Märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar

Transkript

1 Rapport 2007:5 Märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar Delrapportering av ett uppdrag från regeringen

2 Märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar Delrapportering av ett uppdrag från regeringen Rapport 2007:5 Konsumentverket

3 3

4 Sammanfattning Delrapporten i sammanfattning: I rapporten redovisas hittills genomförda insatser inom ramen för uppdraget. Dessa inkluderar projektmöten mellan Konsumentverket, Vägverket och Naturvårdsverket, litteraturstudier, externa hearings, dialog med forskare och andra experter på områden relevanta för uppdraget samt att ett analysarbete påbörjats baserat på det material som tagits fram genom nämnda insatser. Preliminära analysresultat avseende vad huvudmärkningen bör baseras på, val av jämförelsenorm samt gränsvärdens bestående över tiden redovisas i rapporten. Resultaten hittills antyder att huvudmärkningen bör baseras på bilars CO 2 -utsläpp, en absolut jämförelsenorm bör väljas samt att uppdatering av gränsvärden bör ske, men med relativt låg frekvens. I rapporten redovisas även pågående EG-arbete på området. Slutsatser av detta tillsammans den hittills genomförda analysen ligger till grund för de förslag på nya former för fortsatt arbete med utveckling av ett nytt märkningssystem som läggs fram i rapporten. Den analys och de slutsatser som redovisas i föreliggande rapport är Konsumentverkets. Förslag i sammanfattning: Nyligen påbörjat arbete inom EU medför att förutsättningarna för föreliggande utredning förändras. Som konsekvens av detta, tillsammans hittillsvarande analys, föreslås i rapporten att formerna för uppdraget ses över. Förslaget innebär två alternativ där det ena bygger på anpassning av rapporteringstidpunkter till agendan för arbetet inom EU. Det andra alternativet innebär att Konsumentverket, i samråd med Vägverket och Naturvårdsverket, framöver tar en roll som rådgivare till de som för Sveriges räkning skall delta i utvecklingen av ett förslag till revidering av det så kallade märkningsdirektivet (1999/94/EC). 4

5 Innehållsförteckning Sammanfattning... 4 Innehållsförteckning... 5 Inledning... 6 Bakgrund... 6 Syfte... 6 Frågeställningar... 6 Definitioner... 7 Underlag för analys och bedömningar... 8 Metod... 8 Disposition... 9 Materialgenomgång... 9 Insatser hittills... 9 Kommande arbete och insatser Analys Beskrivning av analysmodell Olika alternativa lösningsförslag - principiella skillnader Några preliminära analysresultat Pågående EG-arbete Sammanfattande slutsatser och kommentarer Förslag Källförteckning

6 Inledning Bakgrund Enligt regeringsbeslut per uppdras åt Konsumentverket att i samarbete med Vägverket och Naturvårdsverket utarbeta ett nytt och mer tillgängligt märkningssystem för bränsleekonomi och koldioxidutsläpp vid marknadsföring av nya personbilar. Det nya märkningssystemets syfte är att underlätta för konsumenter att välja energi- och miljöeffektivare fordon. I uppdraget skall erfarenheter från de länder som introducerat märkningssystem beaktas. Vid utarbetande av ett förslag skall även hänsyn tas till slutsatser framförda av ADAC i rapporten Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of consumer information on fuel economy and CO 2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars. Förslaget på märkningssystem som tas fram inom uppdraget ska minst innehålla uppgifter om bränsleekonomi och utsläppsnivå av CO 2. Detta ska baseras på de utgångspunkter som definieras av direktivet 1999/94/EG. Syfte Befarade klimatförändringar till följd av klimatpåverkande utsläpp är en viktig samhällsfråga. Transportsektorn ger ett väsentligt bidrag till dessa utsläpp. Genom en mer miljöanpassad fordonspark kan utsläppen sänkas. Därför är det angeläget att ge stöd åt konsumenter att välja fordon som är mer miljöanpassade än andra. Med denna bakgrund är uppdragets syfte att ta fram ett förslag på ett förbättrat märkningssystem, som minst innehåller uppgifter om bränsleekonomi och utsläppsnivå av CO 2 samt är baserat på de uppgifter som föreligger enligt direktiv 1999/94/EG. Frågeställningar Uppdragsbeskrivningen innebär att det förbättrade märkningssystemet skall 6

