DISKUSSIONSUNDERLAG. Bedömning av statligt stöd till filmer och annan audiovisuell produktion

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN DISKUSSIONSUNDERLAG Bedömning av statligt stöd till filmer och annan audiovisuell produktion Detta dokument speglar inte Europeiska kommissionens officiella ståndpunkt. Det är ett verktyg för att undersöka de berörda parternas åsikter. De förslag som framförs i detta dokument föregriper varken formen rör eller innehållet i något framtida förslag som Europeiska kommissionen kan komma att lägga fram. 1

2 BEDÖMNING AV STATLIGT STÖD TILL FILMER OCH ANNAN AUDIOVISUELL PRODUKTION 1. INLEDNING OCH SYFTE (1) Audiovisuella produktioner, särskilt filmer, har en viktig roll när det gäller att forma en europeisk identitet. De speglar den kulturella mångfalden i de olika traditionerna och erfarenheterna i EU:s medlemsstater och regioner l. Audiovisuella produktioner är både handelaror, som erbjuder viktiga möjligheter till skapande av välstånd och sysselsättning, och kulturföremål som speglar och formar våra samhällen. (2) Inom EES-området gäller att allt stöd som ett offentligt organ ger till företag och som kan komma att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater omfattas av EU:s regler för statligt stöd. Detta inbegriper i allmänhet offentligt stöd till audiovisuella produktioner. (3) Europeiska kommissionen antog 2001 ett meddelande där man fastställde kriterier för bedömning av statligt stöd till stöd för produktion av filmer och audiovisuella produktioner (nedan kallat filmmeddelandet? Kriteriernas giltighet förlängdes 2004, 2007 och (4) I 2009 års förlängning 3 tillkännagavs att nya regler om statligt stöd till biofilm och annan audiovisuell produktion skulle träda i kraft senast den 31 december 2012, när de befintliga reglerna löper ut. Det konstaterades också att kommissionen hade genomfört en omfattande undersökning av de ekonomiska och kulturella följderna av de territoriella utgiftsåtagandena i vissa filmstödordningar. Av undersökningen framgick att det krävs ytterligare reflektion innan en ändring föreslås av det befintliga kriteriet för bedömning av statligt stöd avseende territoriella utgiftsåtaganden i filmmeddelandet från 2001, så att detta blir förenligt med de grundläggande principerna i fördraget. (5) Kommissionen framhöll också att ett flertal olika tendenser har uppstått sedan meddelandet om film från 2001 som i sinom tid kommer att kräva en viss uppdatering av kriterierna [för bedömning av statligt stöd]. Dessa tendenser omfattar stöd till andra aspekter än film och TV -produktion (såsom filmdistribution och digital projektion), fler regionala filmstödordningar samt konkurrens mellan vissa medlemsstater där statligt stöd används för att dra till sig inkommande investering från storskaliga, främst amerikanska, filmbolag. (6) För att följa upp denna och andra frågeställningar som dykt upp i senare praxis ska kommissionen slutföra en översyn av meddelandet före utgången av 2012 och därvid ta hänsyn till dessa skeenden. I enlighet med Unescos konvention om främjandet och skyddet av kulturyttringar (2005). Meddelande från kommissionen til\ rådet, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommitten och Regionkommitten om vissa rättsliga aspekter på biofilm och annan audiovisuell produktion, KOM(2001) 534 slutlig, EGT C 43, , s. 6. Meddelande från kommissionen om bedömningskriterier för statligt stöd i kommissionens meddelande om vissa rättsliga aspekter på biofilm och annan audiovisuell produktion (filmmeddelandet) av den 26 september 2001, EUT C 31, , s. 1. 2

3 (7) Syftet med detta diskussionsunderlag är att fastställa den framtida ramen för filmer och audiovisuella produktioner, identifiera områden för reflektion och ange möjliga riktlinjer för de framtida reglerna för statligt stöd på området. Kommissionen kommer att vägledas av de synpunkter på diskussionsunderlaget som lämnas in under den samrådsperiod på tre månader som avslutas den 30 september (8) Alla bidrag kommer att offentliggöras, möjligen i sammanfattad form, om inte bidragslänmaren motsätter sig att hans eller hennes identitet offentliggörs. I så fall kan bidraget offentliggöras anonymt. Annars kommer bidraget varken att offentliggöras eller att beaktas. (9) Organisationer bör använda registret över intresseorganisationer 4 för att förse Europeiska kommissionen och allmänheten med information om sina mål, sin