Förutsättningar för eleverna att nå målen

Transkript

1 Revisionsrapport Förutsättningar för eleverna att nå målen Viktor Prytz Vimmerby kommuns revisorer 10 juni 2013

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Revisionsfråga och revisionskriterier Metod och avgränsning Iakttagelser Organisation Resursfördelning Rektors pedagogiska ledarskap Förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag Rektor Lärare Kompetensutveckling Arbetsmiljö Nämndens uppföljning av elevernas och enheternas resultat och förutsättningar Revisionell bedömning och slutsatser Resursfördelning sker utifrån elevernas behov Rektor bedriver ett tydligt pedagogiskt ledarskap Såväl rektor som lärare ges goda förutsättningar att kunna fullgöra sitt uppdrag Rektor Lärare Nämnden följer upp elevers och enheters resultat och förutsättningar...9 xx juni 2013 Vimmerby kommuns revisorer

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Grundskolan har genomfört en organisationsförändring vilken har inneburit förändrad områdesindelning och förändrad ledningsorganisation. Samtidigt har ny skollag och ny läroplan implementerats. Även lärarnas arbetssituation med allt mer administrativa arbetsuppgifter har uppmärksammats. Förändringstrycket i grundskolan är högt vilket ställer stora krav på ledning och organisation för att skapa goda förutsättningar för eleverna att utvecklas så långt det är möjligt. Revisorerna har utifrån en bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska förutsättningarna för att eleverna ska nå målen Revisionsfråga och revisionskriterier Vimmerby kommuns revisorer har gett att granska förutsättningarna för att eleverna ska nå målen utifrån följande revisionsfråga: Säkerställer barn- och utbildningsnämnden att förutsättningarna för eleverna att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål är ändamålsenliga? Revisionsfrågan ska besvara inom ramen för följande revisionskriterier: Resursfördelning sker utifrån elevernas behov Rektor bedriver ett tydligt pedagogiskt ledarskap Såväl rektor som lärare ges goda förutsättningar att kunna fullgöra sitt uppdrag (berör områdena arbetsmiljö, kompetensutveckling, kvalitetsarbete, tydlig styrning och uppföljning samt stöd från övrig förvaltning) Nämnden följer upp elevers och enheters resultat och förutsättningar 1.3. Metod och avgränsning Vi har genomfört intervjuer med rektorer på 3 skolor (varav en var vikarierande rektor och har ordinarie tjänst som områdeschef), lärargrupper på dessa 3 skolor, förvaltningschefen, gruppintervju med ansvariga handläggare för arbetsmiljö, och kompetensutveckling samt intervju med nämndens presidium. Totalt är 9 intervjuer genomförda. Vidare har vi genomfört dokumentgranskning av resursfördelning, delegationsordning, exempel på uppdragsbeskrivningar, delegering av arbetsmiljöansvaret, dokumenterade uppföljningar av enheters resultat och förutsättningar, nämndens styrdokument för grundskolan samt det systematiska kvalitetsarbetet. Granskningen är avgränsad till att omfatta grundskolan och barn- och utbildningsnämnden. En avvikelse från planeringen var att en rektor på en skola i urvalet slutade för tre månader sedan. I väntan på ny rektor och förändrad organisation har skolan haft en vikarierande rektor som även är områdeschef. I övrigt inga avvikelser från projektplanen. Vimmerby kommuns revisorer 1 av 11

