Revisionsrapport landstingets investeringar i ny- och ombyggnation den interna kontrollen

Transkript

1

2

3 BESLUTSUNDERLAG 1(2) Ledningsstaben Josefin Bjäresten LiÖ Landstingsstyrelsen Revisionsrapport landstingets investeringar i ny- och ombyggnation den interna kontrollen Landstingets revisorer har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning av landstingsstyrelsens interna kontroll av byggprojekt. Landstingets revisorer har beslutat att ställa sig bakom PwC:s revisionsrapport. Bedömningen är att landstingsstyrelsen inte i alla delar har tillräcklig kontroll av byggprojekt. Revisorerna vill särskilt lyfta fram; Ledningsstabens kommentarer Ansvar och roller är tydliggjorda men det finns en inbyggd risk för jäv i projektorganisationen som mestadels består av externa konsulter. Fortsatta förebyggande åtgärder för att minska dessa risker behöver beaktas. Den interna kontrollen avseende beställning och attest är inte tillräcklig. Det förekommer jävsförhållanden vid attest. Beställnings- och attestregler avseende externa konsulter omnämns inte i landstingets reglemente för intern kontroll och styrning. Dokumenterade rutiner saknas för Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten. Formellt avtal rörande förändring av årsomsättningsrabatten och bonusmodellen har inte tecknats. Rapporteringen till landstigsstyrelsen behöver utvecklas. Det finns en risk att genomförda besparingar i byggprojektet kan leda till högre driftskostnader eller andra typer av verksamhetsrelaterade risker. På grund av den stora volymen byggprojekt bemannas landstingets byggprojekt delvis av externa konsulter. För att hantera eventuella risker för jäv i projektorganisationen ska FM centrum göra en översyn av detta i syfte att identifiera och förbättra förebyggande åtgärder. Rutiner för Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten finns i projektet. Dokumentation av rutinerna är påbörjad. Samtliga avtal rörande förändring av årsomsättningsrabatt, bonusmodell eller andra överenskommelser mellan landstinget och dess samarbetspartners kommer att dokumenteras. FM centrum kommer att se över nuvarande kontroller för att säkra att det inte förekommer jävsförhållande vid attest. Landstingets reglemente för intern

4

5

6 Revisionsrapport Bo Thörn Cert. kommunal revisor Carl-Magnus Stenehav Cert. kommunal revisor Eva Andlert Cert. kommunal revisor Februari 2014 Landstingets investeringar i ny- och ombyggnation Den interna kontrollen Landstinget i Östergötland

7 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landstinget i Östergötland har PwC granskat landstingsstyrelsens interna kontroll av byggprojekt. Granskningen har avgränsats till etapp 1 av byggprojektet Framtidens US. Granskningen ska besvara den övergripande revisionsfrågan: Har landstingsstyrelsen en tillräcklig intern kontroll av byggprojekt? Vi bedömer att landstingsstyrelsen inte i alla delar har en tillräcklig kontroll av byggprojekt. Vi redovisar här våra bedömningar inom respektive kontrollområde i granskningen. Ansvar och roller Det finns ett tydligt ansvar och tydliga roller för genomförandet av projektet. Även om roller och ansvar är tydliga kommer risken i att anlita externa konsulter att finnas under hela projekttiden. Vi bedömer att: Förebyggande åtgärder för att minska risker för jävsförhållanden behöver beaktas även i fortsättningen. Beställning och attest Vi bedömer att den interna kontrollen avseende beställning och attest inte är tillräcklig. Det förekommer jävsförhållande vid attest. I reglementet för intern kontroll och styrning omnämns inte attestregler eller beställningsregler avseende externa konsulter. Vi bedömer att dessa delar i högre utsträckning bör regleras i landstingets interna kontroll reglemente med tanke på de risker som felaktigheter inom dessa områden kan innebära. Något formellt avtal har inte tecknats avseende förändringen av årsomsättningsrabatten och bonusmodellen med generalentreprenören, vilket vi inte bedömer är god intern kontroll och styrning. Dokumenterade rutiner om Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten saknas. Mötesstruktur och kommunikation Vi bedömer att den struktur och omfattning av mötesformer som finns i projektet är tillräckliga. Verksamheternas medverkan och påverkan i projekt Verksamhetens delaktighet är utvecklad. Enligt vår bedömning finns det förutsättningar för verksamheterna att inom projektorganisationen kunna framföra krav och önskemål för byggnationen av Framtidens US. Uppföljning och rapportering Vi bedömer att uppföljning och rapportering internt inom projektorganisationen och till tjänstemän är tillräcklig. Däremot: Behöver rapporteringen till landstingsstyrelsen utvecklas. Bedömer vi att det finns en risk att genomförda besparingar i byggprojektet kan leda till högre driftkostnader eller andra typer av verksamhetsrelaterade risker.

8 Innehållsförteckning 1. INLEDNING BAKGRUND REVISIONSFRÅGA REVISIONSKRITERIER KONTROLLMÅL AVGRÄNSNING METOD 2 2. GRANSKNINGSRESULTAT ANSVAR OCH ROLLER LANDSTINGSSTYRELSEN LANDSTINGSSTYRELSENS SAMORDNINGSBEREDNING FM CENTRUM INTERN KONTROLL, ANSVAR FRAMTIDENS US INTERVJUER REVISIONELL BEDÖMNING BESTÄLLNING OCH ATTEST BESTÄLLNING ATTEST REVISIONELL BEDÖMNING MÖTESSTRUKTUR OCH KOMMUNIKATION FORMER INTERVJUER REVISIONELL BEDÖMNING VERKSAMHETERNAS MEDVERKAN OCH DELAKTIGHET I PROJEKTET FASTIGHETSUTVECKLINGSPLAN OCH GENERALPLAN STYRGRUPP VERKSAMHETERNA INTERVJUER REVISIONELL BEDÖMNING UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING REVISIONELL BEDÖMNING 17 Februari 2014 Landstinget i Östergötland PwC

