Dolda skatter i fokus. Rapport från Företagarna september 2010

Transkript

1 Dolda skatter i fokus Rapport från Företagarna september 2010

2 Innehåll Förord... 3 Sammanfattning... 3 Allmänheten underskattar skattenivån... 5 Synliga och osynliga skatter... 6 Bristande kunskap om den indirekta skatten på arbete... 7 Tabell 1. Fördelning av arbetsgivaravgiften år 2010 (procent)... 9 Skattehöjningen syns inte på lönebeskedet... 9 Ekonomen som förutspådde de dolda skatternas framväxt för 100 år sedan Osynliga skatter och totalt skatteuttag...12 Utvecklingen av synliga och osynliga skatter Olika strategier för att dölja politikens kostnader Bristande kunskaper även kring synliga skatter De osynliga skatterna allt viktigare Slutord Appendix A Utvecklingen av synliga och osynliga skatter i sex olika länder...21 Företagarna är Sveriges största företagarorganisation. Vår uppgift är att skapa bättre förutsättningar för företagande i Sverige. Vi företräder närmare företagare, vilket ger oss en stor möjlighet att påverka och driva opinion för ett bättre företagarklimat. Dessutom erbjuder vi våra medlemmar unika medlemstjänster och förmåner. Företagarna är en medlemsägd, medlemsstyrd och partipolitiskt obunden intresseorganisation. Vi finns över hela landet med 19 regionkontor och 260 lokala nätverk och mötesplatser. info@foretagarna.se

3 Förord Det är i de små företagen som ryggraden, tillväxten och stabiliteten i ekonomin finns. Det är i småföretagen som välståndet skapas, och det är småföretagen som axlar ansvaret och skapar plats för dem som söker jobb nya jobb har skapats i små och medelstora företag sedan början av 1990-talet. Under motsvarande period skapade storföretagen och offentlig sektor bara nya jobb i Sverige. Lägre arbetsgivaravgifter är sedan länge den viktigaste frågan för Sveriges småföretag. Med lägre avgifter skulle många fler småföretag vilja, kunna och våga växa. Lägre arbetsgivaravgifter förbättrar konkurrenskraften och gör det billigare att anställa. Framför allt förbättras förutsättningarna för tjänsteföretagen, framtidens tillväxtmotor i ekonomin. Ska endast företagare och men inte löntagare se våra skatter? Men dagens arbetsgivaravgifter skapar även andra problem. Ett sådant är att de är dolda för de allra flesta utöver för företagen som får administrera och betala in dem. Att skatterna inte syns medför många problem. Ett första är att diskussionen och kunskapen om kostnadsläget i Sverige lätt hamnar fel. Ett andra och allvarligare är att det är ett stort demokratiskt underskott att vi betalar så mycket i skatt utan att veta om det. Är det rimligt med ett skattesystem där bara företagare, men inte löntagare, ser skatterna? Måste inte skatterna vara synliga för att vi som väljare ska kunna värdera vilken service vi egentligen får för dem? Detta diskuteras i denna rapport om de dolda skatternas utveckling i Sverige. Rapporten är skriven av Nima Sanandaji, VD för Captus. De synpunkter som framförs i rapporten är hans, och behöver inte överensstämma fullt ut med Företagarnas. Sammanfattning Den svenska allmänheten underskattar kraftigt skatternas omfattning. En undersökning som genomfördes under 2009 visade att arbetsgivaravgiften är dold för allmänheten. En majoritet svarade då att de inte ens kände till hur mycket i arbetsgivaravgift som betalades in för dem. I en undersökning som genomfördes år 2003 svarade nästan varannan att den samlade skatt som inkomsttagare betalade in var mellan procent av inkomsten. Den faktiska summan vid denna tid var nästan dubbelt så hög. Mindre än en fjärdedel av de tillfrågade svarade att arbetsgivaravgiften huvudsakligen var en skatt på löntagare, trots att forskningen tydligt visar att så är fallet. Svaren indikerar att många svenskar bara räknar med den direkta och synliga skatten som syns på lönekuvertet. Medvetenheten är låg om indirekta skatter som arbetsgivaravgiften, momsen och andra konsumtionsskatter. För mer än hundra år sedan utvecklade den italienska ekonomen Amilcare Puviani en teori som gick ut på att politikerna agerade för att dölja kostnaden av offentliga utgifter för medborgarna, exempelvis genom att ta ut dolda skatter. Teorin är relevant för utvecklingen i Sverige. Skattetrycket har nämligen ökat från 33 procent av BNP 1965 till runt 50 procent idag. Men de synliga skatterna har varit 3