4 2. Iakttagelser 2.1. Organisation BUN FC 3 x verksamhetschefer 2.2. Resursfördelning Under 2012 och 2013 har en process pågått för att förändra resursfördelningen till kommuns verksamheter. För barn- och utbildningsnämnden innebär det att resurserna från och med 2014 kommer att tilldelas utifrån en demografisk modell. Modellen anpassar verksamhetens resurser efter demografiska förändringar och tar inte hänsyn till strukturella faktorer. Modellen omfattar områdena förskola, fritids- Områdeschef Öst Områdeschef Väst Rektorer Förskolech. Rektorer Förskolech. Verksamhetscheferna har ansvar för att driva utveckling och uppföljning i ett av de tre verksamhetsområdena förskola, grundskola samt gymnasiala och eftergymnasiala utbildningar. Vidare har de var för sig olika uppdrag och chefsfunktioner för t.ex. elevhälsan och arbetsmiljöarbetet. Det finns inte någon uppdragsbeskrivning för verksamhetscheferna. Områdescheferna har sina uppdrag genom uppdragsbeskrivningar. De ska bl.a. leda arbetet i skolområdet med fokus på verksamhetsutveckling och ökad måluppfyllelse, vara chef för områdets rektorer samt ansvara för områdets ekonomi och att områdets budget är i balans. Varje områdeschef har en ledningsgrupp bestående av rektorerna och förskolecheferna i området. Rektorerna har sitt huvudsakliga uppdrag genom de statliga styrdokumenten. Förvaltningschefen anser att det statliga uppdraget är tydligt men möjligen behöver kompletteras med en kommunal uppdragsbeskrivning. Enligt förvaltningschefen pågår arbetet med att utveckla fler roll- och uppdragsbeskrivningar Vimmerby kommuns revisorer 2 av 11

5 verksamheten, grundskola och gymnasium. Justering sker utifrån känd befolkningsprognos. Priset som räknats fram för de olika verksamheterna bygger på senast kända bokslut. Fasta kostnader så som lokaler är borträknade. Justeringar sker årligen utifrån det antal barn/elever som finns i verksamheten samt prognos för de kommande åren. Ambitionsnivåer i övrigt och eventuella särskilda behov måste tas i särskilda politiska beslut. Barn- och utbildningsnämndens interna resursfördelning utgår från en målsättning med 7,7 barn lärare per 100 elever från förskoleklass till årskurs 6 samt 8,3 lärare per 100 elever för årskurserna 7-9. Utöver den grundläggande tilldelningen kan skolorna få extra tilldelning i antal tjänster för skolor under 50 elever och under 100 elever, för sociala bakgrundsfaktorer, modersmålsundervisning, förberedelseklass, och studiehandledning på modersmål. I systemet redovisas tilldelningen i antal lärare vilket multipliceras med lärarnas faktiska löner. Målsättningsnivån för antal lärare per hundra elever och nivåerna för den extra tilldelningen har vuxit fram under de senaste åren och utgör en praxis. Det finns inga politiska beslut om resursfördelningssystemet eller viktningen av de olika faktorerna i det. Resursfördelningen sker på skolnivå för att därefter allokeras på områdesnivå. Därefter fördelar områdescheferna resurserna genom beslut om budgeten för respektive skola. I den fördelningen kan det ske avvikelser från den fördelning till skolorna som skett utifrån resursfördelningssystemet. Rektorerna anser att de till viss del kan påverka sin enhets budget. Områdescheferna brukar reservera resurser på områdesnivå för att kunna hantera oförutsedda händelser och rikta extra resurser vid behov. Förvaltningschef, rektorer och områdeschefer anser att denna modell gör det möjligt att ytterligare anpassa resursfördelningen efter elevernas behov Rektors pedagogiska ledarskap Rektorerna anser att de är tillgängliga för personalen genom närvaro på skolorna och genom att vara möjlig att kontakta via telefon eller mejl. Lärarna delar denna uppfattning men anser även att rektorerna för de mindre skolorna inte är där tillräckligt mycket. Rektorer och lärare anser att rektor leder de gemensamma mötena på skolan. Det handlar om de veckovisa konferenserna, vissa ämnesträffar, arbetsplatsträffar och liknande möten. Rektorer och lärare anser att det är rektor som fattar beslut inom ramen för dessa möten. Strukturen på och omfattningen av mötena varierar mellan skolorna. Variationen är framför allt mellan små och stora skolor. På de större skolorna förekommer att arbetslagen och ämnesgrupperna leder sina egna möten då det genomförs flera möten parallellt och rektor kan bara leda ett av dessa. Lärarna anser att mötestiderna till stor del handlar om kortsiktiga frågeställningar av mer akut karaktär. Det finns mindre tid till att diskutera långsiktig utveckling av verksamheten och för utbyte av erfarenheter. Lärarna anser vidare att mötena har förändrats från att ha fokus på information till att det finns mer utrymme för samtal och diskussion. Det förekommer att vissa möten genomförs tillsammans med andra skolor. Det gäller framför allt skolorna med få elever. Skolan som vid granskningstillfället inte har en ordinarie rektor avviker från de övriga skolorna i fråga om antal mötestillfällen, som är färre, och rektors närvaro, som är lägre. Vimmerby kommuns revisorer 3 av 11

