Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång
Utgivare: Upplysningar: Webbplats: Försäkringskassan Rättsavdelningen Petra Lundgren 010-114 15 52 petra.lundgren@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se
Förord Försäkringskassan använder en modell för systematisk kvalitetsutveckling i syfte att kunna bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys. Modellen bygger på uppföljningar med hjälp av kvalitetsindikatorer, kvalitetsuppföljningsverktyget Väksten och rättsliga kvalitetsuppföljningar. Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling utgår från Försäkringskassans kvalitetsdefinition. Med kvalitet avses att myndigheten bedriver en verksamhet som präglas av rättssäkerhet, service och effektiv användning av resurser. Rättsavdelningen ansvarar för de rättsliga kvalitetsuppföljningarna, som främst fokuserar på aspekten rättssäkerhet i kvalitetsdefinitionen. Med rättssäkerhet menas en korrekt och enhetlig rättstillämpning samt att handläggningen sker skyndsamt utan att rättssäkerheten åsidosätts. I denna rapport presenteras resultatet av en rättslig kvalitetsuppföljning av beslut om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Fokus ligger på utredningen och bedömningen av rätten till aktivitetsersättning vid den förlängda skolgången. Resultatet har delats upp mellan ordinarie och särskild skolform. 1 Anledningen till uppdelning är att det kan skilja sig åt mellan skolformerna vilka underlag och annan utredning som krävs för att kunna bedöma rätten till aktivitetsersättning. I förarbetena till lagstiftningen för aktivitetsersättning används begreppen ordinarie och särskild skolform. 2 Dessa begrepp har använts inom Försäkringskassan sedan förmånens införande. I samband med den nu genomförda granskningen har vi dock kunnat konstatera att begreppen kan uppfattas som otydliga eftersom motsvarande uppdelning inte finns i skollagstiftningen. Försäkringskassan kommer därför ändra sättet att benämna skolformer så de stämmer överens med gällande skollagstiftning. Rättschefen har beslutat om den del av rapporten som avser den rättsliga uppföljningen. Generaldirektören har beslutat om verksamhetens åtgärder med anledning av de rekommendationer som har tagits fram i rapporten. 1 I urvalet ordinarie skolform ingår utbildningarna grundskola, gymnasieskola, grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på grundskolenivå vid folkhögskola, gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. I urvalet särskild skolform ingår utbildningarna grundsärskola, gymnasiesärskola, Rh-anpassad utbildning, specialskola, träningsskola, riksgymnasierna för döva och hörselskadade och den särskilda utbildningen för vuxna. 2 Prop. 2000/01:96 om sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension.
Rapporten är skriven av Petra Lundgren, rättslig expert vid Rättsavdelningen. Tack riktas till övriga personer inom Försäkringskassan som har medverkat i gransknings- och analysarbetet. Mikael Westberg Rättschef Avdelningschef Rättsavdelningen
Innehåll Sammanfattning... 6 Inledning... 8 Bakgrund... 8 Syfte... 8 Metod... 8 Förutsättningar för att beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång... 11 Bakgrund och syfte med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång... 11 Tillämpliga bestämmelser... 11 Underlag... 12 Utredning... 13 Bedömning... 16 Förlängd skolgång i ordinarie skolform... 18 Studier på grundskola eller gymnasieskola... 18 Underlag ordinarie skolform... 20 Utredning ordinarie skolform... 21 Beslut ordinarie skolform... 27 Förlängd skolgång i särskild skolform... 33 Studier på grundsärskola eller gymnasiesärskola... 33 Underlag särskild skolform... 33 Utredning särskild skolform... 34 Beslut särskild skolform... 37 Sammanfattande diskussion och slutsatser... 40 Sammanfattning och slutsatser... 40 Bilaga 1... 44 Rekommendationer och åtgärder... 44 Bilaga 2... 50 Frågeformulär... 50
Sammanfattning I denna rapport redovisas en uppföljning som syftar till att undersöka den rättsliga kvaliteten i ärenden där Försäkringskassan beviljar aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Uppföljningen omfattar ett slumpmässigt urval av totalt 249 ärenden varav 153 ärenden avser förlängda studier i ordinarie skolform och 96 ärenden i särskild skolform. I 65 ärenden avseende ordinarie skolform och i sex ärenden avseende särskild skolform har den försäkrade redan tidigare beviljats aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och aktuell ansökan avser ersättning för ytterligare studietid. Utgångspunkten vid den rättsliga kvalitetsuppföljningen är att det görs en förutsättningslös prövning vid bedömningen av rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och att samtliga underlag som ligger till grund för bedömningen finns tillgängliga i det aktuella ärendet. Resultatet visar att det finns en betydande förbättringspotential när det gäller utredning och bedömning av rätten till aktivitetsersättning. I endast 20 procent av ärendena avseende förlängd skolgång i ordinarie skolform och i knappt hälften av ärendena avseende särskild skolform fanns tillräcklig utredning för att kunna fatta beslut. I de ärenden som bedömdes tillräckligt utredda delade granskarna den gjorda bedömningen i hälften av ärendena avseende ordinarie skolform och i drygt 40 procent av ärendena avseende särskild skolform. Granskarnas uppgift var att ta del av det underlag och de uppgifter som fanns i det aktuella ärendet. Ovannämnda brister i utredningen skulle därför till viss del kunna förklaras med att handläggaren har tagit del av uppgifter från den försäkrades tidigare ärenden om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång utan att de tillförts aktuellt ärende. Denna förklaring förutsätter dock att även den särskilt utsedda beslutsfattaren vid sin kvalitetssäkring inför beslut om ersättning i de ordinarie skolformerna har tagit del av uppgifter från andra ärenden. Det finns i en del ärenden behov av bättre utredning och dokumentation kring frågan om den förlängda skolgången beror på den försäkrades funktionsnedsättning. I en tiondel av ärendena avseende studier i ordinarie skolform bedömde granskarna att det behövs komplettering av uppgifter i de medicinska underlagen. I många ärenden behövs också en mer komplett utredning om den försäkrades tidigare skolgång. Det handlar om allt från den försäkrades ålder vid skolstart till antalet studieår i grundskolan, men även ålder vid gymnasiestarten, vilka studier som är genomförda och antalet godkända poäng. 6
Det finns även behov av att förbättra utredning och dokumentation om både pågående och planerade studier. Det är viktigt att målet med den försäkrades studier framgår klart och tydligt men också om studierna genomförs på heleller deltid. Om den försäkrades ansökan avser byte av program eller studieform krävs också att anledningen till bytet utreds och dokumenteras i tillräcklig omfattning. Förutom att utredningarna i många fall behöver bli mer kompletta krävs också att handläggarna värderar och i en del fall kontrollerar uppgifternas riktighet. Det är också viktigt att fundera över vem som lämpligast kan svara på frågorna. I de fall det handlar om medicinska frågor är det främst läkaren som bör tillfrågas. Handlar frågorna om den försäkrades studier och vilka problem som har funnits under studietiden, bör i stället skolans personal tillfrågas. Uppföljningen visar att handläggarna endast utreder med skolans personal i hälften av ärendena avseende studier i ordinarie skolform. Det kan finnas anledning att öka antalet utredningar med skolan. När det finns oklara eller motstridiga uppgifter är det också viktigt att handläggarna överväger om ärendet ska utredas ytterligare eller om utredningen är tillräcklig för att kunna besluta om rätten till den sökta ersättningen. Det finns också behov av att säkerställa att bedömningarna görs utifrån ett gemensamt synsätt inom organisationen när det gäller vid vilken tidpunkt den förlängda skolgången de facto blev förlängd. Tidpunkten kan ha betydelse för ett antal utredningsmoment under ärendehandläggningen och för bedömningen av om den försäkrade har haft uppehåll eller avbrott i sina studier. Det finns vidare behov av att ändra i ansökningsblanketten för att den försäkrade ska kunna lämna uppgifter om från och med när hen ansöker om aktivitetsersättning. 7
