Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd

Transkript

1 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd Annika Staaf, docent i socialt arbete och universitetslektor vid institutionen för kriminologi, avd. för rättsvetenskap, Malmö högskola och Torun Elsrud, docent i sociologi och universitetslektor vid institutionen för kulturvetenskaber, Linnéuniversitetet Abstract: I denna artikel belyses socialtjänstens ansvar för att tillhandahålla skydd och trygghet vid akuta situationer för barn i papperslöshet. Ekonomisk utsatthet och situationer när barnen misstänks fara illa undersöks och diskuteras med utgångspunkt i relevanta rättsliga bestämmelser. Resultaten, baserade på två enkätstudier, en nationell och en lokal studie, samt uppföljande intervjuer med socialsekreterare och representanter från idéburen sektor visar att skyddet för barn i papperslöshet brister vid socialtjänstens handläggning och beslutsfattande. Socialtjänsten har att verka som ett yttersta skyddsnät mot nöd vid uppkomna akutsituationer av ekonomisk karaktär, men kanske viktigare, när det finns behov av skydd för barn som utsätts för olika former av övergrepp i sin närmiljö. Barnkonventionens bestämmelser om barnets bästa och barns lika rättigheter och värde samt mera uttryckliga stadganden om rätt till social trygghet och skydd mot övergrepp omfattar alla barn, oavsett legal status. Trots det visar denna studie hur myndigheter, men även andra verksamheter, inte sällan hanterar papperslösa barn som en andra klassens människor, vilka behandlas sämre och erhåller ett lägre skydd mot missförhållanden. This article outlines encounters between irregular migrant children and the public Social Services in Sweden from the perspectives of administrative social workers (or street-level bureaucrats), their executives and representatives of NGOs engaged in the irregular situation. These groups face contradictory demands concerning international and national regu lations, which lead to legal ambiguities open to discretionary powers and sometimes even arbitrariness. The aim is to explore the ways the Social services handle cases such as executing the right to income and/or reporting that a child may need protection. The text highlights experiences and considerations among Social service staff and NGOs in relation to their enactment of discretion, as well as to implications following unclear legal situations. The material derives from two web-based questionnaires (national and local) and interviews with front-line staff and representatives of NGOs handling cases concerning irregular migrants. A tentative analysis confirms that irregular migrant children meet different expectations on their rights and needs depending on where in the country they live, what public Social Service office or staff is handling their case and so forth. It proposes that different approaches, a lack of guidelines and a contradictory legal framework endanger the principle of legal security. Differing and ambivalent fundamental values appear to be involved when enacting discretion and undocumented migrant children run the risk of being treated as second class citizens. Some of these values are related to social work routines and regulations and others to ideas about controlled migration. The rights to protection and safety for children in the CRC (Convention on the rights of the Child) and the Swedish Social Services Act are unfortunately insufficient in practice. Side 31

2 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd Keywords: Barn i papperslöshet, socialtjänsten, ekonomiskt bistånd, anmälningsplikt, Barnkonventionen, handläggning och diskretionär makt, irregular migrant children, social services, legal decision-making, CRC, handling and discretionary powers. Inledning Skolan är papperslösa familjer ofta minst rädda för och barnen går många gånger redan i skolan. Sjukvården är inte heller så skrämmande, men socialtjänsten är det. Papperslösa vet inte om de kan få någon hjälp där och när vi väl kommer dit möts man ofta av ett betydande motstånd. 1 I denna artikel belyses samhällets ansvar att tillhandahålla skydd vid akuta situationer för barn i papperslöshet. De krav på samhällsskydd som särskilt kommer att diskuteras och problematiseras är dels när papperslösa barn befinner sig i ekonomisk utsatthet, dels när barnen misstänks fara illa. Det rör sig i båda fall om situationer i vilka socialtjänsten har tydliga skyldigheter att agera för att skydda barnet. Inte sällan existerar båda situationerna parallellt och därigenom ökar problemets komplexitet. Personer som vistas i landet utan nödvändiga tillstånd är den juridiska eller mera officiella benämningen på en grupp av människor som tillskrivits många olika, mer eller mindre kontroversiella, namn. 2 Gruppen har bland annat benämnts illegala migranter, papperslösa, deporteringsbara, irreguljära migranter eller gömda. I denna artikel används 1. Citat från intervju (140328) med en företrädare för en ideell organisation belägen i storstad som regelbundet kommer i kontakt med papperslösa och agerar ombud för dem vid kontakter med myndigheter samt ger annat stöd. 2. Se till exempel i lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i landet utan tillstånd och prop. 2012/13:58 om Utbildning för barn som vistas utan tillstånd i landet, vilka trädde i kraft den 1 juli det mera vedertagna namnet papperslösa. 3 Gruppen har under de senaste åren blivit relativt uppmärksammad i Sverige och under år 2013 erhöll papperslösa flera betydelsefulla rättigheter. Lagar om rätt till hälso- och sjukvård på lika villkor som asylsökande samt rätten till skolgång för papperslösa barn trädde då i kraft, även om det praktiska genomförandet av reformerna fortfarande ger utrymme för kritik. 4 Hur många papperslösa det finns i Sverige är mycket svårt att uppskatta, då mörkertalet är stort. En tidigare angiven beräkning är att det finns mellan och papperslösa personer i Sverige och av dessa antas vara barn. Inom EU beräknas att det finns ca 2,8-8 miljoner papperslösa. Troligen är de korrekta siffrorna väsentligen högre. 