Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång

Transkript

1 Social Insurance Report Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång En fördjupad bild av utvecklingen över tid och Försäkringskassans handläggning ISSN

2 Utgivare: Upplysningar: Webbplats: Försäkringskassan Analys och prognos Cecilia Eek

3 Förord Antalet unga som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har ökat kraftigt under många år, även om en minskning skedde En tidigare rapport visade att antalsökningen framför allt beror på att fler med psykiatriska diagnoser beviljas aktivitetsersättning. Neuropsykiatriska diagnoser bedömdes ha bidragit särskilt. Rapporten lyfte fram ett behov av att analysera utvecklingen ytterligare, bland annat vad gäller om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång uppfyller sitt syfte att elever med funktionsnedsättning ska kunna fullfölja sin utbildning (Försäkringskassan 2017a). Försäkringskassan har därför tagit initiativ till ytterligare analyser av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Vi ger en fördjupad bild av antalsutvecklingen men analyserar även tiden med ersättning och måluppfyllelsen. Dessutom analyserar vi vår egen handläggning och de utmaningar som finns. Rapporten har författats av Cecilia Eek (projektledare) och Sara Johansson. Databearbetningar har gjorts av Henrik Lindholm och Henrik Andersson. Samtliga arbetar vid avdelningen för Analys och prognos. Erik Jönsson (Analys och prognos) och Anette Olsson (Avdelningen för funktionsnedsättning) har varit interna kvalitetssäkrare medan Christina Olsson Bohlin har varit extern kvalitetssäkrare. Ett stort tack riktas till de medarbetare som bidragit till undersökningen genom intervjuer eller genom att besvara enkäten. Stockholm, oktober 2018 Gabriella Bremberg Chef för avdelningen för analys och prognos Försäkringskassan

4 Innehåll Sammanfattning... 6 Ökning av unga med neuropsykiatriska diagnoser... 6 Andelen bifall minskade under De som påbörjat en gymnasieutbildning får oftare en förvärvsinkomst sen... 7 Brist på statistik försvårar analyser... 7 Det finns flera utmaningar i handläggningen... 7 Förändringar aktualiserar behov av översyn Inledning... 9 Bakgrund... 9 Syfte och frågeställningar Metod och genomförande Avgränsningar Definitioner av begrepp som används i rapporten Disposition Inträdet i ersättningen Sammanfattande iakttagelser Kort om handläggningen Varför ökade antalet nybeviljanden fram till 2014? Varför minskade antalet nybeviljanden 2017? Utredning och bedömning av rätten till ersättning Handläggarna vill ha mer stöd i bedömningarna Tiden med ersättning Sammanfattande iakttagelser Tiden med ersättning har blivit kortare Allt vanligare med förlängningsansökningar Försäkringskassan får inte alltid kännedom om ändrade förhållanden Handläggarnas samarbete med andra aktörer Vad händer sedan? Sammanfattande iakttagelser Utbildningsnivå efter den förlängda skolgången Hälften övergår direkt till nedsatt arbetsförmåga Fyra av tio har en pensionsgrundande inkomst Avslutande diskussion Neuropsykiatriska diagnoser står för stor ökning Början på ett trendbrott med färre bifall? Svårt att säga om syftet med ersättningen uppfylls Bedömningarna har blivit mer komplexa än tidigare De förändringar som skett motiverar ny översyn... 69

5 Referenser Bilaga 1. Metodbeskrivning Bilaga 2. Enkät till handläggare Bilaga 3. Ytterligare diagram... 86

6 Sammanfattning Syftet med den här rapporten är att fördjupa kunskapen om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång ska leda till att unga med funktionsnedsättning kan avsluta en grundläggande utbildning. Antalet mottagare har ökat över tid och ersättningen är omdiskuterad, bland annat anses den leda till att unga blir beroende av sjukförsäkringen utan att först ha prövat möjligheterna på arbetsmarknaden. I statliga utredningar har det föreslagits att studiestöd till unga med funktionsnedsättning snarare ska hanteras inom det ordinarie studiestödssystemet. Ökning av unga med neuropsykiatriska diagnoser Bland dem som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång är det framför allt antalet 19-åringar som ökar. Antalet 19-åringar som beviljades ersättning ökade från drygt till nästan mellan 2006 och Därefter minskade antalet 19-åringar i befolkningen och därmed dämpades också ökningen av antalet unga som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Andelen av alla 19-åringar i befolkningen som beviljas ersättningen har dock fortsatt att öka. Över tid har åldersgruppen ökat mer procentuellt sett och har därmed kommit att utgöra en ökande andel av dem som beviljas ersättningen. När vi studerar diagnos är det framför allt personer med neuropsykiatriska diagnoser som ökat i antal. Antalet som beviljas ersättningen har ökat från 130 till nästan 800 mellan 2006 och Sedan 2013 ökar även antalet personer med depressionssjukdomar och olika ångest- och stressyndrom. Det beror sannolikt på att det var då som lagstiftarens intention att funktionsnedsättningens varaktighet eller omfattning inte ska ha någon betydelse fick genomslag fullt ut i tillämpningen. Andelen bifall minskade under 2017 Under 2017 minskade antalet personer som beviljades aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det beror både på att färre ansökte om ersättning och att andelen bifall minskade. Att andelen bifall minskat kan bero på att Försäkringskassans utredningar och bedömningar blivit mer noggranna. Åtgärder har nämligen genomförts för att öka kvaliteten i bedömningarna av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Det kan ha bidragit till förändrade bedömningar även av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. 6

7 De som påbörjat en gymnasieutbildning får oftare en förvärvsinkomst sen Målet med ersättningen är att unga med en funktionsnedsättning ska ha möjlighet att fullfölja en grundläggande utbildning och, i förlängningen, få ett arbete. Ungefär 40 procent av de som får aktivitetsersättning går på ett treårigt nationellt program inom gymnasieskolan, medan 60 procent går andra utbildningar, till exempel i introduktionsprogram eller inom särskolan. Av dem som påbörjar en treårig gymnasieutbildning har 34 procent fullföljt den (med slutbetyg eller examen), medan 35 procent har avbrutit den innan tre år har gått. Ytterligare 30 procent har läst i tre år, men utan att få slutbetyg eller examen. I den senare gruppen kan det finnas vissa som ändå har en fullföljd utbildning. Oavsett hur många det gäller så är andelen med en fullföljd gymnasieutbildning lägre än de 75 procent i övriga befolkningen som fullföljer sin gymnasieutbildning inom tre år. Att vissa har avbrutit sin gymnasieutbildning i förtid verkar dock inte ha så stor betydelse för om de senare har en förvärvsinkomst eller inte. Skiljelinjen går snarare mellan dem som påbörjat en gymnasieutbildning oavsett om den är fullföljd eller inte och dem som gått en förgymnasial utbildning eller vars utbildning är okänd. I den senare kategorin återfinns de som gått i särskola. Andelen som övergår direkt från förlängd skolgång till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har minskat över tid, även om en liten ökning skedde mellan 2013 och Numera gäller det ungefär hälften av mottagarna. I bästa fall indikerar minskningen att fler prövar sina möjligheter på arbetsmarknaden innan de ansöker om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Brist på statistik försvårar analyser Det finns brister i tillgången på statistik som försvårar möjligheterna till analys av unga med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det gäller framför allt för de unga som gått i särskola. Det gäller både den statistik som finns i SCB:s utbildningsregister och den statistik som finns hos Försäkringskassan. Bland dem får aktivitetsersättning vid förlängd skolgång är det därför en stor grupp individer som vi inte har tillräcklig information om för att göra riktigt bra analyser. Det finns flera utmaningar i handläggningen I rapporten konstateras att det finns flera utmaningar i handläggningen av ersättningen. Utredningarna och bedömningarna har blivit alltmer tidskrävande och komplexa över tid, bland annat då målgruppen har förändrats. Det framkommer att det krävs kunskap inom skolans område för att kunna utreda och bedöma rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. 7

8 Många handläggare uppger att de behöver mer stöd för att bedöma rätten till ersättning. I studien framkommer indikationer på att regelverket i vissa fall tolkas och tillämpas på olika sätt. Det gäller bland annat frågan om när den förlängda skolgången påbörjades, något som är viktigt att fastställa för att avgöra vad som gäller vid avbrott och liknande. Sammantaget pekar rapporten på att Försäkringskassan behöver se över våra styrande och stödjande dokument för att säkerställa att handläggarna har det stöd de behöver för att utreda rätten till ersättning. I dag arbetar de flesta handläggare med både förlängd skolgång och nedsatt arbetsförmåga. Ett fåtal handläggare är specialiserade på just aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, vilket uppges fungera bättre. Det finns därför anledning att fundera över om fler handläggare bör vara specialiserade på förlängd skolgång; detta för att de ska få möjlighet att utveckla sin kompetens inom området. Förändringar aktualiserar behov av översyn Det var tio år sedan den senaste översynen av aktivitetsersättning gjordes och sedan dess har det skett förändringar inom den förlängda skolgången. Antalet unga som får aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har ökat, även om en minskning skedde Unga med neuropsykiatriska diagnoser har kommit att utgöra en allt större del av målgruppen. Även unga med depression och olika ångestsyndrom ökar i antal. När det gäller ålder har det skett en förskjutning mot att allt fler i äldre åldrar beviljas ersättningen. Förändringar har även skett inom skolsystemet. Det är en utmaning för Försäkringskassan att uppdatera handläggarna när det gäller förändringar inom skolans värld. För att kunna göra sina bedömningar behöver handläggarna känna till både nuvarande och tidigare skolsystem för olika typer av utbildningar. Tidigare statliga utredningar har föreslagit att stödet ska ingå i det ordinarie studiestödssystemet som CSN administrerar (SOU 2008:12; SOU 2013:52). Ett argument som förts fram är att den nuvarande lösningen är en särlösning och att alla studiestöd bör ges inom ramen för det ordinarie studiestödssystemet, oavsett om en person har en funktionsnedsättning eller inte. Sammantaget ser Försäkringskassan ett behov av en översyn av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Är det rätt målgrupp som beviljas ersättningen? Kan administrationen av ersättningen förenklas? Och slutligen, är Försäkringskassan rätt myndighet att administrera ett ekonomiskt stöd till unga i utbildning? 8

9 1. Inledning Bakgrund Aktivitetsersättning infördes år 2003 i samband med att vi fick ett nytt pensionssystem. Ersättningen kan beviljas unga mellan 19 och 29 år i två situationer: (1) aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga, som kan beviljas personer som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga under minst ett år, och (2) aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Den här rapporten handlar om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Ersättningen ska ge möjlighet till unga med funktionsnedsättning att slutföra en grundläggande utbildning till och med gymnasienivå, oavsett skolform och oavsett när behovet uppstår. Ersättningen ska både stimulera och ge möjlighet att skaffa en sådan grundläggande utbildning. Avgörande är att den förlängda skolgången har ett klart samband med elevens funktionsnedsättning. Sedan 2005 har antalet mottagare mer än tredubblats. Antalsökningen har pågått ända fram till år 2016, även om en avmattning skett sedan År 2017 minskade antalet mottagare (se Figur 1). Figur 1 Antal mottagare av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas År 2017 publicerade Försäkringskassan, som svar på ett regeringsuppdrag, en rapport som analyserade utvecklingen av nybeviljandet av sjukersättning och aktivitetsersättning (det vill säga både nedsatt arbetsförmåga och 9

10 förlängd skolgång). Med nybeviljande avses det första tillfället då en person beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Rapporten visade att antalsökningen framför allt beror på att fler personer med psykiatriska diagnoser beviljas aktivitetsersättning. Neuropsykiatriska diagnoser bedömdes ha bidragit särskilt. Befolkningsutvecklingen i åldrarna bedömdes också ha bidragit. I rapporten konstaterades även att de som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång är äldre än tidigare och att det finns indikationer på att ersättningsperioderna blivit längre. Mot bakgrund av det lyftes behovet av att närmare analysera i vilken utsträckning ersättning vid förlängd skolgång uppfyller sitt syfte att elever med funktionsnedsättning ska kunna fullfölja sin utbildning (Försäkringskassan 2017a). Samtidigt som antalet mottagare har ökat är aktivitetsersättning vid förlängd skolgång omdiskuterad. När de försäkrade avslutat sin skolgång övergår många till att få sin försörjning via aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. I flera rapporter har det påpekats att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång fungerar som en inkörsport till ett långvarigt beroende av socialförsäkringssystemet (Försäkringskassan 2007, SOU 2008:102, ISF 2012). Bland annat mot bakgrund av detta har statliga utredningar föreslagit att ersättningen ska avskaffas som socialförsäkringsförmån och att stödet i stället bör ges inom det ordinarie studiestödssystemet (SOU 2008:102, SOU 2013:52). Syfte och frågeställningar Mot bakgrund av att antalet mottagare ökat och att det är oklart om ersättningen når sitt syfte ser Försäkringskassan ett behov av att fördjupa bilden från den rapport som publicerades Antalet unga som nybeviljas ersättningen studerades visserligen även då, men flera av analyserna gjordes för aktivitetsersättning i stort och inte uppdelat på nedsatt arbetsförmåga respektive förlängd skolgång. Dessutom minskade antalet mottagare plötsligt under Därför finns det anledning att analysera nybeviljandet ytterligare när det gäller aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Syftet är även att få kunskap om hur många som fullföljer sin utbildning och vad som händer sedan, när den försäkrade lämnat ersättningen; detta för att se om det ligger något i kritiken att ersättningen är en inkörsport till socialförsäkringssystemet. Det finns indikationer på att handläggningen av förmånen blivit alltmer komplicerad över tid. Ytterligare ett syfte är därför att studera handläggningen av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och belysa de utmaningar som finns. De frågeställningar som analyseras i rapporten kan kopplas till tre olika skeden i den förlängda skolgången: inträdet i ersättningen, tiden med ersättning och tiden efter att den försäkrade lämnat ersättningen. 10

11 När det gäller inträdet i ersättningen studeras följande frågeställningar: Hur utvecklas antalet personer som nybeviljas ersättning och vad beror utvecklingen på? Hur fungerar arbetet med att utreda och bedöma rätten till ersättning och vilka utmaningar finns? När det gäller tiden med ersättning studeras följande frågeställningar: Hur länge har de försäkrade aktivitetsersättning vid förlängd skolgång? Hur vanligt är det att ersättningstiden förlängs genom ytterligare beslut? Hur och i vilken grad får Försäkringskassan kännedom om ändrade förhållanden som påverkar rätten till ersättning? Vilket samarbete sker mellan Försäkringskassan och andra aktörer under tiden med ersättning? För att studera vad som händer efter att den försäkrade lämnat ersättningen studeras följande frågeställningar: Vilken utbildningsnivå har de försäkrade efter den förlängda skolgången? Hur stor andel övergår direkt till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga? Hur stor andel har en inkomst två år efter att de lämnat ersättningen? Metod och genomförande I den här rapporten används flera metoder och datakällor. 1 För att få en bild av nybeviljande och ersättningstidens längd använder vi data från Försäkringskassans register. För att studera vad som händer efter att de försäkrade lämnar ersättningen använder vi data från Statistiska Centralbyrån (SCB) och Skatteverket. För att studera Försäkringskassans handläggning, både vid inträdet och under tiden med ersättning, har vi skickat en enkät till handläggare och genomfört intervjuer med olika yrkesroller. Enkäten innehöll både frågor med fasta svarsalternativ och frågor med fritextsvar. Den skickades till 136 handläggare varav sju uppgav att de inte arbetar med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Av de 129 som återstod har 100 besvarat enkäten, vilket ger en svarsfrekvens på 78 procent. 2 Intervjuer gjordes med 16 personer som arbetar som beslutsfattare, specialist, chef eller handläggare. Deras erfarenheter och perspektiv ger en aktualiserad och fördjupad förståelse både av hur handläggningen fungerar 1 I Bilaga 1 finns en mer detaljerad metodbeskrivning. 2 Enkätformuläret finns i Bilaga 2. 11