9 1. Inledning 1.1. Bakgrund Enligt Kommunallagen ska revisorerna pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Vidare framgår av lagen att det är nämnderna som har ansvar för att den interna kontrollen är tillräcklig. Ett arbete med en fastighetsutvecklingsplan för Universitetssjukhuset i Linköping (US) utfördes under 2009 och Arbetet bedrevs under ledning av FM centrum, dåvarande avdelningen Bygg och Fastighet, vårddirektören för US, universitetets lokalförsörjningsansvarige samt Linköpings kommuns planchef har ingått i en referensgrupp. År 2010 beslutade landstingsstyrelsen att fastställa fastighetsplanen för US och uppdrog till FM centrum att upprätta en generalplan för Framtidens US. Det framgår av fastighetsplanen att det parallellt med projektet Framtidens US ska genomföras ytterligare investeringar fram till och med 2020 till ett värde av 3300 mkr. Den totala investeringsplanens värde för byggnationen fram till 2020 uppgår till mkr. Investeringen vid Framtidens US sker i tre etapper. Den första etappen avser förberedande ombyggnationer och nybyggnation i anslutning till huvudblocket. Landstingsfullmäktige tog beslut den 15 februari 2010 om bygginvesteringen Framtidens US inom en total kostnadsram på mkr samt godkände en ökad investeringsram på totalt mkr under åren Samtidigt gav landstingsfullmäktige FM centrum i uppdrag dels att genomföra ny- och ombyggnationen dels att fortlöpande avrapportera till landstingsstyrelsen. En projektorganisation har tillsatts som till största delen består av externa konsulter. Vid årsskiftet 2012/2013 genomförde revisionen en förstudie inom området ny- och ombyggnation som pekade på några riskområden. Med anledning av storleken på bygginvesteringen och de risker som identifierades i förstudien beslutade revisorerna att genomföra en fördjupad granskning av den interna kontrollen av byggprojekt. Tre förtroendevalda revisorer, Eiwor Englund, Jan Widmark och Daniel Lundh, har följt granskningen Revisionsfråga Syftet med granskningen är att bedöma den interna kontrollen. Utifrån syftet ska följande övergripande revisionsfråga besvaras: Har landstingsstyrelsen en tillräcklig intern kontroll av byggprojekt? 1

10 1.3. Revisionskriterier Revisionskriterierna för granskningen utgörs av: Mål och budget Ekonomistyrningsregler Internkontrollreglemente Genomförd upphandling Projekthandbok Granskningen genomförs enligt revisionsplanen för 2013 och som utgår från en riskbedömning Kontrollmål Revisionsfrågan ska besvaras utifrån följande kontrollområden: Ansvar och roller Beställning och attest Mötesstruktur och kommunikation Verksamhetens medverkan och påverkan i projekt Uppföljning och rapportering (ekonomi och genomförande) 1.5. Avgränsning Granskningen avgränsas till byggprojektet Framtidens US, etapp 1. Granskningen avgränsas till 10 ÄTA-beställningar (ÄTA = Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten) Metod Granskningen har genomförts i tre steg. Steg 1. Avser en sammanfattande beskrivning av landstingets organisation som berör granskningen, projektorganisationen för Framtidens US samt roller och ansvar i genomförandet av projektet. En genomgång har gjorts av protokoll, dokumentation av beställningar för ÄTA-arbeten mm. Steg 2. Avser intervjuer och insamling av data samt registerkörning avseende attest. Tonvikten har legat på den praktiska tillämpningen av uppföljning och rapportering samt på underlag och verifiering i dessa. De personer vi intervjuat är: Landstinget i Östergötland Produktionsenhetschef, FM centrum Fastighetsutvecklingschef, FM centrum Ekonomidirektör Ekonomichef, FM centrum Vårddirektör, Universitetsjukhuset Projektansvarig Verksamhetsplanering, Framtidens US Representanter från landstingstyrelsens samordningsberedning (Sober) 2

11 Externa konsulter Projektchef Projektekonom I samband med intervjuerna har vi tagit del av dokumentation och riktlinjer som berör granskningens kontrollområden. Vidare har en granskning av processen som berör beställning av ÄTA-arbeten och attestförfarandet gjorts. Steg 3. Uppföljande intervjuer och sakavstämning. Ett utkast till revisionsrapporten har varit föremål för sakgranskning av berörda personer. 3

12 2. Granskningsresultat 2.1. Ansvar och roller Landstingsstyrelsen Enligt landstingets reglemente (LiO ) är landstingsstyrelsen förvaltande organ och styrelse för landstingets samlade verksamheter. Landstingstyrelsen har samordningsansvar mellan nämnder och beredningar inför fullmäktige. Landstingsstyrelsen ska bland annat: Fortlöpande följa upp och ange förutsättningarna för verksamheten vid landstingets egna produktionsenheter och bevaka att verksamheten kännetecknas av hög produktivitet, effektivitet och kvalitet. Vid behov inrätta arbetsgrupper och rapportörer för avgränsade uppgifter och begränsad tid Landstingsstyrelsens samordningsberedning Landstingsstyrelsens samordningsberedning (Sober) består av presidiet i styrelsen, presidiet i landstingsstyrelsens beredning för regional utveckling, presidiet i landstingsstyrelsens beredning för strategiska ägarfrågor, presidiet i trafiknämnden samt de politiska samordnare som är underställda styrelsen. Beredningen leds av landstingsstyrelsens ordförande. Beredningens uppgift är att bereda styrelsens verksamhetsplan och utgöra forum för diskussion av långsiktiga och strategiska frågor. Landstingsstyrelsen kan delegera beslutsbefogenheter i ett ärende eller viss grupp av ärenden till beredningen. I landstingsstyrelsens protokoll anges vikten av en tydlig uppföljning av fastighetsinvesteringar. Landsstingsstyrelsen beslöt att låta Sober, utöver de informationer som ges i landstingsstyrelsen, vara det organ där dessa frågor diskusteras och följs upp Landstingsdirektören Enligt landstingets reglemente har landstingsdirektören ansvaret för den samlade produktionsorganisationen och ska säkerställa att verksamheten drivs och utvecklas professionellt. Landstingsdirektören har det övergripande ansvaret för att genom erforderliga verkställighetsbeslut tillse att de politiskt fastställda målen uppnås inom den politiskt fastställda ekonomiska ramen. Vidare framgår att landstingsdirektörens styrning av produktionsenheterna ska utgå från decentraliseringsprincipen FM centrum FM centrum ska, enligt sin verksamhetsplan för 2013, tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och värdeskapande tjänster för landstingets verksamheter. FM centrum ska ta ett landstingsövergripande helhetsansvar för att landstingets fastigheter och lokaler, samt de servicetjänster som underlättar användandet av lokalerna, fungerar på ett optimalt sätt samt att landstingets investeringar i fastigheter behåller värde 4