4 oförändrade. Istället kan hela ökningen förklaras av höjningen av arbetsgivaravgiften samt införandet och den gradvisa höjningen av momsen. Hur gick det till? Utvecklingen relaterar till den så kallade Haga-politiken, där en rad överenskommelser mellan Socialdemokraterna, oppositionen och arbetsmarknadens parter fattades under mitten av 1970-talet. Resultatet blev en politik där en förskjutning från den synliga inkomstskatten till den osynliga arbetsgivaravgiften skedde. En internationell jämförelse visar att det finns ett tydligt samband mellan hur hög andel av skatterna som är dolda (arbetsgivaravgifter och moms) och hur högt det totala skattetrycket är. De länder som har högst andel skatter som är dolda tenderar också att ha de högsta skattenivåerna. I genomsnitt har skattenivån i OECD länderna ökat med ca tio procentenheter mellan 1965 och idag. Hälften av denna ökning förklaras av att de osynliga skatterna har tredubblats medan resten förklaras av en ökning av de synliga skatterna. I denna rapport studeras också utvecklingen av synliga och osynliga skatter i Europas största ekonomier samt Sveriges nordiska grannar. I fyra av de sex andra länderna har de osynliga skatterna stigit medan de synliga varit oförändrade eller minskat. Tre fjärdedelar av medarbetarna vet inte var gränsen för statlig skatt går Indelningen mellan synliga och osynliga skatter är samtidigt inte svartvit. Allmänhetens kunskaper brister även när det kommer till de skatter som i teorin är synliga. I opinionsundersökningar som har genomförts under 2008 och 2009 har det framkommit att många inte ens känner till jobbskatteavdraget. Tre fjärdedelar av medborgarna vet inte var gränsen för statlig inkomstskatt går. Riksrevisionen har noterat att den bristande kännedomen om jobbskatteavdraget kan leda till att reformen inte fullt ut får genomslag. Av dem som inte arbetar och inte känner till avdraget skulle 15 procent vara mera benägna att arbeta om de hade känt till den. Dold skatt är en stor demokratisk brist Att skatterna döljs för allmänheten utgör i grunden också ett stort demokratiskt underskott. Idag vilar ansvaret på att faktiskt betala in skatterna på företagen och inte på löntagarna. Om löntagarna hade kunnat få hela sin lön och sedan betala in arbetsgivaravgift och inkomstskatt själva så skulle kännedomen om skatterna vara betydligt högre. Gör alla skatter synliga Då skulle fler känna till jobbskatteavdraget samt korrekt kunna bedöma sin totala skattebörda. På samma sätt skulle en försäljningsskatt, som läggs på priset, vara ett sätt att synliggöra konsumtionsskatterna. En försäljningsskatt skulle kunna ersätta momsen, som är mindre synlig eftersom den är inbakad i priserna. 4

5 Gör arbetsgivaravgiften obligatorisk på våra lönebesked Andra sätt att synliggöra skattetrycket är informationskampanjer exempelvis från Skatteverket, att det blir obligatoriskt att skriva ut arbetsgivaravgiften på lönebeskedet, bättre information i deklarationen samt ett enklare och mera överskådligt skattesystem. Allmänheten underskattar skattenivån Under våren 2003 genomfördes en studie kring svenskarnas medvetenhet om skattesystemet. Drygt tusen personer fick svara på en rad frågor kring skatternas omfattning. Bland annat tillfrågades de om den totala skattebörda som en vanlig svensk inkomsttagare betalade. Det visade sig att allmänheten kraftigt underskattade denna nivå. I genomsnitt trodde de svarande att det samlade skattetrycket uppgick till 40 procent av inkomsten, jämfört med 63 procent som var den faktiska nivån vid denna tid. Endast åtta procent hade en korrekt bedömning av skattetrycket medan ytterligare sex procent överskattade nivån. Resterande 86 procent gav ett för lågt svar. Nästan varannan trodde att skattetrycket var omkring procent, alltså hälften så lågt som det faktiska värdet. 1 Närmast identiska svar gavs när de tillfrågade skulle bedöma de samlade skatter som de själva betalade in. Inte bara det generella skattetrycket, utan också den egna inbetalade skatten, underskattades således. Att så många av de tillfrågade placerade skattenivån kring procent indikerar att de enbart räknade med den direkta, synliga, skatten som syns i lönekuvertet. De inkluderade alltså inte de indirekta skatterna som arbetsgivaravgiften, momsen och andra konsumtionsskatter. Till vissa av deltagarna i undersökningen ställdes en alternativt formulerad fråga där de explicit påmindes om att inkludera de olika indirekta skatterna. Då ökade uppskattningen av skattenivån till i genomsnitt 53 procent. Fortfarande underskattade dock två tredjedelar nivån. 2 Det är anmärkningsvärt att den svenska allmänheten så kraftigt missbedömde skattenivån. Studien visade att de indirekta skatterna i stor utsträckning är dolda för medborgarna. 1 Sanandaji och Wallace (2004). 2 Ibid 5

6 Arbetsgivaravgiften belastar de anställda Internationell och svensk forskning visar att arbetsgivaravgiften i huvudsak belastar de anställda snarare än arbetsgivarna. När arbetsgivaravgifterna sänks brukar därför en stor del eller hela sänkningen översättas till löneökningar för löntagarna. 3 Många känner dock inte till att arbetsgivarvgiften är en dold skatt på arbete. Mindre än en fjärdedel av de tillfrågade ansåg att arbetsgivaravgiften primärt var en skatt på arbetstagaren medan majoriteten menade att det huvudsakligen var en skatt som belastade arbetsgivaren. 4 Som visas i nästa kapitel kan allmänhetens bristande kunskaper förklaras av att arbetsgivaravgiften är en svåröversiktlig och komplicerad skatt. Synliga och osynliga skatter Inkomstskatten och kapitalskatten redovisas tydligt i lönebeskedet och i deklarationen. De är därför direkta och synliga skatter. Arbetsgivaravgiften, momsen och andra konsumtionsskatter redovisas dock i regel inte tydligt i vare sig lönebeskedet eller deklarationen. De är därför indirekta, eller osynliga, skatter. Vissa, men långtifrån alla, arbetsgivare väljer aktivt att redovisa arbetsgivaravgiften på lönebeskedet för att öka medvetenheten om denna dolda skatt för löntagarna. Skiljelinjen mellan synliga och osynliga skatter är inte svartvit. Allmänhetens kunskaper är exempelvis ibland begränsade även kring de skatter som i teorin är synliga. Diskussionen i denna rapport utgår i huvudsak ifrån att arbetsgivaravgiften och momsen är osynliga skatter medan resterande skatter definieras som synliga. Denna förenkling möjliggör internationella jämförelser. 1 I vissa länder betalas försäljningsskatter istället för eller som komplement till moms. Försäljningsskatterna är mera direkta och synliga jämfört med momsen, då de inte på samma sätt bakas in i priset. De räknas därför som synliga snarare än osynliga skatter. 3 Se exempelvis: Holmlund (1983), Bohm och Lind (1993), Di Matteo och Shannon (1995), Gruber (1997), Korkeamäki och Uusitalo (2000), Ericson och Fall (2006), Goos och Konings (2007) samt Murphy (2007).Nordling (2003). År 2009 hade denna andel stigit till 45 procent i samband med att de synliga skatterna på arbete hade sänkts, se Riksdagen (2009). Se även Sanandaji (2010). 4 Ibid. 6