12 och av faktorer som kan ha bidragit till antalsutvecklingen och längden på tiden med ersättning. Med hjälp av enkäten och intervjuerna har vi studerat handläggningen utifrån hur den upplevs av dem som arbetar med handläggning av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Däremot har vi inte studerat de faktiska besluten genom en aktgranskning eller liknande. Det har däremot Försäkringskassans rättsavdelning gjort. Resultat från den granskningen är därför ett viktigt komplement till den här rapporten (se Försäkringskassan 2018b). I rapporten används även fiktiva exempel för att illustrera hur ett ärende kan se ut när någon ansöker om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och vilka skillnader som finns mellan olika skolformer. Det är viktigt att betona att exemplen är fiktiva och inte ska betraktas som typfall eller liknande. Avgränsningar De som beviljats aktivitetsersättning vid förlängd skolgång går antingen i ordinarie skolformer eller i särskilda skolformer (se definitioner nedan). I Försäkringskassans statistik finns uppgift om skolform, men bara sedan Vi är dessutom osäkra på kvaliteten i statistiken. Därför kommer vi inte att fördela utfall på skolform vad gäller nybeviljande, tid med ersättning eller måluppfyllelse. 3 Definitioner av begrepp som används i rapporten Begrepp Förklaring Beslutsfattare Neuropsykiatriska diagnoser Nybeviljande Ordinarie skolformer Beslutsfattare är den yrkesroll som har i uppgift att fatta de formella besluten när det gäller försäkrade som deltar i ordinarie skolformer. Beslutsfattare kvalitetssäkrar då även utredningen. Till de neuropsykiatriska diagnoserna brukar man räkna ADHD/DAMP, ADD, Aspergers syndrom, autism och Tourettes syndrom. Med nybeviljande avses första tillfället då en person beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Med ordinarie skolformer avses grundskola, gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning och folkhögskolor i de fall utbildningen inte enbart riktar sig till personer med funktionsnedsättning. Begreppen ordinarie skolformer och särskilda skolformer (se nedan) kommer att ses över och ändras framöver i Försäkringskassans styrande och stödjande dokument. 3 Möjligheten att trots detta analysera skolform över tid diskuteras ytterligare i Bilaga 1. 12

13 Personlig handläggare Psykiatriska diagnoser Specialist Särskilda skolformer Personliga handläggare utreder rätten till ersättning och gör en bedömning. Om den försäkrade går i särskilda skolformer fattar handläggaren oftast även det formella beslutet. Om den försäkrade går i ordinarie skolformer fattas beslutet däremot av en särskilt utsedd beslutsfattare (se ovan). I den här rapporten avses de diagnoser som ingår i Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar (kodavsnitt F00 F99), enligt Världshälsoorganisationens klassifikationssystem ICD Specialist är en yrkesroll som bland annat ska kvalitetssäkra handläggningen och vägleda dem som ansvarar för handläggningen av individärenden i tolkning och tillämpning av regelverket. Specialisten ska även hålla sig uppdaterad om aktuell samhällsutveckling inom sitt område. Till de särskilda skolformerna hör grundsärskolan, gymnasiesärskolan 5, riksgymnasierna för elever med svåra rörelsehinder, specialskolan, riksgymnasierna för döva och hörselskadade och den särskilda vuxenutbildningen. Begreppen särskilda skolformer och ordinarie skolformer (se ovan) kommer att ses över och ändras framöver i Försäkringskassans styrande och stödjande dokument. Disposition Dispositionen följer de tre skeden som beskrevs ovan. I kapitel 2 analyseras själva inträdet i ersättningen, i kapitel 3 studeras vad som händer under tiden med ersättning och i kapitel 4 studeras vad som händer efter tiden med ersättning. I kapitel 5 lyfter vi fram några resultat som är särskilt värda att uppmärksamma och diskutera ytterligare. 4 ICD-10 står för International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems Tenth Revision. 5 I gymnasiesärskolan pågår studierna alltid fyra år, vilket innebär minst ett år med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. 13

14 2. Inträdet i ersättningen I det här kapitlet studerar vi frågor som rör själva inträdet i aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det handlar om utvecklingen över tid vad gäller antal personer som nybeviljas 6 ersättningen, men även om den utredning och den bedömning som Försäkringskassan gör av rätten till ersättning. Figur 2 visar antalet nybeviljanden över tid, det vill säga antalet personer som beviljas ersättningen för första gången. Antalet personer som nybeviljades ersättning ökade fram till Därefter var det stabilt under ett par år för att under 2017 minska med ungefär 10 procent (från till personer). Fler män än kvinnor beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Antalsökningen har varit något större för kvinnor under perioden och deras andel av nybeviljandena har därför ökat från 39 till 44 procent. Figur 2 Antal personer som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, Totalt antal nybeviljanden Antal kvinnor Antal män Källa: Försäkringskassans datalager Store Kapitlet utgår från tre frågor varav de två första utgår från figuren ovan: Varför ökade antalet nybeviljanden fram till 2014? Varför minskade antalet nybeviljanden 2017? Hur fungerar arbetet med att utreda och bedöma rätten till ersättning och vilka utmaningar finns? 6 Med nybeviljande avses det första tillfället då en person beviljas ersättningen. 14

15 Kapitlet inleds med en kort beskrivning av handläggningen och hur arbetet är organiserat. Sammanfattande iakttagelser Antalet personer som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång ökade fram till Fram till 2011 var det framför allt 19-åringarna som bidrog till antalsökningen. Därefter har de äldre åldersgrupperna ökat mer i antal. Att antalsökningen bland 19-åringar upphörde beror på att antalet 19-åringar minskade i befolkningen. Drygt 58 procent av dem som nybeviljas ersättningen har en psykiatrisk diagnos. De neuropsykiatriska diagnoserna (F84 och F90) är de som har ökat mest antalsmässigt. I flera studier framgår att unga med neuropsykiatriska diagnoser är en grupp som ofta får ett otillräckligt stöd i skolan. För en tredjedel är diagnosen okänd, detta eftersom Försäkringskassan inte registrerar diagnosuppgift för elever i de särskilda skolformerna. De med diagnos okänd är den grupp som har ökat mest procentuellt sett. Under 2017 minskade antalet personer som nybeviljades ersättning. Det beror på att andelen bifall minskade, men även på att färre ansökte om ersättning. Den minskade andelen bifall beror, enligt handläggarna, på att utredningarna har blivit mer noggranna. I enkät och intervjuer framkommer att förlängd skolgång är en ersättning som har förändrats över tid. Handläggningen upplevs ha blivit mer komplex, bland annat på grund av att unga med andra sorters funktionsnedsättningar än tidigare beviljas ersättningen och att fler skolformer har kommit att omfattas. Svårigheterna med att utreda och bedöma rätten till ersättningen gäller framför allt ordinarie skolformer. Däremot gäller det inte alla dessa ärenden. Knappt hälften av handläggarna uppger att de vill ha mer stöd för att bedöma rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Vägledning och annat stöd ger inte alltid svar på de konkreta frågor som handläggarna har. Stödet upplevs som otillräckligt, tvetydigt och inte alltid uppdaterat. Något som också kan tänkas bidra till svårigheterna är att förmånen har karaktären av sällan-ärende, vilket innebär att handläggarna och beslutsfattarna inte ges möjlighet att upparbeta någon vana av att handlägga ärenden om förlängd skolgång. Kort om handläggningen Nedan ges en beskrivning av några centrala delar i handläggningen som är bra att känna till när vi studerar inträdet i försäkringen. Den förlängda skolgången ska bero på funktionsnedsättningen Aktivitetsersättning kan bara beviljas om det finns ett klart samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. Därför är det 15

16 viktigt att utreda om behovet av förlängd skolgång beror på funktionsnedsättning eller om det beror på andra faktorer, till exempel sociala problem, skoltrötthet eller liknande. Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång beviljas alltid för en viss tid som inte får vara längre än tre år. Ersättningen ges normalt som en ersättning på heltid. Men om den försäkrade inte klarar av att studera på heltid på grund av sin funktionsnedsättning kan Försäkringskassan bevilja aktivitetsersättning för deltidsstudier. Utredning och beslut ser olika ut beroende på skolform Formerna för utredning och beslut skiljer sig åt beroende på om den försäkrade går i ordinarie skolformer eller särskilda skolformer. När det gäller studier i de ordinarie skolformerna krävs en mer omfattande utredning av om skolgången blivit förlängd just på grund av funktionsnedsättningen. Försäkringskassan behöver medicinska uppgifter för att fastställa om den försäkrade har en klart påvisad funktionsnedsättning. 7 Handläggaren ska därefter göra en bedömning om behovet av förlängd skolgång har ett konstaterat, direkt samband med funktionsnedsättningen. Det är en samlad bedömning som görs inte bara utifrån det medicinska underlaget utan även utifrån uppgifter inhämtade från den sökande och skolan. Handläggaren gör en utredning och bedömning, men det formella beslutet fattas av en särskilt utsedd beslutsfattare. Beslutsfattaren ska även kvalitetssäkra den utredning som har gjorts. Om den försäkrade studerar i någon av de särskilda skolformerna behövs det inget medicinskt underlag. Det räcker med ett intyg eller beslut där det framgår att den försäkrade går i särskilda skolformer för att konstatera att han eller hon har en funktionsnedsättning. Därefter ska handläggaren bedöma om det finns ett klart samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. Handläggaren gör utredningen och fattar själv det formella beslutet. 7 Det finns inga särskilda formkrav för ett medicinskt underlag, utan det kan till exempel vara i form av läkarintyg, psykologutlåtande eller läkarutlåtande om hälsotillstånd. 16

17 Organisering av handläggningen Handläggarnas arbete är organiserat på olika sätt på olika kontor. I intervjuerna har vi hört talas om följande tre sätt: Alla handläggare arbetar både med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Vissa handläggare är specialiserade på aktivitetsersättning vid förlängd skolgång medan andra är specialiserade på nedsatt arbetsförmåga. Det utesluter inte att handläggarna avlastar varandra under arbetstoppar. Vissa handläggare arbetar med utredning och bedömning i samband med inträdet till försäkringen. De arbetar då med både förlängd skolgång och nedsatt arbetsförmåga. Andra handläggare arbetar med pågående ärenden, så kallade UTM-ärenden. De som arbetar med UTM-ärenden arbetar då med uppföljning och samordning. 8 I handläggarenkäten uppger 10 procent att de arbetar enbart med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. De flesta (90 procent) uppger att de även arbetar med aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Ungefär 13 procent arbetar även med sjukersättning. Ingen har uppgett att de arbetar med någon annan förmån. Varför ökade antalet nybeviljanden fram till 2014? Fram till 2011 ökade 19-åringar mest sedan har äldre ökat mer Av Figur 3a framgår att 19-åringarna står för den största antalsökningen fram till Därefter har deras nybeviljanden minskat. I stället sker en antalsökning framför allt i åldrarna år, men även i gruppen år. 8 UTM står för under tid med ersättning. Samordning och uppföljning görs framför allt i ärenden som gäller aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga, där det finns ett tydligt reglerat ansvar om uppföljning av aktiviteter och samordning inom rehabiliteringsområdet. Men i varierande grad förekommer det även vid förlängd skolgång. 17

18 Figur 3 Antal personer som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, fördelat på olika ålderskategorier, a) Antal personer som får ersättning b) Antal personer som får ersättning per 1000 i befolkningen Antal 19-åringar Antal åringar Antal åringar Antal 19-åringar per 1000 invånare Antal åringar per 1000 invånare Antal åringar per 1000 invånare 2017 Källa: Försäkringskassans datalager Store, befolkningsuppgifter kommer från SCB:s Statistikdatabasen Fördelningen mellan olika åldersgrupper har därför förändrats. För tio år sedan stod 19-åringarna för 91 procent av nybeviljandena, medan åldersgruppen stod för 9 procent. Nu har 19-åringarnas andel minskat till 78 procent, medan åldersgruppen står för 20 procent och åldersgruppen för 3 procent. Att antalet 19-åringar som nybeviljas ersättning har minskat beror inte på att de beviljas ersättning i lägre utsträckning än tidigare. När vi studerar antalet 19-åringar som beviljas ersättning per 1000 i befolkningen visar det sig att nybeviljandena i gruppen snarare fortsatte öka ända fram till 2016 (Figur 3b). Antal 19-åringar per i befolkningen som nybeviljas ersättning har ökat från drygt 7 till 28 (en ökning med 288 procent). Först under 2017 syns en viss minskning. Antalsminskningen i Figur 3a beror snarare på att antalet 19-åringar i befolkningen har minskat (se Bilaga 3, Figur 23). I relation till antalsutvecklingen i befolkningen i stort är även åringarna intressanta. Sedan 2013 minskar deras antal i befolkningen (se Bilaga 3, Figur 23). Trots detta ökar de i antal bland dem som nybeviljas ersättningen. I åldersgruppen är det ändå bara 1 på 1000 som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. I åldersgruppen år är det ännu färre, 0,13 per 1000 i befolkningen. Även om det handlar om få personer har antalet per 1000 invånare ökat procentuellt sett: 245 respektive procent mellan 2005 och

19 Nästan 60 procent har psykiatriska diagnoser 9 Av Figur 4 framgår att psykiatriska diagnoser är den största diagnosgruppen (58 procent) bland dem som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Antalsmässigt är det här den grupp som ökade mest under perioden, från knappt 600 nybeviljanden år 2006 till över år 2016 (nästan 180 procent). Även om gruppen har ökat i antal är den procentuella ökningen något lägre än den totala ökningen bland alla nybeviljanden, som är 240 procent. Antalet som nybeviljas ersättning och som har en psykiatrisk diagnos har varierat över tid. Under 2012 skedde en kraftig antalsminskning med över 600 personer, men därefter har det återigen skett en ökning. Samma år skedde även en antalsökning på omkring 400 personer i gruppen vars diagnos är okänd i Försäkringskassans statistik. Det tyder på att det finns en koppling till antalsminskningen i gruppen med psykiatriska diagnoser. Hur detta kommer sig, och vilka som ingår i gruppen med okänd diagnos, beskrivs mer ingående nedan. Figur 4 Antal personer som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, fördelat på diagnos. Rullande 12-månaders summering, aug-05 feb-06 aug-06 feb-07 aug-07 feb-08 aug-08 feb-09 aug-09 feb-10 aug-10 feb-11 aug-11 feb-12 aug-12 feb-13 aug-13 feb-14 aug-14 feb-15 aug-15 feb-16 aug-16 feb-17 aug-17 Psykiatriska diagnoser Övriga diagnoser Diagnos okänd Anm. Diagnosindelningen utgår från ICD 10. Med psykiatriska diagnoser avses de som ingår i diagnosgruppen Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar (kodavsnitt F00 F99). I övriga diagnoser ingår bl.a. rörelseorganens sjukdomar (M00 M99) och nervsystemets sjukdomar (G00-G99). Källa: Försäkringskassans datalager Store 9 Med psykiatriska diagnoser avses de diagnoser som ingår i Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar (kodavsnitt F00-F99) i Världshälsoorganisationens klassifikationssystem ICD-10. ICD-10 står för International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems Tenth Revision. 19