Inledning Bakgrund Enligt Generaldirektörens arbetsordning (2016:2) för Försäkringskassan ansvarar Rättsavdelningen för rättslig kvalitetsuppföljning och återkoppling. Rättslig kvalitetsuppföljning är en av tre delar i Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling, som även inkluderar kvalitetsuppföljningar med stöd av Väksten och kvalitetsuppföljning med stöd av kvalitetsindikatorer. Den rättsliga kvalitetsuppföljningen syftar till att ge fördjupad kunskap inom områden där det finns tecken på brister i rättstillämpningen. Regelverket om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång är komplext och innehåller svårbedömda villkor. Det gäller inte minst kravet på att den förlängda skolgången ska bero på funktionsnedsättning och inte på andra omständigheter. Den som får aktivitetsersättning under studietiden får, på kort sikt, inte sällan en bättre ekonomisk situation än sina studiekamrater. För den försäkrade kan det bli en ekonomisk försämring när studierna har slutförts och ersättningen upphör, såvida hen inte därefter beviljas aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Det kan alltså finnas starka incitament att få aktivitetsersättning under studierna och att behålla ersättningen efter studierna, vilket kan leda till en inlåsningseffekt. En rättslig kvalitetsuppföljning av aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga genomfördes 2016 (Rättslig uppföljning 2016:6). Syfte Huvudfrågan är att följa upp om bedömningen av rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång i ordinarie respektive särskild skolform görs korrekt och med god rättslig kvalitet. Metod Metodbeskrivning för det statistiska urvalet Med utgångspunkt från huvudfrågan i den rättsliga kvalitetsuppföljningen gjordes två slumpmässiga urval av ärenden där aktivitetsersättning beviljats vid förlängd skolgång i ordinarie skolform i det ena urvalet och i särskild skolform i det andra urvalet. Urvalsramen bestod av en total population om 4 680 ärenden avseende förlängd skolgång i ordinarie skolform och en total population om 673 ärenden avseende förlängd skolgång i särskild skolform. Urvalsramen bestod av ärenden där beslut om att bevilja aktivitetsersättning vid förlängd skolgång var fattade under perioden 1 november 2016 till 31 oktober 2017. 8
Från urvalsramen gjordes därefter ett slumpmässigt urval av ärenden som ingår i den rättsliga kvalitetsuppföljningen. Urvalet stratifierades givet vilken månad som beslutet fattades. 3 Totalt valdes 208 ärenden ut av de 4 680 som rörde förlängd skolgång i ordinarie skolform samt 69 ärenden av de 673 som rörde förlängd skolgång i särskild skolform. Dock visade det sig när ärendena granskades att 35 ärenden som hade valts ut från urvalsramen för ordinarie skolform egentligen rörde särskild skolform. 4 Dessa ärenden inkluderades därför i gruppen av ärenden rörande särskild skolform. Det innebär att antalet ärenden inom särskild skolform ökade med mer än femtio procent och att ärendena inom ordinarie skolform minskade med sjutton procent. Fördelningen av ärenden givet vilken månad som beslutet fattades ändrades på grund av detta, då en majoritet av ärendena inom särskild skolform fattades i juni månad, vilket gjorde att färre ärenden från juni fanns med i urvalet för ordinarie skolform jämfört med det ursprungliga urvalet. I och med att urvalsramen omfattade både ordinarie och särskild skolform är det svårt att bedöma hur urvalet och omfördelningen av ärenden till de två grupperna skulle kunna påverka resultaten. Därför behöver resultaten tolkas med viss försiktighet. Uppföljningen omfattar totalt 249 ärenden varav 153 ärenden där den försäkrade gick i ordinarie skolform och 96 ärenden i särskild skolform. I 65 ärenden avseende ordinarie skolform och i sex ärenden avseende särskild skolform har den försäkrade tidigare varit beviljad ersättning. Från ursprungsurvalet byttes tre ärenden ut mot motsvarande antal från det extra urval som hade gjorts. Anledningen till bytet var att ärendena handlade om prövning enligt 113 kap. 3 SFB, ändring efter domstolsavgörande och aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. 5 Aktgranskning Den rättsliga kvalitetsuppföljningen har gjorts genom en aktgranskning och själva granskningsarbetet har utförts av två beslutsfattare, en specialist och en verksamhetsutvecklare. Ärendena har fördelats slumpmässigt men jämnt mellan de fyra granskarna med en lika stor andel ärenden från respektive skolform. Det rättsliga kvalitetsgranskningsarbetet har utförts utifrån ett i förväg framtaget frågeformulär. Frågorna har testats och reviderats innan arbetet startade. Kalibrering av granskarnas bedömningar har skett genom en provgranskning där samtliga granskare granskade samma tio ärenden, varav 3 Antalet beslut skiljer sig åt mellan årets månader. Därför drogs urvalet med hänsyn till vilken månad som beslutet fattades, så att antalet ärenden som valdes ut per månad var proportionerligt till det totala antalet ärenden per månad. 4 Analys- och prognos hämtade sina uppgifter från Försäkringskassans datalager STORE som i sin tur inhämtade data från ÄHS systemet. 5 Utöver de 153 ärenden som slutligen ingick i den rättsliga kvalitetsuppföljningen avseende förlängd skolgång i ordinarie skolform fanns två ärenden där besluten var från en senare tidpunkt än den 31 oktober 2017. Dessa två ärenden ingick därför inte i den rättsliga uppföljningen och ersattes inte heller från det extra urval som gjorts. 9
åtta avsåg förlängd skolgång i ordinarie skolform och två förlängd skolgång i särskild skolform. Resultatet jämfördes och diskuterades, vilket också resulterade i några förtydliganden i formuläret. Frågeformuläret finns i bilaga 2. Granskarna har tagit del av de ärenden som omfattas av den rättsliga kvalitetsuppföljningen via ärendehanteringssystemet ÄHS och det webbaserade verktyget SurveyXact har använts för att registrera och sammanställa granskningen. Gemensam analys Efter att granskningsarbetet avslutats genomfördes ett analysmöte där samtliga granskare deltog. Vid mötet diskuterades resultaten och de iakttagelser som granskarna gjort under granskningsarbetet fångades upp. 10
Förutsättningar för att beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång I det här avsnittet redogörs för bakgrunden och syftet med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, tillämpliga bestämmelser, underlag, utredning, bedömning och särskild beslutsordning. Bakgrund och syfte med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång Bestämmelserna om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång infördes 2003. Sådan ersättning kan beviljas den som på grund av funktionsnedsättning inte har avslutat sin skolgång. Enligt förarbetena ska ersättningen kunna beviljas för den förlängda tid som det tar för en person med funktionsnedsättning att avsluta sina grundläggande studier. 6 Det framgår vidare att en grundläggande utbildning är en förutsättning för att alla ska ha möjlighet att komma in på arbetsmarknaden. Ett viktigt syfte med aktivitetsersättningen är att den både ska stimulera och ge personer med funktionsnedsättning möjlighet att skaffa sig en sådan grundläggande utbildning. Tillämpliga bestämmelser Bestämmelserna om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång finns främst i 33 kap. socialförsäkringsbalken (SFB). En försäkrad som på grund av funktionsnedsättning ännu inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå vid ingången av juli månad det år då han eller hon fyller 19 år har rätt till aktivitetsersättning. Ersättning kan beviljas längst till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller 30 år (33 kap. 8 och 18 SFB). Med förlängd skolgång menas den förlängda utbildningstiden till och med gymnasienivå som uppstår på grund av en funktionsnedsättning. Elever med funktionsnedsättning kan studera antingen i de ordinarie eller de särskilda skolformerna. 7 6 Prop. 2000/01:96 s. 182 om sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension och Ds 2000:40 s. 100 om aktivitetsersättning Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. 7 Prop. 2000/01:96 s. 84 om sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension. 11