5 Socialstyrelsen (2010) poängterar dock att papperslöshet inte är ett statiskt tillstånd utan personer flyttar mellan olika grupper av papperslöshet som i vissa fall övergår till mera permanenta tillstånd att uppehålla sig i Sverige. De olika grupper av 3. Ordet papperslös är ursprungligen hämtat från franskans relativt neutrala uttryck sans papier och har blivit allt mer vanlig och officiell benämning av gruppen även i Sverige. Se till exempel Utredningen om vård för papperslösa m.fl. (S 2010:01), SOU 2011:48 om Vård för alla på lika villkor och den efterföljande prop. 2012/13:109 för Hälso- och sjukvård för personer som visas i landet utan tillstånd samt prop. 2012/13:58 om Utbildning för barn som vistas utan tillstånd i landet där begreppet papperslös används. Det är dock inte helt okontroversiellt att använda begreppet då det etikettar personer på ett begränsande sätt. Många väljer istället att diskutera den situation personerna befinner sig i, det vill säga i en papperslös situation, som upplevs mera flexibel och föränderlig, t ex Sager (2011). 4. Se lag (2013:407) om hälso- och sjukvård för vissa utlänningar som vistas i landet utan nödvändiga tillstånd samt 29 kap. 2-3 Skollag (2010:800). Kritiken rör huvudsakligen hur begreppet vård som inte kan anstå ska tolkas samt att vissa delar av sjukvården inte förefaller känna till lagändringarna. 5. Se Socialstyrelsen (2010:268). Side 32

3 Annika Staaf and Torun Elsrud personer som har intervjuats i anslutning till denna artikel ger tydligt uttryck för liknande erfarenheter. I artikeln är det barn i papperslöshet som behandlas, men eftersom barn inte självständigt kan ansöka om rätt till bistånd till sin försörjning eller samtycka till vård eller behandling behöver diskussionen ibland utvidgas till att även omfatta barnens vårdnadshavare (ofta dess föräldrar). Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med studien är att undersöka papperslösa barns situation i Sverige satt i relation till socialtjänstens uppdrag. De särskilda forskningsfrågor som kommer att belysas är: Vilka rättigheter till bistånd enligt Socialtjänstlagen (2001:453) har papperslösa barn vid ekonomisk utsatthet och vid misstankar om missförhållanden samt erhåller gruppen dessa rättigheter? Vilka svårigheter ger socialsekreterare och ideella organisationer uttryck för vid möten med papperslösa barn och barnfamiljer när det gäller ansökan om ekonomiskt bistånd? Påverkas anmälan om att ett barn misstänks fara illa och dess handläggning av att barnet är papperslöst? Tidigare forskning och teoretiska utgångspunkter Papperslösas levnadsomständigheter i Sverige är ett relativt nytt undersökningsfält eftersom gruppen inte uppmärksammats särskilt förrän under senare år. Till följd av detta finns det få vetenskapliga studier avseende papperslösa barn i Sverige. Några arbeten berör papperslösa barn, unga och deras familjer i en svensk kontext, men har andra huvudsakliga fokus kring papperslöshet än den undersökning som redogörs för här. 6 Någon mer omfattande forskning avseende papperslösa barn eller barnfamiljer i Sverige och deras anspråk på rätt till bistånd av socialtjänsten har vi inte funnit. Socialstyrelsen ger dock en kort redogörelse i sin publikation Social rapport (2010) om papperslösa barns ställning i förhållande till svensk skola, hälso- och sjukvård samt något om socialtjänst. Däremot har forskning avseende svensk (nordisk) hälso- och sjukvård av papperslösa barn uppmärksammats i högre utsträckning än motsvarande frågor för socialtjänsten. 7 Den överordnade teoretiska utgångspunkten är rättssociologisk och artikeln avser att belysa såväl de i rättskällorna angivna förutsättningarna vid socialtjänstens handläggning avseende rätten till bistånd för papperslösa barn, som hur dessa rättsliga förutsättningar tolkas och tillämpas av socialtjänsten i praktiken. 8 I syfte att tydliggöra en sådan skillnad används begrepp som är relativt etablerade inom rättssociologisk forskning. Eftersom forskningsfrågorna berör socialtjänstens handläggning och beslutsfattande kommer begreppet diskretionär makt att diskuteras som en möjlighet för handläggaren att själv agera utifrån sitt skön inom organisationens och även lagstiftningens ramar. Detta faktiska utrymme och möjligheter hävdas dock bli alltmer begränsat eftersom den kommunala förvaltningsorganisationen, liksom olika kvalitetsansvariga- och tillsynsmyndigheter krymper beslutsdiskretionen genom allmänna råd, riktlinjer och föreskrifter Se t. ex Khosravi (2010) Sager (2011, 2012) och Holgersson (2011). 7. Se t. ex Ascher (2012 a och b, 2013), Hansen Rytter et al (2007) och Nowhereland (2010). 8. Mer om rättssociologisk teori och metod i Aubert (1980), Hydén (1998, 2001) och Mathisen (1978). 9. Rättssociologien Galligan (1995) beskriver discretionary powers där lägre tjänstemannen har att använda sitt fria skön i bedömningar inom förvaltningsorganisationer. Side 33

4 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd I anslutning till begreppet diskretionär makt som analytiskt verktyg i förhållande till socialförvaltningens handläggning är begreppet gräsrotsbyråkrati av intresse. Begreppet brukar beteckna lägre tjänstemäns arbete vid offentliga organisationer, ofta i direkt kontakt med klienter eller vårdtagare, av intresse. 10 Gräsrotsbyråkraten har väsentligen större makt och handlingsfrihet än vad deras position inom organisationssystemet ger vid handen, eftersom arbetsuppgifterna inte tydligt kan regleras och därför inte heller kontrolleras. Gräsrotsbyråkraten ska ha helhetsperspektiv på individens livssituation och behov, samtidigt som rättsregler och formaliserade direktiv måste följas. En sådan arbetssituation är relativt komplicerad då den utmärks av en öppen samt mer målorienterad lagstiftningsteknik, så kallad ramlagstiftning, och är avsedd att styra verksamheten mot lagstiftningens angivna mål, samtidigt som handläggaren har att ta individuella hänsyn. Genom lagstiftningstekniken uppstår ett tydligt behov av att rättssäkerheten för enskilda undersöks, på grund av det vaga regelverket och svårigheten att kontrollera arbetet. 11 Då en del av resultatet pekar på svårigheter att se det individuella hos papperslösa barn och på existerande stereotypa föreställningar om de papperslösa barnens situation så har vi hämtat socialpsykologisk teoretisk inspiration från Asplunds (1987) resonemang om abstrakt socialitet. Begreppet abstrakt socialitet handlar om en tilltagande oförmåga i allt mer komplexa samhällen att se individers behov och att istället 10. M. Lipsky (1980) gräsrotsbyråkrati är en översättning av begreppet Street- level Byreaucracy. Se även R. Johansson (1992) och SoS (2003). 