20 De med andra diagnoser än psykiatriska övriga diagnoser är få och har snarast minskat i antal. De har med andra ord inte bidragit till den antalsökning som skett. De med okänd diagnos har ökat mest procentuellt sett Antalet nybeviljanden bland dem vars diagnos är okänd har ökat med ungefär 800 personer (över procent) mellan 2006 och Numera utgör gruppen knappt 30 procent av samtliga nybeviljanden. Den plötsliga antalsökning som skedde 2012 beror på att Försäkringskassan publicerade ett informationsmeddelande som förtydligade hur uppgifter om diagnoskod ska registreras i handläggningen. Informationsmeddelandet tydliggjorde att handläggarna inte behöver registrera uppgift om diagnos när den försäkrade studerar i någon av de särskilda skolformerna (Försäkringskassan 2011b). 10 De mottagare som saknar diagnosuppgift i statistiken motsvaras därför sannolikt i hög grad av unga som går i särskilda skolformer. Även efter den plötsliga antalsökningen 2012 har det skett en fortsatt, mer gradvis ökning i gruppen med okänd diagnos. Vi vet inte vad den fortsatta ökningen beror på. Antalet elever i gymnasiesärskola har snarare minskat efter 2012 (se Bilaga 3, Figur 24). 11 Men som nämnts ovan ingår även andra utbildningar än särskola i de särskilda skolformerna. Neuropsykiatriska diagnoser står för en stor del av antalsökningen Ovan nämndes att psykiatriska diagnoser står för en stor del av nybeviljandet men att den procentuella ökningen har varit mindre än bland samtliga. Eftersom de psykiatriska diagnoserna utgör en så stor del av nybeviljandet studerar vi denna grupp mer ingående. Då framgår att det finns skillnader mellan olika psykiatriska diagnoser. I Figur 5 framgår att de neuropsykiatriska diagnoserna som har ökat mest över tid, åtminstone antalsmässigt. Det gäller dels hyperaktivitetsstörningar (F90), till exempel ADHD, dels genomgripande utvecklingsstörningar (F84), där Aspergers syndrom och andra autismdiagnoser ingår. Gruppen 10 Informationsmeddelandet publicerades i slutet av 2011 och syftade till att skapa en gemensam rutin för hur handläggarna ska registrera uppgift om diagnos i ärenden där diagnoskod saknas (Försäkringskassan 2011b). Tidigare hade olika kontor olika rutiner för hur de skulle göra. 11 Enligt den skollag som tillämpas sedan 1 juli 2011 ska särskolan vara förbehållen elever med utvecklingsstörning. Av regeringens proposition framgår att personer med autism eller autismliknande tillstånd endast ska tillhöra särskolans målgrupp om de också har en utvecklingsstörning eller om de också har en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av en hjärnskada (prop. 2009/10:165, s. 387). Det innebar att antalet elever i gymnasiesärskola och Särvux minskade (se Bilaga 3, Figur 24). Sannolikt har det i sin tur bidragit till att de med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång i minskad utsträckning deltar i de särskilda skolformerna. Därmed borde antalet som saknar uppgift om diagnos snarare minska, men på grund av förändringen i hur handläggarna ska registrera diagnoskod så har antalet i stället ökat. Tyvärr kan vi inte följa antalsutvecklingen fördelat på skolform eftersom Försäkringskassan inte har statistik om detta före

21 med hyperaktivitetsstörningar ökade med ungefär 370 personer mellan 2006 och 2016 (675 procent). Gruppen med genomgripande utvecklingsstörningar ökade med drygt 280 personer (370 procent) under samma tidsperiod. Antalet nybeviljanden där den försäkrade har hyperaktivitetsstörningar eller genomgripande utvecklingsstörningar har ökat mer procentuellt sett än antalet nybeviljanden i stort. Figur 5 Antal personer som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, fördelat på olika psykiatriska diagnoser. Rullande 12 månaders summering. År Anm. Diagnosindelningen utgår från ICD-10. Med psykiatriska diagnoser avses de som ingår i diagnosgruppen Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar (kodavsnitt F00 F99). Källa: Försäkringskassans datalager Store Övriga psykiatriska diagnoser Utvecklingsstörning (F70-F79) Hyperaktivitetsstörningar (F90) Genomgripande utvecklingsstörningar (F84) Neurotiska, stressrelaterade och somatoforma syndrom (F40-F48) Försträmningssyndrom (F30-F39) Tillsammans är de neuropsykiatriska diagnoserna större än alla övriga psykiatriska diagnoser och de förekommer i alla de vanligaste diagnoskombinationerna som finns hos individer med mer än en diagnos under sin ersättningstid. Diagnoserna är betydligt vanligare bland män, även om de på senare år har ökat även bland kvinnor (Försäkringskassan 2017a). Längst ner i Figur 5 återfinns två diagnoskapitel som till en början inte var så vanliga bland dem som nybeviljades aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det gäller F30 F39 som består av olika depressionssjukdomar och F40 F48 som består av olika ångest- och stressyndrom. Det handlar fortfarande om få personer men procentuellt sett är det en stor ökning: 600 respektive 450 procent mellan 2006 och 2016 (att jämföra med den genomsnittliga ökningen på 240 procent). 21

22 Antalet med utvecklingsstörning (F70 F79) har snarare minskat över tid. Minskningen ägde rum 2012 och beror sannolikt på den omfördelning som då skedde från psykiatriska diagnoser till den grupp för vilken diagnosen är okänd i Försäkringskassans statistik (se Figur 4 ovan). Därefter har antalet nybeviljanden varit relativt stabilt. Faktorer som kan ha bidragit till att fler nybeviljas ersättning Det finns flera faktorer som kan ha bidragit till att antalet nybeviljanden har ökat över tid. Utifrån de data som presenterats ovan resonerar vi kring några tänkbara förklaringar. Faktorerna överlappar troligen och är svåra att särskilja från varandra. Ökad efterfrågan på ersättningen På ett övergripande plan handlar antalsökningen om att fler ansöker om ersättningen. Att efterfrågan har ökat uppges i flera intervjuer vara en orsak till antalsökningen. Antalet beslut (och därmed ansökningar) ökade mellan 2010 och 2014, men det finns tyvärr inte statistik längre tillbaka än så. I kombination med att andelen som beviljas ersättningen varit hög (över 90 procent) så bidrar ökad efterfrågan till ett ökat antal nybeviljanden. Krav på omfattning och varaktighet togs bort I Figur 5 framgick att olika depressionssjukdomar (F30 F39) och olika ångest- och stressyndrom (F40 F48) har ökat över tid. Även om grupperna fortfarande är relativt små har de ökat mer än genomsnittet procentuellt sett. Ökningen har pågått sedan 2008, men ökningstakten har ökat sedan Troligen finns det en koppling till att Försäkringskassan då ändrade sin tillämpning. Fram till 2013 ställde Försäkringskassan krav på att funktionsnedsättningen skulle vara stor och förorsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Den skulle även kvarstå under hela den planerade studietiden. I maj 2013 publicerade Försäkringskassan ett informationsmeddelande som uttryckte att funktionsnedsättningens omfattning inte längre skulle vara avgörande för rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång (Försäkringskassan 2013c). I juni samma år klargjorde Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) att Försäkringskassan inte längre kunde kräva att funktionsnedsättningen skulle kvarstå hela den planerade studietiden (HFD 2013 ref. 38). Därmed ändrades tillämpningen även i detta avseende (se Försäkringskassan 2013a). Konsekvensen blev att den grupp som kan beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång utvidgades. Både i intervjuer och i enkätsvar uppmärksammas denna förändring, som uppges ha inneburit att fler, och delvis andra grupper, kommit att omfattas av ersättningen. Bland dem som nämns ingår personer med depression, social fobi och liknande, men även personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. 22

23 Fler slags utbildningar kan leda till avslutad skolgång Ytterligare en förändring som kan ha bidragit till antalsökningen, handlar om att den försäkrade kan beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång i fler former av utbildningar än tidigare (Försäkringskassan 2014a). Enligt tidigare tillämpning var det bara gymnasieutbildningar som kunde leda till ett slutbetyg som kunde ge rätt till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det synsättet uteslöt utbildningar inom folkhögskola liksom yrkesinriktade utbildningsalternativ. Förändringen syftade till att Försäkringskassans definition skulle överensstämma med förarbeten (prop. 2000/01:96 sid 83), där det nämns att folkhögskola kan vara ett bra sätt att inhämta en gymnasieutbildning för en del personer med funktionsnedsättning (Försäkringskassan 2014b). Försäkringskassan har inte statistik om skolform före Därför är det svårt att följa effekter av förändringen. Det syns heller ingen särskild ökning i antalet nybeviljanden efter Däremot ser vi i kapitel 4 att antalet personer ökar bland dem som efter att de lämnar ersättningen har gått tre års gymnasieutbildning utan att ha fått ett slutbetyg eller examen. Det kan möjligen bero på att fler mottagare läser utbildningar som inte leder till slutbetyg eller examen. Men det skulle också kunna vara så att allt fler läser en treårig gymnasieutbildning utan att klara de krav som krävs för att få slutbetyg eller examen (se kapitel 4). Bristande stöd från skolan kan vara en bidragande förklaring En förklaring som tidigare lyfts fram till att allt fler beviljats aktivitetsersättning vid förlängd skolgång är 1990-talets besparingar och förändringar inom den ordinarie skolverksamheten. Det har diskuterats bland annat i en tidigare rapport från Inspektionen för socialförsäkringen. (ISF 2011). Som framgick av Figur 5 har nybeviljandet ökat mer bland unga med neuropsykiatriska diagnoser än bland samtliga. Det finns flera studier som lyfter att unga med neuropsykiatriska diagnoser inte får det stöd de behöver från skolan, något som sannolikt kan bidra till att de inte klarar att fullfölja sina studier inom den ordinarie studietiden. Riksförbundet Attention genomförde en enkätundersökning riktad till vårdnadshavare till barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar i oktober Nästan alla, 95 procent, uppger att deras barn har behov av extra stöd får att klara undervisningsmålen. Visserligen uppger 73 procent att barnen får extra anpassning eller särskilt stöd, men 28 procent anser att insatserna fungerar mindre bra eller dåligt. För en stor del av barnen har insatserna uteblivit eller så ges de inte på rätt sätt. Konsekvenser av det bristande stödet för eleverna uppgav vårdnadshavarna bland annat vara eftersläpning i skolämnen (57 procent), ovilja att gå till skolan (48 procent), sänkt betyg (40 procent), brister i läs- och skrivförmåga (38 procent) och 12 Riksförbundet Attention är en intresseorganisation för personer med neuropsykiatriska diagnoser, anhöriga och yrkesverksamma. Enkäten skickades till vårdnadshavare med barn i grundskolan eller gymnasieskolan. 23

24 mobbning (20 procent). Hela 19 procent uppgav att deras barn har tvingats byta skola (Riksförbundet Attention 2016). Även Skolinspektionens granskningar visar på brister i skolsituationen för elever med ADHD och autismspektrumtillstånd och på behovet av att öka kompetensen hos specialpedagoger, speciallärare och skolpersonal om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (Skolinspektionen 2012a, 2014). Det finns indikationer på att kunskapen om elevernas stödbehov ofta är begränsad, att åtgärdsprogram inte alltid tas fram och att utredningarna ibland tar omotiverat lång tid (Skolinspektionen 2012b, 2014). Skolinspektionen har konstaterat att arbetet behöver förstärkas, särskilt på gymnasienivå (Skolinspektionen 2012b). Varför minskade antalet nybeviljanden 2017? Som framgick i inledningen till det här kapitlet så minskade antalet nybeviljanden under I det här avsnittet analyserar vi orsaker till detta. Färre ansöker och lägre andel sökande beviljas ersättning Två faktorer är avgörande för hur många som nybeviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång: hur många som ansöker och hur stor andel av de sökande som beviljas ersättning. Nedan används antal beslut som en approximation för antal ansökningar. 13 Av Figur 6 framkommer att antalet beslut (och därmed antalet ansökningar) ökade mellan 2010 och Därefter har de minskat något. Samtidigt som antalet ansökningar ökat har andelen sökande som beviljas ersättning varit hög, över 90 procent. Sedan 2015 minskar dock andelen bifall. Mellan 2016 och 2017 syns en särskilt tydlig minskning, från 90 till 85 procent. 13 Besluten i statistiken baseras på summan av alla bifall och alla avslag. Antal beslut motsvaras i princip av antal ansökningar, men det finns två viktiga skillnader. Den första är att ansökan kan ha inkommit under ett kalenderår medan beslutet fattas först nästkommande år. I det avseende så är antal beslut och antal ansökningar inte helt överensstämmande. Den andra skillnaden är att det kan finnas andra beslut än bifall och avslag, t.ex. avvisning av en ansökan. 24

25 Figur Antal beslut och andel bifall inom aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, % 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% Antal beslut Andel bifall 60% Anm. Antal beslut avser antal beslut på ansökningar om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Källa: Försäkringskassans databas Store Minskningen av antalet nybeviljanden beror således både på en minskning av antalet sökande och en minskning av andelen som beviljas ersättning. Oklart varför färre ansöker om ersättningen Att antalet sökande minskade 2016 och 2017 har inte någon självklar koppling till befolkningsutvecklingen. Den antalsminskning som skedde bland 19-åringar i befolkningen planade ut runt Den förklarar alltså inte det minskade antalet beslut. Antalet åringar minskar visserligen i befolkningen, men samtidigt har antalet personer som nybeviljas ersättning ökat i den åldersgruppen. Vi vet alltså inte varför antalet personer som ansöker som ersättningen har minskat. Man kan emellertid fundera över om den minskade andelen bifall under 2015 och 2016 har bidragit till att förändra förväntningarna hos dem som söker. Om färre tror att de kan beviljas ersättning kan det möjligen påverka antalet som söker. Det är ett mönster som iakttagits för andra ersättningar, till exempel assistansersättning (Försäkringskassan 2017e). Förbättrade utredningar och bedömningar uppges förklara färre bifall I enkäten ställdes en öppen fråga till handläggarna om vad de tror är orsaken till den minskade andelen bifall. Vi har kategoriserat fritextsvaren i efterhand. Handläggarnas svar, som presenteras nedan, överensstämmer i hög grad med vad som framkommit i intervjuer med andra yrkesroller. Drygt hälften av handläggarna uppger att den ökade andelen avslag beror på förändringar i utredningen eller bedömningen av rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Merparten av dessa handläggare benämner förändringen i positiva ordalag. De beskriver att utredningarna görs mer noggrant, att de är mer omfattande, att kvaliteten har ökat eller att rättssäkerheten har förbättrats. Av svaren framgår att de tidigare kunde bevilja 25

26 på tunnare underlag. Några menar att Försäkringskassans bedömningar blivit hårdare eller striktare. Bland annat nämns högre krav avseende bevisbördan eller det medicinska sambandet. Flera nämner att de har blivit bättre på att utreda sambandet mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång: Vi utreder bättre. Tidigare beviljades alla aktivitetsersättning vid förlängd skolgång som hade en diagnos. I dag ska det finnas ett tydligt samband mellan diagnos, funktionsnedsättning och behovet av förlängd skolgång. I några enkätsvar nämns att beslutsfattarna ställer högre krav än tidigare vid kvalitetssäkringen. Om beslutsfattarna tycker att utredningen inte håller tillräckligt hög kvalitet skickar de tillbaka den till handläggaren. Detta leder till att jag i min tur utreder lite ytterligare i nästa ärende. Även i intervjuerna nämns att det skett förändringar i handläggningen. Alla håller dock inte med om att någon sådan förändring har skett. Sannolikt kan det finnas skillnader mellan olika kontor, där vissa har genomfört förändringar, men inte alla. Viktigt att påpeka är att vi inte har gjort någon granskning av faktiska beslut och på så vis fastställt att bedömningarna har förändrats. Men det stora antal handläggare som uppger att den minskade andelen bifall beror på Försäkringskassans utredningar och bedömningar tyder ändå på att det har skett en förändring. En uppföljning av den rättsliga kvaliteten i beslut som rör aktivitetsersättning vid förlängd skolgång visar att det trots de förbättringar som uppges ha skett finns ytterligare behov av att förbättra såväl utredningar som bedömningar. Uppföljningen visar att det visserligen fanns medicinska underlag i alla ärenden som krävde det, men trots detta bedömdes en hög andel av ärendena vara otillräckligt utredda, framför allt när de försäkrade går i ordinarie skolformer (Försäkringskassan 2018b). 14 Kvalitetsuppföljning av nedsatt arbetsförmåga kan ha påverkat Den förändring i utredning och bedömning, som nämns i enkätsvar och intervjuer, har inte föregåtts av någon förändring i de styrande och stödjande dokument som gäller aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Inte heller uppges Försäkringskassans ledning ha kommit med några styrsignaler som gäller specifikt aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Däremot finns andra styrsignaler som kan ha påverkat handläggningen. Försäkringskassan använder en modell för systematisk kvalitetsutveckling (SKU), där rättsliga kvalitetsuppföljningar som genomförs av Försäkringskassans rättsavdelning är en viktig del. Det innebär att särskilda granskare 14 I ordinarie skolformer bedömdes 79 procent av ärendena vara otillräckligt utredda. Motsvarande andel i särskilda skolformer var 55 procent. 26