finansiering och sina strukturer. Bidrag från organisationer som inte har registrerat sig kommer att behandlas som individuella bidrag. (lo) Bidragen till samrådet och eventuella därmed sammanhängande förfrågningar bör innehålla referensen HT.2950 och skickas per e-post till stateaidgreffe@ec.europa.eu. 2. BAKGRUND 2.1. Den audiovisuella sektorn i Europa (11) Det beräknas att EU:s medlemsstater varje år tillhandahåller 2,3 miljarder euro filmstöd: 1,3 miljarder euro i bidrag och mjuka lån samt l miljard euro skatte incitaments. Omkring 80 % av detta går till filmproduktion. (12) EV har blivit en av de största producenterna av film i världen: 2009 producerades l 168 spelfilmer i EU Gämfört med 677 i Förenta staterna och 456 i Kina)6. De medlemsstater som tillhandahåller mest filmstöd är Frankrike, Förenade kungariket, Tyskland, Italien och Spanien. (13) De flesta europeiska filmer får produktionsstöd. Ofta har dessa filmer en begränsad marknadsandel, också på sina nationella marknader. De filmer som produceras eller finansieras av de stora amerikanska distributörerna ger i genomsnitt upphov till 70 % av alla biobesök i EU 7. Förenta staternas marknadsandel är ännu högre i vissa medlemsstater och på marknaden för hemvideo. (14) En orsak till att inte fler europeiska produktioner är i omlopp är den djupgående splittringen av den audiovisuella sektorn i Europa, som består av ett stort antal små och medelstora företag. År 2007 fanns det över 600 filmproduktionsföretag i Frankrike, 400 i Förenade kungariket och 200 i Tyskland. (15) Ofta producerar dessa företag ett fåtal filmer och kan till och med inrättas för att producera ett enda projekt. Det finns bara ett begränsat stöd för utveckling av audiovisuella projekt. Producenterna har därför årt att i ett inledningsskede få tillräckligt stöd på affärsmässiga grunder för att kunna sätta samman ett fmansieringspaket så att produktionsprojekt kan genomföras. De stora risker som är Studvon the Econol1lic and ClI/tural Jl1lpact. notablvon Co-productio/1s. of Territorialisatiol1 Clm/ses. ofstate aid Schel1les for Films and Audiovisual Productions från 2008 & rättelse. Europeiska audiovisuella observationsorganet - Fokus Se fotnot 6. 3

4 fårknippade med producenternas verksamhet och projekt, samt sektorns upplevda brist på lönsamhet, har gjort att sektorn blivit allt mer beroende av statligt stöd. (16) Ganska ofta kopplas statligt stöd får produktion av filmer och audiovisuella produktioner till territoriella utgiftsåtaganden, vilket kan få den oavsedda fåljden att splittringen av sektorn ökar. (17) Det faktum att stödet huvudsakligen ges till filmproduktion kan dock anses ha lett till en viss överproduktion jämfårt med de tillgängliga traditionella distributionskanalerna (t. ex. bio, hemvideo, tv). Kommissionens Media-program och vissa medlemsstater stödjer distributionen och främjandet av europeiska filmer både genom traditionella och nya plattformar. (18) Statligt stöd till annan verksamhet än produktion omfattas inte av filmmeddelandet utan har godkänts av kommissionen direkt på grundval av artikel 107 i EUF-fårdraget Befintliga bedömningskriterier för statligt stöd (19) I det nuvarande filmmeddelandet fastställs den logiska grunden och de särskilda kriterierna får bedömning av statligt stöd till produktion av filmer och audiovisuella produktioner i enlighet med undantaget får kultur i artikel d i EUF-fårdraget. Kriterierna är fyra till antalet: Stödet ska avse en "kulturprodukt". Medlemsstaterna måste säkerställa att innehållet i den produktion som beviljas stöd är kulturellt i enlighet med kontrollerbara nationella kriterier (i enlighet med subsidiaritetsprincipen). Producenten måste ha rätt att spendera minst 20 % av filmbudgeten i andra medlemsstater. Stödmottagaren kan därfår åläggas att spendera upp till 80 % av produktionsbudgeten för en stödmottagande filmproduktion eller tvprogramproduktion i den stödbeviljande medlemsstaten (territorialisering). Stödnivån måste i princip begränsas till SO % av produktionsbudgeten. Svåra filmer och lågbudgetfilmer undantas från delma begränsning. Medlemsstaterna får inte öronmärka stöd till filmproduktion får särskilda filmproduktionerksamheter (t. ex. efterproduktion). Syftet är att garantera att stödet har en neutral stimulanseffekt och inte skyddar just dessa specifika verksamheter i den beviljande medlemsstaten. 3. FRÅGESTÄLLNINGAR 3.1. Finns det behov av förändring? (20) I översynen av effekterna av det nuvarande meddelandet har man identifierat ett antal viktiga frågeställningar som kommissionen anser behöver analyseras närmare. I detta avsnitt diskuteras dessa frågeställningar och formuleras ett antal frågor som kommissionen uppmanar de berörda parterna att beara. 4