Med grundläggande utbildning avses grundskola, gymnasieskola, grundsärskola, gymnasiesärskola, RH-anpassad utbildning, specialskola, träningsskola, riksgymnasierna för döva- och hörselskadade, särskild utbildning för vuxna, grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på grundskolenivå vid folkhögskola, gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. Aktivitetsersättning beviljas alltid för viss tid som inte får vara längre än tre år och hel ersättning lämnas oberoende av arbetsförmågans nedsättning under den tid som skolgången varar (33 kap. 4, 13, 19 och 20 SFB). Aktivitetsersättning lämnas från och med den månad då rätten till förmånen har uppkommit, dock inte för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden (33 kap. 14 SFB). Underlag Ansökan Aktivitetsersättning för förlängd skolgång utgör ett eget ärende även när ansökan ges in under tid när den försäkrade uppbär aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Det ska alltså finnas en ansökan i ärendet som avser den förlängda skolgången (Försäkringskassans rättsliga ställningstagande 2016:5). 8 Den försäkrade ska ansöka om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång på fastställd blankett. Det krävs också en ansökan när den försäkrade sedan tidigare är beviljad aktivitetsersättning för förlängd skolgång (110 kap. 4 SFB). 9 Medicinskt underlag vid beslut om studier i ordinarie skolform När en försäkrad ansöker om aktivitetsersättning på grund av förlängda studier i ordinarie skolform ska hen på Försäkringskassans begäran ge in medicinska uppgifter för att handläggaren ska kunna fastställa om den försäkrade har en klart påvisad funktionsnedsättning (2 Riksförsäkringsverkets föreskrifter [RFFS 2002:36] om sjukersättning och aktivitetsersättning). Det finns inga särskilda formkrav för ett sådant underlag. Det medicinska underlaget kan vara i form av läkarintyg, psykologutlåtande eller läkarutlåtande om hälsotillstånd. Ett medicinskt underlag från ett tidigare ärende, exempelvis ett vårdbidragsärende, kan också ge tillräcklig information. 10 8 Försäkringskassans rättsliga ställningstagande (FKRS) 2016:5 ansökan om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång under pågående period med ersättning för nedsatt arbetsförmåga. 9 Försäkringskassans blankett FK5008 och FKRS 2016:5 om ansökan om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång under pågående period med ersättning för nedsatt arbetsförmåga. 10 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 46. 12
I den rättsliga uppföljningen godtogs även omfattande journalanteckningar från vården som medicinskt underlag. Intyg eller beslut om särskild skolform Om den försäkrade studerar i särskild skolform har en utredning om den försäkrades funktionsnedsättning gjorts tidigare. Det är därför tillräckligt att den försäkrade tillsammans med sin ansökan om aktivitetsersättning ger in ett intyg från skolan om att hen läser i en särskild skolform. Om den försäkrade i stället väljer att studera i ordinarie skolform ska ett beslut om att få gå i särskild skolform ges in tillsammans med ansökan (2 RFFS 2002:36). Individuell studieplan Det ska finnas en individuell studieplan för varje elev som läser på gymnasieskola, gymnasiesärskola, introduktionsprogram, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och folkhögskola. 11 I studieplanen ska det bland annat finnas uppgifter om elevens mål och omfattning av studierna. Uppgifterna om målet med studierna utgör grund för handläggarens bedömning av vilka ämnen som är nödvändiga och som berättigar till aktivitetsersättning. Vidare visar uppgiften om antalet poäng som den försäkrade avser att studera motsvarar heltidsstudier. 12 Övriga underlag Utöver de ovan uppräknade underlagen kan den försäkrade ge in andra handlingar såsom studiebevis, samlat betygsdokument, slutbetyg eller antagningsbesked till stöd för bedömningen av rätten till ersättning. Utredning Utredning med skolans personal Handläggaren kan behöva utreda med skolans personal hur den försäkrades skolgång har sett ut och vilka svårigheter som har funnits som kan ha bidragit till att behovet av den förlängda skolgången har uppstått. Om det handlar om en försäkrad som tidigare uppburit aktivitetsersättning vid förlängd skolgång kan handläggaren också behöva utreda vilka ämnen den försäkrade tidigare har studerat, hur många poäng som hen är godkänd för samt antalet poäng som kvarstår för att nå det uppsatta målet. 13 11 1 kap. 7 gymnasieförordningen (2010:2039). 12 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 5 s. 44 och 46 f. samt Skolverket webbsida https://www.skolverket.se/laroplaner-amnen-ochkurser/vuxenutbildning/individuell-studieplan-1.199329 13 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 47. 13
Försäkringsmedicinsk rådgivare En försäkringsmedicinsk rådgivare (FMR) kan hjälpa handläggarna med att få en tydligare bild av om den försäkrades behov av förlängda studier i ordinarie skolform kan bero på funktionsnedsättningen eller om det kan finns sociala eller andra anledningar bakom behovet. Det kan också finnas andra frågeställningar som handläggaren behöver konsultera FMR om. Byte av utbildningsprogram eller skolform Om den försäkrade byter utbildningsprogram eller skolform på grund av funktionsnedsättningen kan hen beviljas ersättning för hela den studietid som kvarstår för att få gymnasiekompetens. Om bytet inte är orsakat av funktionsnedsättningen kan inte ersättning beviljas under hela den kvarstående studietiden. Ersättning kan då enbart beviljas för den tid som återstår för att den försäkrade ska kunna avsluta sin skolgång utifrån målen i det utbildningsalternativ som den försäkrade ursprungligen hade valt. 14 Det krävs att handläggaren utreder vilken eller vilka orsaker som gör att den försäkrade ansöker om att byta program eller skolform. Det är endast om bytet beror på den försäkrades funktionsnedsättning som ersättning kan beviljas för hela den sökta perioden. Uppehåll eller avbrott i studierna Det finns indikationer på att det inom kontoren som handlägger aktivitetsersättning vid förlängd skolgång finns olika uppfattningar om vid vilken tidpunkt som skolgången blir förlängd. Granskarnas utgångspunkt för bedömningen om det funnits uppehåll eller avbrott i studierna är att skolgången blir förlängd från och med den tidpunkt från vilken ersättning kan beviljas. Det vill säga den tidpunkt då man vanligtvis har tagit examen (juli det år man fyller 19). Det innebär att omständigheter som förelegat före tidpunkten för när examen enligt ovan skulle ha skett utgör uppehåll och allt efter utgör avbrott. Ibland har den försäkrade gjort ett uppehåll i studierna innan skolgången blev förlängd på grund av funktionsnedsättningen. Uppehållet kan bero på funktionsnedsättningen eller någon annan anledning som till exempel en längre vistelse utomlands eller föräldraledighet. Om ett ersättningsanspråk kommer in och utredningen visar att den försäkrade har gjort ett uppehåll orsakat av andra skäl än funktionsnedsättningen skjuts tidpunkten för när ersättning kan beviljas fram till dess att det kan anses vara på grund av funktionsnedsättningen som skolgången har blivit förlängd. 15 Den försäkrade kan göra ett avbrott i sina studier efter att skolgången förlängts på grund av funktionsnedsättningen. Om den försäkrade gör ett avbrott under tid med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, och sedan 14 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 48 f. 15 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6, s. 53 f. 14
väljer att återuppta sina studier och ansöker om en ny ersättningsperiod kan de grundläggande kriterierna för att bevilja ersättning på nytt vara uppfyllda. Det finns inte något lagstadgat krav på att ett sådant studieavbrott måste bero på funktionsnedsättningen för att den försäkrade ska ha rätt till aktivitetsersättning, när hen återupptar sina studier. I en sådan situation beviljas därför ersättning i direkt anslutning till ansökan även om avbrottet i sig inte är orsakat av funktionsnedsättningen. 16 Studier på deltid Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång bör endast beviljas under deltidsstudier om en försäkrad inte klarar att bedriva heltidsstudier på grund sin funktionsnedsättning (Riksförsäkringsverkets allmänna råd om sjukersättning och aktivitetsersättning [RAR 2002:17]). 17 En försäkrad kan därför inte beviljas ersättning för hela den planerade studietiden om hen väljer en lägre studietakt än vad som är möjligt med hänsyn till funktionsnedsättningen för att till exempel kombinera studierna med förvärvsarbete. Lov och andra ledigheter Av Riksförsäkringsverkets allmänna råd om sjukersättning och aktivitetsersättning [RAR 2002:17]) framgår att den förlängda skolgången bör anses pågå även under lov och andra ledigheter som kan förekomma inom ramen för den förlängda skolgången. 18 Försäkringskassans beräkningsmodell Försäkringskassan har tagit fram en beräkningsmodell som kan användas för att räkna ut hur lång tid ersättning kan ges i de fall den försäkrade inte kan beviljas ersättning för hela studietiden. Beräkningsmodellen är framtagen som ett alternativ att använda, när det inte via skolan går att få fram uppgifter om hur lång den faktiska studietiden är för de kurser som behövs för att den försäkrade ska kunna inhämta grundläggande kunskaper till och med gymnasienivå. 19 Action Request System (ARS) Försäkringskassan har en support för försäkringsfrågor där medarbetare har möjlighet att ställa frågor kring handläggningsmetoder, rutiner och tillämpning av regelverket. Frågorna hanteras i en IT-funktion som kallas ARS. Supporten används framförallt av medarbetare med yrkesroll specialist. För 16 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 56 f. 17 Riksförsäkringsverkets allmänna råd avseende socialförsäkringsbalkens bestämmelser i 33 kap. 8, 13 och 20. 18 Riksförsäkringsverkets allmänna råd avseende socialförsäkringsbalkens bestämmelser i 33 kap. 8, 13 och 20. 19 Försäkringskassans metodstöd i Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 49 f. 15