27 går igenom ett visst antal beslut inom en ersättning och bedömer beslutens kvalitet. En sådan kvalitetsuppföljning gjordes av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång under våren 2108, men den har ännu inte lett till några åtgärder i handläggningen. Däremot gjordes det redan 2015 och 2016 uppföljningar inom de närliggande områdena sjukersättning och aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. I granskningen av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga bedömdes närmare en tredjedel av ärendena vara otillräckligt utredda och av de ärenden där utredningen var tillräcklig bedömdes beslutet vara tveksamt i nästan hälften av fallen (Försäkringskassan 2016b). En rad kvalitetshöjande åtgärder har därför genomförts. Bland annat har Försäkringskassan genomfört åtgärder för att öka handläggarnas förmåga att utreda, analysera och värdera medicinska underlag samt att bedöma rätten till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Dessutom har nya läkarutlåtanden tagits fram, både vid nedsatt arbetsförmåga och förlängd skolgång (Försäkringskassan 2018a). Trots att granskningen avsåg nedsatt arbetsförmåga (och inte förlängd skolgång) nämns den flera gånger som en förklaring till ovan nämnda förändringar i handläggningen, både i enkätsvar och i intervjuer. Flera tror att den rättsliga kvalitetsuppföljningen, och de åtgärder som genomförts, kan ha spillt över på aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, bland annat genom de diskussioner som förts lokalt till följd av kvalitetsuppföljningen. Ofta är det samma handläggare, beslutsfattare och specialister som arbetar med båda typerna av aktivitetsersättning (och vissa gånger även med sjukersättning), så det är inte konstigt om det uppstår en sådan effekt. Jag tänker att det har blivit en följdverkan. Om jag får kunskap eller metoder eller verktyg hur jag ska tillämpa och det blir tydligare och att man likriktar det mer får det en spillover-effekt på förlängd skolgång. Några intervjupersoner tror däremot inte att den rättsliga granskningen av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga kan ha påverkat bedömningarna av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, åtminstone inte vid deras kontor. Myndighetens övergripande styrning kan också ha påverkat Några intervjupersoner tror att förändringar i Försäkringskassans övergripande styrning kan ha påverkat handläggningen vid förlängd skolgång. Försäkringskassans ledning har infört en ny inriktning för myndigheten under , där det framgår att rättssäkerhet, service och produktivitet är viktiga fokusområden (Försäkringskassan 2016a). Det kan ha medfört ett ökat fokus på utredningar och bedömningar. 27

28 Andra tänkbara orsaker till minskad andel bifall Flera handläggare lyfter fram ökad efterfrågan på ersättningen som en anledning till att andelen bifall har minskat. Tankegången bygger då på att en lägre andel av de sökande uppfyller kraven för att beviljas ersättning. Jag tror att det är fler som söker nu och att dessa personer ofta har psykiatriska eller neuropsykiatriska diagnoser. Många har hög frånvaro eller har hoppat av skolan och har många uppehåll vilket inte direkt kan kopplas till funktionsnedsättningen. Detta tror jag gör att dessa personer får avslag i högre utsträckning. Att allt fler som söker är äldre nämns också som en anledning till minskad andel bifall. Det uppges vara svårare, i vissa fall, för äldre sökande att visa att det var just funktionsnedsättningen som var orsaken till att den tidigare skolgången inte kunde fullföljas. När lång tid förflutit sedan personen lämnade skolan är det inte säkert att det finns underlag som styrker sambandet mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. Utredning och bedömning av rätten till ersättning I utredningen och bedömningen av rätten till ersättning går handläggaren igenom ett antal olika steg. I det här avsnittet redogör vi för utmaningar som finns i respektive steg. Först beskriver vi hur arbetet är organiserat och vilka yrkesroller som är involverade. Svårare påvisa samband för sökande i ordinarie skolformer Om den försäkrade deltar i ordinarie skolformer behöver handläggaren börja med att ta reda på är om han eller hon har en funktionsnedsättning eller inte. Det ska i så fall styrkas av ett medicinskt underlag. 15 Vid en klart påvisad funktionsnedsättning ska handläggaren utreda om det finns ett konstaterat, direkt samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. 16 Svårt att bedöma om det finns ett konstaterat, direkt samband Figur 7 visar att de flesta handläggare (72 procent) upplever det som ganska eller mycket lätt att bedöma om den försäkrade har en funktionsnedsättning i de fall då de försäkrade går i ordinarie skolformer. Som nämndes ovan ska handläggaren då även bedöma om det finns ett konstaterat, direkt samband mellan funktionsnedsättningen och den förlängda skolgången. Ungefär Det behöver inte vara ett läkarutlåtande utan kan även vara till exempel ett psykologutlåtande eller en neuropsykiatrisk utredning. 16 Som nämndes ovan skiljer sig ordinarie skolformer från särskilda skolformer när det gäller denna bedömning. Om den försäkrade deltar i särskilda skolformer behöver handläggaren inte begära in medicinska underlag för att fastställa om den försäkrade har en funktionsnedsättning eller inte. Det räcker med att den försäkrade bifogar ett intyg från skolan om att han eller hon läser i en särskild skolform. Försäkringskassan ska därefter ta ställning till om det finns ett klart samband mellan funktionsnedsättningen och den förlängda skolgången. 28

29 procent tycker att det är ganska svårt att bedöma om det är funktionsnedsättningen som har orsakat den förlängda skolgången. Figur 7 Hur lätt eller svårt är det att göra följande bedömningar? Frågan gäller ordinarie skolformer Att bedöma om den försäkrade har en funktionsnedsättning Att bedöma om det är funktionsnedsättningen som har orsakat den förlängda skolgången 0% 20% 40% 60% 80% 100% Mycket svårt Ganska svårt Varken lätt eller svårt Ganska lätt Mycket lätt Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare Av intervjuerna framkommer att det som är svårt framför allt gäller att urskilja vilka svårigheter som beror på funktionsnedsättningen och vad som beror på andra faktorer. Det räcker inte med en fastställd diagnos och en läkares ord att den försäkrade behöver förlängd skolgång, utan sambandet måste påvisas. Det kan också vara svårt att få tag i det underlag som behövs för att styrka sambandet. 17 Utifrån intervjuerna har vi identifierat tre olika situationer där det kan vara särskilt svårt att bedöma om det finns ett konstaterat, direkt samband. Svårare bedömning vid neuropsykiatriska diagnoser Vid neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och psykisk problematik där den försäkrades symtombild kan vara komplex ställs höga krav på utredningen av sambandet mellan funktionsnedsättning och behov av förlängd skolgång. De medicinska faktorerna måste särskiljas från elevens sociala situation, men även från skolans insatser. En intervjuperson beskriver de avvägningar handläggaren ställs inför: Då får man utreda väldigt noga, både med vården och skolan. Vad har de sett? Har skolsköterskan något som stödjer? Har personen fått allt stöd den behöver? Skolan kanske säger att de gått in med allt stöd men personen kommer ändå inte. Personen kanske har problem hemma, kanske det som varit övervägande och då har man ju inte rätt till förlängd skolgång. Det är svårt att säga vad som är glasklart, man får samla in mycket information och väga i vågskålarna. Man måste kanske gå många år tillbaka, kanske måste man fråga BUP till exempel. Det krävs både medicinskt underlag och 17 Det kan till exempel vara läkarintyg, psykologutredningar eller olika underlag från den nuvarande skolan eller tidigare skolor där eleven gått. 29

30 underlag från skolan, det är ett detektivarbete. De nya diagnoserna har gjort att det krävs mer underlag och fler dokument. Svårare att utreda när den försäkrade ansöker i vuxen ålder Den försäkrade kan ha fått sin diagnos i vuxen ålder och haft en skolgång kantad av mycket frånvaro och flera byten fram tills studierna helt avbröts. Vid återupptagande av utbildningen måste det utredas om funktionsnedsättningen är orsaken till den krokiga och avbrutna skolgången. En utredning som gjorts först i vuxen ålder räcker inte alltid för att bedöma om det finns ett samband mellan den avbrutna skolgången och funktionsnedsättningen. En handläggare uttrycker följande i enkäten: Jag tycker också att det är svårt att veta vad som är vad när en person ansöker om förlängd skolgång då han/hon är lite äldre och då reda ut vad som egentligen vad orsaken till att gymnasiestudierna inte fungerade vid tidpunkten för de ordinarie gymnasiestudierna, oftast har de inga medicinska underlag från denna tid. Att hantera ett sådant ärende kan bli en diger uppgift när den försäkrades sjukdoms- och skolhistoria måste gås igenom i efterhand. Trots tidskrävande efterforskningar går det inte alltid att få fram nödvändig information, till exempel om den försäkrade inte hade någon kontakt med vården under sin skolgång eller om skolan inte har tillräcklig dokumentation om tidigare elever. Bristande stöd från skolan kan bidra till behov av förlängd skolgång Skolans stöd till elever med svårigheter blir också en fråga att ta ställning till när sambandet mellan funktionsnedsättning och behov av förlängd skolgång ska utredas. En intervjuperson beskriver det så här: Om man har en funktionsnedsättning och får rätt stöd i skolan så kanske man klarar sig. Men om man inte får det, beror då den förlängda skolgången på skolan eller funktionsnedsättningen? Intervjupersonen lämnar frågan obesvarad, men konstaterar att sådant är svårt. Om skolan inte ens har uppmärksammat elevens problematik, och därmed inte vidtagit några åtgärder, kan det bli svårare att härleda avbrutna studier till en funktionsnedsättning. Det fiktiva exemplet nedan är tänkt att illustrera vilken typ av bedömning som handläggaren kan ställas inför när flera faktorer kan ha bidragit till svårigheterna i skolan. 30

31 Matilda 20 år Matilda är född 1998 och ansöker om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång under två terminer i samband med att hon studerar på folkhögskola för att avsluta sina studier på gymnasienivå. Matilda har tidigare studerat på ett nationellt naturvetenskapligt program inom gymnasieskolan. Hon uppnådde godkända poäng av de poäng som krävs för gymnasieexamen. Undervisningen på folkhögskolan bedrivs i mindre grupper och i lugnare miljö, vilket förväntas ge Matilda bättre förutsättningar att avsluta studierna. Studierna på folkhögskola uppges vara mer anpassade efter hennes funktionsnedsättning. I läkarutlåtandet framkommer det att Matilda genomgått en neuropsykiatrisk utredning och fått diagnosen Aspergers syndrom. Hennes funktionsnedsättning medför bland annat svårigheter att påbörja och avsluta uppgifter, svårigheter med social interaktion och perceptionskänslighet. Det tar mycket energi för Matilda att hantera sociala kontakter samt avläsa andras avsikter och hon har en hög känslighet för ljud och dofter. I ett intyg från BUP framgår att Matilda under hela skoltiden haft svårt att få vänner och hantera relationerna till klasskamrater. Tack vare att hon har en hög intellektuell begåvningsnivå slutförde hon grundskolan med godkända betyg i juni Matildas svårigheter eskalerade under andra året på gymnasiet i samband med att hennes föräldrar separerade. Efter separationen fortsatte Matilda i samma skola, men började bo varannan vecka hos sin mamma och varannan vecka hos sin pappa. Matilda började i samband med detta få stora svårigheter att komma iväg till skolan, med hög frånvaro som följd. Av intygen framgår att Matilda har en funktionsnedsättning. För att ha rätt till aktivitetsersättning krävs även att den förlängda skolgången beror på funktionsnedsättningen. I Matildas fall klarade hon skolgången trots sin funktionsnedsättning fram till andra året på gymnasiet. Handläggaren behöver reda ut om den förlängda skolgången har ett konstaterat, direkt samband med funktionsnedsättning eller om den beror på hennes sociala situation, i detta fall föräldrarnas separation. Beroende på om funktionsnedsättningen eller de andra omständigheterna bedöms väga tyngst kan beslutet antingen bli ett bifall eller ett avslag. Även andra bedömningar är svårare i ordinarie skolformer Efter bedömningen av sambandet mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång ska handläggaren utreda och bedöma flera andra frågor som gäller den försäkrades skolgång. Det görs utifrån inkomna underlag och i samtal med den försäkrade. Om de underlag som redan inkommit inte räcker ska handläggaren begära in kompletteringar. Figur 8 redovisar handläggarnas uppfattning om hur lätt eller svårt det är att bedöma de olika frågor som de måste ta ställning till. Här framkommer det tydligt att bedömningarna är svårare när de försäkrade går i ordinarie skolformer än i särskilda skolformer. 31

32 Figur 8 Hur lätt eller svårt är det att göra följande bedömningar? Fördelat på ordinarie skolform respektive särskilda skolformer Ordinarie skolformer Särskilda skolformer Att fastställa tidpunkten för när rätten till förlängd skolgång inträdde Att fastställa hur långt den försäkrade hittills kommit i sin utbildning Att fastställa hur lång tid som återstår tills utbildningen är avslutad Att bedöma om byte av skolform eller utbildning beror på funktionsnedsättningen Att bedöma om behov av deltidsstudier beror på funktionsnedsättningen 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Mycket svårt Ganska svårt Varken lätt eller svårt Ganska lätt Mycket lätt Vet inte Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare När det gäller de särskilda skolformerna uppger handläggarna att de flesta moment är ganska eller mycket lätta. Det överensstämmer också med den bild vi har fått i intervjuerna. Att det är enklare att bedöma olika moment när de försäkrade går i de särskilda skolformerna uppges bland annat handla om att de försäkrade då ofta går en mer spikrak väg genom den förlängda skolgången. De går det fjärde året i särskolan och avslutar därefter den förlängda skolgången. Då är det oftast inte aktuellt med till exempel byten eller förlängning av skolgången. Den bilden bekräftas i en aktgranskning som Försäkringskassans rättsavdelning gjort. Granskningen av ärenden visade att det var vanligare med byten, uppehåll och avbrott bland sökande i ordinarie skolformer (Försäkringskassan 2018b). Exemplet nedan illustrerar ett ärende där en försäkrad i en särskild skolform (gymnasiesärskolan) ansöker om förlängd skolgång. Filip 19 år Filip är född 1998 och har diagnosen lindrig utvecklingsstörning. Under perioden augusti 2015 till juni 2019 är han inskriven i gymnasiesärskolan där han går nationellt program inom fastighet och anläggning. Till skillnad mot de flesta gymnasieutbildningarna i ordinarie skolformer är gymnasiesärskolan fyra år. Filip har därför lämnat in en ansökan om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång tillsammans med ett intyg från skolan. 32

