SV AIDCO SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 15/07/2005 KOM(2005) 292 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Årsrapport 2005 om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik och genomförandet av det externa biståndet 2004 SV SV SV
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Årsrapport 2005 om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik och genomförandet av det externa biståndet 2004 A. SAMMANFATTNING Inledning Denna årsrapport ger en översikt över Europeiska gemenskapens politiska initiativ och verksamhet på området utvecklingssamarbete och externt bistånd 2004. Den riktar sig till en bred publik som omfattar Europeiska unionens institutioner och viktiga grupper i medlemsstaterna (särskilt parlamenten och förvaltningarna), det civila samhället och allmänheten, vilka alla bidrar till att möjliggöra denna viktiga insats. Den riktar sig även till partnerländer i tredje världen och andra organ och organisationer som är verksamma inom området utvecklingssamarbete och externt bistånd. Europeiska unionen har en unik ställning på det internationella planet och inom givarsamfundet. Den är världens största givare, eftersom den svarar för mer än hälften av världens offentliga utvecklingsbistånd. Bara kommissionen förvaltar runt 11 % av det sammanlagda biståndet i världen och bidrog med över 6,9 miljarder euro under 2004. Detta innebär att Europeiska kommissionen förvaltar en femtedel av EU:s offentliga utvecklingsbistånd. Under de senaste fyra åren har kommissionen förbättrat sitt sätt att prioritera, organisera och genomföra biståndsprojekt och biståndsprogram utanför EU så att skattebetalarnas medel används på ett effektivare sätt. En särskild Eurobarometerundersökning 1 som genomfördes under 2004 bekräftar att allmänheten förväntar sig att EU spelar en central roll i utvecklingsfrågor. Sex av tio EU-medborgare menar att Europeiska kommissionen hjälper fattiga människor i utvecklingsländer, vilket även är ett mål som nio av tio anser vara viktigt. Under de stora kriser och naturkatastrofer som vi bevittnade under 2004 spelade Europeiska kommissionen en viktig roll. Den bistod med katastrofbistånd då detta behövdes och fortsatte sina hjälpinsatser i regioner som under tidigare år befunnit sig i krissituationer. Detta stöd för strävan efter fred, stabilitet och återuppbyggnad i t.ex. Afghanistan, Östtimor, Demokratiska republiken Kongo, Haiti och Fiji, och insatserna för ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning i länder såsom Uganda, Vietnam och Rwanda visar vilken central roll kommissionen spelar i världen i dag. 2004 var också det år då EU utvidgades, vilket hade en mycket stor inverkan på EU:s yttre förbindelser. Kommissionen stödde de nya medlemsstaternas aktiva deltagande i EU:s utvecklingspolitik genom ett färdplansprogram, som antogs 2003 och sedan utökades under 2004 och 2005. Utvidgningen har haft verkningar långt utanför EU:s 1 http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/ebs/ebs_222_en.pdf SV 2 SV
närmaste grannländer. Den visar att EU har fått en avsevärt ökad betydelse för de globala insatserna för att främja fred och stabilitet, stimulera världshandeln och bekämpa fattigdomen. Uppställda mål och bakomliggande analyser De viktigaste utvecklingsmålen för 2004 inom ramen för en hållbar utveckling fastställdes i kommissionens årliga politiska strategi för 2004 2. Dessa mål innebär bland annat att följa upp världstoppmötet om hållbar utveckling, särskilt genom EU:s initiativ för vatten och för energi, att framgångsrikt avsluta Doha-rundan och andra viktiga handelsförhandlingar, bland annat med Sydostasien och Latinamerika, att genomföra och se över Cotonouavtalet med länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet, att fortsätta att genomföra initiativet för skuldlättnad och åtgärder i den globala kampen mot smittsamma sjukdomar i utvecklingsländerna. Förberedelsen inför högnivåmötet i New York i september 2005 var ytterligare ett mål för 2004, för vilket gemenskapen lade fram en millenieutvecklingsmålrapport i oktober 2004. I denna rapport föreslogs det särskilda EU-åtgärder på områdena finansieringskällor för utveckling, konsekvens i utvecklingspolitiken och fokusering på Afrika. a) Den politiska dimensionen Det viktigaste målet i gemenskapens utvecklingspolitik är att minska och så småningom utrota fattigdomen. Detta mål kräver att man stödjer en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling och en gradvis integrering av utvecklingsländerna i världsekonomin samt att man är fast besluten att bekämpa ojämlikhet. Europeiska kommissionen har fortsatt att stödja länder i kampen mot fattigdom och att uppmuntra deras ansträngningar för att främja fred, säkerhet och demokrati, samt att förespråka rättsstatsprincipen, goda styrelseformer och respekt för de mänskliga rättigheterna, vilka alla är nyckelfaktorer på utvecklingsområdet. Europeiska kommissionen vidtog 2004 åtgärder för att främja människors säkerhet, vilket bygger på såväl strategisk säkerhet och politisk stabilitet som goda styrelseformer och mänskliga rättigheter. Detta nyskapande koncept med människan i förgrunden handlar om att förvandla formella rättigheter till konkreta möjligheter. Utöver traditionella mål som att skydda och försvara tillgångar betonar man särskilt uppfyllandet av grundläggande behov och människors välbefinnande. b) Millenieutvecklingsmålens uppfyllelse 2 KOM(2003) 83 slutlig SV 3 SV