7 innehålla uppgifter om bränsleförbrukning och utsläppsnivå av CO 2. Vidare har Konsumentverket tillsammans med Vägverket och Naturvårdsverket uppfattat uppdraget som att följande frågeställningar bör eller ska analyseras: Av redovisningen skall framgå möjligheterna att redovisa fossil CO 2 I analysen bör ingå hur olika drivmedel med olika energiinnehåll skall hanteras I analysen bör ingå hur helt eller delvis fossilt CO 2 -utsläpp kan hanteras I analysen bör behandlas hur bilar med olika bränslen ska kunna jämföras I analysen bör behandlas hur bifuel- respektive flexfuelbilar bör behandlas Analysen bör innefatta om märkningssystemet ska ha fasta gränser som står sig över tiden eller om de ska vara flexibla och ändras med tiden I redovisningen av uppdraget bör framgå om det i en ny märkning vore lämpligt att göra jämförelser med en genomsnittsbil och med EU:s långsiktiga mål för koldioxidutsläpp från nya bilar Förutsättningar som påverkar tydligheten i märkningen för konsumenter bör redovisas och gärna analyseras, både avseende köptillfället och i reklam Det är betydelsefullt att hänsyn tas till reglerna om CO 2 -relaterad fordonsskatt och utformningen av märkningssystemet bör ta hänsyn till detta Andra aspekter som kan ha betydelse för utformningen av ett bättre och mer tillgängligt märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar står det Konsumentverket fritt att beakta Ovanstående frågeställningar har i viss utsträckning formulerats om för att göra analysen mer heltäckande utifrån den sammantagna uppdragsbilden. Definitioner Huvudmärkning: Den del av märkningen som redovisar den information som primärt ska nå fram till bilköparen. Information som redovisas med icke-numeriska medel utgör huvudmärkningen eller del därav. Absolut jämförelsenorm: Bilar jämförs enbart på basis av absoluta värden på den eller de specifika egenskaper som normen är uppbyggd av. Normen för jämförelse mellan bilar inkluderar inte någon klassindelning. Relativ jämförelsenorm: Bilar jämförs inte enbart på basis av absoluta värden på 7

8 den eller de specifika egenskaper som normen är uppbyggd av. Normen för jämförelse mellan bilar innehåller någon form av klassindelning. SWOT-analys: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats. En analysmetod som går ut på identifiering och värdering av en handling eller åtgärd i termer av styrkor, svagheter, möjligheter samt potentiella hot. Transportkapacitet: Mått som beskriver bilens storlek och/eller utrymme för transport av människor och bagage. Underlag för analys och bedömningar I uppdraget har underlag inför analys och bedömningar dels samlats in genom eget arbete och dels genom andras arbete dokumenterat i rapportform. När det gäller det förstnämnda har två informationsmöten tillsammans med bilbranschen respektive andra myndigheter tillsammans med intresseorganisationer genomförts. De båda mötena följdes upp med enkäter till deltagarna på dessa möten. Enkäten hade en svarsfrekvens på drygt 50 % och har sammanställts till ett underlag för analys. Deltagarnas olika bidrag under mötena har dokumenterats i protokoll. När det gäller den andra delen av analysunderlag har denna karaktären av en litteraturstudie, vilken innefattar referenser som med olika infallsvinklar tagit fram slutsatser med bäring mot föreliggande uppdrags analysfrågor. Underlag som hittills tagits fram i uppdraget redovisas i korthet nedan under rubriken Materialgenomgång. Metod Metoder som tillämpas vid genomförande av uppdraget varierar beroende på karaktär hos olika delar som ingår i utredningen. Genomgående handlar det om insamling av information, data och tidigare framställd kunskap. Insamling sker med stöd av många kanaler, där informationsmötena, andra kontakter med omvärlden, litteratursökning samt sökningar på Internet utgör en betydande del. Insamlad information värderas med en utvidgad SWOT-analys, vilket betyder att styrkor, svagheter, möjligheter, risker, fördelar och nackdelar med olika alternativ 8

9 tas fram och belyses. Utvidgningen av traditionell SWOT-analys är alltså i termer av fördelar och nackdelar relativt varandra som finns mellan olika lösningsalternativ. I avsnittet Analys nedan redogörs för på vilka områden som detta gjorts. Disposition I kapitlet Materialgenomgång redovisas hittills genomförda insatser följt av ett avsnitt med planerade insatser och kommande arbete i genomförandet av uppdraget. Det följs av ett kapitel med analys. Det inleds med en beskrivning av en analysmodell för utvärdering av olika lösningsalternativ. Kapitlet behandlar även kortfattat några lösningsalternativ som vilar på principiellt olika grunder. Utvärdering av dessa alternativ ger möjligheter att dra några generella slutsatser. I kapitlet Pågående EG-arbete redovisas initiativ inom unionen som tagits på senare tid vilka syftar till att reducera utsläppen av klimatpåverkande gaser från bilar. Rapporten avslutas med ett kapitel med sammanfattande slutsatser och kommentarer följt av ett med förslag. Materialgenomgång Insatser hittills Hittills har i genomförandet av uppdraget följande insatser gjorts: Tre projektmöten KOV-VV-NV Litteraturöversikt är påbörjad Hearing med bilbranschen Hearing med NGO:s och myndigheter Enkät till deltagarna på genomförda hearings Dialog med forskare Bildande av referensgrupp Utveckling av en analysmodell 9

