EU-finansiering av projekt

Transkript

1 Revisionsrapport EU-finansiering av projekt - Uppföljning Halmstads kommun 22 februari 2010 Bo Thörn

2 Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun genomförde 2004 en granskning om ansvar och befogenheter samt former för genomförande och redovisning av projekt som finansieras av EU-medel. Denna granskning är en uppföljning och inriktas mot revisionsfrågorna: Har kommunen vidtagit åtgärder för att öka EU-finansiering av projekt? Hanteras projekten ändamålsenligt och effektivt? Intervjuer har skett med berörda tjänstemän på stadskontoret samt företrädare från förvaltningar/bolag i projektutvecklingsgruppen. Vår bedömning är att kommunen vidtagit åtgärder för att öka antalet EU-finansierade projekt. Vi har konstaterat att kommunen har fler EU-finansierade projekt, att projektsumman har ökat samt att kommunen idag har fler kontakter och samverkan med institutioner som ger kommunen ökad tillgång till EU-medel. Vidare är vår bedömning att kommunen vidtagit åtgärder som ger förutsättningar för att projekten hanteras ändamålsenligt och effektivt. Kommunen har byggt upp ett ramverk med styrande riktlinjer som förtydligar organisationen och ansvarsfördelningen, en central stödresurs och kompetens i internationella enheten, anvisningar samt samordnande arbetsformer i utvecklingsgruppen. Vi har samtidigt noterat att kommunens arbete med EUfinansierade projekt är i ett uppbyggnadsskede. Kommunen har ambitionen att Det internationella perspektivet skall anläggas på alla verksamheter och det internationella arbetet skall stödja verksamhetsutvecklingen i syfte att uppnå verksamhetens och kommunens mål. Detta mål har inte uppfyllts idag. Vi har noterat att det finns en markant skillnad mellan förvaltningar/bolag som har få eller inga internationella projekt och förvaltningar/bolag som har erfarenhet från genomförandet av internationella projekt. Om syftet är att all verksamhet ska delta i kommunens internationella arbete bör kommunstyrelsen diskutera vilka åtgärder som kan stärka de förvaltningar som inte medverkar idag. I granskningen har vi fångat upp flera möjliga åtgärder, bland annat utvecklingen av mål i planeringsdirektiven, särskilda resurser och stöd, utveckling av PUGH (Projektutvecklingsgrupp Halmstad) och samverkan i kommunen, utveckling av uppföljning och spridning av erfarenheter och resultat samt mer allmänt arbete med att förändra attityder.

3 Innehållsförteckning 1 BAKGRUND UPPDRAG GENOMFÖRANDE 1 2 RESULTAT UTREDNING RIKTLINJER EU- OCH SIDA-FINANSIERADE PROJEKT KOMMUNENS ARBETE MED EU-FINANSIERADE PROJEKT INTERVJUER - MEDLEMMAR I PUGH 4 3 REVISIONELL BEDÖMNING 6

4 1 1 Bakgrund 1.1 Uppdrag Revisorerna genomförde 2004 en granskning om ansvar och befogenheter samt former för genomförande och redovisning av projekt som finansieras av EU-medel. En jämförelse visade att Halmstads kommun erhållit mindre än hälften i jämförelse med övriga kommuner i länet. De iakttagelser som noterades i granskningen var att kommunledningen bör identifiera viktiga utmaningar framåt för verksamheterna och agera som kommunföreträdare, att kunskaper och kapacitet var otillräckliga samt att organisationen kring EUfinansiering av projekt bör förtydligas. Denna granskning är en uppföljning av tidigare granskning. Revisionsfrågan är: har kommunen vidtagit åtgärder för att: Öka EU-finansiering av projekt EU-finansierade projekt ska hanteras ändamålsenligt och effektivt. 1.2 Genomförande Granskningen är avgränsad till statskontoret samt nämnder och bolag. Intervjuer har skett med utvecklingschef, internationell samordnare och internationell/regional strateg på statskontoret samt åtta personer som är företräder sin verksamhet e i projektutvecklingsgruppen (utvecklingsansvariga i förvaltningar och bolag) eller som samverkar med internationella funktionen. I granskningen har vi tagit del av utredningar, riktlinjer och styrande dokument. 2 Resultat 2.1 Utredning Kommunstyrelsen tillsatte i april 2007 en utredning om kommunens internationella arbete. Förutom en kartläggning av verksamhet och resultat behandlade utredningen förutsättningar och syfte med ett globaliseringsråd, kommunens övergripande syfte, mål och handlingsplan för det internationella arbetet, behov av profilering och marknadsföring samt förutsättningar för utveckling och drift av projekt. Utredningen lämnade ett förslag till nya riktlinjer för det internationella arbetet i Halmstads kommun. Utredningen förslog också att den interna organisationen förstärks under de närmaste verksamhetsåren för att genomföra förslagen.