5 3.2. Varför finansierar vi filmer? (21) Sedan kommissionens handlingsplan för statligt stöd från 2005 har de regler för statligt stöd som kommissionen utarbetat följt en gemensam struktur där man börjar med att fastställa det mål som det planerade stödet har till syfte att uppnå. Allt stöd som ges för att uppnå det angivna målet ska vara nödvändigt, proportionellt och effektivt. (22) Medlemsstaterna tycks vara överens om att det är viktigt med offentliga bidrag för att stödja den europeiska filmproduktionen. Med tanke på de belopp som har spenderats i Europa under de senaste åren för att stödja produktionen av mer än l 000 spelfilmer varje år, varav endast ett litet fåtal någonsin visas utanför ursprungslandet, är det viktigt att undersöka om de offentliga bidragen tillämpas så effektivt som möjligt. (23) Vmje filmfond har sina egna urvalskriterier och mål beroende på om den tillhandahåller finansiering på internationell, nationell, regional eller lokal nivå. Enligt de anmälningar om statligt stöd som kommissionen mottar tycks de nationella, regionala och lokala filmfonderna i Europa sakna ett gemensamt mål och en gemensam strategi. Detta är visserligen ett tecken på kulturell mångfald och oberoende i enlighet med subsidiaritetsprincipen, men bör inte leda till motstridiga stödbeslut. (24) Det finns relativt få offentligt tillgängliga uppgifter om den europeiska audiovisuella selctorn som är jämförbara och utförliga. Detta hindrar de offentliga aktörerna från att fatta ändamålsenliga och rationella beslut. (25) Medlemsstaterna samlar t.ex. in uppgifter om antalet biobesökare, men de flesta inkomsterna och vinsterna från filmerna härrör nu från andra källor, såsom DVD. Faktum är att många europeiska filmer inte alls visas på bio. Filmernas detaljerade produktionsbudgetar behandlas som affårshemligheter trots att filmerna görs med offentlig finansiering. Det finns en brist på sådan statistik rörande företagsstrukturer som behövs för att bättre utvärdera sektorns ekonomiska betydelse och de rådande tendenserna inom den. (26) Den europeiska audiovisuella sektorn befinner sig vid en vändpunkt. Till följd av behovet att konsolidera de offentliga fmanserna i kölvattnet av den finansiella och ekonomiska krisen har flera medlemsstater redan skurit ner sina filmstödsbudgetar. Vissa filmfinansieringsorgan har också hotats med stängning. (27) Ett klargörande av de mål som medlemsstaterna vill uppnå genom att stödja europeisk film skulle också bidra till bedömningen av om stödet faktiskt åstadkommer påvisbara resultat när det gäller att uppnå dessa mål. (28) Dessutom skulle en ökad klarhet hjälpa kommissionen att utveckla gemensamma regler för statligt stöd inom sektorn. Mål såsom större urval för biobesökarna, skapande aven publik för europeiska filmer, främjande av kulturell mångfald när det gäller innehållet och främjande av innovation, öppenhet och kreativitet ingår i många finansieringsordningar och skulle kunna vara en utgångspunkt för denna reflektion. Vilket bör vara målet/ör statligt stöd till filmer och audiovisuella produktioner? Hur bör man mäta att detta mål har uppnåtts? 5

6 3.3. Hur bör man kontrollera den "stödkapplöpning" som syftar till att locka till sig stora filmproduktioner? (29) Såsom anges i punkt 5 konstaterade kommissionen 2009 att "konkurrens mellan vissa medlemsstater där statligt stöd används för att dra till sig inkommande investering från storskaliga, främst amerikanska, filmbolag" (dvs. "stödkapplöpning") är en tendens som kommer att kräva en viss uppdatering av kriterierna för bedömning av statligt stöd. Denna tendens tycks ha hållit i sig sedan dess. (30) Internationella filmproduktionsföretag, främst baserade i Förenta staterna, är verksamma över hela världen och kan välja mellan ett stort antal alternativa inspelningsplatser. Succefilmer och andra stora internationella produktioner är extremt rörliga. (31) Om ett land har en lämplig, stor filmstudio försöker det locka dessa produktioner till den anläggningen och få ut så mycket som möjligt av det genom att anställa lokala filmtjänstföretag, skådespelare