7 Bristande kunskap om den indirekta skatten på arbete När en arbetsgivare betalar ut 100 kronor i lön till en anställd måste ytterligare 31,42 kronor betalas in till staten i form av arbetsgivaravgift. För ungdomar, personer i nystartsjobb och äldre finns olika undantag från avgiften. 5 Arbetsgivaravgiften skapades ursprungligen som en avgift genom vilken företagen skulle finansiera olika socialförsäkringar för de anställda, exempelvis allmän sjuk- och föräldraförsäkring. I teorin är systemet en obligatorisk avgift som är kopplad till olika förmåner. Det är alltså mycket likt, men inte identiskt med en skatt. I tabell 1 visas uppdelningen av arbetsgivaravgiften på olika socialförsäkringar. I praktiken går dock inte avgiften in i de olika försäkringarna, utan direkt in i statskassan. På samma sätt betalas ersättningarna i socialförsäkringen direkt ur statskassan. Enskilda individer kan också ta del av socialförsäkringarna även om inga avgifter har betalats in för just dem. I dessa avseenden är avgiften mycket likt en skatt på arbete som går under ett annat namn. Arbetsgivaravgiftens olika delkomponenter varierar år för år, men den totala summa hålls mer eller mindre oförändrad. Anledningen är att en av delkomponenterna den allmäna löneavgiften justeras. Finansdepartementet skriver själva att denna komponent fungerar som ett dragspel som används för att hålla avgiften vid en konstant nivå: Den allmänna löneavgiften fungerar som ett dragspel och justeras för att hålla det totala avgiftsuttaget oförändrat vid små förändringar i socialavgifterna. Avgiften tas ut på samma avgifts-underlag som arbetsgivaravgifter och egenavgifter och kan i sin helhet anses utgöra en skatt eftersom den inte är direkt kopplad till någon förmån för individen. 6 I en granskning som fackföreningen SACO har genomfört visas att ungefär hälften av den inbetalda avgiften inte har någon direkt koppling till förmåner i form av socialförsäkringar. En delkomponent, den allmäna löneavgiften, är till fullo att betrakta som en skatt. 7 En rapport som utgivits av Globaliseringsrådet uppskattar att en ännu större del, drygt 60 procent, av avgiften inte har någon koppling till förmåner för individen. 8 Ålderspensionsavgiften utgör undantaget eftersom den faktiskt är öronmärkt för sitt ändamål och i stor utsträckning är kopplad till direkta förmåner för löntagaren. Det hela kompliceras dessutom av att arbetsgivarna vanligtvis inte bara betalar den lagstadgade arbetsgivaravgiften, utan också olika avgifter som är kopplade till 5 Skatteverket (2010). 6 Finansdepartementet (2009). 7 Saco (2006). 8 Du Rietz (2008). 7

8 kollektivavtal. Summan av de lagstadgade och avtalade avgifterna är ca 39 procent för arbetare och 47 procent för tjänstemän. 9 Även många företag vars anställda inte omfattas av kollektivavtal betalar in pengar till exempelvis individuell tjänstepension. De avtalade avgifterna är dock inte att betrakta som skatter, bland annat eftersom de avtalas och administreras av arbetsmarknadens parter. De har ofta en relativt tydlig koppling till förmåner för arbetarna. Givet att arbetsgivaravgiften är så komplicerad är det kanske inte förvånansvärt att allmänhetens kunskaper om den är så begränsad. I början av 2009 genomförde Novus Opinion en undersökning på uppdrag av Timbro där drygt tusen löntagare fick svara på frågor om arbetsgivaravgiften. Det framkom att 55 procent av de tillfrågade inte visste hur mycket som betalades in i arbetsgivaravgift för dem. Andelen var ännu lägre bland unga och låginkomsttagare. Enbart var sjunde person med en genomsnittsinkomst kunde göra en realistisk bedömning av hur hög avgift som deras arbetsgivare betalade in. Enbart 29 procent svarade att uppgifter om avgiften fanns på lönespecifikationen, medan 55 procent sa att det inte redovisades medan 16 procent inte visste. 10 Den bristande kunskapen om arbetsgivaravgiften kan förklaras av en rad olika faktorer: 1. Att den inte redovisas på lönebeskedet för många löntagare. 2. Att avgiftens namn indikerar att den betalas av arbetsgivaren, trots att forskning visar att den i huvudsak belastar löntagaren Att avgiften i teorin är kopplad till olika förmåner för löntagarna, men i praktiken i stor utsträckning inte är det. Arbetsgivaravgiften kan därmed sägas vara dold av flera skäl. Många bland allmänheten vet helt enkelt inte hur hög avgiften är, vem den belastar och vad den används till. Avgiften är i själva verket så komplicerad att också experter har svårt att säga i hur stor utsträckning den är att betrakta som en ren skatt alternativt en obligatorisk avgift till staten kopplad till olika förmåner (vilket är likt, men inte identiskt med, en skatt). Samtidigt har arbetsgivaravgiften spelat en central roll i svensk skattepolitik. Genom att höja arbetsgivaravgiften, samt införa och gradvis höja momsen, har svenska politiker nämligen kunnat höja den faktiska skattenivån kraftigt utan att ökningen har varit synlig på lönebeskedet och i deklarationen. 9 Björk, Lindgren, Hietasalo och Lindell (2009). 10 Larsson (2009). 11 Se exempelvis: Holmlund (1983), Bohm och Lind (1993), Di Matteo och Shannon (1995), Gruber (1997), Korkeamäki och Uusitalo (2000), Ericson och Fall (2006), Goos och Konings (2007) samt Murphy (2007).Nordling (2003). 8