11. Det har vid flera tillfällen även framförts kritik mot den rättsliga olika behandling som det kommunala självstyret orsakar när det gäller barn rättigheter. Se framför allt Concluding observations on the fifth periodic report of Sweden adopted by the Committee at its 68 th session (12-30 January 2015) p 3. se dem som bärare av kategorier; som patienter, klienter, invandrare eller papperslösa. Begreppet används för att förstå de stereotypifierande och rolltillskrivande processer och förhållningssätt som framgår av resultatet, där det ibland tycks göras skillnad mellan papperslösa barns och andra barns behov eller rätt till skydd. Kort om metod och material Artikeln har en rättssociologisk ansats vilket här innebär att den dels utgörs av ett avsnitt som lyfter fram rättskällor av relevans för de aktuella frågeställningarna, 12 dels innehåller ett avsnitt som bygger på fyra empiriska delstudier baserade på samhällsvetenskaplig metod. Fördelen att kombinera olika undersökningsmetoder utgörs i ett rättssociologiskt sammanhang av att det går att belysa hur lagstiftningen avsetts att bli tillämpad i förhållande till hur den fungerar i praktiken. Resultaten från delstudierna härrör från två enkätundersökningar, en nationell och en lokal (Malmö stad) samt från två intervjustudier. Den nationella enkätstudien riktade sig till enhetschefer inom socialtjänstens individoch familjeomsorg (IFO), medan den lokala studien istället riktade sig mot socialarbetare, oftast biståndshandläggare, vilka mer direkt kom i kontakt med papperslösa. Enkäternas utform- 12. De rättskällor som diskuteras i artikeln har olika status där författningar och dess olika förarbeten, framför allt propositioner och betänkanden samt föreskrifter, i detta sammanhang Socialstyrelsens författningssamling (SOSFS), liksom prejudicerande domar i överinstanser utgör rättskällor och är överordnade rättsliga avgöranden i underinstanser liksom JO:s yttranden (av vilka de senare inte betraktas som en rättskälla). Allmänna råd från Socialstyrelsen liksom kommunala riktlinjer utgör inte rättskällor, men kan verka nog så styrande på rättsanvändningen. Vad gäller barnkonventionen (CRC) ska denna vara inkorporerad i svensk rätt när regeringen ratificerar konventionen (SÖ) och därför utgör konventioner rättskällor indirekt. Side 34

5 Annika Staaf and Torun Elsrud ning och innehåll var i båda studierna snarlika, sändes ut elektroniskt och anonymitet garanterades. Dessvärre var svarsfrekvensen låg till mycket låg. 13 Det finns således inte möjlighet att hävda några generaliserbara resultat, men de kan ändå användas att framföra tämligen grundade hypoteser. Enkätresultaten kompletterades med två intervjustudier, utförda antingen i grupp eller enskilt, i vilka det ställdes liknande frågor som i enkäterna. 14 Den första intervjustudien innehöll frågor till tjänstemän (totalt femton personer) inom olika delar av socialtjänsten som kommit i kontakt med papperslösa i samband med tjänste utövningen. Den andra intervjustudien utfördes med representanter (totalt fem personer) för en ideell organisation i Sveriges tre storstadsregioner, vilka möter papperslösa barn, deras familjer och ibland även ensamkommande barn. 15 Organisationen bistår papperslösa vid kontakter med olika myndigheter. Eftersom en mer omfattande metoddiskussion samt resultaten av enkätstudierna har redovisats i andra sammanhang kommer enbart resultat av relevans för förevarande artikels frågeställningar, det vill säga socialtjänstens möten med papperslösa barn, att redogöras Svarsfrekvensen låg på 40 % (140 av 350 kommuner/kommundelars IFO) för den nationella enkäten och ännu mindre för den lokala. Den sistnämnda svarsfrekvensen har troligtvis att göra med att enkäten sändes till förvaltningens informationsansvariga som sedan hade att distribuera ut dem vidare till sina medarbetare. 14. Se avsnittet om resultatredovisning för mera utförlig information. 15. Ensamkommande (flykting-)barn är termen som används för barn och ungdomar under 18 år, eller annan lägre myndighetsålder, som söker asyl i ett land utan att ha föräldrar eller andra vårdnadshavare tillgängliga i mottagarlandet. Se UNHCR (2007) Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum. 16. Delar av resultaten har redovisats i tre andra sammanhang, se Socialstyrelsen Social Rapport (2010) i kap 8, European Journal of Social Intresset att närmare undersöka papperslösa barns kontakter med socialtjänsten uppstod i anslutning till dessa tidigare utförda undersökningar av papperslösas situation i välfärdsstaten där en mycket konkret och ofta tydligt påtalad oro för barnens situation lyftes fram av företrädare inom sjukvård, socialtjänst och ideella organisationer. Rätten till bistånd för barn i papperslöshet Barns särskilda utsatthet har tydligt uppmärksammats i flera internationella dokument, men framför allt genom barnkonventionen, CRC, 17 vilket har lett till flera förändringar i vår nationella lagstiftning med syfte att stärka barnets rättigheter. Det pågår för närvarande en översyn om möjligheterna att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt, vilket i sådana fall gör konventionen direkt tillämpbar i domstol och vid kontakt med andra myndigheter. Översynen ska slutredovisas under februari Vilka praktiska konsekvenser en sådan inkorporering får för barn i papperslöshet vid kontakter med socialtjänsten går inte att helt överblicka, men i översynen ska även avvikelser mellan nationell rätt och CRC bedömas och förslag på förtydliganden formuleras. 18 Konventionen om barnets rättigheter (CRC) är en av de mest välkända av FN:s så kallade kärnkonventioner. Här stadgas fyra överordnade principer; att barnets bästa alltid ska komma i första rummet (art. 3) och att alla barn har samma rättigheter och lika värde (art. 2). Dessutom ska barnet ha rätt till liv och utveckling (art. 6) samt rätt att få utrycka sin åsikt och få den respekterad (art. 12). Work (2012) pp 1-16 samt Nordisk socialrättslig tidskrift ss (2013). De intervjuer som utförts bygger vidare på diskussioner sprungna ur de tidigare resultaten. 17. Se SÖ 1990:20 för hela konventionstexten. 18. Se Kommittédirektiv 2013:35 Översyn av barnets rättigheter i svensk rätt samt tilläggsdirektiv Dir. 2014:86 och 2015:17. Side 35