att ställa frågor i ARS krävs att medarbetaren har ett formellt mandat att ställa frågor. Det är avdelningarna inom respektive försäkringsområde som ansvarar för att svara på frågorna. Bedömning En förutsättningslös prövning En ny period av aktivitetsersättning ska föregås av en ny ansökan. Vid ansökan om en ny period ska Försäkringskassan förutsättningslöst pröva den försäkrades rätt till aktivitetsersättning. Försäkringskassan är vid sin prövning inte bunden till tidigare beslut om ersättning. 20 Beslutsunderlag Innan Försäkringskassan beslutar ska den särskilt utsedda beslutsfattaren kvalitetssäkra ärendet. Kvalitetssäkringen ska vara så grundlig att beslutsfattaren kan bedöma om beslutsunderlaget är tillräckligt för att fatta ett beslut i ärendet. Det innebär att beslutsfattaren måste ha tillgång till hela den elektroniska akten vid kvalitetssäkringen för att kunna kontrollera de uppgifter som ligger till grund för handläggarens bedömning och förslag till beslut. 21 Klart samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång Aktivitetsersättning ska bara beviljas om det finns ett klart samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängda studier. Därför är det viktigt att utreda att de förlängda studierna beror på funktionsnedsättningen och att det inte finns andra orsaker än rent medicinska, till exempel sociala problem, skoltrötthet eller liknande. 22 Försäkringsfall vid förlängd skolgång Arbetsförmågans nedsättning ska inte prövas när en person med funktionsnedsättning ansöker om aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång. För att kunna avgöra om hen är försäkrad vid försäkringsfallet och för att beräkna ersättningens storlek måste Försäkringskassan ändå fastställa en tidpunkt för försäkringsfallet. Försäkringsfallet är den tidpunkt den förlängda skolgången påbörjas. 23 20 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s.70. 21 Försäkringskassans metodstöd i Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 134. 22 Prop. 2000/01:96 s. 84 om sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension. 23 33 kap. 5 och 8 SFB jämfört med 34 kap. 2, 35 kap. 4, 5 och 14 SFB och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 105 f. 16
Särskild beslutsordning Särskilt utsedd beslutsfattare En särskild beslutsfattare beslutar om beviljande av ansökningar om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång i ordinarie skolform inklusive tidpunkten för försäkringsfallet efter att ärendet föredragits av en handläggare. 24 Personlig handläggare Personlig handläggare får besluta om beviljande av ansökningar om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång för elever som studerar i de särskilda skolformerna. 25 24 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 109. 25 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 133. 17
Förlängd skolgång i ordinarie skolform I det här avsnittet beskrivs resultatet från den rättsliga kvalitetsuppföljningen i de delar som handlar om ordinarie skolform avseende utredning, underlag och bedömning. Ordinarie skolform avser utbildningarna grundskola, gymnasieskola, grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på grundskolenivå vid folkhögskola, gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. 26 Resultatet av den rättsliga kvalitetsuppföljningen visade att majoriteten av ärenden avsåg förlängda studier på gymnasienivå. Endast tio av de totalt 153 ärendena som ingick i uppföljningen avsåg studier på grundskolenivå. Studier på grundskola eller gymnasieskola Studier på grundskolenivå Av totalt tio ärenden avsåg fyra studier i grundskola och sex studier i grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på grundskolenivå vid folkhögskola. Studier på gymnasienivå Av de 143 ärendena som handlade om gymnasiestudier avsåg 65 gymnasiestudier, 78 gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. Vilket år är den försäkrade född? Det fanns ett åldersspann på de försäkrade som var beviljade aktivitetsersättning. Majoriteten av försäkrade var dock födda 1997 eller 1998. I sex ärenden var de försäkrade födda 1987 eller tidigare och började därför närma sig den bortre åldersgränsen på 29 år, när aktivitetsersättning vid förlängd skolgång inte längre kan beviljas. Tidigare beviljad aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga eller förlängda studier I 65 av ärendena hade den försäkrade sedan tidigare ett beslut om beviljad aktivitetsersättning vid förlängda studier. 26 https://www.skolverket.se/skolformer och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 39. 18
I 13 ärenden hade den försäkrade tidigare varit beviljad aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. I sju av de ovanstående ärendena hade den försäkrade både varit beviljad aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och på grund av nedsatt arbetsförmåga tidigare. Tabellen nedan visar hur länge den försäkrade tidigare varit beviljad aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga eller förlängd skolgång. Tabell 1 Hur länge har den försäkrade haft aktivitetsersättning före aktuell ansökan? 1 Tid med beviljad ersättning < 1 år 11 1 år 28 2 år 14 3 år 6 4 år 6 > 4 år 6 Antal ärenden 1 Resultatet avser de 71 ärenden där den försäkrade tidigare varit beviljad aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga och för förlängda studier. I elva ärenden hade den försäkrade tidigare uppburit aktivitetsersättning kortare tid än ett år. I drygt en tredjedel av ärendena hade ersättning beviljats för mellan ett och två år. I 14 ärenden handlade det om ersättning i mellan två och tre års tid och i 18 ärenden om ersättning för längre tid än tre år. Vid analysmötet lyfte granskarna att det fanns exempel på ärenden där aktivitetsersättning hade beviljats i sju år eller längre. En annan reflektion från granskarna var att handläggarna inte alltid kopierade över information från tidigare ärenden om vilken anledning som legat till grund för tidigare beslut om att bevilja ersättning. Det utreddes inte heller alltid om det hänt någonting sedan senaste beslutet som skulle kunna vara relevant för den fortsatta bedömningen av rätten till ersättning. I en del ärenden föreföll det som att förlängningen av aktivitetsersättning beviljats utan någon närmare prövning så länge den försäkrade inte hade fått sin examen. Nytt försäkringsfall Som nämnts tidigare ska det inte fastställas någon ny försäkringsfallstidpunkt vid beslut om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång efter en period med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. 27 Trots det visade resultatet att ett nytt försäkringsfall hade satts i tre av de 13 ärendena. 27 Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 106. 19