13 och funktion över tiden. FM centrum ska bland annat ta ansvar för den ekonomiska såväl som den tekniska förvaltningen av landstingets fastigheter. Dåvarande avdelning Bygg och fastighet (nuvarande Avdelning Byggprojekt) har upprättat en projekthandbok ( ). Syftet med denna är bland annat ett stöd för att projekten struktureras och organiseras så att de uppnår sitt syfte och drivs på ett likvärdigt sätt med hög kvalitet. För bygg-, teknik- och underhållsprojekt som utförs av Avdelning Byggprojekt finns två olika alternativ till genomförande, Lokalprojekt respektive Teknik- och underhållsprojekt. Lokalprojekt är förändringar av lokaler som påverkar verksamheten. Teknik- och underhållsprojekt är projekt med åtgärder inom teknik eller underhåll som inte innebär några större förändringar av lokalernas utformning Intern kontroll, ansvar Landstinget har upprättat reglemente för intern kontroll ( ). Intern styrning och kontroll har definierats enligt följande: Intern kontroll kan övergripande definieras som en process, där såväl den politiska som den professionella ledningen samt övrig personal samverkar, vilken utformas för att med rimlig grad av säkerhet kunna uppnå följande mål: Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet Tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten Efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m.m. Reglementet för intern styrning och kontroll gäller samtliga landstingets verksamheter och avser de ekonomiska resurserna. Reglementet anger miniminivån inom landstinget och är därför formulerat som generella regler. Chef för produktionsenhet är huvudansvarig för att anpassa och vidareutveckla reglementet för sin verksamhet. Detta ska ske utifrån de tillämpningsanvisningar som godkänts av ledningsstaben. Med intern styrning och kontroll av ekonomiska resurser menas, enligt reglementet, att hålla uppsikt över och styra ekonomin. Detta innebär bland annat att bevaka att tillgångar förvaltas och skyddas samt att kostnader och intäkter står i överensstämmelse med beslutade intentioner. Ansvaret för detta ligger på produktionsenhetschefen vilket innebär att den interna organisationen och kompetensen måste vara anpassad så att uppföljning och internkontroll av ekonomiska resurser kan ske. FM centrum har fastställt olika typer av kontroller bl.a. kontroll av leverantörfaktura, faktureringssystem, inköp lager och förråd, investeringar, personaladministrativa system, utbetalning samt verksamhetens resultat Framtidens US Framtidens US är ett Lokalprojekt. Enligt projekthandboken anges de befattningar som finns i ett projekt och ansvaret i befattningarna. Projektchef och projektledare har bland annat ansvar för: Att prognoshantering fungerar. Att budget och prognoser upprättas, att verksamhet och dess resultat följs upp regelbundet samt vidta eventuella åtgärder. 5

14 Att Projekthandbokens arbetsgång, lagar, förordningar, rutiner och riktlinjer följs. Att arbetsmiljön och arbetsförhållandena på arbetsplatsen följer Arbetsmiljödelegeringen. Projektchefen ingår tillsammans med övriga projektchefer i en gemensam projektchefsgrupp. Projektchefen ska i detta sammanhang inte bara se till sitt projekt utan ta ansvar för helheten. Projektchef, (extern konsult), har mandat och befogenheter att inom sin projektledningsgrupp självständigt agera med syfte att nå beslutade mål, förutsatt att åtgärder kan ske inom beslutad budget. Projektchefen har utarbetat dokumentet Roll, ansvar och befattningsbeskrivning, projektledning FUS, etapp 1. I detta framgår ansvaret gentemot landstinget på en övergripande nivå och det ansvar som var och en har för att leva upp till vad landstinget kräver och förväntar sig. I dokumentet anges att projektledningen har ansvaret för att leda, styra och organisera projektet samt att byggledningsgruppen ansvarar för den operativa produktionen av hela projektet. Vidare framgår ansvaret för varje funktion i projektorganisationen. En översiktlig skiss över landstinget och projektorganisationen för projektorganisationen för Framtidens US framgår i nedanstående bild Intervjuer Enligt intervjuerna gör Landstinget i Östergötland en stark åtskillnad mellan politik och förvaltning. Av tradition följer landstingsstyrelsen inte enskilda investeringar eller byggprojekt. Sober uppges inte ha någon formell roll i styrningen av byggprojekt. I första hand uppges Sober vara ett forum för information om landstingets större fastighetsprojekt och investeringar. 6