10 Kommande arbete och insatser I det fortsatta arbetet med uppdraget planeras ett antal insatser som listas nedan. Detta styrs dock av vilken inriktning regeringen väljer för uppdraget fortsättningsvis, se vidare nedan under kapitlet Förslag. En första kontakt har tagits med myndigheter i ett urval av de länder vilka redan har infört märkningssystem av det slag som utredningens uppdrag handlar om. Under våren planeras en dokumentation av deras erfarenheter från sina respektive märkningssystem Därutöver kommer påbörjade analyser att fördjupas Framtagande av märkningens design kommer att genomföras Fortsatt dialog planeras med branschen och andra myndigheter Konsekvensanalys av förslag som utarbetas i uppdraget kommer att genomföras Förslag som tas fram kommer att återkopplas till transport- och konsumentpolitiska mål med konsekvensanalysen som utgångspunkt Analys Beskrivning av analysmodell Analysen är baserad på en utvidgad SWOT-analys (se ovan). Den företagna värderingen sker med avseende på: Energieffektivitet hos olika bränslen och fordon Redovisning av fossil och ej fossil kolbas i märkningen Inkludering av bilar som drivs med olika drivmedel i en och samma märkning Märkning av bifuel- och flexifuelbilar inom ramen för märkningen Incitament som skapas för näringsliv Incitament som skapas för konsumenter Effekter på koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning Trafiksäkerhet Synergier och konflikter med andra styrmedel 10

11 Information (mängd, komplexitet) som krävs och ska förmedlas Enkelhet och tydlighet i märkningen Olika alternativa lösningsförslag - principiella skillnader I kapitlet Materialgenomgång redovisas den information etc. vilken värderingen beskriven i föregående stycke är baserad på. Vidare kan konstateras att för en märkning av det slag föreliggande uppdrag behandlar finns lösningsalternativ som på olika principiella plan skiljer sig åt. T.ex. kan huvudmärkningen baseras på olika data. När det gäller detta har tre olika alternativ värderats, vilka redovisas nedan. Vidare kan den norm som väljs för jämförelse mellan olika bilar antingen vila på absoluta jämförelser eller relativa jämförelser mellan bilar. Ett konkret exempel på detta är indelning av bilar i olika klasser alternativt att samtliga bilar jämförs med varandra utifrån den lösning på huvudmärkning som valts. Det tredje snittet som värderats hittills är beständighet i märkningssystemets gränser. Dessa kan antingen vara fasta över tiden eller uppdaterats enligt en mer eller mindre frekvent uppdateringscykel. Förväntade effekter av lösningsalternativ kan innebära fördelar, nackdelar, styrkor, svagheter, möjligheter och risker med avseende på ovan nämnda områden i olika stor utsträckning. Genomgående har dock en så bred värdering som möjligt företagits, utifrån det underlagsmaterial som samlats in. Principiella lösningsalternativ som värderats hittills. 1.1 CO 2 -utsläpp som bas för huvudmärkningen 1.2 Energiinnehåll som bas för huvudmärkningen 1.3 Index som bas för huvudmärkningen 2.1 Absolut jämförelsenorm 2.2 Relativ jämförelsenorm 3.1 Över tiden fasta gränser 3.2 Över tiden flexibla gränser På ett principiellt plan är även bilars transportkapacitet en viktig fråga i sammanhanget. När det gäller detta finns två huvudalternativ, antingen kopplas 11

12 bilars transportkapacitet (på det sätt som detta definieras) till deras utsläpp av CO 2 eller energieffektivitet, eller så görs inte någon sådan koppling. Om det förstnämnda alternativet väljs kan kopplingar göras genom inkludering av transportkapacitet i ett index för huvudmärkningen och/eller genom att en relativ jämförelsenorm väljs. Analys av bilars transportkapacitet är, med det angreppssätt som här valts, integrerad i analysen av vad huvudmärkningen ska baseras på samt om absolut eller relativ jämförelsenorm är att föredra. I sammanhanget kan dock konstateras att idag finns inte någon enhetlig eller gemensam definition av bilars transportkapacitet. Det finns ett flertal definitioner som används eller har utvecklats av olika intressenter. Någon koncensus kring någon av dessa har aldrig uppnåtts. Det har visat sig svårt för parterna att komma överens när det gäller definition av bilars transportkapacitet vid förhandlingar där olika intressenter inom industri, politisk värld, konsumenter etc. deltagit. Eventuellt kan det bli aktuellt med värdering av fler principiella lösningsalternativ framöver. Några preliminära analysresultat I och med att arbete återstår med insamling och bearbetning av underlagsmaterial är det endast möjligt med preliminära slutsatser i dagsläget. Det material som hittills samlats in och värderats pekar dock på att CO 2 -utsläpp som bas för huvudmärkningen har fler och/eller starkare fördelar, möjligheter, styrkor än både energiinnehåll och indexbaserad bas kan förväntas medföra. Samtidigt är bedömningen att CO 2 -utsläpp som bas för huvudmärkningen kan förväntas ge färre och/eller mindre nackdelar, svagheter, risker än de övriga två. Preliminärt antyder därför analysen att som bas för huvudmärkning bör CO 2 -utsläpp väljas. Huvudmärkning CO 2 -utsläpp Styrkor: Jämförelser inom olika segment/slag av bränslen och fordon kan göras tydligt och med tillförlitlig information. Effekter på koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning kan tydligt och enkelt kommuniceras till konsumenter. Enkelhet och tydlighet i informationen och märkningen blir enklare att ta fram. Konflikter 12