9 Fördelning av arbetsgivaravgiften år 2010 i procent Källa: Skatteverket, 2009 Ålderspensionsavgift 10,21 Efterlevandepensionsavgift 1,70 Sjukförsäkringsavgift 5,95 Föräldraförsäkringsavgift 2,20 Arbetsskadeavgift 0,68 Arbetsmarknadsavgift 4,65 Allmän löneavgift 6,03 Totalt 31,42 Skattehöjningen syns inte på lönebeskedet Under mitten av 1900-talet var de svenska skatterna relativt låga. Sedan dess har Sverige kommit att, tillsammans med Danmark, präglas av den högsta skattenivån inom OECD. Som illustreras i figur 1 har skattetrycket ökat från 33 procent av BNP år 1965 till runt 50 procent idag. Hela denna ökning kan förklaras av höjningen av arbetsgivaravgiften samt införandet och den gradvisa höjningen av momsen. De övriga skatterna har nämligen varit relativt oförändrade. 12 Utifrån ett historiskt sammanhang kan man notera att den så kallade Haga-politiken har spelat en viktig roll i övergången till dolda skatter. En rad överenskommelser mellan Socialdemokraterna, oppositionen och arbetsmarknadens parter fattades nämligen på Hagaslott under mitten av 1970-talet. Resultatet blev en politik där en förskjutning från inkomstskatt till arbetsgivaravgift skedde. 13 Som visas i figur 2 ökade arbetsgivaravgiften från drygt tre procent år 1960 till att bli tio gånger så hög idag. Framförallt skedde ökningen under 1970-talet, då avgiften steg med över 20 procentenheter. 12 OECD och egna beräkningar. 13 Nordling (1989). 9

10 Varför valde politikerna att så kraftigt öka just arbetsgivaravgiften? En anledning är att avgiften är kopplad till socialförsäkringen, som då byggdes ut. Samtidigt är en stor del av avgiften, som noterats tidigare, i praktiken inte kopplad till förmåner för arbetarna utan utgör en ren skatt. En hypotes är att arbetsgivaravgiften ansågs utgöra en mera diskret statlig inkomstkälla. Medborgarnas motstånd mot en höjning av avgiften var därför lägre jämfört med en höjning av den synliga inkomstskatten. Det var därför enklare för politikerna att höja arbetsgivaravgiften för att finansiera ökade offentliga utgifter. 14 Att allmänheten idag så kraftigt underskattar skatterna relaterar alltså till att den kraftiga ökningen över tid har dolts för vanliga löntagare. Har då detta varit en medveten strategi från politikernas sida? Det är sannolikt att utvecklingen har skett enligt den teori som den italienska ekonomen Amilcare Puviani lade fram redan 1903; där han förklarade att politiker omedvetet agerar för att dölja kostnaden av offentliga utgifter för medborgarna (se ruta 2). Det behöver alltså inte handla om en medveten agenda, utan istället en generell tendens där politiker finner att det är lättare att driva upp de skatter som allmänheten protesterar minst mot. Ju mera indirekt och osynlig en skatt är, desto mindre torde motståndet vara. Puvianis teori tycks vara relavant inte bara för Sverige utan också för andra industriländer. Som visas i nästa kapitel finns ett generellt internationellt samband mellan hur stor del av skatterna som är dolda och hur hög den samlade skattebördan är. Det finns undantag från denna regel, men överlag tycks de osynliga skatterna ha höjts i samband med att skattenivån stigit i olika industriländer. Figur 1. Synliga och osynliga skatter i Sverige Källa: OECD 14 Rodriguez (1981), Nordling (1989) och Hansson (2006). 10

11 Figur 2. Historisk nivå på arbetsgivaravgifter i Sverige (procent) Källa: Ekonomifakta Ekonomen som förutspådde de dolda skatternas framväxt för 100 år sedan Redan för 100 år sedan förutspådde Amilcare Puviani hur de framtida skattesystemen skulle kunna utformas. Den italienska ekonomen förklarade att politikerna kunde maximera allmänhetens tacksamhet gentemot staten genom att synliggöra fördelarna med offentliga system men dölja kostnaderna. Puviani förklarade att det låg i de styrandes egenintresse att skapa en fiskal illusion, där allmänheten skulle komma att underskatta den faktiska skattebördan. Enligt teorin som formulerades 1903 skulle framväxten av system med dolda skatter inte ske genom en utstuderad plan, utan genom att politikerna vid olika beslut kring offentliga utgifter skulle försöka minimera allmänhetens kritik genom att dölja kostnaderna. 1 Framväxten av de skatter som vi betalar illustrerar också en annan poäng nämligen att politiker tenderar att beskatta där man kommer åt. Det är smidigast för staten att beskatta transaktioner som tydligt redovisas och är svåra att dölja. Det är därför som såväl synliga som osynliga skatter tenderar att tas ut i samband med löneutbetalningar, inklöp av varor eller andra transaktioner (exempelvis stämpelskatten som tas ut vid försäljning av fast egendom). 11