15 Graden av decentralisering är stor och förutsätter en stark disciplin hos medarbetare för att ekonomi och verksamhet ska hanteras på ett ansvarsfullt sätt. Tjänstemännens intentioner är att politiken inte ska ställas inför fullbordat faktum om ett projekt eller investering skulle avvika från de förutsättningar som getts. Därför krävs det att signaler om avvikelser i ett projekt lämnas på ett tidigt stadium. Enligt intervjuerna har projekt Framtidens US skötts bra och det har inte funnits anledning att lämna några rapporter om avvikelser. Projektchef och flertalet av funktionerna i projektledningsgruppen har bemannats med personer från externa företag. I projektledningsgruppen är endast 1 (processsamordnare tillika lokalplanerare) av 11 personer anställd inom landstinget. Enligt intervjuerna är detta ett medvetet val med motiveringen att behovet av personal i den omfattningen som projektet kräver avser en begränsad period. En målsättning är att de externa konsulterna som ingår i projektledningsgruppen endast ska ha landstinget som uppdragsgivare. Bland sakkunniga inom projektorganisationen finns externa konsulter som inte är engagerade på heltid i projektet och som utför uppdrag åt andra än landstinget. Företrädarna för FM centrum anger att de inte gör någon skillnad på personer som är anställda respektive anlitade av externa företag. Från FM centrums sida genomförs åtgärder för att jämställa dem med anställda av landstinget, bland annat genom att utarbeta befattningsbeskrivningar, ange rätten att fatta delegationsbeslut, genomföra introduktionsprogram, uppdragssamtal (motsvarar utvecklingssamtal), arbetsplatsträffar samt genomgång av landstingets policyer. I uppstarten anlitades en extern resurs för att bygga upp ett väl fungerande team. De vi intervjuat från landstinget och från externa företag anger att det ofta förekommer diskussioner om vilket perspektiv och vilka attityder som gäller i projektet, bland annat till de entreprenörer som anlitas. Detta beskrivs med uttrycket att ha landstingskepsen på. De externa personerna vi intervjuat anger att det i första hand är målet med projektet och deras professionella yrkesroll som avgör hur de ska agera. De intervjuade från landstinget anger att de känner sig trygga med de personer som arbetar i ledningen av projektet Revisionell bedömning Vi bedömer att rollerna i projektorganisationen och övriga funktioner i landstinget som berörs av projektet Framtidens US i huvudsak är tydliga. Ansvar och uppgifter för de personer som ingår i projektorganisationen har gjorts tydliga. Vidare är projektets relation till FM centrum tydlig. Landstinget har byggt in en risk för jäv i projektorganisationen genom att flertalet av de personer som ingår i projektets centrala funktion utgörs av externa konsulter. Vidare är det få personer i projektorganisationen i övrigt som är anställda av landstinget. Från FM centrums sida finns det en medvetenhet om riskerna och de har också genomfört åtgärder som kompenserar för de risker som finns inbyggda i projektorganisationen. Från intervjuerna har vi noterat att de externa personerna också nås och omfattas av dessa åtgärder. Vi bedömer att åtgärderna är väsentliga och väl utvecklade även om det vid granskningstillfället inte går att avläsa om åtgärderna är tillräckliga eller inte. 7

16 Enligt vår bedömning kommer risken med externa konsulter att finnas kvar under hela projekttiden fram till 2021, bland annat för att det kan finnas en viss omsättning bland konsulterna. Vi bedömer att FM centrum även i fortsättningen behöver vara uppmärksam på risken och genomföra förebyggande åtgärder för att minska de risker som finns i projektorganisationen. Det kan också hända att konsulter byter arbetsgivare under projekttiden. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet rekommenderar en åtgärd som uppmärksammar de externt anlitade personer på att misstanke om jäv inte får förekomma. För att tydligt visa att jäv inte accepteras kan en blankett införas där de som ingår i projektorganisationen skriver på att de åtar sig att iaktta jävsbestämmelser på ett sådant sätt att deras objektivitet inte kan ifrågasättas Beställning och attest Beställning Landstinget har upphandlat NCC som generalentreprenör och i dennes åtagande ingår att samordna övriga sidoentreprenörer. De upphandlade entreprenörernas arbete definieras som tätt hus (grund, ytterväggar, fönster, tak). Enligt förfrågningsunderlaget avseende Generalentreprenad - Framtidens US, UC ( ) anges bland annat att årsomsättningsrabatter som avser material, varor och hjälpmedel tillfaller beställaren. Enligt uppgifter förhandlades anspråket på årsomsättningsrabatten bort i en överenskommelse i mars Förhandlingen medförde att uppdraget till NCC utökades och att målomsättningen höjdes från 400 mkr till 515 mkr och arvodet höjdes från 56 mkr (14 procent) till 66 mkr (12,8 procent). Den procentuella arvodesminskningen (från 14 till 12,8 procent) sägs bland annat förklara årsomsättningsrabatten. Enligt uppgifter föll årsomsättningsrabatten bort ur den skriftliga överenskommelsen med NCC. Någon överenskommelse har inte redovisats. Vidare avser beställaren (landstinget) att utforma ett program för bonus kopplat till projektets mål. Bonusnivån är max 2 procent av entreprenören fakturerat belopp och är kopplad till hela entreprenörsgruppen. Programmets utformning i detalj samt graden av måluppfyllelse ska utformas av parterna gemensamt. En matris togs fram som visade sig svår att följa upp. Våren 2013 kom landstinget och NCC överens om en ny bonusmodell. Frågan om bonus har behandlats på ett ekonomimöte i februari Någon överenskommelse avseende bonusmodellen har inte presenterats. Upphandling avseende sidoentreprenörer tätt hus i projektet uppgår till cirka 1000 mkr och avser entreprenad för stommen, rör, sprinkler, luft, el, styr och hiss. Genom ramavtal har även upphandling av stomkompletteringsentreprenader gjorts till ett värde av cirka 750 mkr för bygg, rör, el och ventilation. Konsulter i projektet avropas utifrån gällande ramavtal av projektchef, projektledaren eller byggprojektledare. Enligt uppgifter har kostnaderna för konsulter och projektörer varit högre än beräknat. I början av projektet fanns en större benägenhet att avropa konsulter och projektörer. Styrningen av dessa har förstärkts under projektet och kontrollen har utökats. 8