Vid analysmötet framkom att granskarna upplevde att det generellt inom handläggningen av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång fanns brister kring utredning och prövning av försäkringsfallen. Underlag ordinarie skolform Ansökan I de ärenden där den försäkrade tidigare varit beviljad aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga fick granskarna svara på om det fanns en ansökan avsedd för den förlängda skolgången. I tio ärenden fanns den avsedda ansökningsblanketten och i tre ärenden hade ansökan gjorts på annat sätt. 28 Vid analysmötet uppgav granskarna att i de ärenden där avsedd ansökningsblankett saknades, handlade det om att den försäkrade från början gett in en ansökan om aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. När den försäkrade därefter hade ändrat sig och i stället ansökte om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, bedömde handläggarna att det inte fanns behov av en förnyad ansökan. Medicinskt underlag För att handläggaren ska kunna bedöma om den försäkrade har en funktionsnedsättning krävs att det finns någon form av medicinskt underlag som stöd. I 136 ärenden (89 procent) fanns det någon form av medicinskt underlag som hade getts in i samband med den aktuella ansökan om aktivitetsersättning. Resultatet visar endast om underlaget fanns i ärendet. Det gjordes alltså ingen värdering av om själva innehållet i underlaget var tillräckligt. I de fall den försäkrades ansökan avsåg studier i ordinarie skolform, men hen har rätt att gå i särskild skolform saknas krav på att det ska finnas ett medicinskt underlag i ärendet. I de ärenden det inte fanns något medicinskt underlag men det av ärendet framgick att det fanns rätt till studier i särskild skolform valde granskarna svarsalternativet behov saknas. 29 Granskarnas uppfattning var att anamnesen i de medicinska underlagen har större betydelse vid bedömningen av behovet av förlängd skolgång, än vid bedömningen av aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Intyg eller beslut om särskild skolform Av tidigare redovisat resultat framkommer att det finns en del försäkrade som valt att studera i ordinarie skolform trots att hen är mottagen inom 28 Försäkringskassans blankett FK 5008 Ansökan om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 23 ff. 29 2 [RFFS 2002:36] och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 25. 20
särskild skolform. Det saknas i samtliga dessa ärenden ett beslut eller ett intyg som visar att hen är mottagen inom den särskilda skolformen. Resultatet visar inte om ovannämnda intyg finns i ett annat ärende hos Försäkringskassan som rör den försäkrade eller om granskarna genom andra uppgifter, såsom journalanteckningar eller intyg om tidigare studier, har kunnat sluta sig till att den försäkrade är mottagen inom den särskilda skolformen. Individuell studieplan I 72 av de 143 ärendena där den försäkrade studerar på gymnasienivå fanns en individuell studieplan ingiven. Gymnasieskolor har en skyldighet att utfärda en individuell studieplan för varje elev. Det finns dock inte något krav på att den försäkrade ska ge in studieplanen till Försäkringskassan. Den skulle dock kunna vara till stöd för handläggningen i en del ärenden. 30 Utredning ordinarie skolform Utredningen inför bedömningen av om den försäkrade har rätt till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång syftar till att få uppgifter om vilket samband som finns mellan funktionsnedsättningen och behovet av den förlängda skolgången. Utredning med den försäkrade, ombud eller ställföreträdare Diagrammet nedan visar i vilken omfattning handläggare kontaktade den försäkrade, dennes ombud eller ställföreträdare för utredning i ärendet. Diagram 1 Finns utredning med försäkrad, ombud eller ställföreträdare? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 46% 35% 30% 20% 10% 0% 2% 17% Den försäkrade Ombud Ställföreträdare Nej 1 Resultatet avser andel i procent av de 153 ärenden som avsåg ordinarie skolform. Mer än ett svarsalternativ har kunnat anges. 30 1 kap. 7 gymnasieförordningen (2010:2039). 21
I 74 av ärendena hade en utredning gjorts med den försäkrade själv och i 57 ärenden med den försäkrades ombud. I nio av dem hade utredning gjorts med både den försäkrade och dennes ombud. I fyra ärenden hade en utredning gjorts med den försäkrades ställföreträdare. Om och i vilken omfattning det finns behov av att kontakta den försäkrade eller ombudet beror mycket på vilken information som finns i ansökan om ersättning och i de handlingar som bifogas. Utredning med skolans personal En utredning hade gjorts med skolans personal i 75 ärenden. I resultatet ingår endast ärenden där handläggaren har gjort en utredning med skolans personal. Andra skriftliga intyg som getts in av den försäkrade eller som har hämtats från ett tidigare ärende ingår alltså inte i resultatet. Det framkom att handläggarna ofta godtog uppgifter från den försäkrade eller hens ombud om bland annat anledningen till den förlängda skolgången, antalet år på grundskola och tidigare studier på gymnasiet. Även om den försäkrade lämnar uppgifter på heder och samvete kan det i vissa fall finnas anledning för handläggaren att hämta in utredning från skolans personal om vad som orsakat den försäkrades behov av förlängd skolgång. Handläggaren kan välja att själv kontakta skolan för att inhämta uppgifterna eller begära att den försäkrade kommer in med kompletteringen. Av resultatet i diagram 7 framgår att granskarna saknade uppgifter eller utredning kring ett flertal frågor som rör den försäkrades nuvarande eller tidigare skolgång. I flera delar kan information från skolan om uppehåll, behov av förlängda studier eller byte av program eller skolform tillsammans med medicinska uppgifter från vården ge handläggaren den nödvändiga information som behövs för att kunna bedöma rätten till ersättning. Utredning om byte av program eller skolform I nära hälften av ärendena avsåg den försäkrades ansökan någon form av byte av program eller skolform. 22
Diagram 2 Avser aktuell ansökan ett byte av program eller skolform? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 46% 48% Ej byte Byte Går ej att bedöma 6% 1 Resultatet avser andel i procent av de 153 ärenden som avsåg ordinarie skolform. I 73 ärenden avsåg den försäkrades ansökan ett byte av program eller skolform. Vidare visade resultatet att det i 71 ärenden inte var aktuellt med något byte. Eftersom det av tidigare redovisat resultat framkom att det i 65 av ärendena inte fanns någon tidigare beviljad aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, borde de resterande sex ärendena handla om en förlängning av redan pågående studier inom samma program eller studieform. 31 Av resultatet framgick också att granskarna i nio ärenden inte utifrån befintligt underlag kunde bedöma om ansökningarna avsåg någon form av byte av program eller skolform. Resultatet ger inte svar på om handläggaren har haft information om eventuellt byte men brustit i journalföring eller om det helt saknas utredning om eventuellt byte. När en ansökan om ersättning innebär ett byte av program eller skolform ska en utredning kring anledningen till bytet göras. Det är först när anledningen till bytet är utrett som handläggaren kan avgöra om förutsättningarna för att bevilja aktivitetsersättning är uppfyllda. Granskarna fick i fritext ange av vilken anledning det inte gick att bedöma om ansökan avsåg ett byte av program eller skolform. I ett ärende fanns det motstridiga uppgifter om den försäkrade tidigare studerat på ett program eller om hen gått introduktionsutbildning under hela den aktuella perioden. Det fanns inte någon uppgift om att handläggaren begärt in komplettering från den försäkrade eller på annat sätt försökt utreda vilken uppgift som stämde. För det fall det handlade om ett byte av program eller skolform, saknades det också utredning om anledningen till bytet. I några fall fanns uppgifter om att den försäkrade hade studerat innan den nu aktuella ansökan, men det saknades utredning om vad studierna avsett och eventuell tidpunkt för dem. 31 För ytterligare uppgifter, se diagram 1. 23
Tabell 2 Vilket program eller skolform studerade den försäkrade i innan aktuell ansökan? 1 Aktuellt program eller skolform Grundskola Grundskola (1) Tidigare program eller skolform (antal ärenden) Gymnasieskola (1) Gymnasiesärskola (1) Grundläggande vuxenutbildning 2 Gymnasieskola (3) Annan gymnasialvuxenutbildning (1) Gymnasieskola Annan gymnasieskola eller annat program (15) Gymnasial vuxenutbildning 3 Gymnasieskola (43) Annan gymnasialvuxenutbildning.3 (6) Gymnasiesärskola (1) Grundläggande vuxenutbildning.2 (1) 1 Resultatet avser de 73 ärenden där granskarna angett att ett byte av program eller skolform förekommit. 2 Grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på grundskolenivå vid folkhögskola. 3 Gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. I de ärenden där den försäkrade hade bytt program eller skolform framgår det av tabellen dels vad den försäkrade studerat men också vad den aktuella ansökan avsåg. Vid analysmötet framkom att i de ärenden där det framgick att ett byte hade skett, men där det var oklart till vilken skolform, har granskarna valt svarsalternativen gymnasial vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen alternativt utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola. Utredning om uppehåll eller avbrott i studierna Som redogjorts för tidigare var granskarnas utgångspunkt för bedömningen om det funnits uppehåll eller avbrott i studierna var att skolgången blev förlängd från och med den tidpunkt från vilken ersättning kan beviljas. Diagrammet nedan visar i vilken omfattning som granskarna bedömde att innehållet i ärendena visade att den försäkrade hade haft uppehåll eller avbrott i studierna före aktuell ansökan. 24