I november 2000 antog gemenskapen ett enda övergripande ramverk för att utveckla sin samarbetspolitik med utvecklingsländerna 3. Målsättningen med detta är minska och på sikt utrota fattigdomen. Sedan 2000 har denna målsättning förstärkts och underbyggts med flera detaljerade strategiförklaringar beträffande specifika områden och sektorer som rör samarbete, särskilt när det gäller utbildning och hälsa, transport och institutionsuppbyggnad. För att skapa en tydlig koppling mellan utvecklingspolitik och de internationellt erkända målen för fattigdomsbekämpning (millennieutvecklingsmålen) identifierade kommissionen i nära samarbete med EU:s medlemsstater och internationella organisationer såsom Världsbanken, FN och OECD tio nyckelindikatorer, relaterade till inkomst, antal undernärda barn, inskrivning i primärundervisning, vaccinering och andra hälsofaktorer (inbegripet utbredning av HIV). Kommissionen började använda dessa indikatorer 2003 för att utvärdera resultaten i de länder och regioner som den ger utvecklingsbistånd. Följande bör dock noteras: För det första är de olika indikatorerna nära förbundna med varandra. Så har t.ex. bristen på tillgång till rent vatten och sanitet inte bara en stor inverkan på hälsan, utan bristen på sanitetsutrymmen i skolbyggnader är en starkt hämmande faktor när det gäller att få flickor att gå i skolan. För det andra kan stöd på andra områden vara avgörande för att upprätta de rätta ramarna för att göra framsteg på dessa områden. Ett effektivt tillhandahållande av grundläggande sociala tjänster är t.ex. mycket beroende av faktorer såsom lämpliga vägnät och effektiva system för förvaltningen av de offentliga finanserna. För det tredje kan målen inte uppfyllas när det råder ständig osäkerhet. Därför har konfliktförebyggande insatser blivit en viktig övergripande fråga för gemenskapens yttre förbindelser. För det fjärde måste man, framför allt i de minst utvecklade länderna, fortsätta att förbättra statistikhanteringen så att de uppgifter som behövs kan tillhandahållas på ett ändamålsenligt och hållbart sätt. Arbetet på detta område fortsatte under 2004. I oktober 2004 lade kommissionen även fram en omfattande rapport om millennieutvecklingsmålen 2000-2004 4. Denna rapport beskriver hur gemenskapen har bidragit till förverkligandet av millennieutvecklingsmålen, särskilt med tonvikt på det åttonde målet (att utveckla ett globalt partnerskap för utveckling). I rapporten drogs slutsatsen att det för att stärka grunden för verkliga framsteg krävs en allmän insats från givarna på tre områden: 1) fler och bättre finansieringskällor för utveckling, 2) en bättre konsekvens i utvecklingspolitiken och 3) en särskild fokusering på Afrika (söder om Sahara). c) En partnerskapsstrategi 3 4 Rådets och kommissionens förklaring om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik 13458/00 av den 16 november 2000 http://europa.eu.int/comm/development/body/communications/communications_en.htm SV 4 SV
När så är möjligt baseras de program för utvecklingsbistånd som finansieras av kommissionen på landets egen strategi för fattigdomsminskning, vilken fastställs i ett strategidokument för minskad fattigdom. Dessa strategier bör användas för att samordna allt stöd från utvecklingspartnerna och skall säkerställa att programmet blir sammanhållet och effektivt. Kommissionens erfarenhet på biståndsområdet visar att EU-partnernas egenansvar är avgörande för att initiativen skall bli effektiva och hållbara. Genom att ge mottagarländerna större ansvar får de en ökad erfarenhet av strategi och förvaltning och skräddarsydda bästa metoder kan lättare spridas. Åtgärder som vidtagits för att uppnå dessa mål a) Den politiska dimensionen Under 2004 befästes och fördjupades de traditionella banden med länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet och det infördes en ordning för ett nyskapande partnerskap med EU:s grannländer. På AVS EG-ministerrådets möte i Gaborone i maj 2004 inleddes förhandlingarna om en översyn av Cotonouavtalet. Det övergripande målet i översynen, förutom att bekräfta det grundläggande regelverket i avtalet, var att förbättra effektiviteten och kvaliteten i partnerskapet mellan EU och AVS-länderna. Man gjorde framsteg i förhandlingarna under hela året, och i december 2004 upprepade ministrarna att de hade som gemensam målsättning att avsluta diskussionerna senast i februari 2005. Den 12 maj 2004 godkände rådet den europeiska grannskapspolitiken 5 som syftar till att grannländerna skall kunna ta del av fördelarna med EU:s utvidgning, framförallt genom att ge dem