6 Rektorer och lärare anser att rektorerna gör sporadiska klassrumsbesök men utan systematik. Lärarna anser att dessa besök är viktiga men saknar samtidigt återkoppling från besöken. Lärarna anser vidare att besöken inte får bli för många. Rektorerna anser att de leder det systematiska kvalitetsarbetet på sina respektive enheter. Detta sker på de olika möten som veckovis och månadsvis genomförs med personalen. Formerna för arbetet, i vilka sammanhang och hur personalen involveras varierar mellan skolorna. Vidare anser rektorerna att de har ett bra stöd från områdescheferna och verksamhetscheferna vad gäller uppföljning och utvärdering av verksamheten. De har även ett bra stöd i det webbaserade system som kommunen har köpt in för att hantera elevernas individuella utvecklingsplaner, skriftliga omdömen och åtgärdsprogram. Rektorer och lärare anser att lärarnas engagemang i det systematiska kvalitetsarbetet varierar. Rektorerna anser att de får stöd i sitt pedagogiska ledarskap från kollegor och sin områdeschef. Områdescheferna lyfter samtal och diskussion om pedagogiskt ledarskap i sina ledningsgrupper Förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag Rektor Ansvarsfördelningen mellan områdeschef, rektor och verksamhetschef är enligt förvaltningschefen och rektorerna tydlig. Rektorerna anser att de får stöd från förvaltningen, områdescheferna och lokal personal inom flera områden som t.ex. administration, ekonomi, personalärenden, skoljuridik, lokaler och arbetsmiljö. Förvaltningsledningen anser att de på olika sätt avlastar rektorerna genom att stödja dem genom samordningsinsatser och kvalitetssäkring. Vidare har rektorerna en möjlighet att få stöd från verksamhetscheferna i enskilda ärenden t.ex. vid anmälningar till Skolinspektionen. Två gånger per år genomförs en enkät som riktar sig till elever, personal och föräldrar. Enkäten tar upp flera områden som t.ex. trygghet och studiero och personalens trivsel. Enkätresultaten sammanställs och analyseras på övergripande nivå men även på områdes- och enhetsnivå och utgör enligt rektorerna ett viktigt material för att leda verksamheten. Rektorerna anser att de har goda förutsättningar att fullgöra sina uppdrag genom det stöd det får från personalen och förvaltningen Lärare Barn- och utbildningsnämnden beslutade den 25 april 2012 om en vision; Skolutveckling för barn och elever i Vimmerby I den anges bl.a. lärarna som en viktig faktor för att utveckla verksamheten i enlighet med visionen. På några skolor genomförs stödundervisning inom ramen för åtgärdsprogram under lärarnas planeringstid vilket ger mindre tid till planering och efterarbete. Lärarna har skapat dessa lösningar för att kunna ge eleverna stöd och rektor accepterar lösningen genom att besluta om åtgärdsprogrammet. Vimmerby kommuns revisorer 4 av 11

