Tjänsteutlåtande Utfärdat 2015-09-01 Diarienummer 1254/15 Repronummer 195/15 Stadsutveckling Henrik Levin/Eric Roos Telefon 0703-63 37 33 E-post: henrik.levin@stadshuset.goteborg.se Yttrande gällande Delbetänkande från Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60) Förslag till beslut I kommunstyrelsen: Yttrande över Delbetänkande från Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring, enligt bilaga 2 till stadsledningskontorets tjänsteutlåtande, översändes till Näringsdepartementet. Sammanfattning Näringsdepartementet har för yttrande översänt delbetänkande från Sverigeförhandlingen, Ett författningsförslag om värdeåterföring, till Göteborgs stad. Författningsförslaget innehåller två delar. Dels ett förslag som möjliggör för kommunen att genom exploateringsavtal (exploatering där byggherren äger marken) förhandla om att delar av den värdeökning som en ny transportinfrastruktur medför ska återföras till kommunen. Dels föreslås en utvidgning av befogenhetslagen som underlättar för kommuner att medfinansiera annan kommuns eller landstings/regions transportinfrastrukturinvesteringar, vilket tidigare inte varit möjligt. Stadsledningskontoret ställer sig positiv både till införandet av värdeåterföring, så kallad värdestegringsersättning, och till utvidgad möjlighet att finansiera transportinvesteringar i annan kommun eller landsting/region. Stadsledningskontorets bedömning är att författningsförslaget inte är tillräckligt utrett vad det gäller effekter av lagändringen och att det saknas tillräcklig vägledning och underlag för att kommunerna ska kunna tillämpa lagstiftningen på ett ändamålsenligt sätt. Stadsledningskontoret förutsätter därför att ytterligare utredning sker innan en ny lagstiftning kan träda ikraft. Potentialen för att få in ytterligare finansiering via värdestegringsersättning bedöms som begränsade och förslaget till lagändring bedöms inte ge så stora förändrade förutsättningar mot dagens hantering, men formaliserar och skapar en tydlighet kring stadens intentioner avseende värdeåterföring. Stadsledningskontoret vill också lyfta en farhåga kring att en ny lagstiftning medför ökade krav på kommunal medfinansiering av statlig och regional infrastruktur. En fortsatt förskjutning av finansiellt ansvar från stat till kommun för statlig infrastruktur 1 (16)
innebär en ökad ekonomisk belastning där kommunen får bära risken om värdeåterföring genom markförsäljning eller värdestegringsersättning uteblir. Stadsledningskontoret har upprättat ett förslag till yttrande till Näringsdepartementet, se bilaga 2. Ekonomiska konsekvenser Stadsledningskontorets bedömning är att de direkta ekonomiska konsekvenserna av föreslagen författningsändring blir begränsade. Förslaget innehåller inga tvingande bestämmelser för kommunerna. Förslaget bedöms inte påverka Stadens arbete med markanvisningar och exploateringsavtal men ger vissa möjligheter till intäkter i samband med exploatering på privat mark. Stadsledningskontorets bedömning är att potentialen för värdeåterföring, räknad som värdestegring efter exploatörens kostnader i exploateringsavtal, är låg i flertalet projekt. Barnperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Jämställdhetsperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Mångfaldsperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Miljöperspektivet Förslaget avser snabba på infrastruktursatsningar, såväl kommunala som statliga och regionala. I den mån dessa motiveras av stadsmiljö kan förslaget ha en positiv effekt på miljön och människors hälsa. Förslagsställaren ser också ökande möjlighet att hitta värdeskapande kompromisser i planeringen, dessa bör kunna bidra till miljömålet God bebyggd miljö. Omvärldsperspektivet I flera länder används former för värdeåterföring eller ersättningssystem där fastighetsägare bidrar till offentlig transportinfrastruktur med utgångspunkt i att de erhåller en värdeökning i sin fastighet. I en del länder är detta utformat som ett tillägg till skatt, i andra som en avgift eller ersättning. Bland de alternativ, som likt i SOU föreslaget system, använder sig av en områdes- eller projektbaserad avgifts- eller ersättningsmodell finns t.ex.: Canada, där Vancouver använder en modell där staden pekar ut geografiska områden där fastighetsägare som får nya eller ytterligare byggrätter förväntas betala en Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 2 (16)