13 med andra styrmedel kan enklare undvikas. Möjligheter: Tilläggsmärkning kan fånga redovisning av fossil och ej fossil kolbas i märkningen. Tilläggsmärkning möjliggör inkludering av bilar som driv med olika drivmedel samt bifuel- och flexifuelbilar. Möjlighet att koppla märkningen till fordonsbeskattningen. Synergier med andra styrmedel kan enklare tas tillvara. Fördelar: Tydligare incitamentsstruktur kan skapas, både avseende producenter och konsumenter, jämfört med övriga två. Komplexiteten i informationen som förmedlas via märkning hålls nere jämfört med övriga alternativ. Enkelhet och tydlighet i informationen och märkningen blir högre än för övriga två alternativ till huvudmärkning. Svagheter: I och med att redovisning av CO 2 -utsläppsvärden måste ske kopplat till drivmedelsslag kan det bli svårt med jämförelser mellan olika bränslen och fordon. Risker: Negativ trafiksäkerhetseffekt kan befaras då lägre CO 2 -utsläpp är förenat med lägre vikt, vilket i sin tur kan vara negativt ur trafiksäkerhetssynpunkt. Informationsmängden, antalet informationsposter på märkningsetiketten, kan bli stor. Energiinnehåll Styrkor: Energieffektivitet hos olika bränslen och bilar kan redovisas inom samma ram. Incitament för köp av bilar med lägre energiförbrukning skapas därmed, vilket kan resultera i bränsleförbrukningsminskningar. Möjligheter: Enklare jämförelser mellan olika slags bränslens möjliggörs, vilket i sådana fall också blir en fördel relativt övriga två alternativ. Märkning baserat på drivmedels energiinnehåll möjliggör jämförelse mellan olika bilar som drivs med olika drivmedel i samma. Fördelar: Incitament som skapas för näringsliv blir mot mer energieffektiva bilar. Svagheter: Redovisning av fossil och ej fossil kolbas kan bli svårt eftersom det, på grund av mångfalden på området, kan komma att kräva sidoinformation i stor 13

14 omfattning. Risker: Redovisning av bifuel- och flexifuelbilars egenskaper kan bli komplicerat. Otydliga och/eller snedvridande incitament för konsumenter när det gäller biodrivmedel riskerar att skapas. Risk finns för att incitament som skapas för näringsliv och konsumenter inte driver mer mot alternativa drivmedel, vilket kan resultera i att märkningen inte bidrar till reduktion av CO 2 -utsläpp från fossila kolbaser. Nackdelar: Måttet som ska förmedlas till konsumenter är komplext jämfört med raka utsläppsvärden eller förbrukningsvärden. Index Möjligheter: Energieffektivitet hos olika bränslen och fordon kan förmedlas. Avvägning mellan fossil och ej fossil kolbas sammanvägs till ett mått. Index möjliggör inkludering av bilar som drivs med olika drivmedel i samma märkning. Detsamma gäller märkning av bifuel- och flexifuelbilar. Trafiksäkerhet kan vägas in i märkningen. Svagheter: Svårigheter med att göra informationen begriplig för konsumenter enkelhet och tydlighet i information kan bli svårt. Många bedömer det som omöjligt att utforma märkningen på ett begripligt sätt. Följden kan vara att märkningen inte ger ett adekvat kompletterande beslutsunderlag till konsumenterna. Risker: Otydliga incitament skapas för både näringsliv och konsumenter. Det finns en risk att konsumenter inte tar till sig av informationen i någon nämnvärd omfattning. Märkningssystemet kan därmed förlora sin trovärdighet. Svårigheter med att uppnå enighet om indexets sammansättning kan befaras. Nackdelar: På grund av att index innebär sammansatt information kan möjligheter med att ta tillvara på synergieffekter med andra styrmedel försvagas jämfört med övriga två alternativ. Jämförelsenorm Motsvarande analys när det gäller absolut kontra relativ jämförelsenorm antyder att 14