och filmteam samt använda lokala inrättningar och ett stort antal tillhörande tjänster. För att locka till sig succefilmer erbjuder man ofta skattelättnader och vidtar andra åtgärder för att underlätta produktionen av dessa internationella spelfilmer och tv-program inom särskilda geografiska områden. Resultatet är en kraftfull blandning av "push"- och "pull"-faktorer mellan de internationella producenterna och anläggningarna i frågas. (32) Storfilmer som fmansieras i Förenta staterna har en genomsnittlig produktionsbudget på 65 milj on er VS-do Ilar (46 milj oner euro), och de dyraste filmernas budgetar överstiger 200 miljoner US-dollar (141 miljoner euro)9. Detta är många gånger mer än budgeten för en typisk europeisk produktion. Visserligen kan man genom att locka till sig dessa uppmärksammade filmer med hjälp av bidrag se till att de görs i Europa och inte någon annanstans, men bidragen snedvrider konkurrensen mellan europeiska produktionsanläggningar. I dessa fall är frågan inte om filmen kommer att produceras men bara var detta kommer att ske. (33) I den utsträckning som denna användning av offentliga bidrag faktiskt leder till konkurrens med andra medlemsstater är detta skadligt för både sektorn och de europeiska skattebetalarna. Detta förutsågs inte när de ursprungliga reglerna för statligt stöd till främjande av den europeiska filmkulturen utformades. Att undvika en "stödkapplöpning" är i själva verket ett av målen med bestämmelserna om statligt stöd i fördraget. (34) Med tanke på att den högsta tillåtna stödnivån är 50 % enligt de befintliga reglerna kan stödbeloppen för sådana produktioner vara mycket stora. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan det hävdas att stöd till sådana produktioner indirekt stödjer europeiska filmtjänster, kan generera sidoeffekter när det gäller kunskap för den europeiska filmindustrin och kan ha andra positiva sidoeffekter (t.ex. turism). Vinster i samband med sådana produktioner kan dock i hög grad bevaras utanför EV och bidrar därför inte nödvändigtvis till sektorns långsiktiga hållbarhet. Kommersiella filmer som finansieras och distribueras av de stora filmbolagen i Förenta staterna torde dessutom inte ha samma problem när det gäller att få privat finansiering som sina europeiska konkurrenter. Det är således inte uppenbart att sådant stöd är nödvändigt. The Film Studio - Film production in the global economy, 2005, av Ben Goldsmith och Tom O 'Regan. Källa: Växelkurs: l euro:l,42 US-dollar (den 7 april 2011). 6

7 (35) För att åtgärda denna "stödkapplöpning" har större tyngd lagts vid kriteriet att filmen måste vara en "kulturprodukt". Ett exempel är Förenade kungarikets filmskatteincitament lo, där det brittiska kultmiestet utformades i syfte att undvika att filmer utan tydligt kulturellt innehåll skulle beviljas stöd. Ett antal andra medlemsstater har därefter tillämpat en liknande strategi på grundval av det kulturella kriteriet i små filmstödordningar som tidigare godkänts av kommissionen. (36) Dock tyder kommissionens erfarenheter hittills på att kriterierna i filmmeddelandet inte är lämpliga för att förhindra att ordningar konkurrerar om att locka till sig produktioner i syfte att erhålla inkommande investeringar. Dessutom har den systematiska och noggranna prövningen av kulturella villkor varit kontroversiell för medlemsstaterna, särskilt eftersom kommissionen, med tanke på subsidiaritetsprincipen, inte är i stånd att bedöma de nationella definitionerna av vad som utgör "kultur". Eftersom kriterierna inte utformades för denna typ av stöd är de uppenbarligen olämpliga för att åtgärda "stödkapplöpningen". (37) Det är årt att fastställa standardregler som skulle kunna eliminera eller åtminstone begränsa den snedvridning som orsakas av stödet till stora utländska produktioner. En möjlighet skulle kunna vara att begränsa stödet för en enda produktion till ett visst belopp, om man antar att filmer med mycket stora budgetar kan erhålla den finansiering som är nödvändig i inledningsskedet på affärsmässiga grunder. En annan möjlighet skulle kunna vara att dessutom insistera på att allt stöd, eller åtminstone allt stöd utöver denna tröskel, beviljas med förbehåll för att det återinvesteras eller återbetalas om produktionen går med vinst. Vilket skulle vara det effektivaste sättet för kommissionen att kontrollera denna "stödkapplöpning"? 