17 I samband med byggnationen tillkommer förändringar vilket medför nya beställningar. Förändringarna kan initieras av både entreprenören, byggledare eller projektledare. ÄTA-arbeten tätt hus uppgår till cirka 38 mkr ( ) och avser bland annat rivning, schaktarbeten, rörentreprenad, el, luftentreprenad och betongarbeten. Omfattningen bedöms från projektorganisation till cirka 8 procent av upphandlat belopp. Förklaringen till omfattningen av ÄTA-arbeten beror i hög utsträckning på att alla faktorer inte var kända när upphandling av entreprenörer tätt hus gjordes. Efter upphandling har kompletteringar gjorts allteftersom mer information tagits fram. Därför har en del entreprenaders summa blivit större, vilket till stor del följer den planerade strategin. Någon dokumentation avseende rutinen för ÄTA-arbeten har inte upprättats. När det finns behov av en förändring lämnas ett förslag till byggledaren som beslutar om hanteringen. Följande val förekommer: godkänna arbetet mot senare kostnadsredovisning ta in prisförslag innan beslut ta upp till projektledningen för vidare diskussion om utförande godkänna ändring men fastslå att den ej är kostnadsreglerande avslå förändringen Respektive byggledare namnger ÄTA-arbetet och redovisar eventuella kostnader i uppföljningssystemet. Byggledarna säkerställer redovisningen och vid behov bokas speciella genomgångar med entreprenören in. Entreprenören ska fylla i blanketten Frågor/svar där kostnad och omfattning specificeras. Enligt dokumentet Roll och befattningsbeskrivning, projektledningen FUS etapp 1 har byggledarna mandat att beställa arbeten upp till kronor. Beställningar över kronor ska förankras med projektledningsgruppens produktionschef och projektledningsgruppens ekonomiansvarige före beställningen. Projektledaren har enligt dokumentet Befattningsbeskrivning projektledare delegering att besluta om beställningar inom ramen för projektets uppdrag upp till 1 mkr. På motsvarande sätt har projektchefen, enligt Befattningsbeskrivning projektchef, delegering att besluta om beställningar upp till 20 mkr. Fastighetsutvecklingschefen beslutar om beställningar över 20 mkr. I styrprinciperna för landstingets fastighetsförvaltning (LiÖ ) beskrivs bl.a. att landstingsstyrelsen beslutar om fastighetsinvesteringar över 5 mkr. Investeringsram avseende FUS har beslutas i så väl landstingstyrelsen som fullmäktige om en total investeringsram på mkr samt att uppdra åt FM centrum att genomföra projektet inom nämnda kostnadsram. Byggledare redovisar överenskommelser med entreprenör vid de månadsvisa ekonomimöten inom byggledningsgruppen. Överstiger en ÄTA 1 mkr tas även dessa upp för diskussion och godkännande. Projektchefen närvarar vid ekonomimöten. Inom ramen för granskningen har vi granskat tio ändrings- och tilläggsarbeten. I tre fall sker inte specificering av namngiven ÄTA enligt landstingets anvisning. Anvisningarna beskriver att ÄTA får samfaktureras, dock ska dessa specificeras på fakturan (ex ÄTA 1, belopp xx kr, osv). 9

18 I ett fall har entreprenören skickat faktura innan arbete godkänts vid ekonomimöte Attest I projektorganisationen används landstingets ekonomisystem, Agresso Elektronisk Faktura Hantering. Ett attestregelsystem ingår i Agresso och attesterna sker elektroniskt. I det ordinarie flödet godkänns en leverantörsfaktura av två personer, huvudattest och utanordnare. Enligt landstingets reglemente för intern styrning och kontroll ( ) framgår att attestreglerna ska spegla ansvaret i organisationen. Vidare får inte utanordning utföras av den som själv berörs av den ekonomiska transaktionen, eller står i jävsförhållande till den som berörs av den ekonomiska transaktionen, utan att överordnad chef godkänner transaktionen. Ifall huvudattestant och leveransattestant är jävig ska kontrollansvaret lyftas till utanordnaren. Nedan beskrivs de olika rollerna och i tillämpningsanvisningarna tydliggörs eventuella tolkningar och godkända avvikelser. Moment Huvudattest Utanordning Kommentar Innebär godkännande av att en ekonomisk transaktion får påverka organisationsenheten. Huvudattestant kan överföra vissa kontrollåtgärder till attestant, som genom attest signerar bokföringsunderlaget innan huvudattestanten godkänner det. Innebär slutligt godkännande av den handling och de åtgärder som ligger till grund för utbetalning eller annan bokföringstransaktion. Utanordning får inte göras för ekonomiska transaktioner där huvudattest saknas. Utanordnaren är överordnad huvudattestanten. Utanordnaren ansvarar för ekonomisk uppföljning. Enligt landstingets Reglemente för uppföljning och internkontroll är det chefen för en produktionsenhet som har huvudansvaret för att den interna organisationen och kompetensen är sådan att uppföljning och intern kontroll i redovisning, administrativa system och rutiner kan genomföras. Vilka regler som gäller för externa konsulter framgår inte av dokumentet. I befattningsbeskrivningarna för projektchef och projektledare anges att dessa har rätt att huvudattestera fakturor för sina projekt. I projektet FUS etapp 1 ansvarar projektekonomen (extern konsult) för att fakturor stämmer med beställda och utförda tjänster. En rimlighetskontroll av fakturorna avseende, rätt personer som arbetat, timpris enligt avtal, fakturering enligt betalningsplan, lista på godkända ändringar och tilläggsarbeten görs. Projektledare eller projektekonom konterar även fakturan. Detta sker i enlighet med dokumentet Roll, ansvar och befattningsbeskrivning, Projektledningen FUS, etapp 1. Enligt attestförfarandet huvudattesterar projektchefen fakturorna i projektet och slutligen utanordnar landstingets fastighetsutvecklingschef fakturorna. Genom registerkörning av ekonomisystemets attestflöde noteras följande (per nov 2013): Projektekonom kontrollerar fakturor från konsultfirman där denne är anställd (89 mkr). Projektchef huvudattesterar fakturor från sitt egna företag (8 mkr). 10