33 Inom gymnasiesärskolan har det redan gjorts en utredning av om Filip har en funktionsnedsättning. Eftersom Filip har lämnat ett intyg om att han är inskriven vid gymnasiesärskolan behöver Försäkringskassan inte något medicinskt underlag för fastställa att Filip har en funktionsnedsättning. Enligt intyget från skolan började Filip på gymnasiesärskolan det år han fyllde 17 år. Eftersom de flesta börjar gymnasiet det år de fyller 16 år behöver Försäkringskassan utreda varför Filip ska börja ett år senare. Försäkringskassan tar kontakt med skolan som informerar om att Filip gick ett tionde år i grundsärskolan, detta då han på grund av sin funktionsnedsättning behövde mer tid för att avsluta sin grundskoleutbildning. Försäkringskassan bedömer att Filips skolgång är förlängd med två år och att förlängningen beror på funktionsnedsättningen. Han beviljas aktivitetsersättning för perioden juli 2017 till och med juni Bristande samsyn i bedömning av när skolgången förlängdes? Enligt enkätsvaren tycks frågan om när skolgången förlängdes, inte vålla lika mycket bekymmer som andra frågor. Ungefär lika stora andelar har uppgett att det är en lätt bedömning som en svår, 39 respektive 37 procent i ordinarie skolformer (Figur 8). Bedömningen av när skolgången blev förlängd har betydelse för hur uppehåll och avbrott ska bedömas. Ett uppehåll i studierna sker innan skolgången blev förlängd på grund av funktionsnedsättningen, medan ett avbrott sker efter att studierna blev förlängda. 18 I intervjuerna uttrycktes dock olika tolkningar av hur man ska bedöma när skolgången förlängdes. Ett exempel som kom upp är hur man ska bedöma tidpunkten om ett barn drabbas av en olycka eller sjukdom som gör att han eller hon måste gå om ett år i mellanstadiet. När den försäkrade går i gymnasiet kan han eller hon ansöka om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Här verkar det finnas olika uppfattningar internt om huruvida den förlängda skolgången påbörjades i mellanstadiet eller under gymnasiet. Beroende på när den förlängda skolgången anses ha påbörjats bedöms eventuella pauser i skolgången som antingen uppehåll eller avbrott. Det kan i sin tur påverka vilken ersättning den försäkrade får. Svårt beräkna hur långt den försäkrade kommit och den tid som återstår I enkäten framkommer att det upplevs som svårt att beräkna hur långt den försäkrade hittills kommit i sin utbildning och hur lång tid som kvarstår fram till utbildningen är fullföljd. I Figur 8 framgår att två tredjedelar av 18 Om uppehållet är orsakat av annat än funktionsnedsättningen, såsom en längre vistelse utomlands eller föräldraledighet, skjuts tidpunkten för beviljande av ersättningen fram till dess att det kan anses vara på grund av funktionsnedsättningen som skolgången har blivit förlängd. Vid avbrott finns inget lagstadgat krav på att det måste bero på funktionsnedsättningen för att den försäkrade ska ha rätt till ersättning när han eller hon återupptar sina studier. 33

34 handläggarna har angett att dessa två bedömningar är svåra, åtminstone när den försäkrade deltar i en ordinarie skolform. I förarbeten anges att ersättningen endast ska kunna ges under den tid den försäkrade behöver för att kunna avsluta sin skolgång på grundskole- eller gymnasienivå (prop. 2000/01:96, s 182). Samma kurs får inte läsas igen, om eleven redan är godkänd. Enligt intervjuerna ställer det krav på dokumentation som kan visa exakt vad de ska läsa och hur lång tid, vilka kurser, hur många poäng och tidsperiod för kurserna. Beräkningen av kurspoäng är särskilt svår vid byte av utbildning Utredningen kompliceras om den försäkrade byter utbildning, till exempel från ett gymnasieprogram till ett annat. Än svårare är byten mellan olika skolformer. Av Figur 8 framgår att byten är det som upplevs som allra svårast att utreda; närmare åtta av tio handläggare anser att bedömningen är svår när den försäkrade deltar i ordinarie skolformer. Orsaken till bytet av skolform eller utbildning påverkar ersättningstidens längd, vilket innebär att handläggaren måste ta reda på om bytet har skett på grund av funktionsnedsättningen eller av andra skäl. 19 Handläggaren behöver också veta om den försäkrade läser andra kurser än de som krävs för att fullfölja utbildningen. Att byten upplevs som särskilt svårt är inte så konstigt eftersom handläggaren behöver utreda både kopplingen till funktionsnedsättningen och vilka kurser den försäkrade kan tillgodoräkna sig sedan tidigare. Bedömning av bytet ska göras utifrån medicinskt underlag och uppgifter från den försäkrade och skolan. Handläggaren kan även konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare. I enkätsvaren nämns att det till exempel kan vara svårt att få in och bedöma ett underlag som styrker varför skolgången i gymnasieskolan inte har fungerat tidigare, men nu förväntas fungera efter byte till exempelvis en folkhögskola. Just att bedöma olika slags system för poäng, kurser och betyg som dessutom kan ha förändrats över tid framhålls i enkätsvar och intervjuer som särskilt svårt. Personen har gått på gymnasiet, bytt till komvux och sedan folkhögskola. Man får ju inte läsa samma saker igen. Vad kan man ta med sig från förra utbildningen, vilka poäng kan räknas med i nästa utbildning? Har man då varit på fyra olika ställen då är det svårt att bedöma vilka poäng personen har kvar att ta. Och om de 19 Om bytet har orsakats av funktionsnedsättningen ska handläggaren utgå från det nya utbildningsprogrammets målbild för att avgöra ersättningstidens längd. Ersättning kan beviljas för den förlängning av studierna som beror på bytet. Då ska handläggaren utreda vad den försäkrade behöver för att få grundläggande kunskaper till och med gymnasienivå i det nya programmet. När bytet inte har orsakats av funktionsnedsättningen tas i stället utgångspunkt i ursprungsprogrammets målbild. Handläggaren ska då utreda vad den försäkrade skulle ha behövt för att få grundläggande kunskaper till och med gymnasienivå i det ursprungliga programmet. 34

35 då byter till folkhögskola kanske de inte har någon användning av alla sina tidigare poäng. Har den försäkrade en komplicerad skolhistoria kan det bli tal om att samla in en mängd underlag för att kunna utreda vad den försäkrade hittills har läst och vad han eller hon behöver läsa för att nå fullföljd utbildning. Studier på deltid är också komplicerat att bedöma Om den försäkrade inte klarar av att studera på heltid kan Försäkringskassan bevilja ersättning för deltidsstudier. Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång bör endast beviljas under deltidsstudier om en försäkrad inte klarar att bedriva heltidsstudier på grund av sin funktionsnedsättning (RAR 2002:17). I enkäten har 66 procent av handläggarna uppgett att det är ganska eller mycket svårt att bedöma om behov av deltidsstudier beror på funktionsnedsättningen (se Figur 8 ovan). I intervjuerna lyfts att orsaken måste vara medicinskt styrkt och att den lägre studietakten tydligt måste motiveras, vilket gör läkarens beskrivning av den försäkrades situation viktig. 20 Mer tidskrävande och komplexa bedömningar Ovanstående belysning av frågor som handläggaren kan ställas inför i ett ärende, visar att så fort skolgången avviker från planen genom byten, uppehåll, avbrott, deltidsstudier kan det bli väldigt komplext. För varje avsteg måste kopplingen till funktionsnedsättningen bedömas, liksom konsekvenser för vägen fram till avslutad skolgång. En intervjuperson beskriver handläggningen som att göra en rad omtag : Om bytet är på grund av funktionsnedsättningen blir det omtag. Allt beror på, det är så många saker som beror på, det följer inte en linje. Det kan vara svårt att följa en kronologi. Varje avsteg måste också kunna styrkas genom medicinska underlag och dokument från skolan och bidrar i sig till att handläggningen blir tidskrävande och något av ett detektivarbete, som en intervjuperson uttrycker det. Inkommer inte den försäkrade med rätt underlag uppges det i praktiken ofta vara handläggaren själv som kontaktar skolan eller andra aktörer som kan bidra med det underlag som behövs. Här är det dock viktigt att påminna om att Försäkringskassan visserligen har en utredningsskyldighet, men att det är den försäkrade som har bevisbördan. Det handlar om att göra en avvägning om var gränsen går i detta avseende. Bilden från intervjupersonerna är samstämmig. De uttrycker att förlängd skolgång med åren har blivit en alltmer komplex ersättning. De värjer sig mot bilden av förlängd skolgång som ett enkelt ärendeslag, som något man sköter med vänsterhanden. Utredningarna uppges ha vuxit i omfång och bedömningarna blivit svårare. Fortfarande upplevs ärenden som rör särskilda skolformer som enkla att hantera i de flesta fall. I de ordinarie 20 Här kan handläggaren behöva ta stöd av en försäkringsmedicinsk rådgivare. 35

36 skolformerna ryms däremot både komplicerade och enkla ärenden. Det är alltså inte alla ärenden som blivit mer komplicerade. Utifrån undersökningen vet vi inte hur stor andel som är mer komplicerade. Däremot kan vi se att handläggningstiderna för aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har ökat. År 2015 tog det i genomsnitt 93 dagar från ansökan till att ett ärende avslutas. År 2016 tog det 110 dagar och 2017 tog det 120 dagar. 21 Svårt att ha tillräcklig kunskap inom skolans område Något som återkommer i intervjuerna är svårigheten att sätta sig in i skolans regelverk, verksamhet och organisation. Det som nämns handlar i huvudsak om villkoren för de olika skolformerna och utbildningarna när skolgången ska utredas; olika slags studier, inriktningar, program, kurser och betyg ska jämföras. Dessutom ska tagna och kvarvarande kurspoäng, liksom studietid, beräknas. Intervjupersonerna ger uttryck för en osäkerhet i handläggningen och beslutsfattandet, både på grund av otillräcklig kunskap om förhållandena i skolan och på grund av bristande internt stöd. Jag tycker att svårigheterna är större vid förlängd skolgång [jämfört med nedsatt arbetsförmåga], den delen att det finns så många typer av utbildningar som är uppbyggda på olika sätt, det blir en osäkerhet. Nedsatt arbetsförmåga är enklare genom att man bara ska konstatera att personen har nedsatt arbetsförmåga, där får man ett bra stöd av försäkringsmedicinska rådgivare om man är osäker på hur man ska tolka medicinska underlag. Man har inte samma stöd att få när det gäller kunskap om utbildningsväsendet. Nedsatt arbetsförmåga och förlängd skolgång uppfattas, som citatet ovan illustrerar, som väsensskilda, trots att båda tillhör aktivitetsersättningen. Det är inte bara handläggare som vittnar om svårigheter att ha kunskap inom skolans område. Även beslutsfattare och specialister ger uttryck för liknande svårigheter. Handläggarna vill ha mer stöd i bedömningarna Det finns en vägledning och en produktionsprocess som är styrande och stödjande i handläggningen av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. I vägledningen finns en tillämpningsdel och en metodstödsdel. I tillämpningsdelen redovisas gällande författningar, förarbeten, rättspraxis, allmänna råd och rättsliga ställningstaganden. I metodstöddelen framgår hur man ska handlägga ärenden och vilka metoder som ska användas. För 21 Data sträcker sig bara tillbaka till Vi har tittat på handläggningstid för ansökningsärenden. Statistiken över handläggningstider gäller antal dagar från första inkomna blankett till och med slutdatum i ärendehanteringssystemet, det vill säga när ärendet avslutas och stängs. 36

37 processen aktivitetsersättning finns beskrivet de aktiviteter och arbetsmoment som ingår i handläggningen och hur de ska utföras. Specialisterna ska vägleda och stötta handläggarna i tolkningar och tillämpning av regelverket. Specialisterna kan i sin tur ställa frågor till en stödfunktion, Min support för försäkringsfrågor, internt benämnd ARS. 22 Hälften uppger att de inte har det stöd de behöver Av enkäten framkommer att knappt hälften (49 procent) av handläggarna upplever att de har det stöd de behöver för att bedöma rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Ungefär 30 procent har svarat att de inte har det och 20 procent vet inte. På frågan om vilket ytterligare stöd de skulle behöva nämns tydligare vägledning och riktlinjer, handledning och fortbildning. Ett antal handläggare lyfter vikten av att skapa samsyn, till exempel genom kompetensutveckling eller lika-ärenden 23 och gemensamma utbildningar för handläggare och beslutsfattare. Det framförs också önskemål om utökade möjligheter att få diskutera ärenden med specialister och försäkringsmedicinska rådgivare. Vägledningen är otydlig och behöver uppdateras Även i intervjuerna framförs en del synpunkter på vägledningen. Några anser att den är otydlig och kan ge upphov till olika tolkningar. Det är just det här att man kan tolka vägledningen så olika. De sitter i team och tycker helt olika om precis samma skrivelse, och vi kanske har en tredje uppfattning. Andra menar att även om vägledningen är tydlig har den sina begränsningar. Den ger ganska bra stöd i enkla ärenden, där det inte är några konstigheter, men inte tillräckligt i de situationer som vi ställs inför, i ärenden som uppfattas som svåra. I det praktiska genomförandet, det vill säga frågor som rör utredningsmetodik, särskilt i komplexa fall, upplevs inte stödet som tillräckligt. I en uppföljning gjord av Rättsavdelningen bekräftas bilden att styrande och stödjande dokument inte ger det stöd som behövs. Det har i sin tur medfört att ARS-svaren har fått en allt större betydelse för bedömningarna (Försäkringskassan 2018b). 22 Internt kallas funktionen ofta för ARS, vilket står för Action Request System, som är benämningen på själva IT-lösningen. Funktionen kan användas av specialister, försäkringssamordnare eller annan medarbetare som har ett formellt mandat att vara frågeställare. Frågorna kan handla om hur regelverket ska tillämpas eller hur handläggningen ska gå till. Dock får det inte ske någon normering. Avdelningen för funktionshinderfrågor och Rättsavdelningen ansvarar för att svara på försäkringsfrågor inom sitt ansvarsområde (Försäkringskassan 2017b). 23 Lika-ärenden är en metod som ibland används inom Försäkringskassan för att uppnå en större enhetlighet och högre kvalitet i rättstillämpningen. 37

38 Däremot framhåller flera intervjupersoner förtjänsten med de sju steg 24 som lades till i vägledningen Syftet med de stegen är att förtydliga hur handläggarna ska tänka i utredningen och i vilken ordning olika frågor ska besvaras. Det finns inga krav att dokumentationen i ärendena ska följa stegen, men några intervjupersoner uppger att de redovisar stegen som en bilaga till beslutsbrevet. Andra uppger dock att de inte använder sig av stegen. Förändringar av begrepp och poängräkning inom skolan Det lyfts också i intervjuer att det inte går att vara säker på att vägledningen är uppdaterad med de förändringar som har gjorts inom skolan. Exempelvis har det noterats att begrepp i vägledningen inte stämmer överens med skollagens begrepp. Man behöver se över vägledningen. ( ) Titta på vad vi har skrivit i vägledningen, utveckla och förtydliga nästan allting. Kolla om det stämmer, kontakta Skolverket och kolla med dem. Det får handläggarna göra nu. Helt plötsligt ändrar de poäng på gymnasiet, vi måste följa regelverket där, kan inte hitta på egna. Där står handläggarna ensamma. ARS:er uppges inte heller ge svar Som nämndes ovan kan specialisterna ställa frågor till en stödfunktion vilket görs när ärendena är svåra. Frågorna besvaras av jurister på rättsavdelningen eller av verksamhetsutvecklare på avdelningen för funktionsnedsättning. Flera anser emellertid att svaren inte alltid är till hjälp: Ibland får man nästan en kopia av vad som står i vägledningen eller så är svaren lite svävande och inte korrekta alla gånger. Någon menar att svaren har förvirrat mer och upplever att det står på annat sätt i vägledningen. Nya interna tolkningar av regelverket (s.k. normering) får inte göras via ARS, vilket möjligen kan vara en förklaring till att svaren ibland upplevs som svävande. Om det saknas normering i ett visst hänseende går frågan inte att besvara. Det finns olika uppfattningar om hur regelverket ska tolkas Bristande samsyn i bedömningarna är en fråga som lyfts från flera håll. Handläggare är inte alltid överens med beslutsfattare, och det kan råda skilda meningar mellan olika handläggare och mellan olika beslutsfattare. En intervjuperson beskriver hur ärenden kan slussas runt när ingen vet vad som gäller: Det finns enskilda ärenden där man inte vet vad man ska göra, det kan gå 15 mejl mellan olika, specialister, beslutsfattare och ARS-svar. 24 De sju stegen finns i avsnitt 3.11 i vägledningen (Försäkringskassan 2017d) 38

