ENERGIKUPPEN Energi- och klimatanpassad kommunal upphandling Resultat från projektet Energikuppen
Energikuppen pågick under 2014 som ett samarbete mellan fem kommuner och Länsstyrelsen Östergötland. Norrköping, Linköping, Söderköping, Motala och Kinda kommuner har deltagit. Länsstyrelsen ledde projektet och tillhandahöll konsultstöd till kommunerna. Projektet har delfinansierats av Energimyndigheten. Energikuppen tog fasta på den offentliga upphandlingen som styrmedel för att nå ökad energieffektivisering och minskade utsläpp av klimatpåverkande ämnen. Syftet var att öka kompetensen i kommunerna och bidra till utvecklade rutiner för krav och uppföljning. Kommunernas energistrateger arbetade med att hitta relevanta upphandlingar och ansvariga tjänstemän. Några kommuner valde att fokusera på entreprenadtjänster inom gata, väg och park samt skolskjuts. En kommun gick djupare in på fastighetsdrift. Samtliga kommuner var aktiva inom avtalsområdet skolskjuts, som var det avtalsområde där kommunerna hade mest utbyte av varandra.
Slutsatser och rekommendationer De viktigaste slutsatserna från Energikuppen är: Det finns många entusiastiska medarbetare som vill göra skillnad. Ansvarsfördelningen i kommunerna för energi- och klimatfrågor kopplat till upphandling är otydlig, vilket försvårar arbetet. Policys och mål efterlevs inte alltid, vilket kommunledningen inte alltid känner till. Det saknas konkreta handlingsplaner som är kopplade till policys och mål. Uppföljning av krav i upphandling är i högsta grad utvecklingsbart. Intresse utifrån kan lyfta energi- och klimat i en kommun Rekommendation till Länsstyrelsen: Håll ihop nätverk mellan kommuner för att hålla entusiasmen uppe och utbyta erfarenheter, med teman som är relevanta för deltagarna. Rekommendation till kommunerna: Skapa en fungerande ansvarsfördelning. Adressera mål till olika nämnder och be att få veta hur det fungerar i praktiken att nå målen. Se till att policys och mål följs upp med handlingsplaner där det finns resurser att genomföra det som beslutats. Rensa bland krav och ställ bara krav när de kan följas upp. Återkoppla till leverantörerna. 3
Några röster från projektdeltagare Det är inte särskilt svårt och tar inte så lång tid att göra avtalsuppföljning. Det är dessutom riktigt roligt! Sandra Ljungdahl, energi- och klimatstrateg, Söderköpings kommun Jag ska tänka på att bli mer noggrann att fråga förvaltningarna hur det går i praktiken med de krav som ställs i upphandlingen, höra hur avtalsuppföljningen fungerar. Anders Andersson, ordförande tekniska nämnden, vatten- och avfallsnämnden, Motala Det är så mycket annat i en entreprenad än miljö som behöver tas om hand. Det hade varit bra om något särskild person jobbade med miljöfrågorna så att det verkligen blev gjort. Upphandlare och projektledare har inte det stöd i ryggen som de behöver för att ta hand om miljökraven efter att de ställts. Energikuppen hjälpte oss att förstå våra miljökrav bättre och diskutera dem. Nu ser vi kraven i sitt sammanhang och vet bättre hur vi kan koppla dem till de politiska målen om koldioxidneutralitet, men frågan om resurser att jobba med det framöver är inte löst Erik Bjäresten, upphandlare, Linköpings kommun Miljö och samhällsbyggnadsförvaltningen 4
Söderköping rensar upp i krav och följer upp Söderköpings kravmallar för bygg- och driftsentreprenader inom gata-park hade några år på nacken. Senast någon såg över dem var 2007. Energikuppen blev ett tillfälle att stryka föråldrade krav och uppdatera både krav och utvärderingskriterier. Söderköping är en så liten kommun att chefer och ansvariga handläggare inom avtalsområdet kan samlas runt ett bord och prata om vad som behöver göras. Från diskussion till handling är det sedan inte heller särskilt långt eftersom det i stort sett är samma personer som genomför besluten. Detta oavsett om det gäller att be om mandat från politiken att göra förändringar i krav eller om det gäller arbetsformer som sköts av tjänstemannaorganisationen. För oss har det varit ett bra upplägg i Energikuppen med regelbundna träffar och besök av konsult på hemmaplan, säger Sandra Ljungdahl som är energistrateg i Söderköping. Hon är också en van miljörevisor. För Sandra kändes det naturligt att följa upp avtalskrav, det var bara det att hon inte hade haft den arbetsuppgiften tidigare. Sandra och en inhyrd byggledare började med en enkel uppföljning hos en av kommunens entreprenörer med ett urval av de krav som kommunen ställt. Besöket hade mer karaktären av samtal än regelrätt revision. Det var förvånande att entreprenören inte hade bättre koll, säger Sandra. Det handlade ändå om ett stort företag som gör jobb för Trafikverket och många större kommuner som ställer liknande krav. Till synes självklara krav på entreprenörens kompetens i miljöfrågor och rutiner för att köra fordon och maskiner bränslesnålt, visade sig inte fungera fullt ut. Entreprenören tyckte det var svårt att få kraven att fungera hos underentreprenörerna. Kommunens representanter och entreprenören landade ändå i konstruktiva samtal där flera saker kunde redas ut bara genom att prata med varandra. Entreprenören också fick också tillfälle att tycka till om hur framtida krav borde utformas. Entreprenören 5
