Granskning av fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet

Transkript

1 Granskning av fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet Trelleborgs kommun Revisionsrapport Alf Wahlgren, certifierade kommunal revisor

2 Innehåll Sammanfattning... 3 Inledning... 5 Bakgrund och syfte... 5 Revisionsfråga... 5 Kontrollmål/granskningsmål... 5 Metod och avgränsning... 5 Lag och policy upphandling... 6 Lagen om offentlig upphandling, LOU... 6 Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion... 7 Iakttagelser och bedömning... 8 Sportgolvet i Anderslöv... 9 Iakttagelser och bedömning... 9 Söderslättshallens toalett- och caférenovering Iakttagelser och bedömning Badhusets tilläggsarbeten Renovering av den gamla delen av badhuset Ombyggnad av vattenreningsanläggning Iakttagelser och bedömning Fastighetsnämndens inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober Iakttagelser och bedömning... 16

3 Sammanfattning I kommunrevisorernas revisionsplan för 2010 ingår bland annat att granska fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet. Granskningen ska besvara om fastighetsnämndens upphandlingar är ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Granskningen har avsett upphandling av sportgolvet i Anderslöv, Söderslättshallens toalett- och caférenovering samt Badhusets tilläggsarbeten. Dessutom har fastighetsnämndens samtliga inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har gällt belopp över gränsen för direktupphandling. Utifrån genomförd granskning av upphandling av sportgolv i Anderslöv, Söderslättshallens toalettoch caférenovering samt Badhusets tilläggsarbeten gör vi följande bedömningar: Mot bakgrund av att lagen om offentlig upphandling genomgått större förändringar 2008 och 2010 anser vi att kommunstyrelsen bör initiera en omarbetning av nuvarande upphandlingspolicy. Upphandlingen av ramavtal avseende sportgolv i Anderslöv är ändamålsenligt genomförd med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Upphandlingen av Söderslättshallens toalettrenovering är ändamålsenligt genomförd med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Båda upphandlingarna avseende Badhusets tilläggsarbeten (renovering och reningsanläggning) bedöms uppvisa brister med avseende på ofullständig dokumentation. Fastighetsnämnden bör därför i sin interna kontroll säkerställa att erforderliga rutiner finns och efterlevs avseende upphandlingsdokumentation. Förfrågningsunderlaget för upphandling av reningsanläggning innehåller felaktig grund för antagande av anbud. Enligt LOU ska en upphandlande myndighet anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Då projektet reningsanläggning aldrig genomförts som en totalentreprenad borde upphandlingen avbrutits och istället upphandlats som en utförandeentreprenad. Sammantaget bedöms att upphandlingen av reningsanläggning, kopplad till Badhusets tilläggsarbeten, inte har genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån LOU. Utifrån kontrollen av fastighetsnämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal görs följande bedömningar: Fastighetsnämnden har vid 64 ackumulerade inköpstillfällen, under granskningsperioden, gjort otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 17 mnkr. Mätt i antal ackumulerade inköp per leverantör över hela granskningsperioden utgör de otillåtna upphandlingarna ca 11 procent av samtliga ackumulerade inköp. 3 of 18

4 Inom fastighetsförvaltningen har det funnits en upphandlingskultur som präglats av bristande följsamhet gentemot lagen om offentlig upphandling och kommunens upphandlingspolicy. Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed har fastighetsnämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att upphandlingsverksamheten uppfyller gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet. Fastighetsnämnden har heller inte fullt ut säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet konsultera/rådfråga kommunledningskontorets upphandlingsfunktion. Kommunstyrelsen har brustit i sitt övergripande ansvar för att LOU, övrig lagstiftning för offentlig upphandling, antagna anvisningar och regler efterlevs. Kommunstyrelsen bör i första hand säkerställa att fastighetsnämnden har tillgång till erforderliga resurser och kompetens för att genomföra upphandlingar som följer av gällande lag och policy. I andra hand bör fastighetsnämnden, genom dess interna kontroll, säkerställa att upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och policy. 4 of 18