39 Att det brister i samsynen kan bero på det som nämns ovan, att många upplever att stödet i bedömningarna är otillräckligt. Det kvarstår ett tolkningsutrymme, trots det stöd som ges i styrande och stödjande dokument. Specialiserade handläggare uppges vara en framgångsfaktor Svårigheterna kan även bero på att förmånen har karaktären av sällanärende. Ärenden som man hanterar sällan tenderar att skapa en större osäkerhet. Om man bara får något enstaka ärende är det svårare att veta vilken information jag måste ta in och sedan göra en bedömning, som en intervjuperson uttrycker det. Som nämndes tidigare varierar det hur olika kontor har organiserat handläggningen av aktivitetsersättning. På vissa kontor har en (eller flera) handläggare specialiserat sig på just aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. På andra kontor arbetar däremot alla med både förlängd skolgång och nedsatt arbetsförmåga. Det är framför allt på dessa kontor som förlängd skolgång kan vara sällan-ärenden. Det framhålls i flera intervjuer att det är en framgångsfaktor att vissa handläggare specialiserar sig på förlängd skolgång. De är mycket snabbare på att få fram rätt underlag och de har upparbetade kontaktvägar något som uppges borga för en bättre kvalitet i bedömningarna och ökad rättssäkerhet. Liknande tankar lyfts i enkäten. 39

40 3. Tiden med ersättning I det här kapitlet studerar vi vad som händer under den tid då den försäkrade får aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Vi studerar hur länge den försäkrade får ersättning men även hur Försäkringskassan arbetar under tiden, både vad gäller uppföljningar och samarbete med andra aktörer. Följande frågor är vägledande för kapitlet: Hur länge har de försäkrade aktivitetsersättning vid förlängd skolgång? Hur vanligt är det att ersättningstiden förlängs genom ytterligare beslut? Hur och i vilken grad får vi kännedom om ändrade förhållanden som påverkar rätten till ersättning? Vilket samarbete sker mellan Försäkringskassan och andra aktörer? Sammanfattande iakttagelser Vi har studerat ersättningstidens längd på flera sätt och samtliga tyder på att ersättningsperioderna blivit kortare över tid. Samtidigt som tiden med ersättning har blivit kortare har det blivit vanligare att det första beslutet förlängs och att en ersättningsperiod därmed innehåller flera beslut om ersättning. År 2005 bestod nästan alla (95 procent) ersättningsperioder av ett beslut men 2016 hade andelen minskat till 77 procent. De försäkrade är skyldiga att anmäla förhållanden som kan påverka rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Handläggarna uppger dock att de inte alltid får kännedom om ändrade förhållanden. Vissa handläggare följer själva upp den förlängda skolgången och andra gör inte det. Enligt lagen har Försäkringskassan inte någon sådan skyldighet. I intervjuer uppges att det är otydligt vad som är myndighetens syn på uppföljningar; om det ska göras och i så fall hur ofta. Både vid ansökan och under ärendets gång samarbetar handläggarna på olika sätt med andra aktörer. En större andel handläggare samarbetar med andra aktörer när de försäkrade går i särskilda skolformer än när de går i ordinarie skolformer. Vanligast är samarbete med skolan. Tiden med ersättning har blivit kortare Nedan studerar vi ersättningsperiodernas längd på flera olika sätt. Samtliga visar att tiden med ersättning har blivit kortare. 40

41 Genomsnittlig tid med ersättning har minskat Figur 9 visar att genomsnittligt antal år med ersättning minskade mellan 2006 och Vi studerar både medelvärde och medianvärde. Medelvärdet har minskat från 1,7 år till 1,4 år. Medianvärdet har under samma period minskat från 1,6 till 1,1 år. Figur 9 Genomsnittligt antal år med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång, fördelat på medelvärde och mediantid. Inflödesår Anm. Vi har följt individerna fem år efter att de beviljades ersättning för att göra siffrorna för olika inflödesår jämförbara. Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas Ökad andel har ersättning kortare tid än ett år I Figur 10 studerar vi andel som fortfarande är kvar i ersättningen efter ett år, två år respektive tre år. Figuren visar att andelen som har ersättning längre än ett år har minskat sedan 2009, från 56 till 41 procent. Andelen vars tid med ersättning är längre än två år är någorlunda stabil. En tendens till en ökning kan skönjas sedan 2012 (från knappt 10 till drygt 11 procent). Det är ovanligt med längre ersättningstid än så. Bland dem som beviljades ersättning 2014 hade bara 1,7 procent ersättning längre än tre år. 26 Det är ändå en viss ökning sedan 2010 då motsvarande andel var 1,2 procent. 25 För att göra resultatet jämförbart mellan olika inflödesår måste vi sätta en gräns för hur långt efter beviljandet som vi följer ärendena. Vi har satt en gräns vid fem år. Därför kan vi bara följa utvecklingen till och med inflödesåret Ärenden som pågått längre än fem år har uteslutits. Det handlar om mellan 0,1 och 0,4 procent av samtliga, beroende på inflödesår. 26 År 2014 är det sista året då vi kan följa ärendena i tre hela år efter beviljandeåret. 41

42 Figur 10 Andel som fortfarande är kvar i aktivitetsersättning vid förlängd skolgång mindre än ett år, mer än ett år, mer än två år och mer än tre år. Inflödesår Mindre än 1 år Mer än 1 år Mer än 2 år Mer än 3 år Anm. För dem vars inflödesår är 2015 kan vi inte följa hur stor andel som fortfarande har ersättningen tre år efter inflödesår. Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas Det finns vissa skillnader mellan olika diagnoser Figur 11 visar att unga med neuropsykiatriska diagnoser (F84 och F90) har både de kortaste och de längsta ersättningstiderna. De har i lägre utsträckning ersättningsperioder som är längre än ett år. Samtidigt har de oftare än andra ersättningsperioder som är längre än tre år. 42

43 Figur 11 Andel som har ersättningen mer än ett år, fördelat på diagnos. Inflödesår Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas Allt vanligare med förlängningsansökningar Trots att tiden med ersättning har blivit kortare så har det blivit vanligare att den försäkrade ansöker igen när det första beslutet löpt ut. Tidigare hade nästan alla bara ett beslut om ersättning De första åren efter att ersättningen hade införts fick nästan alla (95 procent) ett beslut om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång (se Figur 12). Därefter lämnade de ersättningen. Över tid har allt fler ärenden kommit att förlängas efter att det första beslutet löpt ut. År 2016 var det 77 procent som enbart hade ett beslut om ersättning. Andelen som återkommer och får sin ersättningsperiod förlängd har alltså ökat från 5 till 23 procent sedan Ungefär 6 procent fick sitt beslut förlängt inte bara en utan flera gånger. 43

44 Figur 12 Andel försäkrade med ett, två respektive tre eller fler beslut om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Inflödesår % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ett beslut Två beslut Tre beslut eller fler Anm. Glapp i utbetalningar upp till 3 månader räknas inte som separata perioder. Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas Vi vet inte varför det blivit vanligare att ärendena innehåller flera beslut. Några intervjupersoner menar att målgruppen allt oftare har en komplex problembild och att det därför är färre som klarar av att fullfölja en utbildning inom den beräknade ersättningstiden. I fritextsvar i enkäten nämns något som också skulle kunna vara en förklaring, nämligen att försäkrade som läser på kommunal vuxenutbildning (komvux) ibland måste ansöka om aktivitetsersättning efter varje kurs. Den situationen kan uppstå om den försäkrade ansöker om en kurs i taget. Skolan kan då bara intyga att eleven är inskriven under den tid som den aktuella kursen pågår. Förlängningsansökningar kan vara särskilt svåra att utreda I kapitel 2 beskrevs att flera moment i utredningen är komplicerade. Det gällde framför allt utredningen av vilka kurser den försäkrade redan har tillgodoräknat sig och vilka som återstår. Särskilt svårt uppges det vara vid byten från en skolform till en annan. Bedömningen kan bli extra komplicerad om den försäkrade inte har avslutat sin skolgång inom den period för vilken aktivitetsersättning har beviljats och därför ansöker om förlängning. Förlängning kan bara beviljas om orsaken är funktionsnedsättningen. Här underlättar det om den ursprungliga ansökan är ordentligt utredd och dokumenterad. Har man inte gjort det kanske man upptäcker fjärde gången att det saknas beslutsunderlag och att det inte var en korrekt bedömning från början. Om utredningen måste göras om kan det bli långdragna ärenden. En intervjuperson berättar: Vi har många sådana [ärenden] som vi kan se att man kanske inte utreder tillräckligt första gången och att det är oklart vad man beviljar för. Vad är det för utbildning och vad är det för poäng? 44

45 Och när man söker igen behöver vi veta vad som var orsaken. Vad är det egentligen som studerats? Ibland kan vi se att man söker för fjärde gången och att det är samma poäng man läser. Och då är det ju ofta mycket frånvaro. Förlängningsansökningar kan bero på frånvaro, och då uppstår frågan igen om det föreligger ett samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. Handläggare kan även få erfara att en tidigare godtagen bedömning i ett ärende blir ifrågasatt av en annan beslutsfattare i samband med att den försäkrade ansöker igen. Det kan möjligen ha att göra med det som beskrivs i kapitel 2. Utredningarna och bedömningarna har blivit alltmer noggranna på sistone vilket medfört att en ökad andel av de sökande får avslag på sin förstagångsansökan. Sannolikt påverkar det även dem som återkommer och ansöker om förlängning av sitt tidigare beslut. Försäkringskassan får inte alltid kännedom om ändrade förhållanden Den försäkrade är skyldig att anmäla förändringar i skolgången Den försäkrade har en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden som kan innebära att han eller hon inte längre har rätt till ersättning. Rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång kan till exempel påverkas om den försäkrade avbryter sin studier eller ändrar sin studiegång (110 kap. 46 SFB, Ds. 2000:40, s. 135). Försäkringskassan har inget ansvar som är reglerat i lag när det gäller att göra uppföljningar av den förlängda skolgången. 27 Däremot finns ett mål i Försäkringskassans regleringsbrev att vi ska verka för att rätt person får rätt ersättning (Socialdepartementet 2017). Otillräcklig kännedom om ändrade förhållanden Som nämndes ovan ska den försäkrade anmäla ändrade förhållanden som kan påverka rätten till ersättning. Enkäten tyder dock på att handläggarnas kännedom om ändrade förhållanden är otillräcklig (Figur 13). Sex av tio instämmer helt eller delvis i påståendet att de får veta på en gång om eleverna avbryter sin skolgång, medan ungefär en tredjedel inte instämmer. När det gäller frånvaro instämmer ungefär fyra av tio helt eller delvis i påståendet att de får veta det på en gång. Ungefär hälften instämmer inte. Handläggarnas kännedom om ändrade förhållanden framstår som något högre när de försäkrade går i särskilda skolformer. 27 Försäkringskassan har dock ett samordningsansvar som gäller aktiviteter och rehabilitering. Därför följer vi upp både aktiviteter som rehabiliterande åtgärder och i samband med det kan vi även ompröva rätten till ersättning. I praktiken är det sannolikt betydligt vanligare att aktiviteter och rehabiliterande åtgärder förekommer bland försäkrade som har aktivitetsnedsättning vid nedsatt arbetsförmåga. 45

46 Figur 13 Andel handläggare som instämmer i påståenden om sin kännedom om ändrade förhållanden. Fördelat på ordinarie skolform respektive särskilda skolformer Ordinarie skolformer Särskilda skolformer I de fall då eleverna avbryter sin skolgång får jag veta det på en gång I de fall då eleverna är frånvarande mer än en månad får jag veta det på en gång 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Instämmer inte Instämmer delvis Instämmer helt Vet inte Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare Vi vet inte hur vanligt det är i de faktiska pågående ärendena att Försäkringskassan känner till ändrade förhållanden. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv är det viktigt att bara personer som har rätt till ersättning ska få det. Och utifrån den försäkrades perspektiv kan ett beslut om indragning efter en felaktig utbetalning göra att den försäkrade blir återbetalningsskyldig. Hur får handläggarna kännedom om ändrade förhållanden? I enkäten fanns även en fråga som löd: I de fall då du får kännedom om förändrade förhållanden, på vilket sätt sker det då? De två vanligaste sätten är antingen att det görs en anmälan (av den enskilde själv eller någon annan) eller att det sker genom att handläggaren själv följer upp skolgången (Figur 14). När den försäkrade går i särskilda skolformer är det också relativt vanligt att skolan hör av sig till Försäkringskassan vid ändrade förhållanden. Flera handläggare vittnar om att de har ett väl inarbetat samarbete med särskolorna och att dessa då hör av sig vid förändringar. Skolorna har dock inte någon skyldighet att anmäla förändringar till Försäkringskassan. 46

47 Figur 14 Andel av handläggarna om anger att de får kännedom om förändrade förhållanden på olika sätt. Fördelat på ordinarie skolform respektive särskilda skolformer Ordinarie skolformer Särskilda skolformer Personen själv anmäler det till mig (n=94) 22% 44% 32% 2% 5% 18% 68% 9% Anhöriga, gode män, ombud eller liknande anmäler det till mig (n=93) 34% 47% 17% 2% 34% 40% 18% 8% Skolan hör av sig till mig (n=92) 15% 38% 43% 4% 25% 35% 33% 8% Det framkommer genom impuls om förändring i annan förmån (n=90) 6% 23% 56% 14% 4% 21% 58% 17% Det framkommer när jag följer upp skolgången utan att impuls inkommit (n=90) 36% 42% 18% 4% 27% 32% 29% 12% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Alltid/ofta Ibland Sällan/aldrig Vet inte Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare Vissa handläggare följer upp skolgången och andra gör inte det Försäkringskassan har som sagt inget lagstadgat ansvar att följa upp den förlängda skolgången. Trots detta uttrycker myndighetens nuvarande process att handläggarna ska göra uppföljningar vid förlängd skolgång. Enligt processen ska handläggaren upprätta en överenskommelse om uppföljning där det framkommer när och hur uppföljning ska göras med den försäkrade och med skolan. Handläggaren bör göra en uppföljning med skolan i början av den första terminen för att säkerställa att studierna har påbörjats. Det är även lämpligt att göra en uppföljning den sista terminen i syfte att säkerställa fortsatt planering efter avslutade studier (Försäkringskassan 2017c, s. 169). Figur 15 visar att ungefär hälften handläggare instämmer helt eller delvis i påståendet att de upprättar en överenskommelse om uppföljning för dem som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Det uppges vara något vanligare när den försäkrade går i en ordinarie skolform än i en särskild skolform. Ungefär 40 procent instämmer inte i påståendet. Det tycks vara vanligare att handläggarna gör en uppföljning mot slutet av den förlängda skolgången än att de gör det i början av terminen. Ungefär 85 procent av handläggarna instämmer helt eller delvis i påståendet att de gör 47

48 en uppföljning i slutet av den förlängda skolgången, medan 11 procent inte instämmer. Drygt hälften instämmer helt eller delvis i påståendet att de följer upp skolgången i början av terminen. Ungefär 40 procent instämmer inte i det påståendet. Figur 15 Andel av handläggarna som instämmer i följande påståenden om uppföljningar och kännedom om förändringar. Fördelat på ordinarie skolform respektive särskilda skolformer Ordinarie skolformer Särskilda skolformer Jag upprättar en överenskommelse om uppföljning för de som beviljats aktivitetsersättning vid förlängd skolgång Jag följer upp om eleverna påbörjat den förlängda skolgången i början av terminen Jag kontaktar eleverna när den förlängda skolgången börjar närma sig slutet 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Instämmer inte Instämmer delvis Instämmer helt Vet inte Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare Arbete med uppföljningar upplevs inte vara prioriterat Av enkäten framkommer att hela 70 procent av handläggarna tycker att vi borde förbättra vårt arbete med uppföljningar på Försäkringskassan. De flesta av dessa handläggare uppger att de behöver mer tid för att hinna göra uppföljningar och att arbetet skulle behöva prioriteras internt. Många lyfter också fram hur viktigt de tycker det är med uppföljningar av skolgången. Inte sällan påtalas risken att den försäkrade blir återbetalningsskyldig. Att många tycker att Försäkringskassan borde arbeta mer med uppföljningar beror sannolikt på att Försäkringskassan tidigare satsade mer på uppföljning. Mellan 2013 och 2016 pågick ett projekt på Försäkringskassan som gick under namnet En enklare vardag. Projektet innebar bland annat att Försäkringskassan hade en högre ambitionsnivå än vad lagen kräver när det gäller uppföljningar. I några intervjuer men även i fritextsvar i enkäten har det uttryckts att det är oklart om och hur handläggarna ska arbeta med uppföljningar nu när arbetet med En enklare vardag inte längre pågår. Försäkringskassan kommer att se över olika styrande och stödjande dokument för att säkerställa att det tydligt framgår vad som ska följas upp och hur ofta. 48