7 Generellt anser lärarna att tiden för erfarenhetsutbyte och möjligheten till återkoppling är begränsad eller inte finns alls. Lärarna efterfrågar mer återkoppling utöver de årliga medarbetar- och lönesamtalen från både rektor och sina kollegor. Under de senaste åren har mycket tid lagts på de reformer som skolan har genomgått vilket tagit tid från lokal utveckling och utbyte. På de mindre skolorna förekommer att lärarna utför arbetsuppgifter som de anser inte ligger i deras uppdrag. Det handlar om att låsa upp och låsa skolan på morgon och kväll samt sköta posthämtning. Vidare är lärarna rast- och korridorvakter vilket enligt lärarna tar mycket tid i relation till den totala tillgängliga tiden på en liten skola med få lärare. Det webbaserade systemet för dokumentation av elevernas studieresultat har sedan den infördes underlättat lärarnas arbete på vissa skolor och på andra skolor inte förändrat lärarnas arbetssituation. Några lärare anser att systemet sparar tid då allt material finns samlat på ett ställe och är tillgängligt för flera samtidigt. Andra lärare anser att systemet är svårt att arbeta med och att det kräver ytterligare implementering och utbildning i framför allt vilka ord och begrepp som ska användas. Ett problem som återkommer i flera intervjuer är de bristande internetuppkopplingarna vilket gör att lärarna inte kan arbeta i det webbaserade systemet. Förvaltningen arbetar med att kartlägga lärarnas behörighet och vilka ämnen de undervisar i. Kartläggningen visar än så länge att det finns skolor där lärarna undervisar i ämnen som de inte är behöriga i. Rektorerna anser att de vid rekryteringar endast ska anställa behöriga lärare. Det finns även, enligt rektorerna, möjlighet för personalen att fortbilda sig för att uppnå behörighet Kompetensutveckling Resurser och ansvar för kompetensutveckling ligger på varje område och enhet. Lärarna anser att den centrala förvaltningen ordnar eller erbjuder endast begränsade satsningar som t.ex. utbildning i likabehandling och mot kränkande behandling. Förvaltningsledningen anser att de har erbjudit övergripande satsningar som t.ex. PIM (Praktiskt IT- och mediekompetens), språket lyfter samt naturvetenskap och teknik för alla. Det finns även möjlighet för lärarna att delta i annan kompetensutveckling efter godkännande av rektor. Det varierar mellan skolorna hur kompetensutvecklingen arrangeras och hur stor del läraren respektive skolan bekostar. De fackliga organisationerna och arbetsgivaren har kommit överens om att lärare som uppfyller kraven för att studera på lärarlyftet II ska kunna få tidskompensation för att studera på sin fritid. Rektor bedömer om kompetensutvecklingen behövs ur verksamhetens perspektiv. Medarbetaren ska vara tillsvidareanställd och ha varit anställd i kommunen i minst två år Arbetsmiljö Kommunen har en övergripande arbetsmiljöpolicy som anger hur nämnderna ska bedriva arbetsmiljöarbetet. Med policyn som grund har nämnden beslutat om ett arbetsmiljöprogram. Programmet anger bl.a. ansvarsfördelning och hur verksamheten ska följas upp. Arbetsmiljöarbetet bedrivs på samtliga enheter och rapportering och uppföljning sker framför allt inom ramen för den fackliga samverkan. Nämnden ska enligt planen få rapportering genom att ta del av samverkansproto- Vimmerby kommuns revisorer 5 av 11

8 kollen. Ansvarig tjänsteman för arbetsmiljöarbetet inom förvaltningen anser att arbetet har struktur och det fungerar enligt planerna. Det sker ingen regelbunden och tydlig redovisningen till nämnden av arbetsmiljöarbetet. Intern kontrollplanen behandlar också arbetsmiljöarbetet. I planen anges när olika moment inom arbetsmiljöarbetet ska genomföras och till vem det ska rapporteras. Intern kontroll planen beslutas av nämnden och nämnden får uppföljning på att verksamheten har genomfört planen enligt beslutet. Kommunen har under hösten 2012 köpt ett system för att hantera personalens sjukskrivningar och rehabilitering. Rektorer och områdeschefer har fått utbildning för att kunna använda programmet. I programmet dokumenteras processen vid sjukskrivning av personal. Systemet signalerar till ansvarig chef när rehabiliteringsarbetet ska inledas. Det finns ett enhetligt stödmaterial som ska användas vid planering av rehabiliteringsprocessen. Den sjukskrivnes närmaste chef är ansvarig för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen i de delar som arbetsgivaren ska sköta. Det är även närmast chefen som ska använda kommunens system och dokumentationen i det samma. Det finns en kontaktperson på personalkontoret som arbetar 50 % av heltid med att stödja förvaltningen med rekryteringsfrågor och rehabilitering. Personen hjälper cheferna vid behov men följer även upp sjukskrivningar och rehabiliteringsprocesser månadsvis för att påminna cheferna om sitt ansvar. I intervjuerna med lärarna framgår att det inte längre finns några riktade övergripande personalvårdssatsningar som t.ex. friskvårdsbidrag till träningskort eller fruktkorgar Nämndens uppföljning av elevernas och enheternas resultat och förutsättningar I nämndens vision anges utgångspunkterna för verksamheten och de långsiktiga målen. Vidare anges att ett systematiskt kvalitetsarbete ska bedrivas i samtliga verksamheter och de olika verksamheterna ska under rektors/förskolechefens ledning formulera egna mål, nyckeltal och målnivåer. Verksamhetsplaner som beskriver vägen till målen ska årligen tas fram i alla verksamheter. I visionen anges vilka kommunövergripande mätningar som ska genomföras och följas upp. Förvaltningsledningen anser att det finns ett systematiskt kvalitetsarbete på enhetsnivå och på övergripande nivå i form av verksamhetsplaner och årsredovisningar. Vidare anger visionen olika mätningar som ska genomföras för att följa utvecklingen av verksamheten i förhållande till visionen. Resultaten från enkäterna med elever, personal och föräldrar rapporteras till nämnden. Förvaltningsledningen anser att visionen är det gällande politiska styrdokumentet. Förvaltningschefen och områdeschefen anser att mätningarna genomförs enligt visionen och redovisas till nämnden. Det utgörs av bl.a. betygsresultat och resultaten på de nationella proven. I juni 2013 kommer en närmare rapportering till nämnden av elevernas resultat i nationella proven årskurs 3 samt betygen i årskurs 6,9 och år 3 i gymnasiet. Förvaltningen och rektorerna anser att förutsättningarna för verksamheten redovisas genom resursfördelningssystemet samt enheternas årsredovisningar och verk- Vimmerby kommuns revisorer 6 av 11