5 Inledning Bakgrund och syfte I kommunrevisorernas revisionsplan för 2010 ingår bland annat att granska fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet. Initialt var granskningsinsatsen tänkt att utgöra en uppföljning av en tidigare gjord granskning och avse flera nämnder. Efter ett beslut i fastighetsnämnden har den ursprungligt planerade granskningen nu vidgats avseende antalet upphandlingar och avser endast fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är fastighetsnämndens upphandlingar ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy? Kontrollmål/granskningsmål Upphandlingen granskas utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Inköpsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Avtalsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Tilldelningsbeslut Följande kontrollmål ingår i granskningen: Upphandlingspolicyn bygger på aktuell lagstiftning? Metod och avgränsning Insamling och genomläsning av upphandlingsunderlag och kommunens upphandlingspolicy samt allmänna riktlinjer för delegeringsbeslut har skett. Den analys som gjorts har även kompletterats med intervjuer med förvaltningschef, administrativ chef samt ansvarig för respektive granskad upphandling. Granskningen av enskilda upphandlingar avgränsas till att avse upphandling av sportgolvet i Anderslöv, Söderslättshallens toalettrenovering, Söderslättshallens caférenovering, Badhusets tilläggsarbeten. Utöver de specificerade upphandlingarna ovan har fastighetsnämndens samtliga inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen gäller belopp över gränsen för direktupphandling. 5 of 18

6 Lag och policy upphandling Lagen om offentlig upphandling, LOU Trelleborgs kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. LOU har sedan den 1 januari 2008 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. Reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller förhöjda tröskelvärden. Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande: Byggentreprenader Varor och tjänster (försörjningslagen) Varor och tjänster (kommuner, landsting) euro euro euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. 6 of 18

7 Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Direktupphandling får användas om värdet är lågt, eller om synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Det ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande. Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa metoder: 1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte ske. 2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangordnade leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras. 3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre leverantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förnyad konkurrensutsättning. Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades. För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal. Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion Utöver lagen om offentlig upphandling (LOU) styrs kommunens upphandlingsverksamhet av en upphandlingspolicy för Trelleborgs kommun. Policyn är daterad of 18

8 Till policyn är kopplat tre bilagor (A, B och C) och tillämpningsanvisningar (1 till 14). Bilaga A är den mest omfattande och innehåller en beskrivning av olika aktörers roller och ansvar samt riktlinjer för samordning och samverkan för ramavtal. Bilaga B anger beloppsgränser, förfaringssätt och beslutsordning. Slutligen bilaga C beskriver kopplingen mellan miljöbalken och upphandling. Tillämpningsanvisningarna har karaktären av kapitel i en handbok med utförliga beskrivningar av tillvägagångssättet vad gäller hela upphandlingsprocessen från behov och anskaffningsbeslut till diarieföring av handlingar i ett upphandlingsärende. Sista tillämpningsanvisningen är ett allmänt avsnitt om etik, muta och jäv. I upphandlingspolicyn nämns begreppet Kommunledningskontorets upphandlingsfunktion och det framgår att på uppdrag av kommunstyrelsen ansvarar kommunledningskontoret genom en central upphandlingsfunktion för stöd i upphandlingsarbetet till kommunens nämnder och förvaltningar. Stödet specificeras i 10 punkter och några av dem innebär att: - Bevaka och samordna upphandling inom kommunen - Ansvara för och genomföra upphandling av förvaltningsövergripande ramavtal inom samtliga områden - Ge råd och stöd till förvaltningarna om allt som berör upphandling På kommunens hemsida presenteras kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet så här: Trelleborgs kommun har en decentraliserad inköpsorganisation där varje nämnd ansvarar, direkt under kommunstyrelsen, för sina egna upphandlingar inom sitt budgetansvar. För de kommun- och förvaltningsövergripande upphandlingar ansvarar sedan beslut i KF kommunstyrelsens upphandlingsenhet. Från och med 2008 utgörs kommunens upphandlingsenhet av 1,0 upphandlingschef 1,0 upphandlare. Iakttagelser och bedömning På kommunfullmäktiges sammanträde fanns ett ärende med rubriken: 304 Revidering av upphandlingspolicyn. Bakgrunden till revideringen var en köptrohetsanalys som kommunstyrelsens upphandlingsfunktion hade genomfört. Köptrohetsanalysen skulle ge svar på hur kommunens upphandlingsverksamhet fungerade. Analysen visade att det fanns vissa brister i hur verksamheten drevs och var organiserad. Slutsatsen av analysen blev att ansvarfördelningen internt inom kommunen borde förändras så att ansvaret för kommunens samtliga övergripande upphandlingar flyttas över till kommunstyrelsens förvaltning. Det sistnämnda blev också förslaget som kommunfullmäktige i beslut fastställde. Sen 2007 har lagen om offentlig upphandling genomgått en större förändring 2008 och under 2010 fått en rad nya regler som i väsentlig grad påverkar den offentliga upphandlingsverksamheten. Mot bakgrund av det anser vi att kommunstyrelsen bör initiera en omarbetning av nuvarande upphandlingspolicy. 8 of 18