utvecklingsavgift per tillkommande kvadratmeter för att finansiera de kommunala investeringarna för stadsutvecklingen. Crossrailprojektet i Storbritannien, en järnväg som ska binda ihop Heathrow med Londons affärsdistrikt och yttre förorter, där lokala myndigheter dels har möjlighet att ta ut extra exploateringsavgifter för infrastruktursatsningar och dels att göra ett tidsbegränsat tillägg till fastighetsskatten för kommersiella fastighetsägare. Finland har ett system för värdeåterföring med anledning av offentliga investeringar som påverkar fastighetsvärdena. Modellen utgår från att exploatörer och fastighetsägare inom en detaljplan i första hand genom förhandlingar ska ersätta kommunen för den värdeökning som de offentliga investeringarna genererar. Når parterna ingen lösning har finska kommuner möjlighet att genom myndighetsbeslut kräva fastighetsägarna på ersättning, något som endast skett vid något enstaka tillfälle. Det som är gemensamt för flera av exemplen ovan är att modellerna fungerar som bäst och accepteras i områden med redan höga fastighetsvärden och där inriktningen är att bygga stadsmiljöer i kollektivtrafiknära lägen. I sådana områden finns även exempel på finansiering av offentlig infrastruktur genom frivilliga bidrag från privata fastighetsägare. Med utgångspunkt i ett omvärldsperspektiv har stadsledningskontoret bland annat varit i kontakt med SKL (Sveriges kommuner och landsting) och Stockholms Stad, men har ännu inte kunnat ta del av några formellt beslutade yttranden kring författningsförslaget. Utifrån de samtal som förs på tjänstemannanivå bedömer stadsledningskontoret att båda i grunden är de positiva till att kommunerna ges ökade möjligheter att kunna använda sig av värdeåterföring i samband med ny infrastruktur, men att även de för fram otydligheter i delar av förslaget som kan påverka användningen av verktyget. Även de pekar på att lagförslaget i sin förlängning kan medföra att kraven på medfinansiering av statlig infrastruktur ökar och att det sker en förskjutning av ansvaret och risktagandet för statlig transportinfrastruktur från staten till kommunerna. Bilaga 1 Delrapport från Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring Bilaga 2 Förslag till yttrande till Näringsdepartementet Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 3 (16)
Ärendet Göteborgs stad har för yttrande mottagit delbetänkande av Sverigeförhandlingen, Ett författningsförslag om värdeåterföring. Näringsdepartementet önskar få synpunkter senast den 1 oktober 2015. Inför stadens yttrande har synpunkter inhämtats från fastighetskontoret, stadsbyggnadskontoret, trafikkontoret samt Älvstranden Utveckling AB. Bakgrund Regeringen beslutade den 1 juli 2014 att tillkalla en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson i kommittén för utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö (direktiv 2014:106), numera kallad Sverigeförhandlingen. Syftet med förhandlingspersonernas uppdrag är att dels möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor på ett sätt som maximerar deras samhällsekonomiska lönsamhet, dels identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. Konsekvenser av förslagen ska analyseras och förslag till överenskommelser ska tas fram med närmast berörda aktörer längs de nya stambanorna om stationer och lokala anslutningar. Samtliga överenskommelser ska ingås med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekommande fall riksdagens godkännande. Den 14 juli 2014 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (direktiv 2014:113). Utöver ovanstående uppdrag ska förhandlingspersonen dels analysera vissa frågor för att främja cykling, dels genomföra de uppgifter som den i förtid avslutade 2013 års Stockholmsförhandling (N 2013:01) inte slutfört. Förhandlingspersonen skulle senast den 1 juni 2015 lämna en delredovisning innehållande författningsförslag som tydliggör hur fastighetsvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal (nu föreliggande remiss), och ska lämna ytterligare delredovisningar den 31 december 2015 respektive den 1 juni 2016, samt slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017. Delbetänkande från Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring I Sverigeförhandlingens uppdrag ingår att föreslå lagändringar om så kallad värdeåterföring. Offentliga investeringar i transportinfrastruktur bidrar ofta till att fastigheter ökar i värde. Därför finns det enligt direktiven argument för att låta de fastighetsägare som gynnas av en offentlig investering återföra delar av detta värde till samhället, så kallad värdeåterföring. Ett sätt att åstadkomma värdeåterföring är genom exploateringsavtal som fördelar åtaganden och kostnader mellan en kommun och en exploatör eller fastighetsägare i samband med att detaljplaner antas. Enligt direktiven ska medel från värdeåterföring användas för att finansiera den infrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 4 (16)