12 Osynliga skatter och totalt skatteuttag Det finns ett tydligt internationellt samband mellan andelen dolda skatter (arbetsgivaravgifter och moms som andel av samtliga skatter) samt det totala skatteuttaget (skatternas andel av BNP). Som visas i figur 3 så tenderar det totala skatteuttaget vara högst bland de OECD-länder där andelen dolda skatter är högst. 15 Figur 3. Osynliga skatter och totalt skatteuttag Källa: OECD. Data för år UK används som förkortning för Storbritannien. Skatterna är mest synliga i Australien, USA och Kanada som samtliga präglas av relativt låga skatter. De är minst synliga i Portugal som har en medelhög skattenivå. Högskatteländer som Sverige, Finland och Frankrike utmärks också av att ha en hög andel osynliga skatter. Danmark är det enda land som tydligt avviker från det generella sambandet, genom att ha höga skatter men en förhållandevis låg andel dolda skatter. Hur kan sambandet förklaras? Det är möjligt att det existerar ett orsakssamband mellan de två faktorerna. Exempelvis kan det vara så att ju större andel av skatten som är dold, desto lättare är det för politikerna att skapa och/eller bibehålla ett högt skattetryck. Om en stor del av skatterna är dolda kommer exempelvis allmänheten sannolikt inte att motsätta sig en ny skattehöjning, även om den är synlig. Anledningen är att allmänheten är mera benägen att se en skattehöjning som en god idé om de inte redan uppfattar skatterna som höga. 15 Skattedata har hämtats från OECD för: Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Island, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Portugal, Spanien, Schweiz, Storbritannien, Sverige, Sydkorea, Tyskland, USA och Österrike. Data visas med början från år 1965, då det är bristfälligt för många av länderna innan dess. 12

13 En annan mekanism kan vara att politikerna lättare kan driva upp skattetrycket genom att höja de dolda snarare än de synliga skatterna. Om exempelvis allmänheten uppfattar skattebördan som att redan vara för hög kan politikerna få massiv kritik om de höjer en synlig skatt. Kritiken kan förväntas vara betydligt mindre om det är en dold skatt som höjs. Korrelationen ska dock inte ses som bevis på orsakssamband. Det kan nämligen vara så att korrelationen förklaras av andra faktorer, som påverkar såväl andelen dolda skatter som det totala skatteuttaget. Olika politiska inriktningar kring socialförsäkringssystemens uppbyggnad kan exempelvis tänkas driva upp såväl det totala skattetrycket som andelen dolda skatter. 16 I figur 4 visas utvecklingen av det totala skatteuttaget samt andelen dolda skatter i det genomsnittliga OECD-landet över tid. Där kan vi se att andelen dolda skatter mer än fördubblats från ca 10 till över 20 procent sedan 1965, samtidigt som det totala skatteuttaget har ökat. Skattenivån i OECD-länderna har ökat från i genomsnitt 25 procent av BNP 1965 till strax över 35 procent idag (se figur 5). Hälften av denna ökning förklaras av att de osynliga skatterna har tredubblats under perioden medan resten förklaras av en ökning av de synliga skatterna. Figur 4. Andelen osynliga skatter OECD-snittet Källa: OECD 16 Ökade utgifter inom socialförsäkringen kan exempelvis vara en faktor som driver upp det totala skatteuttaget genom att öka arbetsgivaravgiften. Inte enbart skatteuttaget, utan också andelen dolda skatter, kan förväntas öka när beslut tas om att utöka socialförsäkringarna. 13

14 Figur 5. Synliga och osynliga skatter OECD-snittet Utvecklingen av synliga och osynliga skatter 14 Källa: OECD Hur har de synliga och osynliga skatterna utvecklats runtom Europa? För att svara på denna fråga så har skatternas utveckling i Europas tre största ekonomier Tyskland, Frankrike och Storbritannien samt i de tre nordiska grannländerna Danmark, Norge och Finland studerats. I appendix A ges en mera djupgående bild av utvecklingen, som sammanfattas här: - I Norge och Finland har utvecklingen varit lik den i Sverige. Det totala skatteuttaget har ökat markant sedan Medan de synliga skatterna legat på ungefär samma nivå så har de osynliga skatterna ökat kraftigt. - I Storbritannien och Tyskland så har de synliga skatterna minskat, medan ökade dolda skatter har lett till att det totala skatteuttaget har stigit. - I Frankrike har de dolda skatterna, som var höga redan 1965, varit relativt oförändrade medan de synliga har stigit. - I Danmark har skatteuttaget stigit genom att framförallt de synliga skatterna, men också de dolda, har ökat. Sverige är alltså inte ensam om att ha upplevt en utveckling där politikerna har ökat det totala skattetrycket över tid genom att pressa upp de osynliga skatterna. Även i fyra av de sex andra länderna har de osynliga skatterna stigit medan de synliga varit oförändrade eller minskat. Liksom i Sverige kan man i Tyskland, Storbritannien och Norge observera en tydlig skatteväxling från synliga mot osynliga skatter. Framförallt i Tyskland och Norge ökade de dolda skatterna kraftigt under kort tid, samtidigt som de synliga sänktes.