9 Sportgolvet i Anderslöv Mellan fastighetsförvaltningen i Trelleborgs kommun och AB Golvinteriör finns sedan ett ramavtal avseende golvbeläggningsarbeten. Avtalet gäller under två år, till med möjlighet att förlänga upp till två år. Upphandlingen av ramavtalet är gjord av en handläggare på fastighetsförvaltningen. Beslut att påbörja en upphandling av ramavtal avseende golvbeläggningsarbeten fattades i maj 2009 av fastighetschefen i samråd med chefen för drift och underhåll och en upphandlare från kommunstyrelsens upphandlingsenhet. Av förfrågningsunderlaget framgår att fastighetsförvaltningen hade för avsikt att träffa ramavtal med en eller flera entreprenörer avseende golvbeläggningar i enlighet med en kravspecifikation. Upphandlingsformen angavs till att avse förenklat förfarande vilket är under tröskelvärdet och innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Anbudsprövning skulle ske i två steg. Prövningen i steg 1 skulle göras utifrån lista på nio (9) skallkrav som fanns med i kravspecifikationen. I steg 2 skulle de anbudsgivare som klarade steg 1 prövas utifrån vem som lämnade det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Steg 2 innebar en viktning av prisuppgifter avseende kostnad för bland annat 200 timmar golvläggare samt kvadratmeterpris för olika arbetsmoment indelat i sex kategorier (ex. utbyte av plastmatta eller utbyte av parkettgolv etc.). I förfrågningsunderlagets avsnitt om entreprenadföreskrifter vid utförandeentreprenad anges på vilket sätt som beställaren avser att avropa från ramavtalet. För arbeten upp till 4 prisbasbelopp ( kr år 2010) skall, vid antagande av flera entreprenörer, den som blivit nummer 1 vid utvärderingen tillfrågas. Om denne av olika skäl inte skulle kunna åtas sig arbete går förfrågan till nummer 2 osv. För arbeten upp till 4-10 prisbasbelopp ( kr) kommer beställaren att utföra en förnyad konkurrensutsättning inom ramavtalet. Den leverantör som lämnar lägst pris och kortast leveranstid väljs för arbetet. För arbete över 10 prisbasbelopp förbehåller sig beställaren att genomföra en separat upphandling där fler än ramavtalsentreprenörerna kan tävla om uppdraget. Vid anbudstidens utgång förelåg endast ett anbud från AB Golvinteriör. Då fastighetsförvaltningen hade för avsikt att teckna avtal med en eller flera entreprenörer beslutades att teckna ramavtal med AB Golvinteriör. Iakttagelser och bedömning I Trelleborgs Allehanda från den 7 augusti 2010, fanns ett uttalande från fastighetsnämndens förre ordförande som kommenterade en uppgift om att fastighetsförvaltningen, med hänvisning till ingånget ramavtal, hade beställt ett jobb på kronor från AB Golvinteriör avseende sportgolvet i Anderslövs sporthall. Fastighetsnämndens ordförande menade att ramavtalet inte gällde sportgolv. I förfrågningsunderlaget framgår det under rubriken AFA.2 Orientering om uppdraget: 9 of 18

10 Inom fastighetsförvaltningens förvaltningsområde finns olika typer av lokaler såsom skolor, förskolor, äldreboende, idrottsanläggningar, förvaltningslokaler. Beställaren avser att träffa ramavtal med en eller flera entreprenörer avseende golvbeläggningar i enlighet med bifogade kravspecifikation. Vår bedömning är att det av förfrågningsunderlaget tydligt framgår att ramavtalet också gäller sportgolv. Vår bedömning utifrån revisionsfrågan är att upphandlingen av ramavtal avseende golvbeläggningar, är ändamålsenligt genomförd med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Söderslättshallens toalett- och caférenovering I samband med en lagstadgad ovk-besiktning (obligatorisk ventilationskontroll) dömdes ventilationsanläggningen i Söderslättshallen ut. Med anledning av besiktingsresultatet konstaterade fastighetsnämnden att den nuvarande anläggningen inte lever upp till de krav som idag ställs på driftekonomi och värmeåtervinning och därför måste omfattande åtgärder i form av ombyggnad och aggregatsutbyten göras. Det beräknades att åtgärderna skulle ge en årlig energibesparing på %. Bland de listade åtgärderna som erfordrades fanns en ny wc/dusch i serveringsdel (café) till följd av att befintlig wc/dusch skulle tas i anspråk för utökning av fläktrum. Enligt fastighetsnämndens kalkyl skulle hela projektet kosta 20 mnkr och de äskade därför hos kommunfullmäktige om 15 mnkr till fastighetsnämndens investeringsbudget år 2009 samt 5 mnkr till investeringsbudgeten för Den 29 april 2009 behandlade kommunstyrelsen fastighetsnämndens begäran och beslutade i enlighet med deras förslag. Den 18 maj 2009 beslutade kommunfullmäktige att anslå 20 mnkr till fastighetsnämndens investeringsbudget för ny ventilationsanläggning i Söderslätthallen. Av upphandlingsunderlaget, benämnt Kv. Sunnanvinden Söderslätthallen, framgår det att upphandlingen omfattade ny ventilationsanläggning i Söderslättshallen samt nybyggnad av tre st. fläktrum varav två st. på yttertak och ett i markplanet. Upphandlingsförfarandet som tillämpades var ett förenklat förfarande. Prövning av anbud skulle ske i två steg där anbudsgivarna först prövades mot uteslutningsgrunderna i 10 kap. 1-2 i gamla LOU (2007:109) och de skulle också kunna uppvisa minst betyget 3 enligt Upplysningscentralens betygsmodell. Grunden för antagande av anbud skulle vara det mest ekonomisk fördelaktiga anbudet med hänsyn tagen till följande kriterier: 1. Pris (70 %) 2. Erfarenhet/kompetens (20 %) 3. Resurser/kapacitet (10 %) 10 of 18

11 Vid anbudstidens utgång förelåg fem anbud från Trelleborgs Fläkt & Automationsservice, VEAB, Sydtotal GK Sverige AB och T.A.C. Anbudsöppningen var den 29 maj 2009 och av det upprättade och undertecknade anbudsöppningsprotokollet framgår det att fyra tjänstemän varit närvarande vid förrättningen. Av anbudsutvärderingen framgår det att det bara var VEAB och Sydtotal som lämnat in kompletta anbud i enlighet med de administrativa föreskrifterna. Av dessa var det VEAB som erhöll högst poäng för samtliga kriterier och tilldelades därmed uppdraget. Iakttagelser och bedömning Vår bedömning utifrån revisionsfrågan är att upphandlingen av ny ventilationsanläggning i Söderslättshallen samt nybyggnad av tre st. fläktrum, är ändamålsenligt genomförd med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy. Badhusets tilläggsarbeten Enligt uppgift från fastighetsförvaltningen har det under perioden , utöver löpande driftsoch underhållsarbeten, utförts två större arbeten som totalentreprenader där ändringar och tilläggsarbeten förekommit. Totalentreprenaderna har gällt följande arbeten: Renovering av badhusets gamla del, utfört av Trebo Byggnads AB Ombyggnad av vattenreningsanläggning, utförts av Processing gruppen AB Renovering av den gamla delen av badhuset I november 2007 förelåg ett förfrågningsunderlag avseende renovering av badhusets gamla del. Förfrågningsunderlaget annonserades i Opics databas och skickades ut till nio leverantörer. Av förfrågningsunderlaget framgår att anbudsprövning skulle ske i två steg där steg 1 innebar formell prövning avseende bl.a. ekonomisk och finansiell ställning. I steg 2 skulle anbuden utvärderas mot tre kriterier som grund för antagande av det mest fördelaktiga anbudet. Kriterierna var rangordnade och avsåg: 1. Pris omfattande fast anbudspris samt värdering av lämnade uppgifter för ändrings- och tilläggsarbeten, vikt 40 % (max 5 poäng) 2. Resurser, organisation, arbetsledning, kompetens och erfarenhet för genomförande av entreprenaden, vikt 30 % (max 5 poäng) 3. Genomarbetningsgrad samt trovärdighet i kvalitetssystem och projektanpassad kvalitetsplan med egenkontroll, vikt 30 % (max 5 poäng). 11 of 18

12 I samband med utskicket av anbudsinfordran och förfrågningsunderlag var det sex leverantörer som tackade nej till att lämna anbud. I de flesta fall angavs hög arbetsbelastning som skäl till att avstå från att lämna anbud. Av det upprättade anbudsöppningsprotokollet framgår det att tre anbud inkommit från: Trebo byggnads AB, PEAB samt NIMAB. Upphandlingen genomfördes som en förenklad upphandling under tröskelvärdena. I de handlingar som tillställts kommunrevisionen avseende den ovan rubricerade upphandlingen saknas uppgifter angående genomförd anbudsutvärdering samt beslut om tilldelning och tilldelningsbesked. Ombyggnad av vattenreningsanläggning Den 21 maj 2008 förelåg det ett förfrågningsunderlag, upprättat av Örestads VVS-byrå AB, avseende totalentreprenad vattenrening. Entreprenaden omfattade enligt förfrågningsunderlaget: samtliga förekommande arbeten för ombyggnad av vattenreningsanläggning inklusive byggnadsarbeten, rörinstallationer, elarbeten och styr- och reglerarbeten. Således avses en helt komplett anläggning inkl. kringarbeten. Upphandlingen uppgavs som en förenklad upphandling föregången av förhandling. Som värderingsgrunder vid prövning av anbud uppgavs i förfrågningsunderlaget att: Beställaren kommer att anta det anbud som med beaktande av samtliga omständigheter är förmånligast. Vid anbudstidens utgång förelåg endast ett anbud från Processing gruppen AB. Anbudssumman var på kronor. I det upphandlingskontrakt som upprättades står det: I ert anbud ingår :- som kostnad för övriga arbeten, dessa övertages av fastighetsförvaltningen och resterande summa fördelar sig på projektering :- samt reningsanläggning :-. Er totala ersättning enligt offert OP är :-. I de handlingar som tillställts kommunrevisionen avseende den ovan rubricerade upphandlingen saknas uppgifter angående annonsering och anbudsöppningsprotokoll. Iakttagelser och bedömning Båda upphandlingarna bedöms uppvisa brister med avseende på ofullständig dokumentation. Allvarligast är avsaknad av anbudsutvärdering avseende upphandling av renovering och avsaknad av anbudsöppningsprotokoll avseende upphandling av reningsanläggning. När det gäller förfrågningsunderlaget för upphandling av reningsanläggning bedömer vi att den innehåller felaktig grund för antagande av anbud. Enligt LOU ska en upphandlande myndighet anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten, 12 of 18

13 eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Vidare ska myndigheten, vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, etc. Något sådant framgår inte i förfrågningsunderlaget. Då fastighetsförvaltningen i upphandlingskontraktet med Processing gruppen AB övertog delen övriga arbeten har projektet aldrig genomförts som en totalentreprenad. Mot den bakgrunden borde upphandlingen avbrutits och istället upphandlats som en utförandeentreprenad. Utifrån gjorda iakttagelser i samband med de genomförda upphandlingsgranskningarna bedömer vi att upphandlingen av reningsanläggning inte har genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån LOU. Då brister uppdagats i samband med dokumentationen av de granskade upphandlingarna anser vi att fastighetsnämnden i sin interna kontroll bör säkerställa att erforderliga rutiner finns och efterlevs avseende upphandlingsdokumentation. 13 of 18

14 Fastighetsnämndens inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober Som ett komplement till de granskade upphandlingarna har fastighetsnämndens inköp kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har avsett belopp över gränsen för direktupphandling. För åren 2008 och 2009 har gränsen för direktupphandling i Trelleborgs kommun legat runt kronor. Från och med en 15 juli 2010 är gränsen för direktupphandling inskriven i lagen och uppgår till kronor. För jämförelsens skull har direktupphandlingsgränsen vid kronor också använts för Underlaget för kontrollen har varit en lista på fastighetsförvaltningens inköp som konterats på slag 50, 51, 56, 57, 61 eller 67 under perioden Kontrollen har skett tillsammans med fastighetsförvaltningens administrativa chef och fastighetsteknisk chef. Under 2008 gjordes inköp hos 62 leverantörer till belopp överstigande kronor. I nedanstående tabell redovisas inköp hos 25 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling. Det sammanlagda värdet av dessa inköp uppgick till 13,3 mnkr. Inköp 2008 Trelleborgs Svagström E A Installationer A Gensmarkers Måleri Ab Bil & Byggnadsglas La Golvinteriör Ab Wallins Elservice Expandia Moduluthyrn Skandinaviska Marmor Eu Tak & Fastighetss Optimera Bygghndel Sv Prenad Ab Handelsbanken Finans Isgrens Låsverkstad A Ocab Sanering Ab Electrolux Home J.Anderssons Mureri Byggvaruhuset I Trel Söderslätts Port & S Ocab Avfuktning Ab Svensson & Son Måleri Bogvalls Bygnadsplåt Crawford Söderslätts Måleri Be Gothia Financial Grou Skånes Portservice Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer ,85 Många direktupphandlingar, inget avtal ,66 Har funnits avtal ,00 Direktupphandlingar, max faktura 76 tkr ,12 Inget avtal, direktupphandlingar ,17 Inget avtal, direktupphandlingar ,97 Inget avtak, direktupphandlingar ,00 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad ,50 Inget avtkal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,94 Inget avtal ,18 Har funnits avtal tidigare ,71 Inget avtal ,75 Inget avtal ,12 Inget avtal-försäkringsärende ,55 Har funnits avtal ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,45 Inget avtal, direktupphandlingar ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,71 Inget avtal-försäkringsärende ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,50 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns ,00 Inget avtal, direktupphandlingar ,60 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns ,49 Inget avtal, direktupphandlingar 14 of 18

15 Av fastighetsförvaltningens kommentarer framgår det att många leverantörer har hamnat på listan eftersom det ackumulerade värdet av många direktupphandlingar under ett år snabbt övertiger gränsvärdet för direktupphandlingar. I några fall handlar det om gamla avtal som löpt ut men som använts fortfarande. För 2009 gjordes inköp hos 49 leverantörer där värdet översteg gränsvärdet för direktupphandling. I nedanstående tabell redovisas inköp hos 18 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling. Det sammanlagda värdet för dessa upphandlingar uppgick till 7,5 mnkr. Inköp 2009 Trelleborgsställninga Gensmarkers Måleri Ab Colorama, Färghuset A Ponsab I Skåne Ab Nvs Installation Ab Bil & Byggnadsglas La E A Installationer A Nilsson Måleri I Tre Wallins Elservice Svensson & Son Måleri Expandia Moduluthyrn Trelleborgs Svagström Golvinteriör Ab Isgrens Låsverkstad A Byggvaruhuset I Trel Söderslätts Port & S Optimera Bygghndel Sv Kerfi Ab Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer ,00 Vattentornet, akut ,00 Inget avtal, direktupphandling ,94 Har funnits avtal, upphandling pågår avseende detta sortiment ,79 Försäkringsärende, Kattebäcksskolan ,00 Har funnits avtal, kolla ,36 Inget avtal, direktupphandling ,60 Har funnits avtal ,25 Inget avtal, direktupphandling ,18 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,87 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad ,66 Inget avtal, direktupphandling ,32 Inget avtal, direktupphandling ,44 Inget avtal, direktupphandling ,93 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,18 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling För 2009 har antalet otillåtna direktupphandlingar minskat jämfört med Även under 2009 har gamla avtal använts och många enskilda direktupphandlingar har snabbt överstigit gränsvärdet. 15 of 18