Värdeåterföring I Sverige finns tre verktyg med syfte att återföra värden som har uppstått tack vare investeringar i transportinfrastruktur. Värdestegringsexpropriation (expropriationslagen 1972:719) tillåter att kommunen exproprierar en fastighet för att tillgodogöra sig ett ökat fastighetsvärde som uppstår till följd av samhällets investeringar i byggnads- eller anläggningsåtgärder. Någon expropriation har dock aldrig skett med stöd av bestämmelsen. Gatukostnadsersättning (plan- och bygglagen 2010:900) innebär att en kommun får besluta om ersättning för kommunala gator, vägar och andra allmänna platser. Ersättning genom exploateringsavtal (plan- och bygglagen 2010:900) är villkorad av att investeringen anses nödvändig för genomförandet av detaljplan. Detta är den i särklass vanligaste formen av värdeåterföring och är knuten till kostnader som kommunen har för att exploatering ska bli möjlig. Värdeåterföring sker även när fastighetsägare som ser stora nyttor med en transportinfrastrukturinvestering väljer att lämna ett frivilligt bidrag till investeringen för att den ska kunna genomföras. Detta förekommer dock i begränsad mån och det finns osäkerheter i hur värdeåterföring på detta sätt kan ske med ömsesidiga åtaganden. Förslag till nytt verktyg för värdeåterföring Värdeåterföring kan bidra till att skapa värden för såväl samhället i stort som för den enskilde fastighetsägaren, men i praktiken används nästan uteslutande avtal omges av delvis oklara och oförutsägbara omständigheter för att ordna värdeåterföring. Utredaren menar därför att det behövs ett nytt verktyg för värdeåterföring för statlig och viss kommunal transportinfrastruktur, samt regionala kollektivtrafikanläggningar. Med värden menas i detta sammanhang mer medel till transportinfrastruktur, kostnadsminimerade och/eller nyttomaximerande lösningar för samhället och fastighetsägaren. Författningsförslaget om värdeåterföring innebär att en kommun och en fastighetsägare, med hjälp av ett frivilligt och förhandlingsbaserat verktyg ska kunna ingå avtal om återföring av värdeökning för fastigheter som uppstår genom en kommuns finansiering av transportinfrastruktur. Förslagsvis kallas verktyget för värdestegringsersättning. Överenskommelse om värdestegringsersättning ska kunna ske i samband med att exploateringsavtal upprättas. Fördelen med att ingå överenskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i exploateringsavtal. Möjligheterna till en ömsesidigt fördelaktig förhandling uppstår således i samband med förhandling om exploateringsavtal. Medel från värdeåterföring ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger värdeökningen, antingen för kommunens egna investeringar i transportinfrastruktur eller för kommunal medfinansiering av statens eller ett landstings investeringar i transportinfrastruktur. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 5 (16)
Det ska framgå av kommuners riktlinjer för exploateringsavtal om kommuner avser att använda sig av värdestegringsersättning för att fastighetsägare i god tid ska kunna förutse vilka förutsättningar som de kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Sådan information ska syfta till att skapa förutsägbarhet. Verktyget ska inte kunna användas om kommunen använt värdestegringsexpropriation eller gatukostnadsersättning för aktuell infrastruktur. Vid tillämpningen av värdestegringsersättning har kommunerna att förhålla sig till kommunallagens likställighetsprincip och EU:s statsstödsregler. Dessa regler går ut på att behandla alla lika och att inte gynna någon i förhållande till någon annan. Förslag om förtydligande avseende medfinansiering Enligt förslaget ska kommuner också kunna medfinansiera byggande av väg och järnväg som en annan kommun eller ett annat landsting ansvarar