19 Revisionell bedömning Attestförfarandet i projektet sker i huvudsak enligt landstingets interna regler (Landstingets reglemente för intern styrning och kontroll). Dessa är dock inte förenliga med god intern styrning och kontroll. Vi har i samband med registerkörning noterat att projektchefen huvudattesterar fakturor från sitt egna företag, vilket enligt vår mening innebär att endast en verklig attest sker. Vi anser att huvudattest inte utförs där det förekommer jävsförhållande till den som berörs av den ekonomiska transaktionen. I landstingets reglemente anges att undantag avseende jävsförhållanden kan ske. Enligt vår bedömning är undantaget inte förenligt med varken praxis eller god intern styrning och kontroll. Vi anser det heller inte lämpligt att projektekonomen kontrollerar leverantörsfakturor från företag där denne har sin anställning. Nuvarande kontroller behöver ses över. Något formellt avtal har inte tecknats avseende förändringen av årsomsättningsrabatten och bonusmodellen med generalentreprenören, vilket vi inte bedömer är god intern kontroll och styrning. Någon dokumenterad rutin avseende ÄTA-arbeten har inte upprättats. Vi bedömer att avsaknaden av dokumenterade rutiner kan bidra till en ökad risk för felaktigheter och ett arbetssätt som hämmar den interna kontrollen. Inom ramen för granskningen har vi granskat tio ändrings- och tilläggsarbeten. Vi konstaterar att det i huvudsak finns en överenstämmelse mellan beställning och faktura. Enligt befattningsbeskrivning utfärdade av FM centrums har projektchefen rätt att besluta om beställningar upp till 20 mkr och huvudattestera fakturor. I reglementet för intern kontroll och styrning omnämns inte attestregler eller beställningsregler avseende externa konsulter. Vi bedömer att dessa delar i högre utsträckning bör regleras i landstingets internkontroll reglemente med tanke på de risker som felaktigheter inom dessa områden kan innebära. Vi ser positivt på att projektledningen vidtagit åtgärder för att minska kostnaderna avseende konsulter och projektörer Mötesstruktur och kommunikation Former Följande sammanställning anger de mer centrala och återkommande mötena som förekommer inom projektet. Inriktning Typ av möten Verksamhet Projektgrupp avstämningsmöten varje månad med projektledning på byggsidan. Projektledning representanter för projektledning, verksamhetsplanering, universitetet och sjukhuset. Samordningsfrågor på övergripande nivå sker, till exempel mellan universitetet och byggprojektet och sjukhuset och byggprojektet. Varannan vecka. Avstämningsmöten mellan verksamhetsutvecklare och representanter för lokalplanering i byggprojektet. Samverkan med arkitekter 11

20 och personal varje vecka. Ekonomi Projektekonomens genomgång och avstämning med: projektchef, månadsvis byggchef FM centrum, kvartalsvis ekonomichef FM centrum, månadsvis byggledare, månadsvis investeringscontroller, kvartalsvis entreprenörer, månadsvis Byggprojekt Projektmöten projektledningens möten, är beslutande. Byggmöten avser den operativa produktionen, är beslutande. Byggledare avser samordning. Projektledningens genomgång av ÄTA-arbeten en gång per månad. Ämnesspecifika möten till exempel energi och miljö. Tidsplanering och koordinering. Förutom dessa formella och återkommande möten förekommer mer dagliga och informella diskussioner och avstämningar inom projektorganisationen och mellan personer i projektorganisationen och representanter för verksamheterna Intervjuer De insatser som genomförts med syfte att skapa ett väl fungerande team inom projektledningen anses ha betydelse för kommunikationen och samarbetet i projektet. De intervjuade anger att den kultur som skapats och den öppenhet som finns har central betydelse för att de som ingår i projektorganisationen ska arbeta tillsammans för att nå projektets mål. De personer vi intervjuat inom FM centrum och inom projektorganisationen anger att de mötesformerna som idag finns är tillräckliga och att samarbetet fungerar väl. De intervjuade från verksamheten anger att det är lätt att nå personer i projektorganisationen. De uppges vara lyhörda för behov av förändringar i projektorganisationen och är måna om att svara upp mot de krav som verksamheten för fram. Bland annat har projektansvarig inom US regelbundet möten med projektledningen för byggprojektet. Vid dessa tillfällen medverkar också representanter för fastighetsförvaltningen, universitet och sjukhuset Revisionell bedömning Vi bedömer att den struktur och omfattning av mötesformer som finns i projektet är tillräckliga. Strukturen stöds av en kultur där berörda personer i projektorganisationen tar ansvar för att samarbetet och utbytet av information sker. De avstämningar som sker inom projektorganisationen är tillräckliga för att kunna koordinera byggprocessen och för att samordna byggprocessen med verksamhetens behov. 12