Diagram 3 Framgår det om den försäkrade haft uppehåll eller avbrott i studierna? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 32% 12% 18% 38% Uppehåll Avbrott Går ej att bedöma Ej uppehåll eller avbrott 1 Resultatet avser andel i procent av de 153 ärenden som avsåg ordinarie skolform. Granskarna har kunnat ange både uppehåll och avbrott som svarsalternativ. I 51 ärenden fanns uppgifter om att den försäkrade hade haft uppehåll och i 19 ärenden avbrott i sina studier. I sex av ärendena hade den försäkrade både haft uppehåll och avbrott i studierna. I 61 ärenden hade den försäkrade varken haft något uppehåll eller avbrott i studierna, medan granskarna i 29 ärenden bedömde att det saknades tillräckliga uppgifter för att kunna svara på frågan. Det går inte att utifrån resultatet veta om handläggaren har haft mer information än vad som framgår av ärendet eller om frågan om eventuellt uppehåll eller avbrott i studierna inte har utretts. I de 51 ärenden där den försäkrade hade haft uppehåll i studierna fick granskarna också uppge om det fanns uppgifter i ärendet om av vilken anledning som uppehållet hade gjorts. I 22 ärenden berodde uppehållet på den försäkrades funktionsnedsättning och i tre ärenden berodde det på andra omständigheter. I övriga ärenden saknades det uppgifter som visade att handläggaren hade utrett av vilken anledning den försäkrade hade haft uppehåll i studierna. Utifrån att det saknas en samsyn inom handläggande kontor av aktivitetsersättning kring frågan när studierna de facto blir förlängda, bör resultatet avseende uppehåll och avbrott läsas med en viss försiktighet. Antalet ärenden som bedömdes sakna tillräcklig utredning påverkades däremot inte av bristen på samsyn inom organisationen. Heltids- eller deltidsstudier? Diagrammet nedan visar i vilken utsträckning det fanns uppgifter i ärendena om studiernas omfattning och i så fall om det handlade om heltids- eller deltidsstudier. 25
Diagram 4 Bedrivs studierna på hel- eller deltid? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60% 22% 18% Heltidsstudier Deltidsstudier Går ej att bedöma 1 Resultatet avser andel i procent av de 153 ärenden som avsåg ordinarie skolform. I 92 ärenden genomfördes studier på heltid och i 34 ärenden på deltid. I 27 ärenden ansåg granskarna att det saknades tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma i vilken omfattning studierna bedrevs. I de ärenden där granskarna inte kunde bedöma omfattningen av studierna uppgav de i fritext vilka uppgifter de saknade. Det fanns flera exempel på att det saknades tillräckliga uppgifter eller att uppgifterna var otydliga kring frågan om hur många poäng den försäkrade skulle studera. Granskarna kunde därför inte avgöra om studierna genomfördes på heltid. I några ärenden fanns uppgifter om att studierna var anpassade, men det saknades uppgifter om på vilket sätt och i vilken omfattning. Som exempel fanns det i ett ärende uppgifter i studieintyget om att den försäkrade hade anpassad studietakt. Det saknades dock uppgifter om att handläggaren hade tagit ställning till om förutsättningarna för att få aktivitetsersättning för hela perioden var uppfylld. Vid analysmötet framkom att det främst var genom innehållet i de medicinska underlagen i ärendena som granskarna fick vetskap om eller kunde ana att den försäkrade inte studerade på heltid. Det fanns inte heller något övervägande i beslutet om att aktivitetsersättning beviljats för annan omfattning än heltidsstudier. Utredning med FMR FMR hade konsulterats i ett av de 153 ärendena och svaret fanns nedtecknat i en journalanteckning. Granskarna bedömde att FMR borde ha konsulterats i ytterligare 54 ärenden. 26
Beslut ordinarie skolform Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång i ordinarie skolform ska bara beviljas om den förlängda skolgången har ett konstaterat, direkt samband med en klart påvisad funktionsnedsättning. Tillräcklig utredning för beslut När granskarna skulle ta ställning till om ärendet innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut skulle de också bedöma om Försäkringskassan uppfyllt sin utredningsskyldighet. Det innebär att granskarna kunde komma fram till att ärendet innehöll tillräcklig utredning för att avslå en ansökan, men inte för att bevilja densamma. Om Försäkringskassan bedömdes ha uppfyllt sin utredningsskyldighet skulle granskarna i de här fallen ange att ärendet innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut. Diagrammet nedan visar alltså i vilken omfattning som granskarna bedömde att ärendena innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut, oavsett om det var ett beviljande eller avslag. Diagram 5 Bedömer du att utredningen är tillräcklig för att fatta beslut? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 21% Tillräcklig utredning 79% Ej tillräcklig utredning 1 Resultatet avser andel i procent av de 153 ärenden som avsåg ordinarie skolform. 95 %-igt konfidensintervall för tillräcklig utredning: 0,15 0,28. Granskarna ansåg att det i 32 av de 153 ärendena fanns tillräcklig utredning för att kunna fatta beslut om rätten till aktivitetsersättning. I de resterande 121 ärendena bedömde granskarna att det saknades tillräckliga uppgifter. Som redogjorts för ovan var granskarnas uppgift att ta del av det underlag och de uppgifter som fanns i det aktuella granskningsärendet. Om det fanns 27
underlag i ett tidigare ärende som utgjorde underlag för bedömningen av rätten till ersättning ger uppföljningen inte något svar på 32. Bedömningen av rätten till aktivitetsersättning Diagrammet nedan visar i vilken omfattning som granskarna delade den av beslutsfattaren gjorda bedömningen i fråga om att bevilja rätt till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Diagram 6 Delar du den gjorda bedömningen av rätten till ersättning? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 50% 41% 20% 10% 0% 9% Ja, helt Ja, delvis Nej 1 Resultatet avser andel i procent av de 32 ärendena där granskarna bedömde att utredningen i ärendet var tillräckligt för att kunna fatta beslut och som avsåg ordinarie skolform. 95 %-igt konfidensintervall (nej): 0,26 0,58. Resultatet visade att granskarna delade den av beslutsfattaren gjorda bedömningen i hälften av de 32 ärendena där utredningen ansågs tillräcklig för beslut. Detta indikerar att det finns en problematik kopplad till bedömningen av rätten till aktivitetsersättning, men uppskattningen av andelens nivå bör tolkas med försiktighet på grund av den tidigare nämnda urvalsproblematiken samt att det rör sig om få ärenden. I tre ärenden bedömde granskarna att den försäkrade hade rätt till en kortare period än vad som hade beviljats eftersom ersättning bland annat hade beviljats för längre tid än vad den försäkrade var antagen för och för tid före det att studierna startade. 32 För alla ärenden, oavsett skolform, gällde att en signifikant högre andel ärenden bedömdes ha tillräckligt underlag om den sökande inte hade beviljats aktivitetsersättning tidigare (37 procent) jämfört med de ärenden där den sökande hade beviljats aktivitetsersättning tidigare (14 procent). Denna tendens observerades även bland beslut som avsåg ordinarie skolform. Dock kunde denna uppdelning inte göras för beslut som avsåg särskild skolform då det var för få beslut där den sökande hade beviljats aktivitetsersättning tidigare. 28