9 samhetsplaner. Det genomförs även verksamhetsbesök där politiker och tjänstemän årligen besöker verksamheterna var för sig. Tjänstemännen rapporterar sina iakttagelser till nämnden i en skriftlig rapport. Presidiet anser att uppföljningen och analyserna av resultaten på enhetsnivå kommer för sent till nämnden. Förseningen försvårar nämndens möjligheter att styra och leda verksamheten. Det har under det senaste året förts en diskussion mellan förvaltningsledning och nämnden om hur uppföljning och rapportering ska bedrivas. I intervjuerna framgår att det finns material för redovisning och uppföljning på enhetsnivå genom bl.a. det webbaserade systemet för dokumentation av elevresultaten och genom de enkäter som genomförs under året. Användningen och analyserna av materialet varierar mellan enheterna. Vimmerby kommuns revisorer 7 av 11

10 3. Revisionell bedömning och slutsatser Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden till viss del säkerställer att förutsättningarna för eleverna att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål är ändamålsenliga. Vår bedömning grundar sig på våra slutsatser för revisionskriterierna Resursfördelning sker utifrån elevernas behov Vi kan konstatera att det finns ett resursfördelningssystem som av rektorer och områdeschefer anses transparent och förutsägbart. Förvaltningschefen och verksamhetscheferna strävar efter att utveckla resursfördelningen så att den bättre anpassas efter elevernas behov. Vi kan konstatera att det nuvarande resursfördelningssystemet är utvecklat och strukturerat av förvaltningsledningen. Resursfördelningssystem är ett viktigt verktyg för styrning och ledning av verksamheten. Vi anser att nämnden ska besluta om resursfördelningssystemet. Genom resursfördelningen kan en nämnd genom beslut t.ex. prioritera vissa områden eller sätta upp målnivåer för personaltäthet. Vi bedömer att nämnden i detta sammanhang har ett begränsat inflytande i resursfördelningen genom att den endast beslutar om ramarna. För ett ökat inflytande över resursfördelningssystemet kan nämnden t.ex. besluta om hur olika faktorer ska viktas i systemet eller vilka nivåer personaltätheten ska ligga på Rektor bedriver ett tydligt pedagogiskt ledarskap Vi kan konstatera att rektorerna har ett tydligt statligt uppdrag som kompletterats med kommunala uppdrag inom ramen för bl.a. arbetsmiljöarbetet och det systematiska kvalitetsarbetet. Vi kan vidare konstatera att rektorerna i största möjliga utsträckning leder de möten som genomförs regelbundet samt är tillgängliga för sin personal. Det är även tydligt att det är rektorerna som fattar beslut på skolorna och att de tar ansvar för sina verksamheter. Pedagogiskt ledarskap handlar även om att vägleda och styra den enskilda medarbetaren och ge utrymme för reflektion och utbyte mellan kollegor. Vi anser att detta är områden som rektorerna och övriga chefer i förvaltningen kan vidareutveckla. Vi gör därför bedömningen att rektorerna bedriver ett tydligt pedagogiskt ledarskap på enhetsnivå men att de kan utveckla det samma i relation till individen. Vimmerby kommuns revisorer 8 av 11