49 Det finns även fritextsvar i enkäten som betonar den försäkrades anmälningsplikt. En tydligare kommunikation med de försäkrade kan vara ett sätt för handläggarna att öka kännedomen om ändrade förhållanden. Några påpekar att man som handläggare behöver vara tydlig med att ersättningen betalas ut under förutsättning att man fortfarande studerar. Den försäkrades anmälningsplikt kan även uttryckas tydligare i beslutet. Att skapa en bra kontakt med eleven och lägga upp en planering för kommande kontakter uppges också vara ett sätt. Behovet av kommunikation gäller även skolan. Sannolikheten att skolan hör av sig uppges öka om handläggaren etablerar kontakt med skolan och informerar om att de kan höra av sig om eleven avbryter sina studier. Skolan har dock ingen skyldighet att anmäla avbrott och frånvaro till Försäkringskassan. Flera handläggare tycker att skolan borde ha en sådan skyldighet. Handläggarnas samarbete med andra aktörer Försäkringskassan har inget särskilt samverkansansvar vid förlängd skolgång Försäkringskassan har i uppdrag att samverka med andra myndigheter, arbetsgivare, kommuner och vårdgivare inom rehabiliteringsområdet. 28 I praktiken gäller det uppdraget framför allt när den försäkrade har aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Lagen uttrycker inte att Försäkringskassan har något särskilt ansvar för samordning eller samverkan när det gäller aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. När det gäller unga med funktionsnedsättning ska Arbetsförmedlingen särskilt samverka med skolan för att underlätta övergången från skola till arbetsliv. 29 Arbetsförmedlingen ska även samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning. 30 Det kan med andra ord finnas sammanhang där Försäkringskassan ingår och samarbetar med andra myndigheter på olika sätt, men utan att ha något huvudansvar. Samarbete vanligast när eleven går i särskilda skolformer I enkäten tillfrågades handläggarna om huruvida de samarbetar i pågående ärenden med skolan, kommunen, Arbetsförmedlingen eller arbetsgivare/ 28 Det uttrycks både genom bestämmelserna i 30 kap. SFB och genom olika regeringsuppdrag. På individnivå kan uppdraget innebära att Försäkringskassan samordnar rehabiliteringsinsatser och aktiviteter med relevanta aktörer genom att kalla till avstämningsmöte för att göra en gemensam planering för den försäkrades rehabilitering. Det kan också innebära att Försäkringskassan följer upp hur rehabiliteringsinsatser går hos de olika aktörerna. 29 Se 15 i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 30 Se 12 i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 49

50 praktikplatser. Med samarbete avses här till exempel samordnande möten eller avstämningar med särskilda kontaktpersoner. Av Figur 16 framgår att en större andel handläggare samarbetar med andra aktörer när de försäkrade går i särskilda skolformer än när de går i ordinarie skolformer. Det gäller oavsett med vilka aktörer som samarbetet avser. Vanligast är att handläggarna samarbetar med skolan. Figur 16 Andel av handläggarna som uppger att de samarbetar med olika aktörer nedan. Fördelat på ordinarie skolform respektive särskilda skolformer Skolan Kommunen Arbetsförmedlingen Arbetsgivare, praktikplats eller liknande 0% 20% 40% 60% 80% 100% Ordinarie skolformer (n=95) Särskilda skolformer (n=94) Anm. I resultatet har vet inte exkluderats från nämnaren. Bara de handläggare som uttryckt en uppfattning ingår. Antalet vet inte varierar mellan 4 och 10 personer för olika svarsalternativ. Källa: Försäkringskassans enkät till handläggare I vilka frågor samarbetar handläggarna med andra aktörer? Handläggarna ombads att med egna ord beskriva i vilka frågor de samarbetar med aktörerna ovan. Två typer av samarbeten utmärker sig som särskilt vanliga. Det ena gäller samarbete med skolorna, både under utredningen och under tiden med ersättning. Det kan gälla kontakter i själva utredningen; för att få förklaringar till betyg och poängräkning eller att utreda hur långt personen har kvar av skolgången. Men kontakterna gäller även uppföljning för att säkerställa att skolgången fortfarande pågår. En del handläggare beskriver ett systematiskt eller löpande samarbete med vissa skolor. Inte sällan är samarbetet knutet till en viss kontaktperson på skolan. I flera enkätsvar nämns studievägledaren som en viktig kontakt. En allmän iakttagelse är att samarbetet verkar variera både mellan handläggare och mellan skolor. Vissa handläggare uppger sig ha väl upparbetade kontakter med vissa skolor (eller skolformer), men inte med alla. Kontakterna kan hjälpa handläggaren att få inblick i hur skolgången fungerar för enskilda elever. 50

51 Andra handläggare har inget upparbetat samarbete med skolorna. Däremot har de kontakt när de behöver, till exempel om en elev har mycket frånvaro, eller om handläggaren får en signal från skolan om att eleven inte längre går utbildningen. Några handläggare nämner att de inte längre har tid att samarbeta med skolorna eller att följa upp elevernas skolgång. Den andra typen av samarbete som nämns gäller planering efter skolgångens slut. Ibland kallas dessa möten utslussningsmöten eller utslussningskonferenser. Kommunen, skolan och Arbetsförmedlingen nämns som viktiga aktörer här. Ibland ingår även hälso- och sjukvården. I några enkätsvar framkommer att det är Arbetsförmedlingen som är sammankallande, andra gånger verkar det vara skolorna. På dessa möten förekommer gemensamma diskussioner om vilka elever som kan tänkas komma ut i arbete och vilka som ska börja i daglig verksamhet. Vid mötena informerar handläggaren ibland om vilket stöd som finns att få från Försäkringskassan efter att studierna har avslutas. Även här gäller att det finns en stor variation mellan handläggare, men även mellan skolor. Några handläggare nämner att de har den här typen av kontakter med vissa skolor, med andra inte. Det uppges vara vanligare när den försäkrade går i någon av de särskilda skolformerna. I några enkätsvar framkommer att handläggaren tidigare deltog på den här typen av möten, men inte gör det längre eftersom de har prioriterats ner. Samarbete med andra aktörer har prioriterats ned Som nämndes ovan pågick tidigare ett projekt på Försäkringskassan som kallades En enklare vardag. Målet var att göra kontakterna med Försäkringskassan enklare och bättre för de försäkrade. Projektet bestod av flera delprojekt som hade olika fokus inom olika förmåner. Inom aktivitetsersättning vid förlängd skolgång formulerades ett kundlöfte om en egen plan för framtiden. Under tiden med ersättning skulle Försäkringskassan arbeta mer aktivt kring eleven tillsammans med andra aktörer, som skola och Arbetsförmedlingen. Det handlade bland annat om informationsträffar. Intentionen vara att de som fick aktivitetsersättning vid förlängd skolgång skulle vara väl förberedda inför fortsatta studier eller arbete efter gymnasiet (Försäkringskassan 2016c). I enkäten ställde vi en fråga om konsekvenserna av att arbetet i En enklare vardag upphörde. I nästan en tredjedel av svaren uttrycks att det inte har fått några konsekvenser. Flera menar att de aldrig började arbeta så som var tänkt, då tiden inte fanns, förutsättningarna saknades och ansökningar prioriterades i stället. I ungefär en tredjedel av svaren framhålls att det nedlagda arbetet har fått konsekvenser. Det rör sig i huvudsak om försämrade möjligheter att följa upp, informera och stödja de försäkrade. 51

52 Det är ett antal handläggare som uppger att de försöker bibehålla liknande arbetssätt som under En enklare vardag, om än inte lika uttalat: [Vi] försöker flyga lite under radarn gällande hur mycket tid vi faktiskt avsätter för detta. Arbetet verkar också vara mindre omfattande än tidigare: Vi kommer att använda det som vi tycker är bra utifrån det vi byggt upp tillsammans med skolor och kommun. Men vi kommer inte att vara de samordnande utan vi kommer gå på möten om vi kallas och om det finns ett syfte. I både enkäten och intervjuer framhålls att samverkan kan förhindra att det inkommer ansökningar om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga som direkt avslås. Det är viktigt med samverkan innan eleven går till avslut. Och sedan handlar det inte om 100 procent av kunderna, men jag tror att till en stor del måste man ( ) informera om vad som finns, att försöka styra så att kunden hamnar rätt från början, för vi sitter och gör mycket avslag på de som har haft förlängd skolgång för de har inte ens varit ute och testat. Vad är det vi ska bedöma på? Då behöver man gå förbi Arbetsförmedlingen för att pröva och få ett underlag därifrån. En intervjuperson menar att uppföljning under skolgången och bra samarbete med Arbetsförmedlingen och skolan skapar förutsättningar för annan planering tidigt med eleven och får eleven att se att vägen framåt [inte] behöver vara nedsatt arbetsförmåga. 52

53 4. Vad händer sedan? I det här kapitlet studerar vi vad som händer efter att den försäkrade lämnar aktivitetsersättningen vid förlängd skolgång. Vi undersöker utbildningsnivå efter den förlängda skolgången, men även inkomstkälla och andel som övergår direkt till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. I kapitlet studerar vi följande frågor: Vilken utbildningsnivå har de försäkrade efter den förlängda skolgången? Hur stor andel övergår direkt till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga? Hur stor andel har en förvärvsinkomst respektive en inkomst baserad på ersättningar? Sammanfattande iakttagelser De flesta över 60 procent som lämnar aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har läst en utbildning som inte ger en treårig gymnasieutbildning enligt ett nationellt program. I stället har de en förgymnasial utbildning eller så ingår de i den grupp vars utbildning är okänd enligt SCB:s utbildningsregister. I den senare gruppen ingår de som gått i särskola. För båda dessa två grupper vet vi inte om målet med ersättningen har uppnåtts, det vill säga om de har fullföljt sin utbildning. Av dem som gått en treårig gymnasieutbildning på gymnasienivå är det 34 procent som fullföljt den med slutbetyg eller examen. Drygt 35 procent har avbrutit utbildningen i förtid. De återstående 30 procenten har läst tre år, men utan att fått slutbetyg eller examen. Några i den gruppen kan ändå ha en fullföljd gymnasieutbildning men vi vet inte hur många. Handläggarna pekar på att många inte får det stöd de behöver från skolan. I de handläggarintervjuer som gjorts framkommer en uppfattning att stödet från skolan är bättre i de särskilda skolformerna och att de eleverna fullföljer sin utbildning i högre grad. Vi har dock inte haft möjlighet att studera om det stämmer. Fyra av tio som lämnar aktivitetsersättning vid förlängd skolgång har en pensionsgrundande inkomst två år efter att de lämnat ersättningen. Här finns en tydlig skillnad mellan de som påbörjat en treårig gymnasieutbildning och de som inte har det. Däremot ser vi ingen tydlig skillnad mellan de som fullföljt sin gymnasieutbildning och de som avbrutit den i förtid. Mer än hälften av dem som lämnar den förlängda skolgången har sjuk- eller aktivitetsersättning på garantinivå två år efteråt. Dessa unga kommer sannolikt att leva med låga inkomster resten av livet. 53

54 Samtidigt kan vi konstatera att andelen som går direkt till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har minskat över tid, även om en liten ökning skedde mellan 2013 och I bästa fall indikerar minskningen att en ökad andel prövar möjligheten att få ett arbete innan de ansöker om fortsatt aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Utbildningsnivå efter den förlängda skolgången I det här avsnittet studerar vi vilken utbildningsnivå de försäkrade har efter att de haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Ett viktigt syfte med ersättningen att den ska stimulera och ge möjlighet för unga med funktionsnedsättning att skaffa sig en grundläggande utbildning. Ersättningen kan därför beviljas under den tid som den försäkrade behöver för att avsluta sin skolgång på grundskole- eller gymnasienivå. 31 Högsta avslutade utbildning efter den förlängda skolgången Försäkringskassan har ingen egen statistik över vilka som fullföljt sin utbildning när de lämnar ersättningen. I SCB:s utbildningsregister finns det däremot information om högsta avslutade utbildning. I Figur 17 redovisas den högsta avslutade utbildning som de försäkrade har i juni samma läsår som de lämnar den förlängda skolgången. 31 Med grundläggande utbildning avses grundskola, gymnasieskola, grundsärskola, gymnasiesärskola, specialskola, träningsskola, riksgymnasierna för döva, hörselskadade respektive svårt rörelsehindrade, särskild utbildning för vuxna, grundläggande vuxenutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på gymnasial nivå vid folkhögskola samt likvärdig utbildning inom en fristående gymnasieskola (prop. 2000/01:96 s. 84 och s ). 54

55 Figur 17 Högsta avslutade utbildning när de försäkrade lämnar ersättningen. Utflödesår motsvaras här av sista läsår med ersättning 32 a) Antal personer i utflödet b) Andel av utflödet Anm. Högsta avslutade utbildning registreras sista juni och utflödesår, d.v.s. året de försäkrade lämnar ersättningen, baseras på läsår. Över 90 procent av alla som lämnar ersättningen gör det i slutet av vårterminen (30 juni). Den klassificering som gjorts av olika utbildningar redovisas i Bilaga 1. Källa: Försäkringskassans datalager Store, SCB:s utbildningsregister De två största grupperna är de med okänd utbildning och de som har förgymnasial utbildning. Gruppen med okänd utbildning utgörs sannolikt i hög grad av unga i särskola. SCB får nämligen inte registrera vilka som går i särskola. Även andra kan dock ingå i gruppen med okänd utbildning. 33 Antalsmässigt ökade gruppen fram till 2011 men därefter har den minskat något. Att antalsökningen upphörde beror sannolikt på en förändring i skollagen som innebar att bara elever med utvecklingsstörning fick gå i särskola. 34 Tidigare kunde även unga med neuropsykiatriska diagnoser göra det. 32 En person som lämnar den förlängda skolgången under hösten 2015 eller våren 2016 räknas således till utflödet 2015/2016. Personens högsta avslutade utbildning avser då juni Förutom de som har gått i särskola finns även andra som SCB saknar uppgift om utbildning för. Här ingår till exempel vissa som har studerat utomlands. I Sveriges befolkning har ungefär 10 procent en okänd utbildning. 34 I den proposition som föregick den nya skollagen betonas särskilt att personer med autism eller autismliknande tillstånd ska tillhöra gymnasiesärskolans målgrupp endast om de också har en utvecklingsstörning eller en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom (prop. 2009/10:165 s. 459). 55

56 Den andra gruppen är de vars högsta kända avslutade utbildning är förgymnasial. De har med andra ord inte påbörjat någon utbildning på gymnasienivå. Många har troligen gått något introduktionsprogram som riktar sig till elever som inte har behörighet till ett nationellt program på gymnasienivå. 35 Bland dem som lämnade ersättningen läsåret 2014/2015 tillhörde 31 procent denna grupp. Ungefär 13 procent har en treårig gymnasieutbildning som är fullföljd, det vill säga de har slutbetyg eller examen. Ytterligare 11 procent har gått en treårig gymnasieutbildning utan slutbetyg eller examen. Att slutbetyg/ examen saknas behöver inte betyda att utbildningen inte är fullföljd. Vissa kan ha kompletterat utbildningen så att den motsvarar en fullföljd utbildning utan att det framgår i utbildningsregistret. I den här gruppen vet vi därför inte hur många som har en fullföljd utbildning. Det här är den grupp som har ökat mest över tid, procentuellt sett. Om vi summerar de två grupperna är det alltså maximalt 24 procent som kan ha en fullföljd gymnasieutbildning bland alla som lämnade den förlängda skolgången under läsåret 2014/2015. Ytterligare 13 procent har påbörjat en gymnasieutbildning, men avbrutit den efter två år eller mindre. Fullföljd utbildning bland dem som påbörjat en gymnasieutbildning Det är svårt att säga något utifrån figuren ovan om huruvida försäkringen uppfyller sitt syfte, det vill säga att unga med funktionsnedsättning ska ges möjlighet att fullfölja sin utbildning. Bland dem som beviljas aktivitetsersättning vid förlängd skolgång finns många som inte har möjlighet eller förmåga att gå ett treårigt nationellt program på gymnasienivå. Ungefär 60 procent av dem som lämnar ersättningen har gått andra utbildningar och då vet vi inte om utbildningen är fullföljd eller inte. SCB:s utbildningsregister räcker därför bara delvis för att studera vilka som faktiskt har en fullföljd utbildning. I utbildningsregistret är det bara om eleverna påbörjat en utbildning på gymnasienivå som det framgår om utbildningen är fullföljd eller inte, det vill säga om de har fått slutbetyg eller examen. Bland dem som lämnade ersättningen 2015/2016 hade ungefär 40 procent påbörjat en gymnasieutbildning. I Figur 18 redovisas studieresultat för denna grupp. 35 Enligt SCB finns det knappt några unga som inte påbörjar gymnasieskolan i Sverige. Enligt deras undersökning hade nästan alla unga med förgymnasial utbildning gått på ett individuellt program eller ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. På introduktionsprogrammet läser man i huvudsak grundskolekurser för att bli behörig till ett nationellt program inom gymnasieskolan (SCB 2017). 56