för, under samma förutsättningar som en kommun kan medfinansiera statliga vägar och järnvägar. Det innebär ett undantag från de geografiska begränsningar som följer av 2 kap. 1 kommunallagen. Förslaget lämnas som ett tillägg befogenhetslagen. Förslaget ändrar inte förutsättningarna för medfinansiering i sak, men kommer att underlätta bedömningen om kommunen eller landstinget inom ramen för sin kompetens får medfinansiera. Konsekvenser och alternativa förslag Vad gäller förslagens konsekvenser görs bedömningen att värdestegringsersättning kan öka genomförandetakten för angelägna investeringar. Värdestegringsersättning i samband med exploateringsavtal kan också ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infrastruktur och exploatering. Förslaget om bestämmelser om värdeåterföring bygger på frivillighet och tillämpningen kommer att styras av huruvida det går att finna vinnande överenskommelser. De företag som berörs är fastighetsägare som vill bebygga sin fastighet och ingår exploateringsavtal med berörd kommun. De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms försiktigt positiva. Stat, landsting och kommuner kan få ökade intäkter, men kan inte utgå från att så blir fallet. Storleken på intäkterna är svårbedömda och kommer att avgöras av omfattningen på användandet av värdestegringsersättning. Erfarenheterna från 2013-års Stockholmsförhandling visar dock att exploateringsvärden som uppstår som en effekt av förändrad markanvändning och investering i transportinfrastruktur kan vara stora. Med stöd av dessa erfarenheter samt från internationella erfarenheter görs bedömningen att medel som inkommer genom värdestegringsersättning kommer att kunna utgöra en begränsad men viktig del av samhällets totala medel för transportinfrastruktur. Delbetänkandet redovisar förslag på alternativ till värdestegringsersättning, nämligen ett tvingande verktyg för värdeåterföring. Slutsatsen av förslagsställarens analys kring verktygets för- och nackdelar är dock att ett frivilligt och avtalsbaserat verktyg för värdestegringsersättning förordas. Detta beror bland annat på att ett frivilligt verktyg har bättre förutsättningar än ett tvingande att leda till en förhandling som är värdeskapande för båda parter. Ett frivilligt system har goda förutsättningar att mötas av acceptans bland fastighetsägare, vilket torde ge bättre förutsättningar för samarbete och dialog mellan kommun och fastighetsägare än tvångsregler. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 6 (16)
Sammanfattningsvis är bedömningen i delbetänkandet att ett frivilligt verktyg så som förordas i delbetänkandet har bäst förutsättningar att leda till ett mer effektivt och värdeskapande samhällsbyggande. Inkomna synpunkter från förvaltningar och bolag Ett avstämningsmöte anordnas den 19 augusti 2015 för stadens berörda förvaltningar och bolag. Syftet med mötet var att stämma av eventuella frågor och förbereda inför stadens yttrande till Näringsdepartementet. Berörda förvaltningar och bolag har inkommit med tjänstemannayttranden, som inte har styrelse- eller nämndbehandlats. Dessa yttranden har legat till grund för stadsledningskontorets överväganden och förslag till yttrande över Sverigeförhandlingen författningsförslag om värdeåterföring, se bilaga 1. Tjänstemannayttranden har inkommit från Fastighetskontoret, Trafikkontoret, Stadsbyggnadskontoret och Älvstranden Utveckling AB. Stadsledningskontorets överväganden Inkomna synpunkter från berörda förvaltningar och bolag ger en enhetlig bild av att kommunförvaltningen i grunden ser positivt på syftet och utgångspunkten för författningsförslaget avseende möjlighet till värdestegringsersättning och ökade befogenheter vad det gäller medfinansiering av andra kommuner och regioners/landstings transportinfrastrukturinvesteringar. Förvaltningens samlade bedömning är dock att det kvarstår en rad frågeställningar kring förslaget, vilka behöver bli föremål för fortsatt klargörande och utredning innan ett författningsförslag kan träda ikraft. Otydlighet avseende lagtext I de resonemanger som förts mellan kommunförvaltningarna rörande lagtexten kring värdestegringsersättning (6 kap 40 ) har olika tolkningar och diskussion uppstått kring vilken detaljplan som avses i det föreslagna tillägget till lagtexten. Det är av yttersta vikt att det inte råder något tvivel kring vilken detaljplan som avses i tillägget till lagtexten. Stadsledningskontoret förutsätter därför att förslaget ses över så att inga missuppfattningar uppstår. Avsaknad av tillräcklig vägledning Göteborgs stad anser att det saknas vägledning i lagförslaget för att kommunen ska kunna tillämpa föreslagen lagstiftning på ett ändamålsenligt sätt. Det gäller ett flertal områden: En frågeställning som fortsatt är oklar i utredningsunderlaget är hur tydlig koppling ett transportinfrastrukturprojekt och ett genomförande av en detaljplan ska ha, framför allt vad det gäller i tid, för att en förhandling av värdestegringsersättning ska vara möjlig. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 7 (16)
Göteborg stad anser att det behövs ytterligare förtydliganden och vägledning för att systemet ska bli förutsägbart för fastighetsägare och exploatörer. Transportinfrastrukturutbyggnad kan i många fall skapa barriäreffekter, bullerproblematik eller luftkvalitetsproblematik. Det kan medföra en situation där vissa fastigheter inom en framtida detaljplan minskar i värde medan andra fastigheter ökar i värde. I underlagen för författningsförslaget saknas en diskussion hur en värdestegring ska beräknas och fördelas mellan fastigheter i ett sådant läge. I delrapporten saknas även en diskussion och vägledning kring hantering av en situation där endast någon enstaka fastighetsägare inom ett detaljplaneområde är villig att betala värdestegringsersättning. Samtliga fastighetsägare inom detaljplanen får trots det möjlighet att bygga bostäder, eftersom en fastighetsägare inte kan förvägras byggrätter med anledning att de inte vill ingå avtal om värdestegringsersättning. Då det i utredningen saknas vägledning i en rad frågor, lägger lagstiftaren över ansvaret för utformningen av riktlinjer och tillämpningen av värdestegringsersättning på respektive kommun och på avtalande parter. Detta skapar naturligtvis handlingsfrihet, men medför även att det kan bli en stor variation i tillämpning och användning mellan olika kommuner. Stadsledningskontoret anser att avsaknaden av vägledning i flera frågor kan medföra dels att hanteringen blir så komplex att verktyget inte kommer att användas och dels att stora variationer i utformningen mellan kommuner medför att hanteringen inte blir så förutsägbar som både exploatörer och fastighetsägare efterfrågar. Ökad belastning på plan- och exploateringsprocessen Göteborg stad delar inte Sverigeförhandlingens uppfattning om att merarbetet för att värdestegringsersättning ska integreras i förfarandet för exploateringsavtal är begränsat. I delrapporten framförs att frågor rörande exempelvis beräkning av värdeökningar, storlek på ersättning, influensområde eller betalningstidpunkt ska lösas i förhandling mellan avtalande parter. Eftersom utredningen inte ger någon direkt vägledning i denna typ av frågor kommer det skapas merarbete för kommunen. Den samlade bedömningen är att utredningen underskattar effekterna av att tillföra planoch exploateringsprocessen ytterligare ett förhandlingsområde. Dels belastas processen av ytterligare utredningar som underlag för förhandlingen och dels av ytterligare förhandlingsmoment för att landa exploateringsavtalen. Förhandlingar som redan idag är komplexa och tidskrävande för att hitta goda lösningar för alla parter. Stadsledningskontoret ser därför att det finns en risk att plan- och exploateringsprocessen kan förlängas med anledning av hanteringen av värdestegringsersättning, i vilken utsträckning är dock svårt att bedöma. Begränsad potential för värdestegringsersättning För Göteborgs stads del görs bedömningen att potentialen för att erhålla ytterligare finansiering genom värdestegringsersättning är begränsad. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 8 (16)