I 13 ärenden bedömde granskarna att förutsättningarna att det ska finnas ett konstaterat, direkt samband med en klart påvisad funktionsnedsättning för att förlängda studier i ordinarie skolgång inte var uppfyllda. Granskarna bedömde alltså att de försäkrade inte hade rätt till aktivitetsersättning. Som skäl uppgav granskarna bland annat att det saknades stöd för att behovet av den förlängda skolgången faktiskt berodde på funktionsnedsättningen och inte på andra, främst sociala problem. Det handlade inte sällan om en kombination av anledningar, såväl medicinska som sociala, där det senare i vissa fall föreföll vara den mer troliga orsaken till att skolgången inte fullföljts. I ett ärende började den försäkrades problem i åttonde klass i samband med att föräldrarna skilde sig. Det saknas uppgifter i ärendet som ger stöd för att orsaken till behovet av de förlängda studierna inte främst berodde på sociala faktorer. Förutsättningarna för att bevilja aktivitetsersättning var alltså inte uppfyllda. Ett annat exempel är ett ärende där aktivitetsersättning hade beviljats för hela den förlängda studietiden trots att delar av den försäkrades behov av förlängda studier berodde på den sociala faktorn att hen varit föräldraledig. Vid analysmötet framkom att det finns indikationer på att det inom organisationen finns olika uppfattning om vad som innefattas i lov och andra ledigheter. Det fanns exempel på att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång hade beviljats under lov som tidsmässigt sträckte sig betydligt längre än gängse sommarlov. Den försäkrades studier hade förlagts på ett sätt som innebar att lovet sträckte sig mellan juni och fram till slutet av oktober eller början av november. I beslutet hade bedömning gjorts att den förlängda skolgången pågick under lovet inom ramen för den förlängda skolgången. 33 Det framkom också både vid uppföljnings- och analysmötet att granskarna i sina ordinarie yrkesroller till viss del upplever att de saknar stöd i de styrande och stödjande dokumenten. I brist på stöd använder de sig i stället av tillgängliga ARS-svar som har fått en allt större betydelse för bedömningarna. Det finns i vissa fall tveksamheter kring om svaren är helt förenliga med de styrande och stödjande dokumenten. Otillräcklig utredning för beslut Så som redogjorts för ovan, visade resultatet att det i 121 ärenden saknades tillräcklig utredning för att kunna bedöma rätten till aktivitetsersättning. 33 Riksförsäkringsverkets allmänna råd [RAR 2002:17] om sjukersättning och aktivitetsersättning). Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 43. 29
Diagram 7 Vilka uppgifter bedömer du saknas? 1 Uppehåll eller avbrott Samband funktionsnedsättning - behov av byte 14% 15% Samband funktionsnedsättning - behov av förlängd skolgång 31% Aktuellt program eller skolform 8% Tidigare program eller skolform 20% Medicinskt underlag 12% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100% 1 Resultatet avser andel i procent av de 121 ärenden där utredningen inte bedömdes vara tillräcklig för beslut och som avsåg ordinarie skolform. Mer än ett svarsalternativ har kunnat anges. Granskarna fick uppge vilket eller vilka underlag eller annan information som de bedömde saknades för att kunna fatta beslut i ärendena. I 31 ärenden bedömde granskarna att det fanns behov av ytterligare medicinska underlag. Eftersom resultatet visade att det fanns medicinska underlag i samtliga ärenden avseende ordinarie skolform handlar det snarast om att granskarna bedömde att det fanns behov av fler uppgifter om den försäkrades hälsotillstånd och funktionsnedsättning. Det saknades tillräckliga uppgifter i 51 ärenden om vilket program eller vilken skolform den försäkrade tidigare hade gått och i 21 ärenden uppgifter om det aktuella programmet eller skolformen. Granskarna bedömde också att det i 77 ärenden saknades tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma sambandet mellan funktionsnedsättningen och den förlängda skolgången. Det fanns också en hel del ärenden (37 stycken) där utredningen kring sambandet mellan funktionsnedsättningen och behovet av byte av program eller skolform inte var tillräckligt utrett. I 35 ärenden fanns det inte tillräcklig utredning kring av vilken anledning den försäkrade tidigare hade haft ett uppehåll i studierna. Vid analysmötet framförde granskarna att utredningarna generellt var dåliga och att problemet inte sällan var att handläggarna endast utredde halvvägs och egentligen bara skrapade på ytan. Granskarna ansåg också att det var svårt att få fram sambandet mellan funktionsnedsättningen och behovet av den förlängda skolgången. Deras uppfattning var också att det sällan gjordes någon egentlig utredning kring anledningen till att den försäkrade bytte program. 30
Vilka andra underlag saknades Granskarna uppgav i 81 ärenden att det även fanns andra underlag som saknades för att kunna fatta beslut i ärendena. De fick därefter i fritext utveckla vilken form av information eller underlag som handläggare borde kompletterat med. I såväl svaren som vid analysmötet framkom att granskarna i många ärenden uppmärksammat att det saknades en fullständig utredning kring den försäkrades skolgång. Som nämnts är det en avgörande fråga när skolgången blev förlängd. Det fanns också frågetecken kring om tidpunkten för när ersättning kunde beviljas var densamma som för när skolgången blev förlängd. Enbart omständigheten att en försäkrad börjar grundskolan vid senare ålder eller av någon anledning gör ett uppehåll i studierna, innebär inte att själva rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång därmed uppkommer (orsak). Det är först vid tidpunkten för när examen skulle ha tagits som behovet av förlängda studier och därmed rätten till ersättning blir aktuell att pröva (verkan). I många av ärendena var frågan (yrkandet) om från vilken månad den försäkrade ansökte om ersättning inte utredd. Den försäkrade behöver inte ange i ansökan från vilken tidpunkt ersättning söks. Det fanns ett flertal exempel på att det förutom avsaknad av utredning kring yrkandet om från vilken månad ersättning söktes, också hade beviljats ersättning för retroaktiv tid utan att någon kontakt först hade tagits med den försäkrade. Det saknades inte sällan fullständiga uppgifter i bland annat studieintygen om vad den försäkrade studerat och vad aktuell ansökan omfattade för ämnen och antal poäng. I ett ärende fanns uppgifter från både den försäkrade och dennes läkare om att tidigare studier hade genomförts. Trots det saknades utredning om vilka kurser och ämnen den försäkrade tidigare hade studerat. Det framkom också att det i många ärenden saknades tydliga uppgifter om målet med studierna. Det är en uppgift som handläggaren har behov av för att kunna bedöma vilka kurser eller ämnen som krävs för att den försäkrade ska kunna nå målet med studierna. I en hel del ärenden uppgav granskarna att det fanns behov av att komplettera utredningarna med uppgifter från skolan. Det kan i vissa fall finnas behov av att utreda att omständigheterna som den försäkrade har lämnat om behovet av den förlängda skolgången stämmer överens med skolans uppfattning. Det fanns också brister i utredningarna kring om ansökan avsåg byte av skolform eller program och därmed också anledningen till bytet. I en del ärenden där det fanns uppgifter som inte stämde överens saknades information om anledningen till att handläggaren bedömde den ena uppgiften mer trovärdig än den andra. Det hade inte heller begärts någon komplettering för att utreda vilken av uppgifterna som var korrekt. I de ärenden där det fanns uppgifter om att den försäkrade hade gått om en årskurs i grundskolan hade anledningen behövt utredas. I ett ärende fanns uppgifter om att den försäkrade hade hög frånvaro under gymnasietiden. Någon utredning om anledningen till den höga frånvaron hade inte gjorts före beslut om rätt till aktivitetsersättning. 31
I många av fritextsvaren uppgav granskarna att det saknades utredning kring om den sökande var försäkrad för inkomstbaserad ersättning (ISA) och om det fanns något efterskydd. 34 I en del ärenden fanns uppgifter om att den försäkrade inte var försäkrad för ISA, men det saknades helt utredning som visade att någon faktisk utredning i frågan hade gjorts. Det gick inte heller att avgöra om någon utredning gjorts i övriga ärenden då det helt saknades dokumentation kring frågan om ISA. Det fanns till och med ärenden där det framgick att den försäkrade hade arbetat tidigare, men där det inte fanns någon uppgift som visade att utredning eller bedömning av ISA hade gjorts. Slutligen fanns också i ett ärende, utöver ansökan om aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång, ytterligare en ansökan som avsåg aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, där ansökan varken var återkallad eller något beslut hade fattats. Vidare framkom vid analysmötet att det i en del ärenden där den försäkrade ansökte om ersättning för ytterligare behov av förlängda studier saknades utredning kring vad som hade hänt sedan senaste beslutet att bevilja aktivitetsersättning. Det saknades också utredning kring vad som var anledningen till att den försäkrade var i behov av ytterligare tid för att nå målet med studierna. 34 Av Aktivitetsersättning, Process 2013:02, version 2.0 s. 70 f. och 218 framgår att handläggaren ska fastställa om personen uppfyller villkoren för att vara försäkrad för inkomstbaserad ersättning (ISA). 32