15 De internationella sambanden samt utvecklingen i enskilda länder ger visst stöd för teorin att politiker har lättare att pressa upp skattenivån genom att öka de osynliga skatterna, alternativt att det är lättare att öka eller bibehålla skattetrycket när en stor del av den är dold. Alla länder har dock inte följt denna utveckling och de generella sambanden räcker inte som bevis. Det kan som tidigare noterats finnas andra faktorer som påverkar både andelen osynliga skatter och skatteuttaget. Indelningen av skatter som synliga och osynliga är relevant i diskussionen kring allmänhetens medvetenhet om skatterna. Det relaterar nämligen till en djupgående diskussion som bland annat Nobelpristagaren James Buchanan har fört om hur politiker kan döljer de offentliga systemens kostnad för allmänheten (se ruta 3). Skiljelinjen mellan vilka skatter som är dolda och vilka som är synliga är dock långtifrån svartvit. Det är viktigt att lyfta fram att också de skatter som i teorin är synliga i viss mån är osynliga, helt enkelt eftersom allmänheten har begränsade kunskaper om dem. Olika strategier för att dölja politikens kostnader Den amerikanska nobelpristagaren James Buchanan har blivit världskänd för sin forskning kring hur intressegrupper samt egenintresset hos politiker och tjänstemän påverkar politikens utformning. Buchanan menar att politiker utgår från tre strategier för att dölja kostnaden av offentliga intäkter: 1. Utnyttja statligt ägd egendom för att få in intäkter 2. Utnyttja indirekt snarare än direkt beskattning för att dölja skatterna 3. Utnyttja inflation som en form av dold skatt, där staten trycker mera pengar vilket minskar värdet på de pengar som finns i resten av ekonomin Buchanan har också noterat att politikerna kan dölja skatten genom att skapa skatteformer där det inte är tydligt vem som skatterna belastar: Staten kommer att försöka att undvika skattekällor där det är välkänt vem som skatten belastar. Målsättningen kommer istället att vara att införa så mycket osäkerhet som möjligt och därmed hålla individen i mörkret kring hur mycket skatt som han i realiteten betalar in. 1 Bristande kunskaper även kring synliga skatter 15 I slutet av 2008 presenterade Globaliseringsrådet en opinionsundersökning kring svenskarnas kunskaper om skattesystemet. I undersökningen, som genomfördes av Sifo, framkom att tre av fyra medborgare inte visste var gränsen för statlig inkomstskatt gick.

16 Hela 64 procent av de tillfrågade trodde att de själva betalade statlig inkomstskatt, som i själva verket bara betalas av 20 procent. Varannan svensk kände inte ens till jobbskatteavdraget, trots att det var regeringens paradreform och trots att sänkningen påtagligt påverkade hushållens inkomster. Företrädare för Globaliseringsrådet menade att undersökningen pekade på behovet att förenkla skattesystemet, så att allmänheten bättre kunde förstå vilka skatter som de betalade in. 17 Jobbskatteavdraget hade förutsättningar att öka arbetsutbudet, men att allmänhetens kännedom om reformen var låg, enligt en granskning av Riksrevisionen som publicerats En slutsats var att den bristande kännedomen i sig kunde leda till att skattesänkningen fick mindre effekt än den skulle ha haft ifall samtliga medborgare hade känt till den: Ungefär 40 procent säger sig känna till jobbskatteavdraget. Bland grupperna arbetslösa, ej i arbetskraften och personer som är utrikes födda känner ungefär 30 procent till jobbskatteavdraget. Kännedomen är alltså lägst i de grupper som, enligt simuleringarna, kan förväntas ha den största beteendeförändringen till följd av jobbskatteavdraget. [...] Vidare pekar undersökningen på att 15 procent av dem som inte arbetar och inte heller känner till avdraget skulle vara mer benägna att arbeta om de hade känt till jobbskatteavdraget. Denna indikation stödjer hypotesen att information skulle kunna spela en roll för reformens genomslag. 18 Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge Skatteverket det särskilda uppdraget att informera allmänheten om jobbskatteavdraget samt utveckla redovisningen och förtydliga definitioner av begrepp så information om avdraget bättre förmedlades. 19 I en artikel som publicerades i Ekonomisk Debatt under 2010 framförde ekonomerna Jesper Antelius och Christian Andersson ett liknande budskap. Utifrån svensk och internationell forskning drog de slutsatsen att det var centralt att allmänheten kände till hur skattesystemet var uppbyggt för att kunna anpassa sitt 17 Dagens Nyheter (2008). 18 Riksrevisionen (2009). 19 Ibid. 16

17 beteende till exempelvis skattesäkningar. Forskarna noterade att svenskarna inte bara hade låg kännedom om jobbskatteavdraget, utan också att tidigare studier pekade på att den generella kännedomen om skatterna var låg. 20 Inte bara allmänhetens bristande förståelse för de osynliga skatterna, utan också för de synliga, är alltså en relevant fråga i sammanhanget. Att många inte känner till just jobbskatteavdraget kan förklaras av att reformens utformning är komplicerad att förstå sig på, inte minst då beräkningsgrunderna är ovanligt komplicerade. Den främsta förklaringen till att allmänheten har så bristande kännedom om också de synliga skatterna, samt så kraftigt underskattar det totala skatteuttaget, är dock en annan; nämligen att de själva inte direkt betalar in skatterna. Tabell 2. De osynliga skatternas utveckling År Indirekta skatter arbete Moms (miljarder Totala skatteintäkter Procentandel osynliga (miljarder kronor) kronor) (miljarder kronor) skatter , , , ,2 Källa: Riksdagen (2009) och Ekonomistyrningsverket (2009). 21 I den undersökning kring svenskarnas kunskaper om skattesystemet som denna rapport inleddes med noterades att företagare hade betydligt bättre kunskaper om skattesystemet än andra tillfrågade. 20 Andersson, Christer och Jesper Antelius (2010). 21 Data skiljer sig något från OECD:s siffror på grund av att den internationella organisationen utgår ifrån annorlunda beräkning. 17

18 Författarna noterade att en förklaring kunde vara att företagare till skillnad mot löntagare faktiskt betalar in sina skatter själva. Detta kunde också vara en förklaring till varför småföretagare är betydligt mera benägna att förespråka lägre skatter jämfört med löntagare som har samma inkomst. 22 De osynliga skatterna allt viktigare Alliansregeringen har sänkt de synliga skatterna kraftigt genom jobbskatteavdraget. De indirekta och osynliga skatterna har dock i stort varit oförändrade. I tabell 2 visas utvecklingen av de indirekta skatterna på arbete (arbetsgivaravgiften) samt momsen som andel av totala skatteintäkter. Medan det totala skatteuttaget har minskat mellan har de osynliga skatterna legat på samma nivå. Därför har andelen dolda skatter ökat med drygt 2,5 procentenheter. Utgångspunkten i detta exempel är återigen att arbetsgivaravgiften och momsen utgör de dolda skatterna. I praktiken finns dock också andra dolda skatter, inte minst i form av olika punktskatter. Några exempel på punktskatter är alkoholskatten, fordonsskatten, energiskatten, drivmedelsskatten, lotteriskatten och reklamskatten. En del skatter är så komplicerade att mycket få personer känner till dem. Ett exempel är elcertifikatet ett slags obligatorisk extra energiskatt. Skatten har en komplicerad konstruktion och elleverantörerna är skyldiga att baka in det i elpriset. Den redovisas inte på samma sätt som övriga skatter i statsbudgeten. 22 Sanandaji och Wallace (2004). 18