6
uppskattade att kommunen brydde sig om kraven de ställt. Den inhyrda byggledaren såg möjligheter att hjälpa sina kunder med avtalsuppföljning som en del av deras tjänster. Erfarenheterna från avtalsuppföljningen har lett till tankar om att utvärderingskriterierna ska utformas så att det inte ska gå att få poäng bara genom att kryssa i rätt ruta, utan att också beskriva hur företaget tänker lösa uppgiften kring t ex en viss andel förnybart drivmedel. Nästa steg efter att vi fått politiskt beslut på uppdaterade krav, är att ta fram rutiner för vad som ska tas upp på startmötena i entreprenaden och en checklista för avtalsuppföljning så att projektledarna inte blir beroende av mig eller någon annan enskild person, säger Sandra. Erfarenhetsutbyte gav Kinda bättre miljökrav Alla kommuner deltog i gemensamma träffar kring samhällsbetalda resor. Kinda, den minsta kommunen i Energikuppen, var en av dem. Hade inte länsstyrelsen arrangerat träffarna, hade de inte blivit av, säger Jimmy Bexell, ansvarig för skolskjuts och färdtjänst i Kinda kommun. Vi har mycket gemensamt, inte minst hur vi samarbetar med Östgötatrafiken. Inspelen från de andra kommunerna kring miljökrav gjorde att Kinda tog med krav i sin upphandling av skolskjuts och färdtjänst, att tillkommande personbilar från 2017 ska vara miljöbilar enligt den definition som staten använder för sin fordonsanskaffning. Det är enkelt att ställa krav, det kan alla göra, men de ska vara mätbara och uppföljningsbara också. Det fick vi med oss av projektet, säger Jimmy. Hade det inte varit för de där träffarna genom Energikuppen så hade vi kanske avvaktat ännu en avtalsperiod innan vi började ställa krav på miljöfordon. Genom att tidsätta kravet framåt kunde vi få med det nu. 7
Skolbarn åker förnybart i Linköping Från och med höstterminen 2015 reser skolskjutselever i Linköping inte längre på fossila drivmedel. Birgit Gustafsson arbetar sedan många år med skolskjutsfrågor i Linköpings kommun. Vid den förra upphandlingen la hon och hennes kollegor en struktur för upplägget på skolskjutsarna med dagspris/km. Inför upphandlingen 2014 ville kommunen behålla den metoden för prissättning, men få fram bättre miljökrav. Energikuppen gav mig värdefull hjälp just när jag tyckte miljöfrågorna blev övermäktiga, säger Birgit. Konsulten hjälpte mig bena ut kopplingen mellan olika utsläppskrav på motorer och ålder på fordonen. Hon förklarade också vilka bränslen som fungerar i olika slags fordon. Det gjorde att vi blev trygga med att ställa krav på förnybara drivmedel som vi definierade som biogas, RME, etanol eller likvärdigt. Upphandlingen väckte stort intresse från trafikentreprenörerna. Hela 9 stycken lämnade anbud, vilket är ovanligt många för att vara en skolskjutsupphandling. Tre välrenommerade företag vann upphandlingen. De ska nu köra på förnybar diesel, 100% HVO (hydrotreated vegetable oil). Upphandlingen ledde inte bara till att trafiken de närmsta sex åren kör på förnybart bränsle och att bussarna blir ett år yngre än i det förra avtalet. Skolskjutstrafiken blir också ca 2 miljoner billigare per år samtidigt som kapaciteten ökar med ett par bussar. Vi sparar ca 12 miljoner kronor under avtalsperioden, samtidigt som vi har ställt högre miljökrav, säger Birgit. 8
9
10
Norrköping spar energi I Norrköping handlar man sedan många år tillbaka upp driften av samtliga verksamhetslokaler i fyra geografiskt indelade områden. Detta innebär att man samtidigt har flera olika driftentreprenörsavtal med lite olika leverantörer och olika innehåll då man succesivt försöker förbättra avtalen. I avtalet med driftentreprenören finns möjlighet att ställa krav på bland annat effektiv energianvändning i byggnaderna. Redan idag ställs krav, men de skulle kunna vara skarpare och framföra allt följas upp bättre. Genom interna diskussioner och samtal inom Energikuppen kom vi fram till några åtgärder, berättar Maria Danestig, ansvarig för energifrågor på stadsbyggnadskontoret. Vi hade redan tidigare krav på att handlingsplaner skulle lämnas från driftentreprenörerna men har inte begärt in en specifik handlingsplan för energieffektiviseringsarbetet, men det har vi nu börjat med. Där vill vi kunna se hur de avser att arbeta för att uppfylla våra energimål. Vi har också satt upp punkten energi på agendan på våra driftoch kontraktsmöten. Då diskuterar vi energimålen och om vi är på rätt väg. Detta tillsammans gör att energifrågan blir viktigare för entreprenören. De förstår att vi prioriterar den. I Norrköping försöker man även arbeta med att uppmuntra personal och entreprenörer. Det kan till exempel vara genom att bjuda med entreprenörens personal på utbildning om energi eller gemensamt ordna träff med specialister om specifika ämnen. Motala mäter effekter I Motala har kommunen arbetat länge med energieffektivisering av lokaler och en hel del med miljökrav i upphandlingar. Energikuppen utgjorde ett tillfälle att samla kommunens miljöstrateg, alla upphandlarna och ansvarig för energifrågor inom fastighet. 11