Förlängd skolgång i särskild skolform I det här avsnittet beskrivs resultatet från den rättsliga kvalitetsuppföljningen i de delar som handlar om studier i särskild skolform avseende utredning, underlag och bedömningar. I de särskilda skolformerna ingår utbildningarna grundsärskola och gymnasiesärskola, RH-anpassad utbildning, specialskola, träningsskola, riksgymnasierna för döva- och hörselskadade och den särskilda utbildningen för vuxna. 35 Studier på grundsärskola eller gymnasiesärskola Resultatet av den rättsliga kvalitetsuppföljningen visade att majoriteten av ärenden avsåg förlängda studier på gymnasiesärskola. Endast ett av de totalt 96 ärenden som ingick i uppföljningen avsåg studier på grundsärskola. I ett ärende avsåg studierna grundsärskola och i 91 ärenden avsåg ansökan studier på gymnasiesärskola och i fyra ärenden riksgymnasierna för döva, hörselskadade respektive svårt rörelsehindrade. Har den försäkrade tidigare haft aktivitetsersättning? I fem av ärendena hade den försäkrade tidigare varit beviljad ersättning i mellan ett och två år och i ett ärende i mellan tre och fyra år. I 92 ärenden var de försäkrade födda 1997 eller 1998 och i sex ärenden mellan åren 1994 och 1996. Resultatet indikerade att ett flertal av de försäkrade som studerade i särskild skolform gick direkt från tidigare studier utan något mellanliggande uppehåll. Det fanns inte något ärende där den försäkrade tidigare uppburit aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Underlag särskild skolform Medicinskt underlag I 17 ärenden fanns det någon form av medicinskt underlag. Det finns inte något krav på att det ska finnas ett sådant i ärendena som avsåg studier i 35 https://www.skolverket.se/skolformer och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 39. 33
särskild skolform. I resterande ärenden hade granskarna därför valt svarsalternativet Nej, behov saknas. 36 Intyg eller beslut om särskild skolform I 92 av de 96 ärendena fanns ett intyg eller beslut om att den försäkrade är mottagen inom den särskilda skolformen. Utredning särskild skolform Utredning med den försäkrade, ombud eller ställföreträdare Diagrammet nedan visar i vilken omfattning handläggare kontaktat den försäkrade, dennes ombud eller ställföreträdare för utredning i ärendet. Diagram 8 Finns utredning med försäkrad, ombud eller ställföreträdare? 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 36% 38% 30% 20% 10% 9% 17% 0% Försäkrad Ombud Ställföreträdare Ingen utredning 1 Resultatet avser andel i procent av de 96 ärenden som avsåg särskild skolform. Mer än ett svarsalternativ har kunnat anges. I nio ärenden hade det gjorts en utredning med den försäkrade själv och i 35 ärendena med den försäkrades ombud. I ett av dessa hade en utredning även gjorts med den försäkrade själv. I 16 ärenden hade utredning gjorts med den försäkrades ställföreträdare. I dessa ärenden hade inte någon utredning gjorts med den försäkrade själv. Om och i vilken omfattning det finns behov av att kontakta den försäkrade eller ombudet beror mycket på vilken information som finns i ansökan om ersättning och i de handlingar som bifogas. 36 2 [RFFS 2002:36] och Försäkringskassans Vägledning om aktivitetsersättning 2013:2, version 6 s. 46. 34
Utredning om byte av program eller skolform I majoriteten av ärendena avsåg den försäkrades ansökan inte något byte av program eller skolform. Diagram 9 Avser aktuell ansökan ett byte av program eller skolform? 1 100% 90% 89% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 3% Ja Nej Går ej att bedöma 8% 1 Resultatet avser andel i procent av de 96 ärenden som avsåg särskild skolform. I 85 av ärendena avsåg ansökan inte något byte av program eller skolform, medan det i tre ärenden skedde ett byte till gymnasiesärskola från i ett fall gymnasieskola och två fall annan gymnasiesärskola. Granskarna bedömde att det saknades tillräcklig utredning i åtta ärenden för att kunna bedöma om ansökan avsåg ett byte av program eller skolform. I flertalet ärenden hade det inte gjorts någon utredning kring den tidigare skolgången. Utredning om uppehåll eller avbrott i studierna Av diagrammet nedan framgår i vilken omfattning granskarna bedömde att det av uppgifterna i ärendena framgick att den försäkrade före aktuell ansökan hade haft uppehåll eller avbrott i studierna. 35
Diagram 10 Framgår det om den försäkrade haft uppehåll eller avbrott i studierna? 1 100% 90% 80% 74% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 22% 4% 0% Ja, uppehåll Ja, avbrott Nej Går ej att bedöma 1 Resultatet avser andel i procent av de 96 ärenden som avsåg särskild skolform. Av resultatet framgick att den försäkrade i endast fyra ärenden hade haft uppehåll före aktuella studier. Det saknades dock utredning om anledningen till uppehållet. I 21 ärenden saknades tillräckliga uppgifter för att granskarna skulle kunna bedöma om det fanns ett uppehåll eller avbrott i studierna. Det går därför inte att veta om handläggaren har känt till omständigheter som inte finns dokumenterade eller om det inte gjorts någon utredning kring frågan. Heltids- eller deltidsstudier? Diagrammet nedan visar i vilken utsträckning det fanns uppgifter i ärendena om studiernas omfattning och i så fall om det handlade om heltids- eller deltidsstudier. 36
Diagram 11 Bedrivs studierna på hel- eller deltid? 1 100% 90% 80% 79% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 21% Heltidsstudier Deltidsstudier Går ej att bedöma 1 Resultatet avser andel i procent av de 96 ärenden som avsåg särskild skolform. I 76 ärenden fanns det uppgifter om att studierna bedrevs på heltid. I resterande 20 ärenden saknades det tillräckliga uppgifter för att granskarna skulle kunna bedöma i vilken omfattning den försäkrade studerade. Utredning med FMR Det fanns inte några ärenden där en konsultation med FMR hade gjorts, och i ett ärende bedömde en granskare att behov hade funnits. Beslut särskild skolform Tillräcklig utredning för beslut När granskarna skulle bedöma om ärendet innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut skulle de också bedöma om Försäkringskassan uppfyllt sin utredningsskyldighet. Det innebar att granskarna kunde komma fram till att ärendet innehöll tillräcklig utredning för att avslå en ansökan, men inte för att bevilja densamma. Om Försäkringskassan bedömdes ha uppfyllt sin utredningsskyldighet skulle granskarna i de här fallen ange att ärendet innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut. Diagrammet nedan visar alltså i vilken omfattning som granskarna bedömde att ärendena innehöll tillräcklig utredning för att kunna fatta ett beslut, oavsett om det var ett beviljande eller avslag. 37
Diagram 12 Bedömer du att utredningen är tillräcklig för att fatta beslut? 1 100% 90% 80% 70% 60% 55% 50% 45% 40% 30% 20% 10% 0% Tillräcklig utredning Ej tillräcklig utredning 1 Resultatet avser andel i procent av de 96 ärenden som avsåg särskild skolform. 95 %-igt konfidensintervall för tillräcklig utredning: 0,35 0,55. I 43 ärenden bedömde granskarna att det fanns tillräcklig utredning för att kunna fatta beslut, medan granskarna i resterande 53 ärenden bedömde att det saknades tillräcklig utredning för att ett beslut om rätten till aktivitetsersättning för förlängd skolgång skulle kunna fattas. Granskarnas bedömning av rätten till aktivitetsersättning Resultatet visade att i 41 av de 43 ärenden där granskarna bedömde att det fanns tillräcklig utredning för att kunna fatta beslut, delade granskarna den av beslutsfattaren gjorda bedömningen. I alla utom ett av ärendena hade handläggare fattat beslut. Otillräcklig utredning för beslut I 53 ärenden bedömde granskarna att det saknades tillräcklig utredning för att kunna fatta beslut. Som redogjorts för tidigare var granskarnas uppgift att ta del av det underlag och de uppgifter som fanns i det aktuella granskningsärendet. Om det fanns underlag i ett tidigare ärende som utgjorde underlag för bedömningen av rätten till ersättning ger uppföljningen inte något svar på. Granskarna fick ange vilken eller vilka uppgifter de bedömde saknades för att de skulle kunna fatta ett beslut i fråga om rätten till aktivitetsersättning. I två ärenden bedömde granskarna att det funnits behov av ytterligare medicinska uppgifter. Det saknades tillräckliga uppgifter om den försäkrades tidigare program eller skolform i 13 av ärendena. I fem ärenden hade granskarna även behövt mer uppgifter om det för ansökan aktuella programmet. 38