19 Slutord Den svenska allmänheten underskattar kraftigt den totala skattebörda som de betalar in. Många räknar bara med de synliga skatterna, men inte de osynliga. Därmed tror de felaktigt att skatten bara är hälften så hög som den i själva verket är. Ett historiskt perspektiv visar att övergången från låga till höga skatter i Sverige helt stämmer överens med den kraftiga ökningen av arbetsgivaravgiften samt införandet och höjningen av momsen. De synliga skatterna har varit totalt sett oförändrade sedan Den som bedömer skattenivån genom att titta på lönebeskedet och i deklarationen kan därför missledas till att tro att Sverige fortfarande har ett relativt lågt skatteuttag. I ett internationellt perspektiv är det teoretiskt möjligt att politikerna har lättare att höja eller bibehålla ett högt skatteuttag genom att dölja en stor del av skatterna. Det generella mönstret är att länder som har hög andel dolda skatter också har ett högt totalt skatteuttag. Sverige är inte ensam om att ha höjt skatterna genom att öka just de osynliga skatterna. Hälften av den skatteökning som har skett i det genomsnittliga OECD-landet sedan 1965 förklaras av att de osynliga skatterna har tredubblats sedan dess. I länder som Tyskland och Storbritannien har ökade dolda skatter drivit upp den totala skattenivån, medan de synliga skatterna rentav har minskat. Det finns undantag från dessa mönster, men överlag finns stöd för den teori som den italienska ekonomen Amilcare Puviani lade fram för mer än 100 år sedan; nämligen att politikerna omedvetet agerar för att dölja kostnaden av offentliga utgifter genom att dölja skatterna. Frågan om skattesystemets dolda inslag är mycket relevant i Sverige. Det utgör ett demokratiskt underskott att allmänheten kraftigt underskattar skattetrycket. Den person som tror att medelinkomsttagaren bara betalar runt 30 procent i skatt kan exempelvis vara nöjd med utbudet av offentliga tjänster som vi får tillbaka eftersom denne uppfattar att värdet av de offentliga tjänsterna motsvarar ett skatteuttag på 30 procent. Men skulle samma person vara lika nöjd om hon eller han kände till att ungefär lika mycket ytterligare betalades in i osynliga skatter? Sannolikt skulle opinionen skapa tryck på bättre offentliga tjänster och/eller lägre skatteuttag ifall medborgarna var bättre informerade. Då skulle de också vara mera benägna att anpassa sitt beteende efter reformer som jobbskatteavdraget. Den bristande informationen beror på att skattesystemet är komplicerat samt att många skatter är indirekta. Den beror även på att en stor del av skatterna tas ut genom arbetsgivaravgiften, en skattekälla som trots namnet inte bara belastar arbetsgivaren, utan även löntagaren. Den kanske viktigaste förklaringen är dock att det stora flertalet inte får administrera sin egen skatteinbetalning. Det svenska skattesystemet bygger på att företagare betalar in skatten inte bara för företaget och den egna inkomsten, utan även direkta och indirekta löneskatter för sina anställda. Detta medför förvisso sannolikt effektivitetsvinster vid skatteinsamlingen, men leder samtidigt till att löntagarna aldrig faktiskt får hålla i skattepengarna innan de överförs till Skatteverket. 19

20 Något förenklat betalar en arbetsgivare som värderar en anställds arbete till 200 kronor först in 100 kronor till Skatteverket (ca 50 kronor i arbetsgivaravgift och lika mycket i löneskatt) för att sedan ge resterande 100 kronor till arbetstagaren. Detta gäller i stora drag för normalinkomsttagaren. För låginkomsttagare är skatten något lägre och för höginkomsttagaren något högre. Om systemet hade byggt på att 200 kronor först överfördes till den anställdes konto och 100 kronor sedan drogs i skatt skulle många löntagare vara mer medvetna om arbetsgivaravgiften än de är idag. Då skulle få grovt underskatta skattetrycket till ca procent. På samma sätt skulle allmänheten vara betydligt mera medveten om momsen om den var utformad som en försäljningsskatt. Då skulle priset på varor anges före skatt och skatten skulle först slås på vid kassan (alternativt att såväl priset före och efter skatt skulle anges på själva varan). Då skulle det vara tydligt för medborgarna att tröjan som de betalade 500 kronor för i själva verket kostade 400 kronor plus 100 kronor i skatt. I ett sådant system skulle fler räkna med momsen som del av den totala skatter som de betalade in. Det är möjligt att öka allmänhetens kunskaper om skattesystemet på en rad olika sätt: 1. Informationskampanjer från Skatteverket 2. Att det blir obligatoriskt att skriva ut arbetsgivaravgiften på lönebeskedet 3. Bättre informationsförmedling i deklarationen 4. Ett mindre krångligt skattesystem Det sannolikt bästa vore dock att systemet utformades så att enskilda individer direkt betalade in sina egna inkomstskatter samt att momsen ersattes med en mera synlig försäljningsskatt. Politikerna drivs, omedvetet, till att på olika sätt dölja kostnaden av offentliga system för medborgarna. Om vanliga löntagare direkt betalade in sina egna skatter så skulle dock möjligheten att dölja skattetrycket bli betydligt mera begränsad jämfört med idag. Då skulle också fler direkt märka effekten av reformer som jobbskatteavdraget, utan att behöva påminnas om den av statliga informationskampanjer. 20