15 absolut jämförelsenorm är att föredra och när det gäller frågan om över tiden fasta eller flexibla gränser finns det skäl att tro att de bör vara flexibla över tiden. En bedömning utifrån nuvarande underlag är att längden på uppdateringscykeln bör sträcka sig över flera år. Absolut Styrkor: Märkning baserad på absolut jämförelsenorm innebär enklare hanteringssystem för involverade parter (i synnerhet vid en tillämpning på hela EUmarknaden). System baserad på absolut jämförelsenorm innebär att man undviker de godtyckliga och i många fall svårförenliga faktorer som alltid finns involverade vid tillämpning av relativa jämförelsenormer. System baserat på absolut jämförelsenorm uppmuntrar på ett betydligt mer direkt sätt konsumenter/bilköpare att välja bilar med lägre CO 2 -utsläpp. Det betyder i förlängningen att incitament ges/skapas vilka bör driva utvecklingen mot minskad storlek på bilar överlag. Möjligheter: En absolut jämförelsenorm tillhandahåller möjligheter till mer direkt länkning mellan märkning och beskattning/avgifter baserade på bilars CO 2 -utsläpp och allra tydligast blir det om huvudmärkningen baseras på CO 2 -utsläpp. Synergieffekter med andra styrmedel blir överlag mer tillgängliga. Detta styrks av de fall där märkning tillämpats vilken varit kopplat till beskattning av CO 2 -utsläpp. I dessa fall har genomslaget på konsumenters val vid bilköp blivit sammantaget större än i de länder där enbart endera märkning eller beskattning som styrmedel tillämpats. Fördelar: Transparent och enkelt att förstå för konsumenterna. Absoluta system har fördelen att de föranleder mindre risk för kontroverser. Generellt innebär de också att märkningen kan baseras på mer tillförlitliga underlag i jämförelse med relativa märkningssystem. Absolut märkning innebär att ologiska fall undviks där mindre bilar med förhållandevis låga CO 2 -utsläpp ser sämre ut via märkningen i jämförelse med större bilar pga att de ligger sämre till i sin klass. Absolut jämförelsenorm innebär att producenter/fabrikanter inte kan skala upp en bil så att den hamnar i en större klass för att få ett bättre värde inom ramen för märkningssystem. Beteenden av detta slag innebär i förlängningen att konsumenters tilltro till systemet minskar och att det blir mindre stabilt. Absolut jämförelsenorm kan också förväntas mer direkt understödja bilindustrins frivilliga åtaganden att reducera bilars utsläpp av 15

16 CO 2 -utsläpp (se även kapitlet om pågående EG-arbete). Svagheter: När bilköpare börjar titta (rent fysiskt) på bilar i samband med köp har de i de flesta fall redan beslutat vilken typ av bil de vill ha (storlek, volym, fabrikat, etc.) och vill då i första hand jämföra bilar med liknande egenskaper och då kanske inte så mycket jämföra enskilda bilar med alla andra bilar på marknaden. Nackdelar: Absolut jämförelsenorm innebär tydliga nackdelar för producenter av i första hand exklusiva, lyxiga och stora bilar vilka som regel är förenade med hög bränslekonsumtion i absoluta termer och därmed tilldelas dålig märkning. Bilar som produceras i dessa segment blir sällan/svårligen energieffektiva i absoluta termer, men skillnader finns även inom marknadssegmentet. Dessa skillnader kommer bli svåra att återspegla med märkning baserad på absolut jämförelsenorm. Relativ Styrkor: Relativ jämförelsenorm ger möjligheter till snabb och tydlig jämförelse mellan olika bilar med likartade egenskaper. Möjligheter: Biltillverkare som producerar exklusiva, lyxiga och stora bilar tilldelas inte genomgående dåliga märkningsresultat med relativ jämförelsenorm. Därmed skapas större incitament för dessa producenter både att distribuera sina märketiketter och se till att bilarna verkligen blir uppmärkta i bilhallarna såväl som att bedriva teknikutveckling som resulterar i lägre CO 2 -utsläpp. I generella termer innebär relativ jämförelsenorm att bättre möjligheter skapas att jämföra bilar som i absoluta termer har höga utsläppsvärden. Svagheter: Utveckling av ett konsistent och logiskt märkningssystem som också accepteras av olika typer av intressenter (bland annat regering, myndigheter, intresseorganisationer, bilindustrin) är en mycket svår uppgift. Märkningssystem baserad på relativ jämförelsenorm kan inte heller direkt länkas till beskattning eller avgiftssättning av CO 2 -utsläpp från bilar då dessa måste vara direkt länkade till de absoluta utsläppen. T.ex. kan en effektiv bil i en större storleksklass beskattas tämligen hårt samtidigt som det får en förmånlig värdering vid märkning baserad på klasser. Det sammantagna resultatet blir då att dubbla budskap skickas från samma avsändare om vad för beteende och bilköp som bör premieras. 16