6 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd Utöver dessa grundläggande fyra principer uppställs det krav på skydd för barnets rätt till social trygghet och skälig levnadsstandard (art ) samt ett ansvar för landets myndigheter att skydda barn mot våld och andra övergrepp (art. 19), vilka också är av relevans för vår artikel. Sverige ratificerade barnkonventionen år 1990 vilket har lett till att barnets ställning inom socialtjänsten (och även inom andra myndigheter som möter barn) har förstärkts och ett tydligt barnrättsperspektiv ska numera genomsyra allt socialtjänstarbete. 19 Enligt texten ovan formulerar barnkonventionen i dess artiklar en rätt för barn till social trygghet och krav på tillräcklig levnadsstandard för att kunna utvecklas. 20 De nationella rättsnormer som är av betydelse för papperslösa barns rätt till social trygghet, välfärd och tillräcklig levnadsstandard återfinns främst i socialtjänstlagen (2001:453), SoL och socialtjänstförordningen (2001:937), SoF. Redan i 1 kap 2 SoL stadgas att barnets bästa alltid särskilt ska beaktas och vid vård- och behandlingsinsatser för barn ska detta vara direkt avgörande. Rätten till bistånd i Sverige Kommunernas socialtjänst har ett generellt ansvar för att enskilda erhåller ett grundläggande skydd mot att drabbas av allt för stor otrygg het eller utsatthet. Det finns därför en behovsprövad rätt till bistånd som syftar till att skapa ett sådant skyddsnät. 21 Ansvaret träder i kraft när övriga möjligheter till försörjning eller annat tillhandahållande av insatser är uttöm- da. 22 Socialtjänsten är sålunda den myndighet som enskilda ska kunna vända sig till för att få hjälp i akuta svårigheter. Huvudregeln stadgar att en skälig levnadsnivå ska tillförsäkras den sökande så att denne kan leva ett så självständigt och meningsfullt liv som möjligt. Från denna huvudregel finns det dock flera inskränkande undantag och uppställda villkor för biståndet. Enligt lagmotiven ska tillfällig hjälp erbjudas den enskilde i avvaktan på arbete eller andra, mer permanenta, stödsystems ikraftträdanade. 23 Förutom det yttersta ansvaret för alla personer som vistas i kommunen har socialtjänsten också särskilda skyldigheter att ta tillvara vissa gruppers behov av skydd och trygghet. Gruppen barn och unga har en sådan förstärkt rätt till skydd, vilken preciseras genom flera stadganden i Socialtjänstlagen, SoL. 24 Barn, oavsett legal status, behöver extra skydd och särskild omvårdnad eller omsorg på grund av sin ringa ålder och bristande mognad, för att inte riskera att fara illa. 25 Utöver den högre grad av risk att hamna i akuta nödsituationer eller annars fara illa som gruppen barn generellt löper i samhället är papperslösa barn extra utsatta på grund av sin papperslöshet. De har många gånger osäkra och tillfälliga boende- samt skolförhållanden. Utomstående kontakter, i synnerhet myndighetskontakter, ger upphov till oro för att bli anmälda till polisen och kanske avvisade från landet. Föräldrar eller andra omsorgsgivare har mycket otrygga arbetsvillkor med låg lön i tillfälliga 19. Schiratzki (2005). 20. Se mer om barnrättskommittéens kritik mot och rekommendationer till Sverige avseende barnfattigdom i rapporten Concluding Observations (2009: 52-53) men även i den senare Concluding observations on the fifth periodic report of Sweden adopted by the Committee at its 68th session (12-30 January 2015) pp Vahlne-Westerhäll, (2002). 22. Se prop. 1979/80:1 s. 128 f. och i den numera upphävda Socialtjänstlagen (1980:620) som trädde i kraft 1982 och upphörde att gälla genom Socialtjänstlag (2001:453). 23. Se SOU 1974:39 och Prop. 2000/01:80 Ny Socialtjänstlag m.m. 24. Socialtjänstlagen, framför allt i 1 kap 2, 5 kap 1-3 och 14 kap SoL. 25. Hollander, A. (1995), Lagens konstruktion underlättar inte tolkningen av barnets bästa i Socionomen, nr 4. Side 36

7 Annika Staaf and Torun Elsrud anställningar (om de har arbete) och därför lever familjerna nästan undantagslöst i betydande fattigdom. 26 Inte sällan har barnen och deras familjer upplevt traumatiska händelser innan och under flykten från hemlandet som kan orsaka psykisk ohälsa. 27 Är barnen dessutom ensamkommande och papperslösa så ökar risken att fara illa väsentligt eftersom ingen vuxen omsorgsgivare ser till barnens behov. 28 Förutom dessa risker bör även nämnas att en del av de barn som fötts i Sverige av papperslösa föräldrar inte registrerats vid födseln och får därför inte något person- eller annat samordningsnummer. Barnen erhåller då inte vård och regelbundna medicinska hälsokontroller som andra barn får under uppväxten, samt föds in i statslöshet. 29 Medborgerliga och politiska rättigheter, såsom medborgarskap, är i många länder en förutsättning för att erhålla olika sociala rättigheter, som rätten till bistånd enligt Socialtjänstlagen. Det finns dock andra, mera tydligt utkrävbara, rättigheter för enskilda preciserade i socialtjänstlagen. Den i sammanhanget mest betydelsefulla utkrävbara rättigheten återfinns i 4 kap. 1 SoL, rätten till bistånd, med förtyd ligande preciseringar i främst 4 kap. 3 SoL och 2 kap. 1 SoF. Personer som inte själva eller med annan hjälp kan komma upp till en skälig levnadsnivå har rätt att erhålla bistånd från socialtjänsten För mer om detta ämne, se till exempel: Khosravi (2010), The Illegal Traveler: an auto-ethnography of borders, Palgrave Macmillan, Willen, Exploring Illegal and Irregular Migrants Lived Experiences of Law and State Power, International Migration, 45, 2007, pp. 2-7, Holgersson, Icke-medborgarskapets Urbana Geografi (Göteborg: Glänta, 2011), samt Noll, Tjernberg, Gunneflo & Selberg, Inghammar och Alexander i European Journal of Migration and Law 12 (2010) No 4, p Se Elmeroth., & Häge (2009). 28. Se t.ex. SoS (2010:279 ff.), Rädda barnen (2008:75 ff.) och prop. 2009/10:232 och prop. 2012/13: Se Socialstyrelsen (2010). 30. Se prop. 1996/97:124 s. 86. Det är dock enbart personer med så kallad laglig vistelse 31 i Sverige som anses ha rätt till en skälig levnadsnivå, det vill säga rätten till samtliga delar av försörjningsstödet (hel riksnorm) samt stöd för andra eventuella behov, det vill säga för sin livsföring i övrigt. 