5 2 2.2 Riktlinjer Kommunfullmäktige antog i november 2007 riktlinjer för kommunens internationella arbete. Enligt riktlinjerna syftar det internationella arbetet till att tillföra kompetens, erfarenheter och ekonomiska resurser i utveckling av verksamheterna i kommunen. Det internationella perspektivet gäller alla verksamheter och ska stödja verksamhetens och kommunens måluppfyllelse. Riktlinjerna gäller samtliga nämnder och bolag. Enligt beslutet har kommunstyrelsens ett samordnande ansvar för det internationella arbetet i kommunen. Kommunstyrelsen kan teckna samarbetsavtal, ingå partnerskap och besluta om medlemskap i internationella organisationer. Nämnder och bolagsstyrelser ansvarar för det internationella arbetet inom ramen för sitt verksamhetsområde. Stadskontoret har utarbetat Anvisningar för regionalt och internationellt utvecklingsarbete. Anvisningarna innehållet kommunens riktlinjer, en sammanställning av EU:s fonder och program, projektmodell som stöd för arbetet, EU:s beslutsfattande samt interna och externa samverkansorgan. 2.3 EU- och Sida-finansierade projekt Halmstads kommuns förvaltningar och bolag deltar i följande EU- och Sida-finansierade projekt. Projekten drivs av Halmstads kommun och finansierade av Sida inom regeringens biståndspolitik, sektorsprogram och andra EU-stöd. Beloppen avser den externt finansierade delen av Sida eller EU som tillfaller Halmstads kommun. Alla belopp i SEK. Strukturfondsprojekt med Halmstads kommun som projektägare Ung i Fokus HFAB-byrån Lönsamma affärer CLAVIS förstudie ENA förstudie Strukturfondsprojekt med Halmstads kommun som projektdeltagare Scandria LogVas RED Kommunala partnerskap med Sida-finansierade projekt Vitebsk, Vitryssland Moshi, Tanzania. Förstudie Vitebsk, Vitryssland Vitebsk, ledningsstöd Moshi, Tanzania

6 3 EU:s sektorsprogram etc. Europa Direkt Inom utbildningsförvaltningen och barn- och ungdomsförvaltningen bedrivs dessutom ett stort antal EU-projekt. Projekt finns inom ramen för Leonardo-programmet och Comenius-programmet. Dessa projekt är inte inkluderade i sammanställningen ovan. Strukturfondsprojekt inom Region Halland Nedanstående projekt är strukturfondsprojekt inom ramen för Region Halland där Halmstads kommun varit med i projektutveckling, är en av huvudparterna och/eller projektet genomförs i samverkan med Halmstads kommun. De belopp som redovisas är den totala EU-finansierade delen av projektet, alltså inte enbart Halmstads kommuns del av EUfinansieringen. Detta på grund av projektens regionala karaktär. Företagsamt lärande i Halland Arena för entreprenörskap Konsultcheckar för innovativt företagande Förstudie: Halländsk modell för investering ALMI Invest Västsverige Bra bättre bäst Science Park Halmstad ENSPIRE EU Karriär i Halland Destination Halland Hav och kust Hälsoteknikcentrum Halland Kommunikationsarena för miljöteknik Bioenergicentrum Halland Attraktivt boende i Halland Baltic Master Scandria* Coast Alive Kattegattleden Samlingspunkter i Halland Samlingspunkter i Halland Ung i Halland (kustbygd) Ung i Halland (landsbygd) *Både kommunen och Region Halland är projektdeltagare i Scandria, redovisas två gånger. 2.4 Kommunens arbete med EU-finansierade projekt I kommunens visionsstyrningsmodell ingår bland annat nio övergripande mål. Kommunfullmäktige anger konkreta mål och prioriteringar i de årliga planeringsdirektiven. Varje nämnd och bolag fastställer sedan verksamhetsmål och verksamhetsplaner. Planeringsdi-

7 4 rektiv och verksamhetsplaner är utgångspunkten för att identifiera aktiviteter som kan genomföras i projektform. I planeringsdirektiv med budget för och anges att Halmstad och dess invånare ska vara aktiva delar av den globala byn. Här är vi öppna för intryck från andra länder. Här vågar vi genomföra annorlunda och banbrytande projekt. Här bygger vi vårt varumärke med sikte på att Halmstad skall ha attraktionskraft i ett lokalt, regionalt, nationellt och internationellt perspektiv. I budgeten för har 2 miljoner kronor per år avsattas till delfinansiering av EU-projekt. På stadskontoret, inom samhällsbyggnadsenheten, finns den internationella funktionen. Denna består av 1.5 tjänster med uppgift att arbeta med internationella frågor, inklusive regionala frågor. Under perioden maj 2008 till oktober 2009 fanns en extra tjänst med uppgift att arbeta med projektutveckling. Under 2009 gjordes besparingar med 0,5 procent som internationell samordnare. Tjänsten som internationell/regional strateg är vakant vid granskningstillfället. Utveckling av kommunövergripande projekt, med stöd från regionala strukturfonder, är i dag svårare att genomföra sedan tjänsten som näringslivsstrateg dragits in. En ekonom på stadskontoret ekonomienhet har genomgått utbildning i EU:s projektekonomi. Kommunens medverkan i regional samverkan har ökat. Inom ramen för Region Hallands Tillväxtmål har stadskontoret utvecklat samverkan och dialog med Region Halland, främst när det gäller EU:s tillväxtprogram och beredande organ för strukturfonderna, Tillväxtverket och ESF-rådet. Inom EU:s sektorsprogram, bland annat hälsoteknik, samarbetar kommunen med Region Halland, Högskolan och näringslivet. I större projekt samverkar kommunen med Region Halland och Högskolan i Halmstad. Via regionen kan man också tillgodogöra sig kompetens från West Sweden. Under 2009 bildades PUGH (ProjektUtvecklingsGruppen Halmstad) med syfte att initiera och identifiera gemensamma utvecklingsbehov och idéer som kan genomföras med stöd av extern finansiering eller i samarbete med andra. En uppdragshandling är fastställd av Chefsträffen där det framgår att PUGH har mandat att besluta om utveckling av projekt medan nämnd och styrelser eller förvaltningschef och bolagschef beslutar om ansökan och genomförandet. I PUGH ingår en representant från respektive förvaltning och bolag. Sedan bildandet har två möten genomförts. I ett fall har en undergrupp bildats. 2.5 Intervjuer - medlemmar i PUGH Kommunen har en koncentration på strukturfonderna där EU har avsatt medel för en viss region. För Halmstads del är regionen Västsverige. Samarbetet med Region Halland, inom ramen för tillväxtprogrammet, förstärker den regionala koncentrationen.

8 5 Enligt riktlinjerna betonar kommunen det decentraliserade ansvaret för att söka och genomdriva projekt. För att initiera, ansöka om och driva projekt förutsätter det att förvaltningarna och bolagen har resurser och kompetens för uppgiften. Att ansöka om projekt och bygga upp kontakter för genomförandet krävs kunskap, engagemang och resurser. De intervjuade från mindre förvaltningar/bolag och som inte medverkat i något internationellt projekt uppger att framförallt bristen på egna resurser gör att de håller tillbaka sitt internationella engagemang. Brist på stöd och resurser avser förarbete till ansökningar, dokumentation och redovisning av ekonomi och verksamhet. Även om förvaltningen/bolaget skulle tillfälligt anlita projektledare förutsätter det att man i organisationen i övrigt aktivt medverkar i projektet från början. Först sedan man fått erfarenheter från deltagande i flera gemensamma internationella projekt som bidrar till utvecklingen av verksamheten är det realistiskt att det internationella arbetet kan integreras i den ordinarie verksamheten. Kompetensen inom internationella enheten uppges vara god. Kunskaper om finansieringsmöjligheter, möjliga samverkanspartner och formalia kring ansökan, dokumentation och redovisning utgör ett bra stöd för förvaltningarna/bolagen. Stadskontoret sprider kunskap om EU-finansiering och projekt genom att ordna studieresor, interna utbildningar om EU, informationssökning, projektutveckling och EU:s fonder och program. Flera av de intervjuade uppger att kommunen skulle kunna finansiera fler projekt med EU-medel om resurserna för detta var större i kommunen. Den internationella enheten förser styrelser/nämnder och bolag/förvaltningar fortlöpande om möjligheter att söka pengar från EU:s fonder och program samt förmedla intressen av samverkan från andra länder. Under 2008 besökte tjänstemän inom internationella funktionen nämnder och bolagsstyrelse för att informera om de nya riktlinjerna och diskutera möjligheterna till att engagera sig i EU-finansierade projekt. Inom PUGH har man bland annat börjat med att identifiera möjliga projekt från verksamhetsplanerna. Som ett resultat av detta har mindre grupper bildats för att arbeta med något avgränsat område, till exempel kring energieffektivisering (projektet ENA). De intervjuade uppger att deltagandet i gruppen tillför dem ett internationellt perspektiv och kan ge dem kunskaper som kan komma till användningen för utveckling av den egna verksamheten. Två tillfällen per år anses vara för sällan för att gruppen ska kunna vara drivande i utvecklingen. Särskilt i de mindre förvaltningarna/bolagen är det endast en person som har uppgiften att samordna EU-finansierade projekt. Dessa behöver väsentligt mer stöd och kontakter för att initiera och utveckla projekt. Några förvaltningar och bolag har egna kunskaper och erfarenheter av att genomföra EUfinansierade projekt. Inom dessa är uppfattningen att betydelsen och värdet av internationella kontakter ökar. Nämnderna är allmänt positiva med uttalade ambitioner att verksamheten ska utvecklas tillsammans med andra och genom internationellt samarbete. Det finns en aktiv omvärldsbevakning och en ansvarig tjänsteman för samordning. Däremot motsvaras inte de politiska ambitionerna av positiva attityder till värdet av internationellt samarbete längre ut i organisationen, dels av brist på kunskap dels för att det konkurrerar om resurser och engagemang i den dagliga verksamheten.

9 6 Andra förvaltningar och bolag har inte medverkat i något EU-finansieras projekt eller internationellt samarbete och har endast preliminära tankar om möjliga projekt. Deras omvärldsbevakning, nationellt och internationellt, är mest inriktat på förändringar inom det egna verksamhetsområdet. 3 Revisionell bedömning Revisionsfrågan för denna uppföljning är om kommunen vidtagit åtgärder för att öka EUfinansiering av projekt och om projekt ska hanteras ändamålsenligt och effektivt. Sammanställning ovan visar att kommunen har fler EU-finansierade projekt, att den totala projektsumman har ökat samt att kommunen idag har fler kontakter och samverkan med institutioner som ger kommunen ökad tillgång till EU-medel. Kommunen har byggt upp ett ramverk för att projekten ska kunna hanteras ändamålsenligt och effektivt. Till detta ramverk hör styrande riktlinjer som förtydligar organisationen och ansvarsfördelningen, central stödresurs och kompetens i internationella enheten, anvisningar samt samordnande arbetsformer i utvecklingsgruppen. Samtidigt noterar vi att kommunens arbete med EU-finansierade projekt är i ett uppbyggnadsskede. Om kommunens ambition är, som anges i kommunens riktlinjer, att Det internationella perspektivet skall anläggas på alla verksamheter och det internationella arbetet skall stödja verksamhetsutvecklingen i syfte att uppnå verksamhetens och kommunens mål, finns det anledning att fundera över vilka insatser som framåt bäst främjar syftet. Den mer markanta skillnaden i resultatet från granskningen är mellan å ena sidan förvaltningar/bolag som har få eller inga internationella projekt, och som oftast är mindre, och å andra sidan förvaltningar/bolag som har erfarenhet från genomförandet av internationella projekt. I kommunens riktlinjer anges att ansvaret är decentraliserat till förvaltningar/bolag. Om syftet med att all verksamhet ska delta i kommunens internationella arbete bör man diskutera följande åtgärder för att stärka de förvaltningar som inte medverkar idag: Planeringsdirektiven tar inte uttryckligen upp kommunens internationella arbete i de övergripande och konkretiserade målen eller i övriga prioriteringar. En mer styrande prioritering kan nås om också mål för det internationella arbetet under budget- och planperiod anges. Särskilda resurser och stöd kan riktas till de förvaltningar/bolag som idag inte medverkar i EU-finansierade projekt. Dessa behöver åtminstone inledningsvis resurser eller stöd från stadskontoret om intentionerna i fullmäktiges riktlinjer ska kunna nås. Stödet omfattar ett brett spektrum av uppgifter och kan avse ingående omvärldsbevakning för impulser till projekt, förarbetet till och stöd att formulera ansökan, dokumentation och redovisning.

10 7 PUGH har funnits en kort tid. För att ge ett mer kraftigt stöd till de förvaltningar/bolag som inte har erfarenhet av genomförda projekt i verksamheten behöver stödet vara mer frekvent. Detta kan ske genom tätare möten eller genom att PUGH bildar undergrupper för sakområden eller projekt. Inom PUGH har man hittat en arbetsordning där idéer till projekt tar utgångspunkt i verksamhetsplaner, vilket gör att projekt utgår från de behov och de utvecklingsinsatser som man anser främja måluppfyllelsen i verksamheten. För att stärka det kommunövergripande perspektivet kan detta kompletteras med prioriteringar och samordning som utgår från kommunens övergripande mål i Vision Idag finns inget utvecklat system för att följa upp och sprida resultat från genomförda projekt. Inom ramen för stadskontorets och PUGH:s arbete bör man utveckla system och rutiner för uppföljning och spridning av erfarenheter av genomförda projekt. I de verksamheter som inte har egna erfarenheter av medverkan i EU-finansierade projekt kan attityderna komplicera genomförandet. För att ändra inställningarna på sikt bör man pröva möjligheterna att sprida information om pågående och genomförda projekt samt från politiskt håll informera om och framhålla betydelsen av ett internationell perspektiv och medverkan i internationella projekt.