tillgång till den inre marknaden. Denna politik förebygger att det uppstår nya skiljelinjer mellan det utvidgade EU och dess grannar genom att stärka stabiliteten, säkerheten och välbefinnandet för alla partner. Den europeiska grannskapspolitiken skall skapa realistiska ramar för samarbete. Dessa grundas på gemensamma centrala värderingar, men anpassas ändå till varje partners särskilda behov på bilateral basis med hjälp av handlingsplaner. (De första sju handlingsplanerna för Israel, Jordanien, Marocko, Moldavien, den palestinska myndigheten, Tunisien och Ukraina lades fram under 2004.) Det slutgiltiga målet är att skapa en krets av vänner för EU. Konfliktförebyggande insatser och krishantering fortsatte att stå överst på kommissionens dagordning. I december 2004 utlystes en förslagsinfordran för att inrätta ett nätverk för konfliktförebyggande, och en expertpool upprättades för att användas i framtida krishanteringsuppdrag som leds av EU. Man kommer också att dra slutsatser av EU:s insatser i tsunamidrabbade områden i slutet av 2004 för att fortsätta att förbättra samarbetsmekanismerna för krishantering. Dessutom började försök från afrikanskt håll att återupprätta freden, som främst finansieras av gemenskapen, att ge resultat under 2004. Afrikanska unionen (AU) inrättade ett freds- och säkerhetsråd för att sända ut fredsbevarande trupper i syfte att 5 KOM(2004) 373 slutlig SV 5 SV
förebygga folkmord och brott mot mänskligheten. Det sändes omgående fredsbevarande styrkor till Burundi och övervakare av vapenvilan till Darfur i Sudan. Vid ett extra AU-toppmöte i Libyen lovordade Romano Prodi, den avgående ordföranden för kommissionen, AU:s dynamik och de imponerande snabba framsteg som gjorts dittills. Under 2004 anslog kommissionen sammanlagt 217,5 miljoner euro till återuppbyggnaden i Irak, vilket gjorde kommissionen till en av de största givarna. Finansieringen skedde främst via den internationella fonden för Iraks återuppbyggnad, som har som målsättning att motverka det irakiska folkets dagliga problem, bland annat på områdena utbildning, hälsa, vatten och sanitet. Åtagandena för att stödja återgången till stabila förhållanden i Afghanistan uppgick till 216,5 miljoner euro. Genom dessa åtaganden ges stöd till både återuppbyggnaden av vägar och till demokratin i landet som stärks genom stöd till väljarregistrering och valadministration. EU deltog även i verksamhet såsom gränsövervakning och kampen mot narkotikahandel, särskilt genom ett väsentligt stöd till Afghanistans nationella narkotikakontrollstrategi. EU:s stöd till mänskliga rättigheter och demokrati var betydande under 2004. Valobservatörsuppdrag utgjorde en av de mest direkta och synliga metoderna. Kommissionen skickade 632 valobservatörer till Indonesien, Sri Lanka, Malawi, Moçambique, Afghanistan samt Västbanken och Gaza, och gjorde förberedelser inför valen i Irak. Genom ekonomiskt stöd från gemenskapen kunde också många afrikanska länder fortsätta sina ansträngningar för att förbättra landets styrelsesätt. Det hölls fria och rättvisa val, delvis understödda av kommissionen, i Ghana, Guinea-Bissau och Niger, och väljarna i Centralafrikanska republiken godkände en ny konstitution. På området internationell rättskipning lanserades under 2004 målinriktade initiativ för att stärka de internationella tribunalerna för Rwanda och f.d. Jugoslavien samt den internationella brottmålsdomstolen. Samarbetet med Europarådet lade grunden till åtgärder i syfte att befästa rättstatsprincipen och demokratiseringen i länderna på Balkan, i Centralasien och i Ryska federationen. Den första versionen av kommissionens handbok om goda styrelseformer, som har utformats i samråd med medlemsstaterna och partner i det civila samhället, testades i praktiken under 2004. Kommissionen arbetar även tillsammans med givare inom OECD för att utarbeta indikatorer för ett gott styre. Åtgärder vidtogs för att integrera ursprungsfolkens rättigheter i programplaneringsprocessen genom utvecklandet av en praktisk vägledning och undertecknandet av ett kontrakt med FN för att stödja ett projekt på detta område i Guatemala och i Mexiko. För att stärka integreringen av barnens rättigheter lanserades ett utbildningsprogram med UNICEF och en interinstitutionell grupp inrättandes. EU:s beskickningschefer i länder som drabbats av väpnad konflikt måste nu rapportera om hur detta har påverkat barnen, vilket inte bara omfattar rekrytering av barnsoldater utan också konfliktens verkningar på skolor och sjukhus. b) Initiativ som rör millennieutvecklingsmålen SV 6 SV