57 Figur 18 Antal och andel som fullföljt sin utbildning, bland dem som påbörjat en treårig gymnasieutbildning. Utflödesår motsvaras här av sista läsår med ersättning 36 a) Antal b) Andel 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Påbörjad men avbruten gymnasieutbildning Tre års gymnasieutbildning (utan slutbetyg/examen) Tre års gymnasieutbildning (fullföljd med slutbetyg/examen) Anm. Högsta avslutade utbildning registreras sista juni och utflödesår, d.v.s. året de försäkrade lämnar ersättningen, baseras på läsår. Över 90 procent av alla som lämnar ersättningen gör det i slutet av vårterminen (30 juni). Den klassificering som gjorts av olika utbildningar redovisas i Bilaga 1. Källa: Försäkringskassans datalager Store, SCB:s utbildningsregister Bland dem som bedrivit studier på gymnasienivå och som lämnade ersättningen 2015/2016 hade drygt 34 procent en fullföljd utbildning med slutbetyg (se Figur 18). Det innebär en minskning över tid. Fram till läsåret 2012/2013 var motsvarande andel ungefär 40 procent. En del av minskningen beror sannolikt delvis på gymnasiereformen Den första kullen som gick ut den nya gymnasieskolan gjorde det 2013/2014. I samband med reformen infördes examen. Kraven för att få examen är högre än de krav som gällde tidigare för att få slutbetyg, vilket troligen förklarar varför antalet (och andelen) med en fullföljd gymnasieutbildning minskar något. Samma läsår skedde en ökning av antalet personer som har läst tre år, men som inte har något slutbetyg eller examen. Som nämndes ovan kan det finnas personer i den här gruppen som har fullföljt sin utbildning utan att det syns i statistiken. Att gruppen ökar mer än andra kan bero på två faktorer. Den ena är det som nämndes ovan, att kraven för att få en examen är högre än de krav som tidigare gällde för slutbetyg och att fler därför går 36 En person som lämnar den förlängda skolgången under hösten 2015 eller våren 2016 räknas således till utflödet 2015/2016. Personens högsta avslutade utbildning avser då juni

58 ut en treårig gymnasieutbildning utan examen eller slutbetyg. Men det finns även en annan tänkbar förklaring. I kapitel 2 nämndes att antalet utbildningar som kan ge rätt till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång utökades 2014 genom ett rättsligt ställningstagande från Försäkringskassan (se Försäkringskassan 2014). Härigenom blev det möjligt att även läsa utbildningar som inte kunde leda till slutbetyg eller examen. Det skulle kunna vara ytterligare en anledning till att de som har studerat tre år på gymnasienivå men som inte har slutbetyg eller examen ökat mer än andra de senaste läsåren. De som avbrutit sin gymnasieutbildning innan tre år har gått utgör drygt 35 procent av samtliga som påbörjat en gymnasieutbildning och som lämnar ersättningen 2015/2016. Före läsåret 2009/2010 tillhörde mer än hälften denna grupp. Deras andel har alltså minskat över tid, vilket får betraktas som positivt. Svårt att bedöma om syftet med ersättningen nås Vad kan vi utifrån detta säga om ersättningens måluppfyllelse? Det första som vi kan säga är att över 60 procent av dem som lämnar ersättningen har läst en utbildning som inte ingår i gymnasieskolans nationella program. För dem kan vi inte analysera hur många som har fullföljt sin utbildning eftersom SCB:s utbildningsregister inte har någon uppgift om det. Det andra som vi kan säga med säkerhet är att minst 34 procent av dem som påbörjade en gymnasieutbildning har fullföljt den och att minst 35 procent inte har det. Dessutom finns en växande grupp som har läst en treårig gymnasieutbildning utan att få slutbetyg eller examen. Även om det kan finnas flera förklaringar till den utvecklingen så är det allvarligt om reformen i gymnasieskolan har medfört att färre elever med funktionsnedsättning klarar att få slutbetyg eller examen. Som nämns ovan kan det finnas vissa i den här gruppen som ändå fullföljt sin utbildning utan att det syns i statistiken. Beroende på hur många det gäller kan vi säga att mellan 34 och 64 procent av de som påbörjar en gymnasieutbildning har fullföljt den då de lämnar den förlängda skolgången. Och att mellan 35 och 65 procent inte har en fullföljd gymnasieutbildning. Siffrorna kan jämföras med att 75 procent av samtliga elever som började gymnasieskolan på ett nationellt program hade en examen inom tre år (Skolverket 2017). Våra siffror visar att andelen är lägre bland dem som påbörjat en gymnasieutbildning och som haft aktivitetsersättning med förlängd skolgång. Dock kan vi inte säga hur mycket lägre. Vi vet heller inte vilken nivå som är rimlig. Mot bakgrund av att de som beviljas ersättning har en funktionsnedsättning som försvårar deras skolgång så är det inte konstigt att andelen är lägre. 58

59 Flera faktorer kan påverka möjlighet att fullfölja gymnasieutbildning I fritextsvar i enkäten beskriver handläggarna olika faktorer som de tror bidrar till att eleverna har svårt att fullfölja sina studier. Det handlar alltså om handläggarnas upplevelse, snarare än de elever som berörs. Funktionsnedsättningen gör det svårt att studera Själva grunden för att eleverna ska beviljas ersättningen är att de har en funktionsnedsättning och att den medför att skolgången behöver förlängas. Många handläggare tar upp detta som en orsak till de försäkrades möjlighet att fullfölja utbildningen. Utöver funktionsnedsättningen nämns även problem såsom skoltrötthet, social problem, frånvaro eller liknande. Men handläggarna nämner även mer positiva faktorer som att de försäkrade får ett jobb eller skaffar barn. Bristande stöd från skolan En vanlig uppfattning är att många inte får det stöd de behöver av skolan, att skolorna ofta har svårt att anpassa studiegången eller att det saknas resurser. Flera handläggare lyfter unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som en grupp som har särskilt svårt att få stöd. Vissa utreds inte och får därför sin diagnos allt för sent. Det finns många studier som styrker uppfattningen att skolan brister när det gäller att ge stöd till elever med neuropsykiatrisk problematik (Riksförbundet Attention 2016, Skolinspektionen 2012a; 2012b; 2014, Skolinspektionen 2016). Bättre stöd till dem som går i särskilda skolformer? I flera intervjuer framkommer en uppfattning att de försäkrade som går i särskilda skolformer får mer stöd av skolan än de som går i ordinarie skolformer. Det styrks också av en enkätundersökning som Försäkringskassan genomförde Enkäten riktades till unga som hade beviljats aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. I undersökningen framkom att de unga som gått i särskola upplevt stöd och förståelse från skolan i betydligt högre grad än de som gått i ordinarie skolformer 37 (Försäkringskassan 2013d). Vissa väljer alltför svåra utbildningar Något som kommer upp i flera enkätsvar är att handläggarna upplever att vissa unga väljer alltför svåra utbildningar eller fel skolformer. Det handlar då om elever som kanske i stället borde gå i mer anpassade skolformer. Ett annat exempel som tas upp gäller elever med social fobi, eller liknande, som väljer att gå distansutbildningar. Det leder till att de har få lärarledda lektioner och tvingas ta ett alltför stort eget ansvar för sina studier. 37 Bland unga vars högsta avslutade utbildning var grundsärskola eller gymnasiesärskola uppgav 67 procent att de fick det stöd de behövde. Ungefär 70 procent uppgav att skolan hade kunskap om och förståelse för deras funktionsnedsättning. Motsvarande andelar bland dem vars högsta avslutade utbildning var inom ordinarie skolformer var 34 respektive 24 procent 59

60 Låga krav på skolprestation Flera handläggare uttrycker att kraven på de försäkrades skolprestation är för lågt ställda. Till skillnad mot CSN där eleverna måste fullfölja sina kurser för att få fortsatt stöd ställs inte några sådana krav här. [D]et finns inga som helst krav på att du ska bli klar. Du behöver endast närvara, vilket innebär att man kan sätta i system att vara borta 29 dagar, komma till skolan en dag och sedan fortsätta vara borta. I Försäkringskassans vägledning nämns tre situationer då den förlängda skolgången inte längre anses pågå och då ersättningen därför inte kan betalas ut. Det gäller om den försäkrade inte kommer till den utbildning han eller hon antagits till inom tre dagar efter skolstart, om den försäkrade har uteblivit från utbildning mer än en månad eller om han eller hon väljer att avbryta utbildningen utan att ha fullföljt skolgången. Men som citatet antyder kan en elev fortsätta att få aktivitetsersättning för en skolgång som egentligen inte fungerar så länge frånvaron inte överskrider en månad åtminstone så länge som beslutet om ersättning gäller. Hälften övergår direkt till nedsatt arbetsförmåga Aktivitetsersättning kan även beviljas vid nedsatt arbetsförmåga till personer mellan 19 och 29 år som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga under minst ett år. Som nämndes i kapitel 1 är aktivitetsersättning vid förlängd skolgång omdiskuterad bland annat för att den har ansetts bidra till inlåsning. I stället för att eleverna påbörjar ett arbete alternativt övergår till Arbetsförmedlingen efter avslutad skolgång ansöker de om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Av Figur 19 framgår att hälften av dem som lämnar aktivitetsersättning vid förlängd skolgång övergår direkt till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga Andelen direkta övergångar minskade mellan 2005 och Därefter har andelen varit någorlunda stabil, även om det skett en liten ökning skett efter Under perioden har även skillnaden mellan kvinnor och män minskat. För 2015 syns ingen sådan skillnad. 60

61 Figur 19 Övergångar till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga, andel i procent. Utflödesår % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Samtliga Kvinnor Män Anm. För att räknas som en övergång till en ny ersättning måste den nya ersättningsperioden starta i direkt anslutning till den föregående, och det får inte finnas någon månad utan ersättning mellan perioderna. Källa: Statistik publicerad på Det är viktigt att de som haft aktivitetsersättning vid förlängd skolgång inte beviljas aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga alltför lättvindigt. I en studie från ISF granskades utredningar av rätten till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga som gjordes ISF jämförde beslutsunderlag för personer som tidigare fått aktivitetsersättning vid förlängd skolgång med det beslutsunderlag som ingick för andra som beviljades aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga (ISF 2012). Analysen visade att det fanns brister i utredning och underlag och att dessa brister var större i gruppen som tidigare mottagit aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. ISF menade att det fanns en risk att tröskeln var lägre för fortsatt beviljande av aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga; detta då de personer som haft ersättning vid förlängd skolgång tenderade att beviljas ersättning vid nedsatt arbetsförmåga utan att deras arbetsförmåga var tillräckligt utredd eller belagd (ISF 2012). Figur 19 visar att andelen direkta övergångar har minskat efter att ISF genomförde sin studie, vilket får betraktas som positivt. Samtidigt är det svårt att säga vilken nivå som är den rätta. Att vissa går direkt över till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga behöver inte vara fel. Fyra av tio har en pensionsgrundande inkomst Ett sätt att följa inkomstutvecklingen för dem som haft ersättning vid förlängd skolgång är att studera om de har en pensionsgrundande inkomst (PGI). PGI beräknas på inkomster av förvärvsarbete, men även inkomster av vissa ersättningar. De ersättningar som är pensionsgrundande är till exempel a-kassa, studiemedel, föräldrapenning, sjukpenning liksom inkomstrelaterad 61

62 sjuk- och aktivitetsersättning. Det finns också ersättningar som inte är pensionsgrundande. Hit hör till exempel försörjningsstöd (socialbidrag) och sjuk- och aktivitetsersättning på garantinivå. 38 En pensionsgrundande inkomst har de som tjänat minst 42,3 procent av prisbasbeloppet ett givet år. Inkomståret 2016 var prisbasbeloppet kronor, vilket innebär att alla som tjänade minst kronor hade en pensionsgrundande inkomst det året. Majoriteten saknar pensionsgrundande inkomst Vi har studerat den pensionsgrundande inkomsten två år efter utflödet från den förlängda skolgången. Figur 20 visar att 43 procent har tjänat in en PGI två år efter att de har lämnat ersättningen. Totalt 37 procent har haft någon form av förvärvsinkomst, medan 7 procent har en PGI som enbart kommer från ersättningar. Majoriteten, 57 procent, saknar dock helt pensionsgrundande inkomst. Figur 20 Andel som har en pensionsgrundande inkomst två år efter att de lämnat ersättningen. Utflödesår motsvaras här av läsår 2004/ / % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Har ingen PGI 2 år efter Har PGI av ersättning 2 år efter Har PGI av inkomst och ersättning 2 år efter Har PGI av inkomst 2 år efter Utflödesår Anm. Vi har bara tillgång till statistik om PGI till och med Därför kan vi bara redovisa resultat fram till utflödesåret Inkomstuppgift avser inkomståret två år efter utflödesåret. Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas; PGI-data från Skatteverket 38 Sjuk- och aktivitetsersättning kan alltså betalas ut i form av inkomstrelaterad ersättning eller i form av garantiersättning. Garantiersättning betalas ut till personer med inga eller låga förvärvsinkomster. 62

63 Skiljelinje mellan dem som påbörjat gymnasieutbildning och andra De som påbörjat en gymnasieutbildning har oftare en PGI Vilken betydelse har då den förlängda skolgången haft för möjligheten att ha en pensionsgrundande inkomst? Den frågan är svår att besvara men ett sätt att åtminstone närma sig den är att jämföra hur stor andel som har en inkomst bland unga med olika utbildningsnivå, detta för att se om det har lönat sig att slutföra sin utbildning. Vilken utbildningsnivå de försäkrade har spelar stor roll för om de har en PGI eller inte två år efter den förlängda skolgången (Figur 21). Skiljelinjen går mellan dem som påbörjat gymnasiestudier på ett nationellt program och dem som inte har det. Bland dem som påbörjat gymnasiestudier på ett nationellt program är andelen som har en PGI relativt hög, över 60 procent, oavsett om utbildningen är fullföljd eller inte. Bland dem som har en förgymnasial utbildning har 48 procent en PGI. Lägst andel med en PGI har personer vars utbildning är okänd (25 procent). I den gruppen återfinns de som gått i särskola. Figur 21 Andel som har en pensionsgrundande inkomst två år efter att de lämnar den förlängda skolgången. Medelvärde samtliga utflödesår Anm. I figuren ingår de som lämnat ersättningen läsåren 2004/ /2014. Källa: Försäkringskassans analysdatabas Midas; PGI-data från Skatteverket Siffrorna ovan kan jämföras med samtliga unga i befolkningen i stort. Under samma tidsperiod var det 78 procent i åldrarna år som hade en pensionsgrundande inkomst Siffran har beräknats utifrån uppgifter från Pensionsmyndigheten som inkom via e-post Dnr