21 Appendix A Utvecklingen av synliga och osynliga skatter i sex olika länder Granskningen av andelen osynliga skatter i olika europeiska länder bygger på data från OECD, som sträcker sig tillbaka till För att underlätta internationell jämförelse så definieras momsen och arbetsgivaravgiften som osynliga skatter medan övriga skatter definieras som synliga. 23 I Tyskland ökade det totala skattetrycket från 32 till 35 procent mellan 1965 och början av 1970-talet. Sedan dess har den varierat kring strax ovan 35 procent. Som visas i figur A1 har de synliga skatterna över tid minskat, medan de osynliga har ökat. Framförallt skedde kring slutet av och början av 1970-talet en kraftig växling mellan synliga och osynliga skatter; samma period då det totala uttaget steg kraftigt. I likhet med Tyskland förklaras de mera kortsiktiga förändringarna av skatteuttaget i Storbritannien huvudsakligen av ändringar i synliga skatter, medan de osynliga skatterna har haft en central roll i den långsiktiga utvecklingen (se figur A2). Det brittiska skatteuttaget har varierat mellan 30 och nära 40 procent sedan Under 1970-talet skedde en tydlig skatteväxling från synliga mot osynliga skatter, medan det totala uttaget förblev relativt oförändrat. Sedan dess har de osynliga skatterna fortsatt öka långsamt. I såväl Storbritannien som i Tyskland har det totala skatteuttaget ökat sedan 1965, samtidigt som de synliga skatterna har minskat. 23 Det existerar en gråzon av arbetsgivaravgifter som arbetsgivarna i praktiken måste betala i vissa länder, men som inte är del av offentliga budgetar utan administreras exempelvis gemensamt av arbetsmarknadens parter. Dessa system är inte inkluderade i denna analys. 21

22 Figur A1. Synliga och osynliga skatter i Tyskland Källa: OECD Frankrike skiljer ut sig genom att redan 1965 ha haft mycket höga osynliga skatter. Redan då uppgick arbetsgivaravgiften och momsen till drygt 15 procent av landets BNP, jämfört med de synliga skatterna som uppgick till nära 20 procent (se figur A3). Figur A3. Synliga och osynliga skatter i Frankrike Källa: OECD Under senare halvan av 1960-talet ökade de osynliga skatterna medan de synliga sjönk, tills de osynliga inbringade högre intäkter än de synliga. Den långsiktiga trenden sedan 1970-talets början har dock varit att de synliga skatterna har stigit medan de osynliga har stabiliserats omkring 18 procent av BNP. Det totala skattetrycket har sedan 1965 stigit från strax under 35 till nära 45 procent. Hur förhåller sig utvecklingen i dessa länder till utvecklingen i Sverige? Den som enbart studerar de synliga skatternas utveckling i Sverige skulle dra slutsatsen att skattenivån har varit oförändrad sedan 1965, trots att den faktiskt har ökat kraftigt genom att de osynliga skatterna har ökat. 22

23 Den som ser på utvecklingen i Storbritannien och Tyskland under samma period kan notera att de synliga skatterna faktiskt har minskat. Att den samlade skattenivån i själva verket har ökat sedan 1965 i dessa två länder syns inte tydligt, då det är de osynliga skatterna som pressats upp. Figur A2. Synliga och osynliga skatter i Storbritannien Källa: OECD I samtliga tre länder har således ökningen av dolda skatter berott på att de osynliga skatterna stigit, medan de synliga varit oförändrade eller rentav minskat. Utvecklingen i Frankrike har varit annorlunda. Att landet utgör ett undantag kan förklaras av att de osynliga skatterna redan 1965 var höga. Danmark är det enda OECD-land som tydligt avviker från sambandet mellan högt skatteuttag och hög andel osynliga skatter. Trots att Danmark, vid sidan av Sverige, präglas av den högsta skattenivån så är andelen osynliga skatter låg (se figur A4). Figur A4. Synliga och osynliga skatter i Danmark Källa: OECD 23

24 Anledningen är att i princip ingen arbetsgivaravgift betalas i Danmark, som dock har moms. Totalt har skatteuttaget i Danmark ökat från 31 till 49 procent sedan Elva procentenheter av denna ökning förklaras av höjda synliga skatter, medan resterande åtta förklaras av ökade dolda skatter. I Norge ökade de osynliga skatterna mycket i början av 1970-talet, från fem procent 1969 till 15 procent bara tre år senare. Ökningen förklaras delvis av att arbetsgivaravgiften höjdes, men framförallt av införandet av momsen. De synliga skatterna sänktes kraftigt i samband med denna förändring. Figur A5. Synliga och osynliga i Norge Källa: OECD De osynliga skatterna har legat stabilt kring ca 15 procent av BNP i Norge. De synliga skatterna har varierat kring procent sedan 1965, men överlag varit relativt stabila. Närmast hela ökningen i skatteuttaget i Norge, från 30 procent 1965 till nära 45 procent idag, förklaras av den snabba ökningen av osynliga skatter som skedde i början av talet då det skedde en växling från synliga mot osynliga skatter (se figur 10). Fram till början av 1990-talet skedde en relativt jämn ökning av de dolda skatterna i Finland. Totalt har nivån stigit från knappt åtta procent 1965 till ca 17 procent idag. De synliga skatterna ökade från 23 till 30 procent mellan 1965 och 2000, för att sedan minska till strax över 25 procent. Liksom i Sverige utgörs ökningen av skatter i Finland, från 30 till 43 procent under perioden, huvudsakligen av ökade dolda skatter (se figur 11). Figur A6. Synliga och osynliga skatter i Finland 24 Källa: OECD