17 Risker: Ett system baserat på relativ jämförelsenorm riskerar att bli mer svårförståeligt för konsumenter. Detta pga att tillämpning av komplicerade kalkylmetoder kan förväntas bli nödvändigt som bas för märkningen. Och om konsumenter inte förstår vad märkningen är baserad på finns risken att de inte heller beaktar den i någon större utsträckning. Relativ jämförelsenorm riskerar att bli orättvisst. I synnerhet kan så bli fallet mot små bilar med låg bränsleförbrukning i absoluta termer. Det betyder också att fordon med högre bränsleförbrukning och därmed högre utsläpp av CO 2 drar nytta av märkning baserad på relativ jämförelsenorm. Detta står i konflikt mot miljömålen i EUdirektivet 1999/94/EC, vilka syftar till att sänka utsläppen av CO 2 från personbilar på så direkt sätt som möjligt. Märkning baserad på relativ jämförelsenorm ger mycket begränsade incitament till köpbeteende som resulterar i generell minskning av bilars storlek i den totala bilparken. Upprättandet av konsistenta klasser och logisk klassindelning är också en tämligen svårgörlig uppgift. Det kan förväntas bli vanligt med bilar som utgör gränsfall och ett märkningssystem uppdelat i klasser innebär en påtaglig risk att märkningen för dessa bilar blir missvisande. Klassindelning kan också förväntas resultera i att producenter uppmuntras att skala upp bilar som blir gränsfall så att de ges en klassning som innebär lägre mätvärde men i en större klass. Syftet med sådan handling är att få fram fordon som tilldelas märkning som visar på högre bränsleeffektivitet. Ett resultat av detta producentbeteende blir tyngre bilar överlag, vilket i så fall motverkar utifrån målet om generell sänkning av CO 2 -utsläpp från bilar. Utöver en generell ökning av bränslekonsumtion hos den totala bilparken kan detta också förväntas resultera i att allmänhetens och bilköpares tilltro till systemet undergrävs. Gränser/gränsvärden Över tiden fasta Styrkor: Jämförelser mellan bilar över tiden förenklas. Fasta gränsvärden kräver mindre administration. Enkelhet och tydlighet i informationen kan förväntas så länge inte systemet och dess märkning blivit obsolet på grund av teknisk utveckling etc. Möjligheter: Effekter på CO 2 -utsläpp och bränsleförbrukning kan följas upp, jämföras och analyseras över tiden. 17

18 Risker: Incitament som skapas för konsumenter och näringsliv avtar med tiden. Nackdelar: Systemet blir förr eller senare obsolet. Om en hög ribba läggs på gränsvärden kan informationsvärdet för konsumenter initialt bli lågt. Å andra sidan om ribban läggs lågt kan förväntas att informationsvärdet avtar snabbt med tiden allt eftersom den teknologiska utvecklingen går framåt. Över tiden flexibla Styrkor: Kontinuerliga förbättringar när det gäller energieffektivitet hos olika bränslen och fordon kan uppdateras i systemet. Möjligheter: Flexibilitet ger möjligheter till anpassningar beroende på utveckling inom olika områden som berör systemet. Nackdelar: Incitament som skapas undergrävs vid korta intervall för uppdatering. Kostnader för information som märkningen grundas på blir höga vid täta uppdateringar. Enkelhet och tydlighet i systemet och märkningen förloras vid täta uppdateringar av gränser. Pågående EG-arbete I januari 2007 föreslog kommissionen (KOM(2007)2) att EU vid de internationella förhandlingarna skall sträva efter att ett mål antas om att utsläppen av växthusgaser från de utvecklade länderna skall minska med 30 % senast 2020 (jämfört med nivåerna 1990). Samtidigt kan konstateras att bilåkandet står för en andel av CO 2 - utsläppen inom EU på 12 %. Kommissionen hävdar också att för att undvika snedvridning, och för den ekonomiska och sociala rättvisans skull, måste alla sektorer bidra till insatserna för att reducera utsläppen av de klimatpåverkande gaserna. Enligt EU:s strategi för hållbar utveckling (Europeiska unionens råd, 8:e juni 2006) ska koldioxidutsläppen från nya bilar i genomsnitt uppgå till 140 g CO 2 /km 2008/2009 och till 120 g CO 2 /km Detta utsläppsmål tas även upp i handlingsplanen för energieffektivitet (KOM(2006)545) där det fastslås att om det 18