16 För 2010 gjordes inköp hos 51 leverantörer som översteg gränsvärdet för direktupphandling. I nedanstående tabell redovisas inköp hos 21 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling. Värdet på dessa upphandlingar uppgår till 6,4 mnkr. Inköp 2010 (tom 31/10) Expandia Moduluthyrn Colorama, Färghuset A Hackman Metos Ab Trelleborgsställninga Bil & Byggnadsglas La Nilsson Måleri I Tre Söderslätts Port & S Ak Finans Ab Gensmarkers Måleri Ef Isgrens Låsverkstad A Optimera Bygghndel Sv Byggvaruhuset I Trel Gensmarkers Måleri Ab Plastic Omnium Urban Svensson & Son Måleri Akustikundertak Ab Malmö Järncenter Ab Trellegräv Ab J.Anderssons Mureri Temporent Ab Ponsab I Skåne Ab Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer ,25 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad ,44 Har funnits avtal, upphandling pågår avseende detta sortiment ,40 Inget avtal, storköksutrustning ,00 Vattentornet, akut ,92 Alla beställningar upphört pga ej F-skatt ,44 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,61 Inget avtal, direktupphandling ,43 Inget avtal, direktupphandling ,01 Inget avtal, direktupphandling ,35 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,25 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,80 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns ,00 Rivning Hedvägen 192, direktupphandling ,00 Inget avtal, direktupphandling ,75 Inget avtal, direktupphandling ,04 Försäkringsärende, Kattebäcksskolan Även om hela år 2010 inte finns med i tabellen så har antalet otillåtna direktupphandlingar öka något. Om vi tillämpat det nya gränsvärdet på kronor hade 8 inköp fallit bort (förutsatt att de gjorts efter den 15 juli). Bland inköpen under 2010 har ett varit en akutåtgärd (vattentornet) och ett inköp har gällt ett försäkringsärende. I bara ett fall har ett gammalt avtal använts men som nu är under upphandling. Iakttagelser och bedömning Kontrollen av fastighetsnämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal har visat att inom fastighetsnämndens verksamhet har det vid 64 ackumulerade inköpstillfällen, under granskningsperioden, gjorts otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 17 mnkr. Mätt i antal ackumulerade inköp per leverantör över hela granskningsperioden utgör de otillåtna upphandlingarna ca 11 procent av samtliga ackumulerade inköp. Resultatet av kontrollen visar att det inom förvaltningen har funnits en upphandlingskultur som präglats av bristande följsamhet gentemot lagen om offentlig upphandling och kommunens upphandlingspolicy. 16 of 18

17 Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed har fastighetsnämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att upphandlingsverksamheten uppfyller gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet. Fastighetsnämnden har heller inte fullt ut säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet konsultera/rådfråga kommunledningskontorets upphandlingsfunktion. Slutligen visar resultatet på att kommunstyrelsen brustit i sitt övergripande ansvar för att LOU, övrig lagstiftning för offentlig upphandling, antagna anvisningar och regler efterlevs. Utifrån de nya upphandlingsreglerna som gäller från och med den 15 juli 2010 har Konkurrensverket befogenhet att föra talan i allmän förvaltningsdomstol om att en upphandlande myndighet kan åläggas att betala en så kallad upphandlingsskadeavgift. Avgiften kan dömas ut vid otillåten direktupphandling och upphandlingsskadeavgiften får inte överstiga tio procent av det aktuella upphandlingskontraktets värde. Maximal avgift är 10 mnkr. Mot bakgrund av detta anser vi att kommunstyrelsen i första hand bör säkerställa att fastighetsnämnden har tillgång till erforderliga resurser och kompetens för att genomföra upphandlingar som följer av gällande lag och policy. I andra hand bör fastighetsnämnden, genom dess interna kontroll, säkerställa att upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och policy. 17 of 18

18 Alf Wahlgren 18 of 18