Som en uppföljning till världstoppmötet om hållbar utveckling inrättade kommissionen en EU-mekanism för vatteninvesteringar i AVS-staterna 6. Denna mekanism har en sammanlagd budget på 500 miljoner euro (den första delen på 250 miljoner euro fastställdes 2004) och kommer att finansiera förslag från samhällsgrupper, privata företag och andra icke-statliga aktörer samt regeringar. En liknande mekanism för energiprojekt höll på att utarbetas under 2004. Ökad handel är ett av de viktigaste hjälpmedlen som kan bidra till uppfyllandet av millennieutvecklingsmålen. Under 2004 fortsatte kommissionen att försöka uppnå ett utvecklingsfrämjande resultat av utvecklingsagendan från Doha. Eftersom WTO:s allmänna råds beslut av den 1 augusti 2004 betonar utvecklingsfrågorna utgör det en bra grund för fortsatta förhandlingar, vilka slutligen borde leda till lika villkor för alla, särskilt för utvecklingsländer som strävar efter att integrera sig i världsekonomin. Kommissionen är angelägen om att se till att alla utvecklingsländer, särskilt de minst utvecklade länderna och andra små och sårbara ekonomier, kan dra verklig nytta av Doharundan. De halvtidsöversyner av landstrategidokumenten för AVS-länderna som genomfördes under 2004 utgjorde ett lämpligt tillfälle att utvärdera genomförandet av Cotonouavtalet hittills och att stärka strategierna för samordning och samstämmighet för att uppnå millennieutvecklingsmålen. Man lade stor vikt vid kvaliteten på planeringen och utformningen av individuella projekt och andra operationer för att ta hänsyn till tidigare erfarenheter och för att ta upp frågor om t.ex. jämställdhet och hållbar utveckling. En intern undersökning under 2004 bekräftade i stort att det skett en gradvis förbättring av operationernas utformning. Insatser kommer att göras för att stärka systemet och för att utveckla och genomdriva ett mer omfattande system för kvalitetssäkring. Under 2004 vidtogs konkreta åtgärder för att förbättra landsstrategierna ur ett jämställdhetsperspektiv och för att göra människor medvetna om att könsuppdelade uppgifter är nödvändiga för analyser av länderna. Man försökte även arbeta tillsammans med medlemsstaterna på fältet genom att samla experter, analytiska hjälpmedel och bästa metoder. Främjande av jämställdhet mellan män och kvinnor var ett huvudsakligt eller viktigt mål för projekt och program omfattande över 770 miljoner euro, vilket visar att integrering fungerar. Stödet för miljöaspekterna av samarbete var också stort, motsvarande 700 miljoner euro. Dessutom spelade kommissionen en viktig roll i andra internationella initiativ såsom den globala fonden för bekämpning av hiv/aids, tuberkulos och malaria och det globala programmet för utrotning av polio. Kommissionen antog den 26 oktober 2004 meddelandet En samstämmig europeisk policyram för yttre åtgärder mot hiv/aids, malaria och tuberkulos 7. c) En partnerskapsstrategi Genom den fredsbevarande resurs för Afrika på 250 miljoner euro som lanserades i maj 2004 stöder EU det fredsbevarande arbete som utförs av Afrikanska unionen och subregionala enheter. Genom detta viktiga partnerskap kunde Europeiska unionen genast uppfylla Afrikanska unionens begäran om hjälp med att skicka en grupp övervakare av vapenvilan till Darfur i västra Sudan. I mitten av augusti vädjade FN:s 6 7 http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/water/index_en.htm KOM(2004) 726 slutlig SV 7 SV
livsmedels- och jordbruksorganisation om hjälp från gemenskapen att bekämpa en invasion av gräshoppor i Västafrika. Inom loppet av 35 dagar hade gemenskapen överfört 24 miljoner euro. Man lade även fram en detaljerad plan för att på ett bättre sätt kunna svara på de nationella utanordnarnas behov, dvs. de tjänstemän i den mottagande regeringen som fördelar EG-stödet. I mars 2004 antogs Aeneas-programmet (2004-2008) 8, med en sammanlagd vägledande budget på 250 miljoner euro, för att ge finansiellt och tekniskt stöd till tredjeländer i syfte att underlätta deras ansträngningar att säkerställa en effektivare hantering av alla aspekter av migrationsströmmar. I november 2004 lanserade rådet ett nytt program (Haag-programmet) för att utveckla integreringen av säkerhets-, migrations- och asylfrågor i förbindelserna med tredjeländer. Förvaltningsfrågor a) Bakgrund: delegeringsprocessen helt genomförd under 2004 Parallellt med betoningen av en bättre målinriktning av politiken lanserade kommissionen ett förvaltningsreformpaket under 2000 för att göra genomförandet av de externa biståndsprogrammens avsevärt snabbare och bättre. Denna långtgående reform omfattade såväl inrättandet av en enda organisation för att förvalta programmen för externt utvecklingsbistånd från och med januari 2001 (EuropeAid), och delegeringen under 2001-2004 av ansvar och resurser till kommissionens lokalkontor (delegationerna). I och med denna delegering ökade delegationernas roll i frågor rörande t.ex. politisk dialog med myndigheterna om komplexa reformer av offentliga tjänster och styrelseformer och samordning med andra givare. Delegeringsprocessen avslutades 2004 (med mycket få undantag). Europeiska revisionsrätten genomförde 2004 en revision av hur kommissionen hanterat denna delegering. Även om det kommer att ta tid innan man kan se hela effekten av detta menar revisionsrätten att det i majoriteten av de besökta delegationerna finns tecken på att den ökade kapaciteten i de operationella enheterna har gjort projektförvaltningen snabbare och bättre. Detta leder till en ökad kapacitet att lösa problem inom delegationerna, till ökade kontakter med stödmottagarna och till en bättre förståelse för lokala villkor. Revisionsrättens rekommendationer svarar väl mot de initiativ som kommissionen för närvarande arbetar med. b) Tillhandahållandet av bistånd Man har prioriterat att tillhandahålla bistånd i form av direkt budgetstöd när det är möjligt. Detta har många fördelar jämfört med traditionella former av stöd, vilka har en tendens att leda till parallella administrativa strukturer med utlandsstationerade rådgivare och egna förfaranden för övervakning, upphandling och finansiell kontroll. Direkt budgetstöd kräver dock en noggrann bedömning av stödmottagarens budgetsystem och reformplaner. Kommissionen har arbetat tillsammans med andra viktiga givare, i synnerhet med Världsbanken, inom ramen för det gemensamma programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (Public Expenditure and Financial Accountability - PEFA) för att förbättra insynen och effektiviteten i 8 http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/pdf/themes-migration-reglement_en.pdf SV 8 SV
förvaltningen av de offentliga finanserna i mottagarländerna, och deltog 2004 i en utvärdering av resultatindikatortestet. Den största delen av gemenskapens bistånd går till enskilda partnerländer, och en viktig aspekt för att påskynda biståndet och göra det bättre är att förbättra de landsspecifika programmen. Syftet är inte bara att anta den mest effektiva strategin för det berörda landet med hänsyn till resurser och strategier utan också att se till att alla EU:s strategier stämmer överens med landsstrategin och att EU-åtgärderna samordnas med de andra givarnas åtgärder. Man har tagit hänsyn till behovet av att säkerställa en riktig samordning av katastrofhjälp och återanpassnings- och utvecklingsbistånd, vilket är föremål för en särskild undersökning i åtta länder och två regioner. Europeiska unionen har gått i spetsen för de internationella ansträngningarna att harmonisera olika givares rutiner. I över 60 utvecklingsländer har givare börjat använda harmoniserade och förenklade förfaranden och ett gemensamt analysarbete, att i större utsträckning fokusera på att uppnå resultat på utvecklingsområdet samt att ha gemensamma genomförandeförfaranden och gemensamma metoder för att ge stöd genom partnerlandets budget. EU:s pilotinitiativ som lanserades 2002 för att främja harmoniseringen i Marocko, Moçambique, Nicaragua och Vietnam avslutades framgångsrikt under 2004 och dessa länder har blivit internationella referenspunkter i detta hänseende. Det arbete som utfördes inom ramen för OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd under 2004, där kommissionen och medlemsstaterna spelade en aktiv roll, bidrog till ramarna samt till de första operationella målen och indikatorerna som senare antogs under det högnivåforum om biståndseffektivitet som hölls i Paris i februari 2005. För att bidra till och genomföra dessa åtaganden antog EU en arbetsplan vid rådets möte (allmänna frågor och yttre förbindelser) i november 2004. Denna arbetsplan, som är öppen för alla givare och som grundas på rapporten från en ad hoc-grupp bestående av experter från kommissionen och medlemsstaterna, ger partnerlandet en central roll och baseras på en pragmatisk inställning till arbetet på fältet. Arbetsplanen innehåller fyra huvudlinjer enligt vilka arbetet skall bedrivas under de kommande åren: Upprättande av EU-färdplaner i varje land runt en rad åtgärder som stödjer lokala harmoniseringsprocesser. Definiering av gemensamma ramar för EU:s programplanering med målsättningen att förbättra komplementariteten. Inrättande av en gemensam finansiell överenskommelse som främjar harmoniseringen av förfarandena i ländernas olika system. Utvecklande av en riktig operationell strategi för komplementaritet. Parallellt med detta har samarbetet med Världsbanken och FN-organisationerna intensifierats och i stort sett fördubblats i ekonomiska termer mellan 2002 och 2004. SV 9 SV
Alltsedan 2000 har man gjort allt för att få till stånd ett betydligt bredare samråd vid utformandet av dessa strategier och i framtiden kommer man att försöka förbättra kvaliteten och deltagandet i t.ex. det civila samhället. Under 2004 fortsatte kommissionen att genomföra riktlinjerna för strategierna, vilka baseras på meddelandet från 2002 om icke-statliga aktörers deltagande i europeiska gemenskapens utvecklingspolitik. Detta gjordes genom återkommande dialoger om både generella och sektorsspecifika frågor, genom att ge aktörerna ekonomiskt stöd till att genomföra sina egna initiativ och agera som partner för genomförandet i EG:s samarbetsprogram, och genom att öka medvetenheten i de tio nya medlemsstaterna. I fjol offentliggjordes dessutom riktlinjer om principer och bästa metoder för icke-statliga aktörers deltagande i dialoger och samråd om utveckling 9. Kommissionen vill förbättra effektiviteten i sina program och deras verkningar genom att fokusera mer på ett begränsat antal stödområden och genom att undvika att dela upp biståndet i många små projekt som inte har något inbördes samband. Särskild vikt fästs vid att upprätthålla balansen mellan åtaganden och utbetalningar (s.k. Reste à Liquider eller RAL ) och vid att övervaka hur lång tid det i genomsnitt har tagit att genomföra ett projekt eller program. Alla projekt som inte verkar framskrida problemfritt, antingen för att det inte gjorts några transaktioner på ett tag eller för att kontona inte har avslutats efter fem år, undersöks var för sig. c) Utsikter för framtiden: förenkling av de rättsliga instrumenten Våra program för externt bistånd har utvecklats under nästan 50 år. De grundas på mer än 30 olika rättsliga instrument, där vissa är tematiska (såsom livsmedelsäkerhet och mänskliga rättigheter), och vissa geografiska (med bistånd till AVS-länderna åtskilt från den allmänna EU-budgeten). Det finns också vissa särskilda instrument som omfattar yttre påverkan av interna strategier. Det har blivit allt svårare att förvalta dessa olika program på ett effektivt och samordnat sätt, vilket har gjort våra biståndsaktiviteter onödigt komplicerade, inte minst för förmånstagarna. Därför föreslog kommissionen i september 2004 att instrumenten skulle förenklas betydligt i syfte att uppnå bättre resultat med tillgängliga resurser. Resultat och lärdomar a) Budgetgenomförande och nya åtaganden Det totala budgetgenomförandet fortsätter att vara högt och de senaste årens kontinuerligt förbättrade ekonomiska resultat fortsatte att öka under 2004. Trots att åtagandena totalt sett var lägre än under 2003 (6 916 miljarder euro) kan skillnaden förklaras med de mycket stora åtagandena från den europeiska utvecklingsfonden. Dessa beror på den sena ratificeringen av den nionde europeiska utvecklingsfonden och att ett ovanligt stort antal åtgärder försenades tills att de nya medlen blev tillgängliga. Under 2004 nådde åtagandena ur budgeten (4 268 miljarder euro) återigen rekordnivåer. Utbetalningarna uppgick till 6 211 miljarder euro, vilket är en avsevärd ökning från tidigare år och nästan en miljard högre än under 2002 och vilket återspeglar bättre prestationer både för budgeten och för utvecklingsfonden. 9 http://europa.eu.int/comm/development/body/tmp_docs/guidelines_principles_good_practices.en.pdf SV 10 SV
Medel som förvaltas av EuropeAid: offentligt utvecklingsbistånd (ODA), offentligt bistånd (OA) och övrigt 10. EuropeAid - Fördelningen per region: Utveckling 2001-2004 (åtaganden i miljoner euro) Tematiskt AVS Sydafrika Medelhavsområdet Asien Latinamerika OSS Balkanländerna - 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 2004 2003 2002 2001 Balkanlän Latinamer Medelhav OSS Asien derna ika sområdet Sydafrika AVS Tematiskt Totalt 2001 705 426 301 407 709 121 1.927 972 5.568 2002 658 432 333 575 762 124 2.125 993 6.002 2003 620 504 342 558 782 127 3.769 985 7.687 2004 663 504 312 611 1.003 135 2.648 1.039 6.916 10 I dessa siffror ingår inte medel som förvaltas av andra generaldirektorat, t.ex. GD Humanitärt bistånd, GD Ekonomi och finans och GD Fiske och havsfrågor. SV 11 SV
EuropeAid - Fördelningen per region: Utveckling 2001-2004 (utbetalningar i miljoner euro) Tematiskt AVS Sydafrika Medelhavsområdet Asien Latinamerika OSS Balkanländerna - 500 1.000 1.500 2.000 2.500 2004 2003 2002 2001 Balkanlän Latinameri Medelhav OSS Asien Sydafrika AVS Tematiskt Totalt derna ka sområdet 2001 845 402 152 383 488 99 1.779 806 4.954 2002 619 384 182 455 707 119 1.922 861 5.249 2003 425 396 290 470 700 118 2.345 872 5.616 2004 510 359 314 526 1.125 116 2.464 797 6.211 Vilka slutsatser kan dras från dessa siffror? För det första har prestationerna totalt sett förbättrats under delegeringsprocessen. Tack vare att biståndet har förvaltats på plats har åtaganden och utbetalningar genomförts betydligt snabbare. För det andra tillhandahålls biståndet fortfarande allt snabbare. Förhållandet mellan utbetalningar och åtaganden visar att kommissionen i ökande grad kan omvandla åtaganden till åtgärder på plats, och detta på kortare tid. För det tredje minskar vår flexibilitet att svara på oväntade kriser och oförutsebara behov. Man kan inte längre använda outnyttjade medel som är avsedda för ett område under EU:s budgetrubrik för externa åtgärder till att möta behov på ett annat, eftersom alla tillgängliga medel redan används. I länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna) missade åtagandena precis sitt mål för 2004, eftersom betingelserna i två länder inte var tillräckliga för att åtagandena skulle godkännas. Enligt prognoserna kommer dock åtaganden att göras för alla tillgängliga medel i Europeiska utvecklingsfonden för SV 12 SV