19 är nödvändigt kommer under år 2007 förslag på åtgärder läggas som skall sörja för att utsläppsmålet på 120 g CO 2 /km uppfylls till 2012 genom övergripande och konsekventa åtgärder. Även på bränslesidan pågår ett arbete där bland annat kommissionen föreslagit obligatoriska krav på bränslekvalitet genom ändring av direktivet om kvalitet på fordonsbränslen (KOM(2007)18). Detta i syfte att successivt införa drivmedel med lägre kolhalt. Även direktivet om biodrivmedel skall ses över (KOM(2006)845). Vidare anses att lätta fordon överlag måste förbättras, vilket bland annat högnivågruppen för bilindustrins konkurrenskraft lyfter fram. Gruppen hävdar att det behövs ett integrerat tillvägagångssätt för att ytterligare minskningar av CO 2 - utsläppen från vägfordon skall uppnås (A Competitive Automotive Regulatory System for the 21st Century, CARS21 slutrapport, 2006, Även utanför EU vidtas åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från bilar. Som ett led i att uppnå ovan redovisade utsläppsmål har EU-kommissionen under inledningen av 2007 lagt fram förslag på åtgärdspaket i syfte att förbättra bränsleekonomi hos lätta fordon, ta fram andra tekniska förbättringar samt uppnå en högre användning av biodrivmedel. Åtgärderna kommer att vara riktade både mot producent- och konsumentsidan. När det gäller den senare sidan, d.v.s. efterfråge- och beteendeinriktade åtgärder, vilar åtgärderna på tre ben. Det första är beskattning av bilar, vilket bedöms som ett kraftfullt instrument för att påverka konsumenternas köpbeslut. Skatterna kan differentieras för att underlätta för bränsleeffektiva bilar och bilar med låg fossila koldioxidutsläpp att komma ut på marknaden. EU-kommissionen bedömer också att skattelättnader är ett effektivt medel för underlätta införandet av de miljövänligaste fordonsklasserna på marknaden. De menar att sådana lättnader bör bygga på en gemensam EU-definition som tillämpas i hela gemenskapen. Den bör innefatta alla relevanta typer av utsläpp och ta 19

20 utsläppskrav för både luftföroreningar och växthusgaser i beaktande. Enligt kommissionen bör en definition tas fram för lätt miljövänligt fordon (Light-duty Environmentally Enhanced Vehicle LEEV) i syfte att enhetliga skattelättnader bland gemenskapens medlemsstater introduceras samt för tillämpning vid märkning i samband med nybilsförsäljning (se även nedan). Kommissionen kommer därför att uppmuntra medlemsstaterna att anta ett förslag med denna inriktning och att de så snart som möjligt anpassar sin politik för beskattning av bilar så att köp av bränsleeffektiva bilar främjas inom hela EU. Det andra benet handlar om information till konsumenterna. När det gäller detta kommer kommissionen under 2007 att ta fram och anta ett ändringsförslag av direktiv 1999/94/EG i syfte att göra det befintliga direktivet effektivare. Med detta som huvudsyfte kommer förslaget också att syfta till: utvidga märkningssystemets tillämpningsområde så att även lätta nyttofordon inkluderas (N1) harmonisering av märkningen inom EU-området att införa energieffektivitetsklasser för att öka konsumenternas medvetenhet om betydelsen av valet av bil. EU-kommissionen avser också att lägga vikt på definitionen av LEEV i samband med märkning vid nybilsförsäljning. De förespråkar också att märkningen skall ange årliga driftskostnader samt, där så är lämpligt, fordonsskattenivåer som en funktion av koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning. Åtgärdsprogrammets tredje ben handlar om utbildning och informationskampanjer för sparsam körning. Kommissionen stödjer spridningen av kunskaper i sparsam körning genom olika projekt. Den bedömer dock detta bens faktiska möjligheter till sänkning av koldioxidutsläpp som mycket osäkra. En omedelbar reflektion från Konsumentverkets sida på det som framkommer i meddelandet om inriktning på förslag när det gäller det andra benet är att detta tyder på att kommissionen har tagit tydligt intryck av det arbete som las fram av ADAC i rapporten Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of consumer information on fuel economy and CO 2 emissions in 20

21 respect of the marketing of new passenger cars. Konsumentverket menar att ADAC-rapporten överlag är väl genomarbetad, men det finns exempel där slutsatser dras på tämligen tunna grunder samt att de analyser som redovisas inte innebär heltäckande analys av vad ett märkningssystem bör inkludera, vare sig såsom definierat av Konsumentverkets nuvarande uppdrag eller med återkoppling till EU-arbetet på en mer övergripande nivå, såsom redovisat i inledningen av detta kapitel. Exempel på områden som inte beaktas av ADAC är: Analys av möjligheterna att redovisa fossil CO 2 Förutom när det gäller bensin och diesel, analys av hur olika drivmedel med olika energiinnehåll skall hanteras Analys av hur helt eller delvis fossilt CO 2 -utsläpp kan hanteras Förutom när det gäller bilar som drivs med bensin eller diesel, analys av hur bilar med olika bränslen ska kunna jämföras Analys av hur bifuel- respektive flexfuelbilar bör behandlas Exempel på områdens som till viss del analyseras mycket bra av ADAC, men till viss del underbyggt med ofullständigt underlag: Analys av förutsättningar som påverkar tydligheten i märkningen för konsumenter Analys av betydelsen av att hänsyn tas till regler om CO 2 -relaterad fordonsskatt (eller liknande skatt) samt utformning av märkningssystemet kopplat till detta Sedan EU-kommissionens meddelande om åtgärdspaket kom har Konsumentverket eftersökt en tidplan för arbetet från utveckling till antagande av förslag. Någon sådan har dock inte hittats. Det betyder att i dagsläget vet vi inte mer om hur arbetet är tänkt genomföras mer än att enligt meddelandet ska förslaget både vara utvecklat och antaget före utgången av Sammanfattande slutsatser och kommentarer I uppdraget har en uppsättning principiella lösningsalternativ hittills analyserats 21