32 I 2 kap. 1 SoL föreskrivs emellertid ett yttersta ansvar för samtliga individer som vistas i kommunen för vistelsekommunens socialtjänst. Vistelsekommunen ansvarar för akuta insatser varefter bosättningskommunen (eller hemlandet) tar över ansvaret för därefter uppkomna biståndsbehov, med några angivna undantag. Ibland kan det dock uppstå svårigheter att avgöra vilken kommun som skall bära ansvaret efter den akuta insatsen, om den enskilde inte har någon stadigvarande bosättningskommun. 33 Reglerna har relevans för papperslösa eftersom de saknar folkbokföringsadress och inte heller kan få en sådan så länge de inte har tillstånd att vistas i Sverige. Personer som bara tillfälligt vistas i landet, till exempel utländska turister, andra som behöver akut hjälp, vilka går att jämföra med papperslösa, har ansetts omfattas av vistelsekommunens yttersta ansvar. Rätten till bistånd är i sådana situationer dock begränsad till att avhjälpa akuta nödsituationer. Ett visst stöd för en sådan tillämpning vad avser personer som inte har laglig vistelse i landet finns i målet RÅ 1995 ref 70, men även Kammarrättens mål nr samt i yttrande från JO 1994/95 sid 272. Någon generell rätt till full biståndsnorm 31. Termen laglig vistelse används egentligen oftast i förhållande till permanent uppehållsrätt för EU/EES-medborgare, men kan även gälla för andra tillstånd att vistas i landet. Se även 2 kap 1 Socialtjänstlagen, om ansvar för asylsökande med flera samt Staaf (2013) Nordisk socialrättslig tidskrift, Socialtjänsten och de papperslösa, No 7-8, s Rätten till samtliga delar av försörjningsstödet kan dock inskränkas i vissa situationer även om den enskilde vistas lagligt i landet. 33. Se prop. 2010/11:49. Side 37

8 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd enligt reglerna i 4 kap 3 SoL har inte ansetts föreligga för papperslösa eftersom de hävdas kunna avhjälpa sin nöd genom att åka hem, se Kammarrättens mål nr , mål nr och mål nr Det finns inte tydligt preciserat vad akuta (nöd)situationer är, utan motiven uttalar att om den enskilde inte klarar sin dagliga livsföring så har en nödsituation uppstått. 34 I SOSFS 2013:1 35 anges att socialnämnden bör beräkna kostnaderna enligt riksnormen till en lägre nivå om den enskilde hamnat i en akut nödsituation och endast behöver tillfälligt ekonomiskt bistånd för att reda upp den eller om den enskilde har för avsikt att vara en kortare tid i vistelsekommunen. Vad som menas med en kortare tid måste bedömas från fall till fall beroende på omständigheterna, enligt Socialstyrelsen. 36 Vad som är en nödsituation måste avgöras genom en individuell prövning, på samma sätt som vad kommunen skall bistå med inte heller är preciserat, utan måste avgöras från situation till situation. Det rör sig dock om sådana grundläggande behov en människa har för att klara daglig livsföring, det vill säga mat för dagen, livsuppehållande mediciner eller tak över huvudet. Bistånd till bostad är i princip bara aktuellt om personen har behov av så kallat skyddat boende eller annars har särskilda svårigheter att själv tillhandahålla en lämplig bostad på den reguljära marknaden. Vidare bör kläder för att inte frysa ingå samt annat bistånd i syfte att avhjälpa nöden på egen hand. Det sista innebär att praxis fastställt att kostnader för biljett hem till bosättningskommun eller hemlandet (ofta via ambassaden, konsulatet eller migrationsverket) ingår. 34. Se prop. 1979/80:1 s. 128 f. och prop. 2000/01:80 Ny Socialtjänstlag m.m. 35. Se Socialstyrelsens författningssamling, SOFS 2013:1 Allmänna råd om ekonomiskt bistånd med hänvisning till tidigare gällande SOFS 2003:5 Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten. 36. Se SOFS 2003:5 sid 126 f. I ett fåtal kommuner, till exempel Malmö stad, stadgar de lokala riktlinjerna för handläggning av ekonomiskt bistånd sedan år 2014 att barn i papperslöshet skall erhålla fullt försörjningsstöd enligt sedvanliga bestämmelser i 4 kap 3 st. 1 p. 1 SoL och 2 kap 1 SoF. 37 Deras föräldrar erhåller dock enbart en reducerad (riks-)norm för att undvika en nödsituation. Dessutom kan familjen enligt riktlinjerna beviljas bistånd till boende för att barnen ska uppnå skälig levnadsnivå. Anledningen till att papperslösa barn erhåller fullt försörjningsstöd anges vara att Malmö stad beaktar ett barnrättsperspektiv och principen om barnets bästa. Det går att utläsa följande i kommunens riktlinjer: Principen (om barnets bästa, vår anmärkning) kan inte användas för att frångå gällande lag men när det finns utrymme för olika tolkningar eller bedömningar kan principen användas för att välja den för barnet mest fördelaktiga lösningen. Vid bedömningen av barns behov av stöd och hjälp, kan principen användas på så sätt att barnen i alla avseenden behandlas som om de vore bosatta i Malmö stad. 38 Ett avgörande av intresse är också Högsta förvaltningsdomstolen, mål nr , i vilket det fastslås att socialtjänsten inte kan ställa andra motkrav än de som redan etablerats genom praxis och som ligger i linje med intentionerna i lagstiftningen eller som framkommer i 4 kap. 4-6 SoL för att rätten till fullt försörjningsstöd ska prövas. 39 I målet krävde socialtjänsten att den sökande skulle skaffa eller underlätta anskaffning av identitetsdokument för att få rätt till bistånd. Genom anskaffning av sådana handlingar skulle ett beslut om utvisning av sökanden kunna verkställas, varpå den sökande 37. Se Malmö stad, Statskontoret (2013). Riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföring i övrigt. Norrköpings kommun är också på väg att införa liknande bestämmelser avseende barn i papperslöshet. 38. Ibid. s Jämför även HFD 2011 ref. 49. Side 38