Redan idag försöker exploateringsverksamheten finansiera så mycket som möjligt av infrastrukturutbyggnad inom ramen för den nuvarande lagstiftningen kring exploateringsavtal. En stor del av exploateringen i staden sker dessutom på kommunal mark genom markanvisningsavtal, där staden har större möjligheter till värdeåterföring. Avtal kring exploatering ska finansiera både lokal infrastruktur, satsningar för social hållbarhet och andra satsningar kopplat till en hållbar stadsutveckling. Det medför utrymmet att finansiera statlig transportinfrastruktur genom ytterligare kommunal medfinansiering bedöms som begränsade för de flesta exploateringsprojekt. Utifrån delbetänkandet är det svårt att göra en uppskattning av i vilken omfattning värdestegringsersättning kommer att bli aktuellt i Göteborg eller om värdeåterföring bara kommer bli aktuellt i specifika fall där transportinfrastrukturen tillför helt nya möjligheter för en plats. Frågan om influensområde kring infrastrukturinvesteringen hänskjuts också helt till förhandlingar i det enskilda fallet. Lagförslaget medför en formalisering och ställer krav på kommunen att vara tydlig med sina intentioner vad gäller hantering av värdestegringsersättning, men bedöms inte medföra några större förändrade förutsättningar än dagens hantering av exploateringsavtal. Dessa förutsättningar tillsammans med att förslaget baseras på ett frivilligt avtalsbaserat verktyg medför att stadsledningskontoret gör bedömningen att förutsättningarna och potentialen för ytterligare finansiering genom föreslagen lagändring är begränsad. Värdestegring till följd av investeringar i transportinfrastruktur sker även i befintliga fastigheter. Stadsledningskontoret anser därför att det hade varit intressant om Sverigeförhandlingen kunde föra en diskussion hur ett verktyg skulle kunna se ut för att även återföra dessa värdestegringar. Ökad kommunal medfinansiering av transportinfrastruktur Det är inte ovanligt att kommuner medfinansierar statlig transportinfrastruktur och enligt utredningen blir detta allt vanligare och förväntas att öka framöver. Med ett formaliserat verktyg för värdeåterföring gör Stadsledningskontoret bedömningen att det finns en risk för att kraven på kommunal medfinansiering kommer att öka. En sådan utveckling skulle medföra en ytterligare förskjutning av ansvaret för statlig transportinfrastruktur från staten till kommunerna, med ökad ekonomisk risk som följd. Ökande kommunal medfinansiering ökar den ekonomiska belastningen på kommunen både finansiellt och resultatmässigt. Därutöver står kommunen för den ekonomiska risken, då det är upp till kommunen att genom värdestegringsersättning (exploateringsavtal) och markanvisningsavtal försöka generera värdeåterföring och få in kapital motsvarande avtalad kommunal medfinansiering. Med de osäkra förutsättningarna att kunna öka finansieringen genom värdestegringsersättning som framförts ovan, gör Stadsledningskontoret bedömningen att författningsförslaget tillsammans med trenden av ökad kommunal medfinansiering kommer att öka kommunens ekonomiska risktagande och ekonomiska belastning. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 9 (16)
Stadsledningskontoret anser att det hade varit värdefullt om denna farhåga kunde belysas ytterligare i ett fortsatt utredningsarbete. Sammanfattande överväganden Avsikten med det förslag som Sverigeförhandlingen har lämnat i sin delrapport är att medel från värdeåterföring ska användas för att finansiera den infrastruktur som ger en fastighetsvärdesökning, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via kommunal medfinansiering av statlig infrastruktur. Förslaget ska också leda till att skapa incitament för samhällsbyggande aktörer att bygga snabbare, bättre och mer av både transportinfrastruktur och bostäder och att genomföra annan exploatering. Med utgångspunkt från syftet med värdeåterföring ser Stadsledningskontoret positivt på att kommunen, med stöd av lagstiftning, ges möjlighet att tillgodogöra sig så kallad värdestegringsersättning. Även föreslagen utvidgning av möjligheten att medfinansiera andra kommuner och regioners transportinfrastruktur ställer sig stadsledningskontoret positiv till, då det kan underlätta för mellankommunal och regional samverkan kring transportinfrastrukturfrågor. Den samlade bedömningen är dock att föreslagna åtgärder inte medför så stora förändringar i förhållande hur vi hanterar exploateringsavtal idag, utöver att det sker en formalisering och i viss mån ställer krav på kommunen att vara tydliga med sina intentioner kring värdeåterföring. Potentialen vad det gäller ökad finansiering via exploateringsavtal bedöms därför som begränsade. Stadsledningskontoret anser att författningsförslaget inte är tillräckligt utrett vad det gäller effekter av lagändringen och att det saknas tillräcklig vägledning och underlag för att kommunerna ska kunna tillämpa lagstiftningen på ett ändamålsenligt sätt. Stadsledningskontoret förutsätter därför att ytterligare utredning sker innan en ny lagstiftning kan träda ikraft. Stadsledningskontoret Henrik Levin / Eric Roos Planeringsledare Ylva Löf Avdelningschef Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 10 (16)
