar att detta är tidskrävande för verksamhetsområdescheferna samtidigt som det uppges göra gränsen för var olika frågor ska hamna otydlig. Granskningen har visat att Jävsnämnden för tillfället inte kan fullgöra sina förpliktelser på ett tillfredsställande sätt. Vi vill betona att det är av yttersta vikt att denna iakttagelse analyseras och åtgärdas. Finns rutiner för beredning av ärenden till utskott och styrelse? Vår bedömning är att det finns fungerande rutiner för beredning av ärenden till utskott och styrelse. Vid granskningen har det framkommit att det inte finns några dokumenterade riktlinjer för hur Kommunstyrelsens och utskottens ärendeberedning ska genomföras. Kommunstyrelsen bör överväga att ta fram riktlinjer för ärendeberedningen. Bland annat för att få underlag för att kunna effektivisera rutiner, arbetssätt och stärka den interna kontrollen. De förtroendevalda revisorerna, Båstads kommun 5