12
Tillsammans såg man över vad man gör inom avtalsområden som rör energi och klimat, och vad som kan göras bättre. Vi identifierade tolv åtgärder där vi direkt inom våra respektive uppdrag kan påverka energieffektiviteten i upphandlingen. Genom att stärka kunskapen i organisationen och följa upp ställda avtalskrav skapar vi en ökad förståelse för upphandlingen som verktyg i miljöarbetet, säger Marie Kristoffersson som är miljöstrateg i Motala. Många av Energikuppens frågor löper in i verksamhetsledningen. Projektet medverkade därför som bollplank i utformandet av mätetal för energi och klimat, kopplade till kommunens mål. Det berodde inte på Energikuppen att vi utformade mål och mätetal, men vi fick en bra möjlighet att få stöd att vrida och vända på olika alternativ i samband med projektet, säger Marie. Små steg är också steg Ett systematiskt arbete med energi- och klimatfrågor i upphandling är knappast något som går att åstadkomma i ett ettårigt projekt. Men det har gått att föra frågorna högre upp på dagordningen i kommunerna, och även inom länsstyrelsen som en bieffekt. Enskilda kommuner har fått tillräckligt stöd för att ställa mer verkningsfulla krav i upphandlingar med långa avtalsperioder än vad de annars hade gjort. Som en av projektdeltagarna uttryckte det: Små steg är också steg. Det finns glapp mellan politiska beslut med policys och mål, och det praktiska genomförandet i upphandlingar. Det är ofta otydligt vem som har ansvar för genomförandet: upphandlaren, projektledaren eller handläggaren, eller rent av miljö- eller energistrategen. Det finns en stor potential att få det samspelet att fungera bättre, och det är en av de viktigare slutsatserna av Energikuppen. Men till syvende och sist är det förstås kom13
munerna själva som gör sina prioriteringar. Det gäller både om de väljer att organisera sin upphandling själva eller ihop med andra. Projektet har visat att det finns ett stort behov av att tydliggöra roller och ansvar i samband med inköpssamarbeten. Mallar med krav underlättar, men de blir också lätt föråldrade, och inte sällan alltför omfångsrika för att fungera. Inom Energikuppen har vi ägnat en hel del tid åt att stryka gamla krav och krav som inte styr mot energi- och klimat. I praktiken är det svårt, och inte heller särskilt meningsfullt, att bryta loss energi- och klimatkrav från andra miljökrav. En hel del kraft har gått åt till att synliggöra vilka krav i kommunernas mallar som adresserar vilka miljöfrågor. De flesta mallar för transport- och maskinrelaterade krav siktar mot luftföroreningar och i viss mån kemikalier, samtidigt som klimatfrågan kommit allt högre upp på den politiska dagordningen. Avtalsuppföljning är generellt en bristvara. Det vet alla, men få gör något åt det. Inom Energikuppen har en av fem kommuner påbörjat avtalsuppföljning av miljökrav. Genom att fundera över hur krav ska följas upp, uppstår automatiskt en hushållning med antalet krav och en ökad förståelse för vad de egentligen styr mot. Det blir också mindre frestande att ställa krav på allt alltid, utan att istället prioritera avtal där potentialen är hög att styra genom upphandlingen. Denna skrift är utgiven av Länsstyrelsen Östergötland, med stöd av Energimyndigheten. Projektledare: Igor Keljalic Grafisk produktion: DanagårdLITHO Tryck: DanagårdLITHO Foto: Framsida Göran Billeson, övriga bilder från Shutterstock. Skriften kan laddas ner på: www.lansstyrelsen.se/ostergotland 14
15
Offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att nå lokala, regionala och nationella energi-, klimat- och miljömål. Det är samtidigt ett komplicerat område där vi har gemensamma utmaningar att ta oss an, men också stora möjligheter! I vissa fall behöver energioch klimatkrav i upphandlingen få högre prioritet hos ansvariga för upphandlingen. Inte sällan finns det ett glapp mellan politiska beslut med policys och mål, och det praktiska genomförandet i upphandlingar. Under 2013-2014 har Länsstyrelsen Östergötland drivit projektet Energikuppen (Energi- och klimatanpassad kommunal upphandling) med stöd av Energimyndigheten. Fem av länets kommuner har deltagit i projektet. Här presenteras projektets arbete och resultat.