Bilaga 1 Delrapport från Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring Bifogas som PDF Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 11 (16)
Bilaga 2 Förslag till yttrande till Näringsdepartementet Till Näringsdepartementet Yttrande över Delbetänkande från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60) Ert diarienr: N2015/4841/TIF Göteborg stad har beretts tillfälle till yttrande över rubricerat författningsförslag och önskar lämna nedanstående synpunkter. Sammanfattande överväganden Avsikten med det förslag som Sverigeförhandlingen har lämnat i sin delrapport är att medel från värdeåterföring ska användas för att finansiera den infrastruktur som ger en fastighetsvärdesökning, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via kommunal medfinansiering av statlig infrastruktur. Förslaget ska också leda till att skapa incitament för samhällsbyggande aktörer att bygga snabbare, bättre och mer av både transportinfrastruktur och bostäder och att genomföra annan exploatering. Med utgångspunkt från syftet med värdeåterföring är därför Göteborgs stad positivt till att kommunen, med stöd av lagstiftning, ges möjlighet att tillgodogöra sig så kallad värdestegringsersättning. Även föreslagen utvidgning av möjligheten att medfinansiera andra kommuner och regioners transportinfrastruktur ställer sig kommunen positiv till, då det kan underlätta för mellankommunal och regional samverkan kring transportinfrastrukturfrågor. Göteborgs stad anser att författningsförslaget inte är tillräckligt utrett vad det gäller effekter av lagändringen och att det saknas tillräcklig vägledning och underlag för att kommunerna ska kunna tillämpa lagstiftningen på ett ändamålsenligt sätt. Stadsledningskontoret förutsätter därför att ytterligare utredning sker innan en ny lagstiftning kan träda ikraft. Utöver de förtydliganden som Göteborg stad efterfrågar vill staden föra fram några farhågor och riskområden som kommunen anser inte tas om hand och resoneras kring i tillräcklig utsträckning i underlagen för föreslagen lagförändring. Överväganden och kommentarer Otydlighet avseende lagtext I de resonemanger som förts inom kommunen rörande lagtexten kring värdestegringsersättning (6 kap 40 ), har olika tolkningar och diskussion uppstått kring vilken detaljplan som avses i det föreslagna tillägget till lagtexten. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 12 (16)
Det är av yttersta vikt att det inte råder något tvivel kring vilken detaljplan som avses i tillägget till lagtexten. Kommunen förutsätter därför att förslaget ses över så att inga missuppfattningar uppstår. Avsaknad av tillräcklig vägledning Stadens samlade bedömning är att det saknas vägledning inom flera områden för att kommunen ska kunna tillämpa föreslagen lagstiftning på ett ändamålsenligt sätt. En frågeställning som fortsatt är oklar i utredningsunderlaget är hur tydlig koppling ett transportinfrastrukturprojekt och ett genomförande av en detaljplan ska ha, framför allt vad det gäller i tid, för att en förhandling av värdestegringsersättning ska vara möjlig. Här det behövs ytterligare förtydliganden och vägledning för att systemet ska bli förutsägbart för fastighetsägare och exploatörer. Transportinfrastrukturutbyggnad kan i många fall skapa barriäreffekter, bullerproblematik eller luftkvalitetsproblematik. Det kan medföra en situation där vissa fastigheter inom en framtida detaljplan minskar i värde medan andra fastigheter ökar i värde. I underlagen för författningsförslaget saknas en diskussion hur en värdestegring ska beräknas och fördelas mellan fastigheter i ett sådant läge. I delrapporten saknas även en diskussion och vägledning kring hantering av en situation där endas någon enstaka fastighetsägare inom ett detaljplaneområde är villig att betala värdestegringsersättning. Samtliga fastighetsägare inom detaljplanen får trots det möjlighet att bygga bostäder, eftersom en fastighetsägare inte kan förvägras byggrätter med anledning att de inte vill ingå avtal om värdestegringsersättning. Då det i utredningen saknas vägledning i en rad frågor, lägger lagstiftaren över ansvaret för utformningen av riktlinjer och tillämpningen av värdestegringsersättning