9 Annika Staaf and Torun Elsrud själv kunde tillgodose sina försörjningsbehov. En sådan tolkning av bestämmelserna eller praxis finns det inte rättsligt stöd för konstaterar HFD. Det bör också uppmärksammas att domstolen inte ansåg det tillräckligt att enbart ge bistånd för att täcka den akuta nöden. Den långa tid som sökanden vistats i landet utan att utvisning hade verkställts ansågs motivera en mera fullständig biståndsutredning. Slutligen går det att konstatera att om sökanden försatt sig själv i en situation så att akut nöd uppstått försvinner ändå inte rätten till bistånd helt, men kan reduceras eller villkoras. 40 Orosanmälan I barnkonventionens artikel 19 formulerar som nämnts ett krav på myndigheter att aktivt arbeta för att motverka våld och andra övergrepp mot barn. Detta är ett krav som återfinns i flera nationella bestämmelser. För socialtjänstens del regleras detta främst genom att en anmälningsplikt vid misstankar om att barn far illa föreligger för vissa myndigheter, enligt bestämmelserna i 14 kap. 1 Socialtjänstlagen, SoL. Dessutom finns det en anmälningsrätt för var och en, till exempel ideella organisationer, enligt 14 kap. 1 c SoL. Anmälningspliktiga myndigheter ska, när de i sin verksamhet får kännedom om eller miss tänker att ett barn far illa, genast anmäla detta till socialtjänsten. Ideella organisationer tillhör allmänheten och som sådana har de ingen skyldighet att anmäla sin oro, men uppmanas i lagstiftningen att göra det, genom formuleringen bör anmäla. Det är socialtjänstens skyldighet att utreda om misstanken stämmer och vad som är bästa insatser för barnet. Reglerna om barns rätt till skydd har förstärkts kraftigt under de senaste åren, dels med nya regler om omedelbara skyddsbedömningar vid orosanmälningar, dels med krav på särskild kompetens hos barna vårdutredarna på socialförvaltning- 40. Se RÅ 1995 ref. 59 och numera upphävda SOFS 2003:5 sid 116. en. 41 Anmälningspliktiga myndigheter avvaktar med att anmäla sin oro för barn till socialtjänsten, med ibland ödesdigra konsekvenser till följd. 42 I ett nyligen mycket uppmärksammat mål, B , har Högsta domstolen avgjort att en anmälan av oro enligt 14 kap 1 SoL anses ske vid myndighetsutövning. Frågan om tjänstefel enligt 20 kap 1 BrB om underlåtenhet vid myndighetsutövning har därefter nyligen prövats av hovrätten när en anmälningspliktig anställd av oaktsamhet inte genast anmälde sin oro till socialtjänsten. Den anmälningspliktiga förskolläraren dömdes för tjänstefel till böter. Målets utgång kommer sannolikt att förändra synen på hur skyndsamt ansvariga vid anmälningsskyldiga myndigheter måste agera vid misstankar om att ett barn far illa. När en anmälan kommer in till socialförvaltningen genomförs det i vissa fall inte någon utredning, utan socialtjänsten beslutar istället att lämna anmälan utan åtgärd då man av olika skäl anser sig ha för lite information som styrker misstankarna om missförhållanden för att kunna inleda en utredning. Såväl arbetsledare som handläggare får anses ha ett förhållandevis stort utrymme för diskretionär makt och tolkningsföreträde när det gäller definitionen om ett barn faktiskt far så illa att utredning behöver inledas. 43 Sammanfattningsvis går att fastslå att kommunernas socialtjänst hanterar frågan om bistånd till barn i papperslöshet (och deras familjer) på mycket varierande sätt och att en sådan 41. Se vidare i prop. 2012/13:10 Stärkt stöd och skydd för barn och unga och prop. 2012/13:175 Vissa frågor om behörighet för personal i hälso- och sjukvården och socialtjänsten. 42. Sundell et al (2007). 43. Ibid s. 8 ff. Det återstår att se vad kravet att inleda utredning vid misstankar om våld mot barn (våldutsatt barn eller att barnet bevittnat våld av eller mot en närstående) som infördes under hösten 2014 genom SOSFS 2014:4 Våld i nära relationer praktiskt kommer att innebära för det beskrivna tolkningsutrymmet. Side 39

10 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd skiftande tolkning och tillämpning av rättsreglerna påverkar rättssäkerheten för barn i pappers löshet. När det gäller utredningsskyldigheten vid så kallade orosanmälningar är det möjligt att dra motsvarande slutsatser, även om utredningsskyldigheten vid risk för våldsutsatthet har ökat med införandet av nya bestämmelser. Resultat och analys Vi kommer att inleda med att kort redovisa de delar av enkätsvaren som har relevans för frågan om papperslösa barn och socialtjänstens ansvar för att sedan avsluta resultatredovisningen med citat från de två intervjustudierna. De rättskällor som är av betydelse för att kunna diskutera skillnader mellan rättsnormens utformning och dess praktiska tillämpning för beslutsfattande tjänstemän, men även i viss mån hur rätten hanteras av idéburen sektor kommer att analyseras fortlöpande i texten. 44 Insatser som söks av barnfamiljer Den mest frekventa typen av insats som papperslösa ansöker om hos socialtjänsten är försörjningsstöd, vilket är ett relativt förväntat resultat. I den nationella studien utgörs dessa ärenden av drygt 35 % (45 respondenter) och i den lokala av drygt 45 % (14 respondenter) av samtliga möten med papperslösa. Särskilda insatser för barn och ungdomar är den näst mest sökta typen av biståndsärenden, med 24 respondenter (19 %) i den nationella studien. Övriga alternativ i enkäten bestod av kategorierna familjerättsliga ärenden, våld i nära relation, missbruk och kategorin annat. Socialtjänstens bedömning av rätten till insatser På frågan om vilka insatser som är rimliga för socialtjänsten att erbjuda papperlösa blev ett av de mera anmärkningsvärda resultaten att hela 10 % av responderande IFO-chefer i den na- 44. Se mer om metod och material på s. 4. tionella studien inte ansåg att överhuvudtaget några insatser är rimliga att erbjuda papperslösa (här avses gruppen papperslösa som helhet) i försörjningsärenden. De ansåg sålunda att det lagstiftade yttersta ansvaret inte är rimligt att erbjuda papperslösa. Ett akut försörjningsstöd till gruppen papperslösa barnfamiljer ansågs vidare vara rimligt att erbjuda enligt 35 % av respondenterna i den nationella studien. Hela 77,5 % av respondenterna i den lokala studien (Malmö stad) ansåg det däremot vara rimligt att ge akut försörjningsstöd till barnfamiljer i papperslöshet. Här föreligger stor skillnad i resultatet mellan arbetsledningens (IFO-chefers) och handläggande socialsekreterares uppfattningar i frågorna, vilket är intressant. Resultatet skulle kunna ge stöd för att direktkontakt med den person som ärendet rör kan främja en mera generös (och i detta fall en mera korrekt) tolkning och tillämpning av gällande regler. 45 I ärenden som rörde barn- och ungdom samt ärenden rörande våld i nära relationer för personer i papperslöshet svarade enbart cirka 3 % att inga insatser var rimliga att erbjuda i sådana ärenden. I den nationella studien angav respondenterna att de istället för att inleda ett ärende om ekonomiskt bistånd ibland har hänvisat den papperslösa till andra myndigheter, men även till frivilligorganisationer och trossamfund, vilket, beroende på situationen, kan uppfattas som rättsligt mycket tveksamt. Under de efterföljande intervjuerna framkom dessutom att en del biståndshandläggare (kollegor) inte tar upp en muntlig förfrågan om bistånd som en faktisk ansökan och hjälper inte den sökande med råd och nödvändiga blanketter, utan hänvisar personen till frivilliga organisationer istället för att avhjälpa situationen. Ett sådant förfarande är direkt oriktigt eftersom socialnämnden har ett uttalat ansvar att utreda sådant som kommit till 45. Lipsky (1981) och Johansson (1992). Studien genomfördes innan Malmö stad antog riktlinjer om ekonomiskt bistånd för papperslösa som troligen skulle påverkat resultatet ytterligare. Side 40

11 Annika Staaf and Torun Elsrud nämndens kännedom och som kan föranleda en åtgärd från nämnden, enligt 11 kap. 1 SoL. Enkätsvar i sammanfattning och övriga kommentarer från socialtjänsthandläggare Respondenterna anger att det ofta saknas kommunala riktlinjer för hur frågor avseende papperslöshet skall hanteras av socialtjänsten. I den nationella studien angav 87 % av respondenterna att kommunerna saknade skriftliga riktlinjer och ännu fler, 93 %, saknade särskilda riktlinjer för barn i papperslöshet. Drygt 6 % visste inte om några riktlinjer avseende papperslösa existerade. 46 I den sista, öppna, frågan i enkäterna ställdes frågan om det var annat som borde lyftas fram kring papperslöshet och socialtjänstens arbete eller om det fanns några övriga tillägg eller kommentarer till frågorna. Svaren på den sista frågan visade främst att respondenterna uppfattade en oklarhet i handläggningen av ärenden om papperslösa och de efterlyste riktlinjer och allmänna råd. Under intervjuer med socialtjänsthandläggare framhölls bristen på tydliga riktlinjer som ett stort problem vid hantering av papperslösa barn och deras familjer. Det förefaller som om individuella riktlinjer (eget skön) inte sällan tillämpas, vilket är tveksamt och i vissa fall gränsar till rent godtycke. Samtidigt är det svårt att generellt uttala sig om handläggningen eftersom en individuell prövning av behoven faktiskt ska utföras i socialtjänstärenden. IP 5 (arbetsgrupp 3) säger i anslutning till diskussionen om riktlinjer som inte finns: Framför allt handlar det om barnen. Jag tänker att vi behöver bättre beredskap och förankra denna/.../. Det viktigaste tycker jag är att man tydliggör hur papperslösa ska hanteras och vem som bär ansvaret för vad. Idag dumpar alla myndigheter allt på socialtjänsten och slår ifrån sig och vill inte samarbeta. Det måste också finnas ett mål med arbetet man gör, det finns ingen möjlighet 46. Om kommunstorlek se SCB:s så kallade NUTS-regioner som användes i enkäten. att betala ut försörjningsstöd hur länge som helst till en papperslös, det måste finnas en tydlig planering någonstans och givetvis samarbete mellan ALLA berörda myndigheter och tydliga ansvarsområden så att de papperslösa inte kan falla mellan stolarna och hamnar i moment 22-lägen. Någon handläggare anser att alla papperslösa bör erhålla helt försörjningsstöd efter några års boende i kommunen, inte enbart reducerat bistånd eller så kallad nödnorm. En annan respondent anser istället att samtliga papperslösa, inklusive barn, inte ska få något bistånd alls, inte ens nödnorm. Svaren ger uttryck för att enskilda handläggare har mycket olika uppfattningar om vad som bör erbjudas papperslösa biståndssökande, vilket troligen påverkar bedömningen, i synnerhet eftersom tydlig- och enhetliggörande riktlinjer ofta saknas. Dessutom överklagar papperslösa mycket sällan eller aldrig avslagsbeslut eftersom de då skulle få uppmärksamheten riktad mot sig och sin papperslöshet. Det leder till att någon enhetlig och vägledande domstolspraxis inte utvecklas i sådana ärenden. Vad gäller frågor om barn som misstänks fara illa svarar IP 6 (arbetsgrupp 2) följande: Papperslösa barn måste det finnas bra möjligheter att utreda på grund av yttersta ansvaret. LVU kan ju bli aktuellt. Det är av största betydelse att tvingande ingrepp i privat- och familjeliv föregås av noggrann handläggning, men det kan vara särskilt svårt att genomföra när det gäller barn i papperslöshet. Några kommentarer behandlade en oro för barnen, men även enstaka fördomsfulla inslag, framkom tydligt från handläggare i följande citat: Barnens situation. Barnen mår dåligt och socialtjänsten kommer in sent. Känner en oro för att barn till papperslösa far illa. Det är ofta svårt att utreda vem som är barn till vem. En kvinna kan t ex föda barn på BB men ha olika blodgrupp vid de olika födslarna. det (sic) är alltså olika kvinnor som föder på samma identitet. Faderskapen fastställs aldrig. Side 41

12 Socialtjänstens kontakter med barn i papperslöshet Om barns rätt till trygghet och skydd En särskild oro för barn i papperslöshet och deras mående var således en av de omständigheter som lyftes fram av flera respondenter i materialet. Det är tydligt att barnperspektiv och barnets bästa har vunnit insteg i socialtjänstens handläggning och värdegrundsarbete, samtidigt som det går att finna en del mer fördomsfulla åsikter. Röster från idéburna organisationer Förutom intervjuer med socialtjänstens handläggare (ofta biståndshandläggare), har vi även intervjuat representanter från en rikstäckande ideell organisation med verksamhet i de tre storstadsområdena. En av organisationens avdelningar startade nyligen särskilda aktiviteter för papperslösa barnfamiljer och under de första tre månadernas verksamhet hade drygt 190 familjer (med cirka 350 barn) sökt hjälp på olika sätt! De hjälpsökande är främst tidigare asylsökande som fått ett avvisningsbeslut, men sedan gått under jorden och då vistas utan tillstånd i landet, enligt organisationen. Bara ett fåtal av dem är ensamkommande flyktingbarn, vilka många gånger behöver extra stöd. Verksamheten stöttar barnfamiljer genom egna varierande projekt, men även vid kontakter med olika myndigheter. Vad gäller kontakt med socialtjänsten anses mötena präglas av stor osäkerhet och interna bråk om vem som ska ta ansvar inom socialtjänsten. Kunskapsbrist om vad som faktiskt gäller existerar också. De papperslösa familjer som organisationen varit i kontakt med och som fått hjälp av dem vid kontakter med socialtjänsten har ofta varit familjer där våld förekommit mot mamman och ibland även barnen. Det är enligt organisationens representanter tydligt att