3.4. (38) (39) (40) Vilken verksamhet utöver produktion bör meddelandet omfatta och vilka kriterier för statligt stöd är lämpliga för sådan verksamhet? Såsom anges i punkt 5 konstaterade kommissionen 2009 att "stöd till andra aspekter än film och TV -produktion (såsom filmdistribution och digital projektion)" är en tendens som kommer att kräva en viss uppdatering av kriterierna för bedömning av statligt stöd. Vissa medlemsstater tillhandahåller stöd för annan verksamhet än filmproduktion och audiovisuell produktion, däribland manusskrivning, utveckling, filmdistribution, marknadsföring av film, filmfestivaler, utbildning, utveckling av filmkultur samt bevarande och arkivering av film. Även om dessa typer av stöd inte omfattas av filmmeddelandet, använder kommissionen, om stödet överskrider tröskelvärdet för stöd av mindre betydelsell, kriterierna i filmmeddelandet som referens för att bedöma stödets nödvändighet, proportionalitet och lämplighet. Det kan vara lämpligt att utvidga filmmeddelandets tillämpningsområde till att omfatta alla aspekter, från utkastet till filmens handling till filmvisningen, t.ex. utveckling och distribution av filmer. Dessutom skulle meddelandet kanske kunna omfatta stöd till marknadsförings- och distributionsplattformar, såsom filmfestivaler, beställvideo, digital projektion och landsbygdsbiografer. Detta skulle kunna göra det lättare att LO II Ärende SA (f.d. N461/0S) - UK Film tax incentive. Kommissionens förordning (EGl nr

8 undvika att utbudet av audiovisuellt innehåll stimuleras utan att man kan garantera att motarande distribution och främjande av sådant innehåll motarar efterfrågan. Detta skulle också öka den rättsliga forutsebarheten avseende stöd till sådan verksamhet i enlighet med artikel d i EUF-fordraget om verksamheten har anknytning till filmer som är berättigade till stöd i egenskap av kulturprodukter. Detta kan säkerställa att sådana filmer når ut till sin publik. Vilka faktorer bör beaktas i kriterierna för bedömning av statligt stöd till annan verksamhet än produktion? (41) I september 2010 antog kommissionen ett meddelande om möjligheter och utmaningar for europeisk film i den digitala tidsåldern l2 I meddelandet konstateras att bidrag till biografer som visar en viss andel europeisk film eller arthouse-film godkänts enligt artikel d i EUF-fordraget och att statsstöd till små biografer och biografer i avlägsna områden godkänts enligt artikel c i EUF-fordraget. Dessutom är det sannolikt att bidrag till enskilda biografer omfattas av tillämpningsområdet for forordningen om stöd av mindre betydelse. Offentliga stödordningar for digital projektionsutrustning bör folja principen om teknisk neutralitet. Hur bör biografernas omställning till digital projektion omfattas av framtida regler om filmstöd? 3.5. Vilka typer av produkter bör omfattas av stödet? (42) Med tanke på de telmiska forändringarna sedan 2001 kan man behöva ompröva definitionen av vad som utgör en audiovisuell produktion som är berättigad till stöd enligt filmmeddelandet. Den definition aven "audiovisuella produktion" som omfattas av kriterierna for statligt stöd i det nuvarande filmmeddelandet är begränsad till filmer och tv-produktioner. (43) Idag finns det dock också nya typer av audiovisuella produktioner såsom crossmedia J3 Vissa medlemsstater har hävdat att olika typer audiovisuella produktioner, särskilt interaktiva produktioner såsom videospel, bör bedömas utifrån samma kriterier som filmer och tv-produktioner. Eftersom detta är sektorer med andra särdrag än sektorerna for film- och tv-produktioner, kan det vara lämpligt med andra kriterier for bedömning av statligt stöd. Bör meddelandets tillämpningsområde utvidgas från filmer och tv-produktioner till att omfatta andra typer av audiovisuella produktioner? Vilken definition av "audiovisuella produktioner" bör i såfall användas? 3.6. (44) Hur höga bör de högsta tillåtna stödnivåerna vara? Sektorn tycks ha godtagit de högsta tillåtna stödnivåer som är forenliga med bestämmelserna enligt filmmeddelandet. Ett klargörande som har visat sig nödvändigt i kommissionens praxis är att den högsta tillåtna stödnivån avser det totala statliga stöd som beviljas en enskild produktion, oavsett om stödet kommer från en annan stödordning eller från en annan medlemsstat. PDF COM 20 l O 0487 F EN COMMUNICATION.pdf. Innehållet i crossmediala filmprojekt spänner över film, tv, internet, mobiltelefoner och spel. Se ärende SA France: Stöd till nya mediaprojekt. 8