21 2.4. Verksamheternas medverkan och delaktighet i projektet Fastighetsutvecklingsplan och generalplan I Fastighetsutvecklingsplanen för Universitetssjukhuset i Linköping framgår att en referensgrupp bestående av representanter för huvudintressenterna medverkat. Vårddirektör, fastighetsförvaltare och lokalsamordnare från verksamheten har deltagit i referens- eller arbetsgrupp. Målsättningar som legat till grund för fastighetsutvecklingsplanen har bland annat varit: Patientens fokus prioriteras, till exempel har publika lokaler placerats i lägre plan. Långsiktig strategi kombineras med beredskap för snabba förändringar. Byggnationen gör det möjligt att göra omflyttningar. Lokalförsörjning effektiviseras. I framtagandet av Generalplanen för US har företrädare för samtliga produktionsenheter på US deltagit i analysen av lokalbehov, värderat dagens och förväntade framtida arbetsätt och nutida och framtida behov. I planen framgår verksamheternas lokalbehov. Största möjliga patientvärden har eftersträvats genom bland annat analys av volym-, kompetens- och tidsmässiga samband. Detta har lett fram till några principer för disponering av huvudblocket och nybyggnationsdelar: Separering, till exempel publika och icke publika ytor skiljs åt Samlokalisering, till exempel av akutintag, akutvård och diagnostik Integrering, till exempel samvårdsavdelning för att nå optimal vårdavdelningsstorlek För att säkra patientperspektivet har ett antal principer för prioritering av verksamhetslokalisering tillämpats, till exempel patientsäkerhet, orienterbarhet och hållbarhet Styrgrupp verksamheterna Verksamheternas inflytande under byggtiden sker, enligt projektorganisationen, genom styrgruppen. Följande skiss beskriver hur verksamheterna organiserat sitt arbete. 13

22 Styrgruppen leds av vårddirektören för US. I gruppen ingår berörda produktionsenhetschefer och andra nyckelfunktioner. Styrgruppen (US ledning) och verksamhetens projektledare träffas en gång per månad för avstämning med representanter för byggsidan i projektet och för att behandla statusrapporter. Kommunikationen med verksamheterna på sjukhuset sker via den Vårdverksamhetsföreträdargrupp som Styrgruppen har till sitt förfogande. I Vårdverksamhetsföreträdargruppen ingår representanter från varje berörd sjukvårdande produktionsenhet och Linköpings universitet samt verksamhetsutvecklare från sjukhusets centrala enhet Verksamhetsplanering. Verksamhetsutveckling leds av projektansvarig och i enheten finns tre verksamhetutvecklare samt en lokalsamordnare. Projektledare finns i verksamheterna och utgör Vårdverksamhetsföreträdargruppens kontaktyta ut i verksamheten. Projektledarna har tid avsatt för sin medverkan i projektet. I denna grupp behandlas verksamhetens frågor, till exempel vårdrutiner. Projektgruppen består av representanter för verksamheterna samt för IT-centrum, fastighetsförvaltning och försörjning. Gruppen hör specifikt inte till byggprojektet Framtidens US. Verksamheten är dock beroende av många funktioner och projektgruppen har därför uppgiften att samordna verksamheterna gentemot byggprojektet. Verksamheterna är också representerade i byggprojektets organisation genom: Processamordnare och Lokalplanerare, ingår i projektledningsgruppen Energicontroller Funktionsplanerare och Lokalsamordnare, ingår bland sakkunniga Intervjuer Enligt intervjuerna har verksamheterna varit delaktiga i arbetet redan från starten när fastighetsutvecklingsplan och generalplan togs fram. Samtliga företrädare för vårdproduktionscentra har varit överens om planernas förutsättningar och de behov hos verksamheterna som angetts. Under utarbetade verksamheten och FM centrum tillsammans standardlösningar för bland annat vårdrum. Projektorganisationen var inte helt utbyggd från början när det gäller verksamheternas representation. Verksamheterna framförde detta och organisationen har byggts ut efterhand. I gruppen behandlas de frågor som innebär någon form av vägval i projektet och som har konsekvenser för verksamheternas ekonomi. Vårddirektören har fått i uppdrag av landstingsdirektören att under byggprocessen effektivisera verksamheten vid sjukhuset. Verksamheten kommer att få 90 procent av hyresökningen täckt genom uppräkning av budgeten medan 10 procent förutsätts finansieras genom att verksamheten gör effektiviseringar. I princip kan verksamheten initiera nya önskemål som kan tillgodoses inom projektet. I de fall som önskemålen inte faller inom ramen för byggprojektet svarar verksamheten för finansieringen. 14

23 En central funktion under byggprocessen har projektansvarig inom Verksamhetsplanering på US. Verksamhetsutvecklarna inom US har regelbundna möten med projektsamordnare och lokalplanerare inom byggprojektet. Deras kontaktyta in i verksamheten anges underlätta möjligheterna att kanalisera verksamhetens behov till företrädare i projektorganisationen. Samverkan med byggprojektet anges vara omfattande. Projektchefen anger att verksamhetens möjlighet till påverkan är viktig och betraktar styrning för projektorganisationen som om det finns två uppdragsgivare FM centrum i fastighetsfrågor och styrgruppen i verksamhetsfrågor. Från projektledningen vänder man sig till styrgruppen i frågor som till exempel förändrad disponering av ytor, placering av förråd, personalens utrymmen för omklädning samt för att klargöra konsekvenser och förtydliga kostnader. Enligt intervjuerna är verksamhetens företrädare nöjda med samarbetet och det inflytande de har. Företrädare för verksamheten anger att projektet har två aspekter. Den ena rör nybyggnationen och den andra rör förändringar och effektivisering av verksamheten som initieras i samband med att ny- och ombyggnader sker Revisionell bedömning Enligt vår bedömning finns det idag förutsättningar inom projektorganisationen för verksamheten att framföra krav och önskemål för byggnationen av Framtidens US. Styrgruppen och de kanaler för samverkan och kommunikation som finns är tillräckliga för att det ska vara möjligt att beakta verksamhetens behov. Det finns också viss representation från verksamheten inom projektorganisationen i övrigt. Det är högst väsentligt med ett väl fungerande och konkret samarbete mellan de som svarar för byggnationen av Framtidens US och de som svarar för den framtida driften av verksamheten. De sparkrav som lagt på universitetssjukhuset gör det särskilt angeläget att skapa förutsättningar för en konstruktiv samverkan under byggprocessen. Verksamheten har varit delaktig i arbetet med att ta fram fastighetsplan och generalplan för Framtidens US. Möjligheterna för verksamhetens medverkan var från starten i byggprocessen inte helt tillgodosedda i projektorganisationen. Lyhördheten för verksamhetens behov har gjort att detta har tillgodosetts. Vårdverksamhetsföreträdargruppen och representanter från verksamheten (projektansvarig, verksamhetsutvecklare och projektsamordnare) har tillräckligt utrymme för sin uppgift och är förankrade inom sjukhuset, viket gör det möjligt att arbeta fram och lämna underlag till projektorganisationen. Med styrgruppen och övrig representation från verksamheten finns det en balans mellan intresset för byggnationen och intresset för verksamheten Uppföljning och rapportering Enligt befattningsbeskrivning ansvarar projektchefen för uppföljning av ekonomin samt ansvarar för helheten. Till sin hjälp har projektchefen projektledaren med ansvar för sina delar. Enligt intervjuerna tillämpas normen att ett projekt inte får 15