socialtjänsten tar ansvar för att barnen inte ska fara illa i sådana situationer. De anser vidare att det går att få bistånd vad avser sådana barn- och ungdomsärenden, men att så fort det blir tal om ekonomi för familjen så försvåras arbetet. Det förefaller vidare som om det uppstår interna slitningar på socialförvaltningen om vem som ska ta ansvar. Problemet är att om inte ekonomi funkar OK så far barnen illa och då blir det ofta ett sådant ärende i slutändan. enligt IP3. Hon ger ett exempel från verksamheten: För att få något bistånd överhuvudtaget måste mamman i en familj som jag arbetar med, visa att hon samarbetar med Migrationsverk och polis avseende sin egen avvisning. Detta har hon gjort men det är komplicerat att utvisa henne då hon är statslös och inget land vill ta emot henne samt i synnerhet inte heller hennes tre barn, som saknar medborgarskap. För att få bistånd måste hon medverka till sin egen avvisning/utvisning, kräver socialtjänsten. Att ställa sådana motkrav eller villkor för att erhålla ekonomiskt bistånd kan inte längre anses vara rimligt mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål nr IP 2 från annan storstad anser att socialtjänsten ställer alltför höga krav på att vistelse i kommunen ska styrkas av individen genom folkbokföringsutdrag (som papperslösa inte kan få), personlig inställelse (i samtal inför inställelsen informeras sökanden om att socialtjänsten inte kan garantera att polis inte finns på plats, trots rådande sekretess) eller liknande. Uppfylls inte detta krav blir ansökan inte ens ett ärende där formella beslut som att avvisa eller avslå den kan fattas, utan den bara försvinner in i råd- och stödverksamheten. Går barnen i kommunalt belägen skola brukar dock det räcka för vistelse, säger IP 2. Fungerande skolgång (och förskola) blir således av stor betydelse för ärenden om försörjningsstöd inom socialtjänsten och ytterligare utrymme för samverkan mellan dessa båda myndigheter kunde troligen ha positiva effekter för barn i papperslöshet. I synnerhet om man även betänker att barn som befinner sig i riskzonen för att fara illa i hemmet ofta uppmärksammas av skolan. Side 42

13 Annika Staaf and Torun Elsrud Gräsrosbyråkratens diskretionära makt Resultaten visar att handläggare vid socialtjänsten har ett relativt stort utrymme att utöva diskretionär makt som de utövar i förhållande till papperslösa barn och deras familjer. Handläggaren omfattas förvisso av mer eller mindre uttalade krav från socialförvaltningen som på olika sätt reducerar dennes beslutsdiskretion eller annars påverkar besluten. Inte minst de ekonomiska och politiska förutsättningarna för verksamheten kan verka styrande för handläggarens beslutsdiskretion och beslutens faktiska innehåll. 47 IP 3 berättar om ett samtal med socialtjänsten i ett ärende om en papperslös familj, en mamma med tre barn: Först ville hon (socialsekreteraren, vår anmärkning) inte ens prata med mig utan hänvisar till migrationsverket. Jag påtalar att de endast har ansvar under pågående asylprocess. Hon säger då att det inte är någon idé att göra en ansökan (om försörjningsstöd, vår anmärkning) för det kommer att bli avslag. Jag säger då att alla har rätt att göra en ansökan och att vi vill hänvisa till vistelsebegreppet. Då säger hon att de inte går emot migrationsverkets eller annan myndighets beslut. Jag har en lång utläggning gällande vistelsebegrepp etc. Hon kontrar med att personen själv har försatt sig i denna situation, har ansvar för sin egen ekonomi och måste kunna påvisa att hon verkligen vistas i kommunen. Måste kunna uppvisa allehanda handlingar m.m. som bankkonton, vilket man ju inte kan ha i Sverige som papperslös, men då säger socialsekreteraren att man ska uppvisa det ifrån sitt ursprungsland. Till slut säger hon att om en papperslös person infinner sig i deras reception så får de matpengar för dagen och en biljett till aktuell ambassad. Jag frågar vad de gör om det inte finns någon ambassad här utan om den t.ex. ligger i Norge. Då svarar hon att då ger de en biljett dit. Jag frågar hur hon tänker sig att en papperslös person ska kunna korsa gränsen och då backar hon och säger att de bara kan ge en biljett till ambassad eller konsulat som ligger i Sverige. Vidare berättar IP 3 att socialsekreteraren säger: I XX kommun kan man bara ansöka om bistånd via E-legitimation eller genom att få blankett hemskickad. 47. Strantz (2007). Jag frågar hur de tänker kring personer som inte har vare sig sådan legitimation eller något hem att få blanketten skickad till? Hon svarar att då får de komma till receptionen. Hon sa också sedan att hon kan skicka avslaget direkt, och jag undrar hur de kan göra det utan att ha utrett situationen. Ja för att det, typ, ändå inte kommer bli något, hon kan ju inte styrka att hon vistas här etc, säger socialsekreteraren då. Det samtal med socialsekreteraren som IP 3 beskriver i intervjun visar att tjänstemannens diskretionära maktutövning innebär att relativt omfattande negativa konsekvenser för den papperslösa familjen är troliga, men även att grundläggande rättssäkerhetsaspekter, såsom legalitet, objektivitet samt proportionalitet, faktiskt inte upprätthålls. Vid flera tillfällen har framkommit att papperslösa inte ges lov att ens ansöka om grundläggande rättigheter, trots att sådan handläggning strider mot lag. Den praxis som funnits sedan år visar för övrigt att även om man själv har orsakat sin nöd så ska socialtjänsten ändå hjälpa den enskilde i den uppkomna akutsituationen. Andrande och avhumanisering En ytterligare omständighet som berör hanteringen av papperslösa barns behov handlar mindre om juridiska möjligheter eller begränsningar och mer om de normer och värderingar som påverkar kvaliteten på barnens interaktion och möten med det omgivande samhället. I flera intervjuer framkommer att det finns en oro för att papperslösa barn har en särskilt utsatt situation och att de behandlas sämre än andra barn. En representant för en ideell organisation, IP 4, berättar: Såväl organisationer som myndigheter gör skillnad på barn och barn beroende på legal status vilket skapar en andraklassens människa av de papperslösa. Barnen far 48. Se RÅ 1995 ref. 56 där sökanden försatt sig själv i nöd genom att använda försörjningsstödet för att betala en tidigare skuld och ansökte sedan om bistånd igen. Se även s. 9. Side 43