11 3.3. Såväl rektor som lärare ges goda förutsättningar att kunna fullgöra sitt uppdrag Vi kan generellt konstatera att det finns skillnader mellan skolorna som ingår i granskningen vad gäller rektorers och lärares förutsättningar. På de mindre skolorna kan rektor inte vara lika närvarande och tillgänglig som på de större vilket har negativ påverkan på det pedagogiska ledarskapet och möjligheterna för lärarna att få feedback. Vidare kan lärarna inte ha samma kollegiala utbyte i den dagliga verksamheten på de små skolorna jämfört med de större då det inte finns tid till detta Rektor Vi kan konstatera att rektorerna har ett bra stöd inom flera områden för att hantera sitt uppdrag. Vi anser dock att rektorerna har för få möjligheter att påverka sin enhets ekonomi i samband med budgeten. Det är rektor som ska anpassa verksamheten efter elevernas behov och förutsättningar samt ska besluta om den inre organisationen. Inom ramen för dessa ansvarsområden är det viktigt att kunna fördela och prioritera inom sin egen budget Lärare Vi kan konstatera att lärarna framför allt saknar tid för kollegialt utbyte, reflektion och planering. De tider som avsätts för möten och planering hanterar framför allt kortsiktiga och akuta frågor vilket ger mindre tid till långsiktig utveckling genom utbyte. Vi gör därför bedömningen att både rektorer och lärare kan ges ytterligare förutsättningar för att kunna fullgöra sina uppdrag. Rektorerna kan exempelvis få större inflytande över enhetens budget och skolornas mötestider kan exempelvis prioriteras bättre med fokus på kollegialt utbyte, reflektion och gemensam planering. Med det nya systemet för att hantera sjukskrivningar och rehabiliteringsinsatser bedömer vi att berörda chefer har fått möjlighet att snabbt och på ett strukturerat sätt genomföra de åtgärder som åvilar arbetsgivaren Nämnden följer upp elevers och enheters resultat och förutsättningar Vi kan konstatera att nämnden har fattat beslut om en vision som tydligt anger vilka mätningar som ska göras för att åskådliggöra verksamheternas utveckling i förhållande till visionens mål. Förvaltning och nämnd avser att genomföra dessa mätningar. Vidare får nämnden rapportering om enheterna genom deras årsredovisningar och verksamhetsplaner. I årsredovisningarna ingår även delar av elevernas resultat. Förvaltningen redovisar även resultaten från de nationella proven och betygen till nämnden när dessa finns tillgängliga. Det finns vissa meningsskiljaktigheter mellan förvaltning och nämnd om tidpunkterna för uppföljning och rapportering. Vi kan vidare konstatera att det genom de regelbundna enkäterna, betygssystemet och det webbaserade dokumentations- och uppföljningssystemet finns underlag för att följa och analysera enheternas och områdenas resultatutveckling. Vimmerby kommuns revisorer 9 av 11

12 Vi bedömer att nämndens möjligheter att följa upp elevers och enheters resultat och förutsättningar är goda då det finns material och data att rapportera. Uppföljningen kan utvecklas med tydligare koppling till det systematiska kvalitetsarbetet och förvaltningens årshjul genom att bl.a. ange tidpunkter för rapporteringen av resultat och analyser. Ytterligare åtgärder för att förbättra uppföljningen och rapporteringen till nämnden är att relationen mellan förvaltningschef och nämndens ordförande utvecklas med en tydlig ansvarsfördelning och kommunikation som tar hänsyn till den traditionella och renodlade rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän. Vimmerby kommuns revisorer 10 av 11

13 Viktor Prytz Projektledare Stefan Wik Uppdragsledare Vimmerby kommuns revisorer 11 av 11