på respektive kommun och på avtalande parter. Detta skapar naturligtvis handlingsfrihet, men medför även att det kan bli en stor variation i tillämpning och användning mellan olika kommuner. Kommunens bedömning är att detta kan medföra dels att hanteringen blir så komplex att verktyget inte kommer att användas och dels att stora variationer i utformningen mellan kommuner medför att hanteringen inte blir så förutsägbar som både exploatörer och fastighetsägare efterfrågar. Ökad belastning på plan- och exploateringsprocessen I delrapporten framförs att frågor rörande exempelvis beräkning av värdeökningar, storlek på ersättning, influensområde eller betalningstidpunkt ska lösas i förhandling mellan avtalande parter. Eftersom Sverigeförhandlingen inte ger någon direkt vägledning i denna typ av frågor kommer det skapas merarbete för kommunen. Den samlade bedömningen är att utredningen underskattar effekterna av att tillföra planoch exploateringsprocessen ytterligare ett förhandlingsområde. Dels belastas processen Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 13 (16)
av ytterligare utredningar som underlag för förhandlingen och dels av ytterligare förhandlingsmoment för att landa exploateringsavtalen. Förhandlingar som redan idag är komplexa och tidskrävande för att hitta goda lösningar för alla parter. Det är svårt att bedöma om och i vilken utsträckning ett tillkommande moment förlänger kommunens plan- och exploateringsprocess, men det finns en tydlig risk för en sådan effekt. Begränsad potential för värdestegringsersättning För Göteborgs stads del görs bedömningen att potentialen för att erhålla ytterligare finansiering genom värdestegringsersättning är begränsad. Redan idag försöker exploateringsverksamheten finansiera så mycket som möjligt av infrastrukturutbyggnad inom ramen för den nuvarande lagstiftningen kring exploateringsavtal. En stor del av exploateringen i staden sker dessutom på kommunal mark genom markanvisningsavtal, där staden har större möjligheter till värdeåterföring. Redan idag ska dessa avtal finansiera både lokal infrastruktur, satsningar för social hållbarhet och andra satsningar kopplat till en hållbar stadsutveckling. Det medför att det inte finns något större utrymme att kunna finansiera ytterligare kommunal medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Utifrån delbetänkandet är det svårt att göra en uppskattning av i vilken omfattning värdestegringsersättning kommer att bli aktuellt i Göteborg eller om värdeåterföring bara kommer bli aktuellt i specifika fall där transportinfrastrukturen tillför helt nya möjligheter för en plats. Dessa förutsättningar tillsammans med att förslaget baseras på ett frivilligt avtalsbaserat verktyg medför att förutsättningarna och potentialen för ytterligare finansiering genom föreslagen lagändring är begränsad. Värdestegring till följd av investeringar i transportinfrastruktur sker även i befintliga fastigheter. Göteborg stad anser därför att det hade varit intressant om Sverigeförhandlingen kunde föra en diskussion hur ett verktyg skulle kunna se ut för att även återföra dessa värdestegringar. Ökad kommunal medfinansiering av transportinfrastruktur Det är inte ovanligt att kommuner medfinansierar statlig transportinfrastruktur och enligt utredningen blir detta allt vanligare och förväntas att öka framöver. Med ett formaliserat verktyg för värdeåterföring görs bedömningen att det finns en risk för att kraven på kommunal medfinansiering kommer att öka. En sådan utveckling skulle medföra en ytterligare förskjutning av ansvaret för statlig transportinfrastruktur från staten till kommunerna, med ökad ekonomisk risk som följd. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 14 (16)
Ökande kommunal medfinansiering ökar den ekonomiska belastningen på kommunen både finansiellt och resultatmässigt. Därutöver står kommunen för den ekonomiska risken, då det är upp till kommunen att genom värdestegringsersättning (exploateringsavtal) och markanvisningsavtal försöka generera värdeåterföring och få in kapital motsvarande avtalad kommunal medfinansiering. Göteborgs stad anser att det hade varit värdefullt om denna fråga kunde belysas ytterligare i ett fortsatt utredningsarbete. För Göteborgs Kommunstyrelse Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 15 (16)
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 16 (16)