AVS-länderna till och med 2007. Utbetalningar från Europeiska utvecklingsfonden nådde rekordnivåer även under 2004. I Meda-programmet var framstegen imponerande med en 22-procentig ökning av åtagandena och en 60-procentig ökning av utbetalningarna. Åtagandena och utbetalningarna ökade också i Cardsprogrammet för Balkanländerna (6 % och 20 %) och i Asienprogrammet (9 % och 12 %). I Östeuropa och i de centralasiatiska länder som omfattas av Tacis-programmet minskade utbetalningarna, trots att åtagandena låg på en fortsatt hög nivå under 2003. Detta berodde på att flera partnerländer undertecknande finansieringsavtalen sent. I Latinamerika förbättrades utbetalningsläget igen, men åtagandena minskade något. 2000-2004 Fattigdomsbekämpning 50% 40% 43,1% 44,5% 43,7% 30% 32,0% 37,9% 32,7% 35,8% 33,4% 20% 21,6% 26,7% LDC 10% 10,4% 11,2% 10,4% 8,7% 10,3% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 LDC OLIC LDC+OLIC 2000-2003 Rapportering från EG till OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (enligt samma metod: landspecifik tilldelning per LDC- eller LIC-land - inbegripet EIB - /sammanlagda utbetalningar) LDC: de minst utvecklade länderna OLIC: andra låginkomstländer Biståndet till låginkomstländerna och de minst utvecklade länderna ökade igen till runt 2,9 miljarder euro. Räknat i procent av totala utbetalningar sjönk det något, men låg kvar på runt 45 %. SV 13 SV
Sektorsmässig fördelning av stödet från EuropeAid 2004 Katastrofhjälp: 206 miljoner euro; Skuldrelaterade 3 % åtgärder: 5 miljoner euro; 0 % Råvarustöd och allmänt programbistånd: 809 miljoner euro; 12 % Övrigt/ospecifierat: 150 miljoner euro; 2 % Icke-ODA/OA: 250 miljoner euro; 4 % Social infrastruktur och sociala tjänster: 3 180 miljoner euro; 46% Flersektoriellt/ sektorsövergripan de: 963 miljoner euro; 14 % Produktionssektor er: 424 miljoner euro; 6 % Ekonomisk infrastruktur och ekonomiska tjänster: 929 miljoner euro; 13 % Åtaganden i miljoner euro Avser samtliga av EuropeAid förvaltade medel under 2004. (ODA/OA, Icke-ODA/OA) ODA=offentligt utvecklingsbistånd, OA=offentligt bistånd En stor andel av de nya åtagandena (över en tredjedel) gick till särskilda projekt som stödjer social infrastruktur och sociala tjänster, bland annat grundläggande hälso- och sjukvård och utbildning. Förmodligen är dock en sund ekonomisk politik den starkaste drivkraften för att minska fattigdomen. Den ökade betoningen på bistånd i form av budgetstöd, ofta med anknytning till sektorsspecifika reformer för att stödja de sociala tjänsterna, kan definitivt ses mot bakgrund av detta. När det gäller frågan att uppnå millennieutvecklingsmålen har man kallat Afrika krisens centrum. Trots att det fanns skäl till optimism under 2004 fattigdomen minskade i flera länder och tillgången till hälsovård och utbildning ökade kvarstår det dock stora problem när det gäller fattigdom, konflikter och instabilitet. Kommissionen fortsatte under 2004 att söka nya vägar för att öka effekterna av samarbetet, stödja afrikanska lösningar på kontinentens problem genom att finansiera den fredsbevarande resursen för Afrika och vatteninitiativet, och gå i spetsen för budgetstöd. I Asien stöds kampen mot fattigdom genom sammanlagt 11 projekt, med åtaganden till ett sammanlagt värde av 180 miljoner under 2004, t.ex. projektet för ekonomisk och social utveckling i Kambodja (25 miljoner euro) stödkrediten för fattigdomsbekämpning i Vietnam (20 miljoner euro) och sektorsstöd för SV 14 SV
grundläggande utbildning i Indonesien (20 miljoner euro). Kommissionen bidrar till att förbättra tillträdet till utbildning i åtta asiatiska länder, särskilt för flickor och missgynnade grupper av barn, t.ex. barn som kommer från minoritetsgrupper, barn med funktionshinder och gatubarn. När det gäller allmän tillgång till bra hälsovård, vilket är en nyckelaspekt i millennieutvecklingsmålen, får länderna hjälp från projekt värda mer än 100 miljoner euro att antingen genomföra sektorsreformer för att förbättra hälsovården eller (i länder som varit konfliktdrabbade, t.ex. Afghanistan och Östtimor) säkra grundläggande hälso- och sjukvårdstjänster till de fattigare delarna i befolkningen. Även i regioner som Medelhavsområdet och Latinamerika, där majoriteten av länderna räknas till medelinkomstkategorin, krävs det ingripanden för att bekämpa fattigdom och förbättra styret. Detta beror på den rådande utvecklingsnivån i länderna som ibland är kombinerad med en svag ekonomisk tillväxt, demografiskt tryck, ekonomiska reformer och kontroversiella styrelsesätt. Därför ges stöd till t.ex. primärundervisning i Nicaragua och primära hälso- och sjukvårdssystem i Bolivia. Flera projekt har som målsättning att förbättra möjligheterna för fattiga och missgynnande grupper. Meda-programmet syftar till att främja en hållbar ekonomisk och social utveckling genom att utrota fattigdomen i regionen. Utsikterna för bättre regionalt samarbete och förbättrad ekonomisk tillväxt ökade under 2004, då det gjordes fortsatta framsteg i handelsförhandlingarna om inrättandet av ett frihandelsområde med Medelhavsområdet, och lanserades nya och lovande initiativ för fattigdomsbekämpning som inriktas på decentraliserad lokal utveckling. På liknande sätt har också nya initiativ utvecklats för att stärka demokratin, de mänskliga rättigheterna och ett stort civilt deltagande. Ett bra exempel på sådana projekt i Latinamerika är den pågående reformen av rättsväsendet i Peru och införandet av ett regionstäckande program för livsmedelsförsörjning som bidrar till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män genom att ge kvinnor besittningsrätt, samt förbättrade regionala institutioner. b) Resultat, effektivitet och verkningar Kommissionen har ett resultatinriktat övervakningssystem som baseras på att oberoende experter gör regelbundna inspektioner av pågående projekt och program. Under 2004 omfattade systemet 117 länder, och det sammanställdes rapporter om 1100 projekt med ett sammanlagt värde av omkring 7,6 miljarder euro. Projekt och program betygsätts mot internationellt överenskomna kriterier. Resultaten visar att de projekt och program som övervakades under 2004 i genomsnitt fungerade planenligt eller bättre enligt alla kriterier. Runt 90 % av projekten ger de avsedda resultaten, bortsett från tidsmässiga justeringar som kan krävas för ett mindre antal projekt. Genom att betona kvalitet under utarbetandet av projekten och programmen bör man kunna säkerställa att de förbättrade resultaten för alla kriterier håller i sig. De bästa resultaten uppnås när det gäller effektivitet och verkningar. De första trevande tecknen på att delegeringen har lett till ökad effektivitet har bekräftats, och det faktum att rapporter om AVS-länderna uppvisar sämre resultat än de om andra regioner kan delvis bero på att delegeringen precis har avslutats i många av dessa länder, samt de allmänt svåra omständigheterna i många av dessa länder. Man kommer att fortsätta utveckla systemets metoder för att kunna dra mer jämförbara och exakta slutsatser. SV 15 SV
Resultaten per sektor visar att projekten inom makroekonomi och sociala sektorer har stor relevans, effektivitet och inverkan. Även om projekt om livsmedelsförsörjning inte uppvisade så goda resultat sammanlagt, var resultaten för dessa tre kriterier också goda. Detta var viktigt för bedömningen av hur dessa projekt bidragit till att uppnå millennieutvecklingsmålen. De rutinmässiga utvärderingarna av slutförda projekt och program sköts av de geografiska avdelningarna, medan en central utvärderingsenhet, som är ansvarig inför den kommissionsledamot som ansvarar för yttre förbindelser, ger ut riktlinjer för att förbättra utvärderingsmetoderna och gör utvärderingar som berör strategier, sektorer och teman. De färdigställda utvärderingsrapporterna offentliggörs på sidan om utvärdering på EuropeAids webbplats 11. Under 2004 slutfördes 12 utvärderingar och 13 pågick. Dessutom var det även två gemensamma utvärderingar på väg (den första om samordning, komplementaritet och samstämmighet, den andra om budgetstöd). c) Långsiktigt perspektiv Även om man inte bör betona resultaten från ett enda år för mycket, tyder tecknen hittills på att de reformer som lanserades under 2000 har haft en starkt positiv inverkan. Nu, fem år senare, är det dags att utvärdera resultaten. I slutet av 2004 inledde kommissionen en process för att se över hur förklaringen om utvecklingspolitiken (Development Policy Statement DPS) genomförts och vilken inverkan och relevans den har haft mot bakgrund av de stora förändringar som har ägt rum både inom EU framförallt den senaste utvidgningen och utanför dess gränser. Detta omfattar det förbättrade förhållandet med grannländerna genom den europeiska grannskapspolitiken, den snabbare och utvidgade globaliseringen som inte längre bara handlar om handelsfrågor och ekonomiska frågor, det ökande internationella samförståndet när det gäller millennieutvecklingsmålen och de ökade säkerhetsproblemen. Därför bestämdes det att en offentlig debatt skulle hållas för att klargöra utvecklingspolitikens roll i EU:s externa åtgärder och för att utnyttja dess möjligheter som ett centralt politiskt instrument för att ta itu med grundorsakerna till fattigdom och ojämlikhet. För det andra kan programplaneringsprocessen förbättras genom halvtidsöversyner. Kommissionen måste i likhet med andra givare kontinuerligt förbättra komplementariteten och integrera övergripande frågor såsom jämställdhet mellan könen, konfliktförebyggande och miljön samt nya teman som säkerhet, migration och asylfrågor i utvecklingspolitiken. Översynerna var ett viktigt tillfälle att finjustera programmen, och förbättringar måste ske när det gäller bättre utvärderingar av resultat med användande av indikatorer (även om ramarna har förbättras är grunden ofta fortfarande svag), utveckla närmare kopplingar till det grundläggande strategidokumentet, och förbättra komplementariteten med andra givare. 11 http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_en.htm SV 16 SV
För det tredje kommer EU att behöva fortsätta spela en aktiv roll när det gäller att harmonisera förfarandena på internationell nivå och för att omsätta ansträngningarna i konkret handling i länderna. De indikatorer och mål som ställdes upp under 2004 och som antogs i november 2004 är bra, men det krävs en större ansträngning från alla givare för att se till att de verkligen genomförs. SV 17 SV