24 överskrida budget. Enligt den senaste prognosen ( ) beräknas kostnaderna för projektet understiga indexerad budget, även med hänsyn till osäkerhetsfaktorer. Ekonomisk uppföljning sker månadsvis till projektchefen. Rapporteringen innehåller bland annat beräknad prognos, kostnader avseende beräknade ÄTA-arbeten, nyckeltal och jämförelser mellan våningsplan och block. Vidare sker uppföljning månadvis med generalentreprenören. Varannan månad sker uppföljning med upphandlade entreprenörer. Kvartalsvisa avstämningar av ekonomin sker med landstingets investeringscontroller av likviditetsplanering på kort och lång sikt. Vidare sker en ekonomisk uppföljning och avstämning med fastighetsutvecklingschefen kvartalsvis. Särskild vikt läggs på vad som hänt sedan senaste avstämningen och vilka osäkerhetsfaktorer som föreligger. Sker större förändringar inom projektets ekonomi genomförs tätare uppföljning och rapportering. Vårddirektören samt berörda produktionsenhetschefer får månatligen en rapportering avseende byggets status, vad som hänt sedan sist och vad som händer i närtid. Enligt uppgifter har även landstingets ekonomidirektör regelbundet förberedande möten med chefen för FM centrum. Enligt uppgifter ökade kostnaderna under 2011 i en alltför hög takt. Projektchefen sammankallade samtliga berörda entreprenörer, projektledargruppen och fastighetsutvecklingschefen. Avsikten var att bromsa utvecklingen genom att ta fram kostnadsbesparingar i projektet. En bruttolista med möjliga besparingar på 68,5 mkr togs fram som projektgruppen sedan arbetat med. Vid granskningstillfället har besparingar på 54,5 mkr genomförts ( ). Dessa avser blanda annat förändringar av isolering, fasad, armering och brandsäkerhetsrelaterade åtgärder. Projektledningen anger att diskussioner om möjliga konsekvenser har förts inom projektorganisationen men någon dokumenterad konsekvensanalys har inte tagits fram. Projektledningsgruppen har i samband med projekteringen tagit fram möjliga risker, konsekvenser och eventuella åtgärder i projekteringen och produktionen. Dessa avser bland annat arbetsmiljö, byggnation, miljö logistik samt verksamhets- och patientrisker. Någon redovisning av riskerna har inte skett till landstingsstyrelsen eller Sober. Rapportering till landstingstyrelsen sker i samband med delårsbokslut och årsredovisning. FM centrum har också lämnat statusrapporter till landstingsstyrelsen. Tjänstemännen anger att de väljer om en fråga är tillräckligt angelägen för att göra landstingsstyrelsen uppmärksam. Landsstingstyrelsen beslöt ( ) att låta Sober vara det organ där fastighetsfrågor avseende bland annat Framtidens US diskuteras och följs upp. Enligt uppgifter deltar representanter från FM centrum varje gång Sober har möten, där information lämnas om bland annat byggets status, tidplaner och ekonomi. 16

25 I intervjun med Sober framkommer att rapporteringen behöver utvecklas och att en mer detaljerad rapportering är önskvärd. Ett antal ledamöter beskriver att de inte har får tillräckligt med information för att säkerställa sitt ansvar Revisionell bedömning Vi bedömer att uppföljningen av byggprojektet internt inom projektorganisationen och till tjänstemän inom landstinget i huvudsak är ändamålsenlig. Landstingstyrelsen får information i delårsboklut och årsbokslut, genom statusrapproter samt genom den dialog som Sober för med FM centrum. Från intervjuerna har vi noterat att rapporteringen behöver utvecklas. Vi bedömer det som allvarligt att ett antal ledamöter i Sober beskriver att de inte får tillräckligt med information för att säkerställa sitt ansvar. Vi bedömer att det finns en risk att genomförda besparingar i byggprojektet kan leda till högre driftkostnader eller andra typer av verksamhetsrelaterade risker. Vi anser att landstingstyrelsen ger FM centrum i uppdrag att ta fram vilka risker som kostnadsbesparingarna i projektet kan innebära för framtida driftkostnader och kvalitets- och verksamhetsrisker för verksamheten. Riskanalyser har genomförts i projektet och vi anser att denna även redovisas för landstingstyrelsen och Sober. Detta för att hålla ansvariga informerade och medvetna om de risker som kan finnas och vilka åtgärder som verksamheten har vidtagit. Vi bedömer att den ekonomiska uppföljningen i projektet i huvudsak fungerar väl. Det finns förutsättningar att följa upp de olika entreprenörerna. Det går vidare att jämföra vad de olika blocken och våningarna beräknas kosta. Variationen mellan dessa ska enligt uppgift inte väsentligt skilja sig åt. Vi gör bedömningen att projektledningen har en god bild av kostnaderna i projektet. 17