22 utifrån deras fördelar/nackdelar, styrkor/svagheter, möjligheter/risker på en uppsättning områden. Som nämnts planeras fördjupning av denna analys. Preliminära resultat tyder på att huvudmärkningen bör baseras på bilars CO 2 - utsläpp, absolut jämförelsenorm för bilar bör tillämpas samt att uppdatering av märkningssystemets gränser bör följa en flerårig cykel. Vidare anser Konsumentverket att analysen behöver fördjupas. Samtidigt kan konstateras att hittillsvarande analys spänner över ett vidare fält än den av ADAC rapporterade analysen. Konsumentverkets bedömning är att analysen inom föreliggande uppdrag kan ge ett värdefullt bidrag till kommande svenska ställningstaganden inom ramen för EG-arbetet. EU-kommissionens initiativ i och med meddelandet från i början av februari 2007 kan förväntas medföra att en lösning på märkningsfrågan som når tillämpning inom hela EU skyndas på. De kontakter som Konsumentverket haft hittills med olika intressenter i Sverige och där detta berörts pekar entydigt på att detta är något som välkomnas. Samtidigt innebär det, enligt Konsumentverkets uppfattning, att formerna för det svenska arbetet kan behöva ses över. Verket anser att den kompetens och kunskap (internt och externt) som föreliggande uppdrag resulterat i bättre kan tas tillvara genom att låta Konsumentverket i samråd med Vägverket och Naturvårdsverket inta en mer kunskapsstödjande roll i relation till EG-arbetet när det nu förändras. Den analys och de slutsatser som redovisas i föreliggande rapport är Konsumentverkets. Förslag Baserat på ovanstående eget genomfört arbete och det nyligen påbörjade inom EU har Konsumentverket efter samråd med Vägverket och Naturvårdsverket kommit fram till följande förslag för fortsatt arbete: Alternativ 1: Konsumentverket, i samråd med Vägverket och Naturvårdverket, fullföljer uppdraget i enlighet med den ursprungliga uppdragsbeskrivningen, men med anpassning av rapportering till agendan (när den utarbetats) för det EU-arbete 22

23 som nu påbörjats. Alternativ 2: Konsumentverket, i samråd med Vägverket och Naturvårdsverket, intar framöver en roll som rådgivare till de som för Sveriges räkning skall delta i utvecklingen av ett förslag på omarbetning av direktivet 1999/94/EC. Detta överensstämmer med föreliggande uppdrags mål om att i tillämpliga delar kunna tjäna som underlag för ett svenskt ställningstagande i EG-arbetet. I och med kommissionens initiativ senaste tiden anser dock Konsumentverket att möjligheter till detta skapas på bästa sätt genom att Konsumentverkets roll övergår till en rådgivningsfunktion åt den svenska delegationen i EG-arbetet. Detta innebär att föreliggande uppdrag omformuleras. Samtidigt kan konstateras att alternativet finner stöd i verkets regleringsbrev för år 2007 angående EU- och internationellt arbete (sidan 7). 23

24 Källförteckning ADAC, Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of consumer information on fuel economy and CO 2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars, Final Report, March CARS 21, A Competitive Automotive Regulatory System for the 21st Century, CARS21 slutrapport, 2006, Energimyndigheten och Konsumentverket, Grönare vitvaror. De första tio åren med energimärkning butikskontroller och tester, Jonsson, P, Biodrivmedel en litteraturöversikt, kommande vti Rapport, KOM(2006)545 slutlig, MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Handlingsplan för energieffektivitet: att förverkliga möjligheterna, Bryssel den KOM(2006) 845 slutlig, MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Lägesrapport om biodrivmedel Rapport om framstegen när det gäller användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i Europeiska unionens medlemsstater, Bryssel den KOM(2007) 2 slutlig, MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Att begränsa den globala klimatförändringen till 2 grader Celsius - Vägen framåt mot 2020 och därefter, Bryssel den KOM(2007) 19 slutlig, MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Resultat av översynen av gemenskapens strategi för minskade koldioxidutsläpp från personbilar och lätta nyttofordon, Bryssel den Luttmer, M, Evaluation of labelling of appliances in the netherlands Casestudy executed within the framework of the AID-EE project, Final Draft, April Naturvårdsverket, Bilars utsläpp av koldioxid i relation till transportkapacitet 24

25 Redovisning av ett regeringsuppdrag, Sondera, Det här är min bil den trivs jag med. Resultat från en kvalitativ undersökning om bilköpares informationssökande och köpprocess, SOU 2004:63, Skatt på väg, Vagland, Å, R Pyddoke, Hur huhållen anpassar sig till ändrade kostnader för bilinnehav och bilanvändning, vti Rapport 545,

26 Konsumentverket Box Karlstad Telefon: Webbplats: E-post: