Rektors styrning och ledning

Transkript

1 Revisionsrapport Rektors styrning och ledning Katrineholms kommun Marie Lindblad Jukka Törrö Januari 2012

2 Rektors styrning och ledning Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning Bakgrund Revisionsfråga Metod och avgränsning 3 3 Granskningens resultat Rektors uppdrag, ansvar och förutsättningar Uppdrag och ansvar Förutsättningar Kommunikation mellan nämnd och rektorer Vår analys och bedömning Rektors styrning av skolan Organisering av skolan Kvalitetsarbete Pedagogiskt ledarskap Förtroendet för rektor Vår analys och bedömning 8 Katrineholms kommun

3 1 Sammanfattning och revisionell bedömning De förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har gett i uppdrag att genomföra en granskning av rektors styrning och ledning. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer Bildningsnämnden genom uppdrag samt förutsättningar för varje enskild rektor att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument? Vår samlade revisionella bedömning är att Bildningsnämnden i stort säkerställer genom uppdrag samt förutsättningar för varje enskild rektor att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument. Vi baserar vår bedömning på följande iakttagelser: Vi bedömer att rektorerna har ett tydligt uppdrag och ansvar. Det finns fungerande stödstrukturer för rektorerna på förvaltningen, samtidigt som rektorerna själva kan avgöra hur mycket administrativt stöd de ska ha på sin egen skola. Granskningen visar dock att omfattningen av de administrativa arbetsuppgifterna riskerar att medföra att det kan vara svårt för rektor att prioritera det pedagogiska ledarskapet. Vi vill uppmärksamma Bildningsnämnden på denna problematik. Rektorerna har ett stort friutrymme för att organisera skolans verksamhet. Detta är i god överensstämmelse med den nya skollagen. Granskningen visar dock att det pedagogiska ledarskapet inte har prioriterats i samma utsträckning på alla skolor. Rektors friutrymme får enligt vår bedömning inte innebära att rektor kan välja att prioritera ned det pedagogiska ledarskapet. Det finns goda förutsättningar för rektorerna att få löpande kompetensutveckling genom de insatser som förvaltningen tillhandahåller. Rektorerna organiserar skolan i stor utsträckning i enlighet med gällande styrdokument. Det är dock en brist att inte alla granskade skolor har ett tillräckligt systematiskt kvalitetsarbete där all personal är delaktiga och där kvalitetsredovisningen används aktivt i skolans förbättringsarbete. Ett systematiskt kvalitetsarbete är en viktig grund för ett fungerande pedagogiskt ledarskap. Bildningsnämnden behöver säkerställa att det finns ett väl fungerande pedagogiskt ledarskap på alla skolor. Granskningen visar att det finns variationer i vilken utsträckning rektor leder pedagogiska diskussioner samt stödjer Katrineholms kommun 1 av 10

4 och utmanar lärarna i det pedagogiska arbetet. Det är positivt att nämnden uppmärksammat såväl det systematiska kvalitetsarbetet som rektors pedagogiska ledarskap som ett utvecklingsområde i sin kvalitetsredovisning. Det är också tillfredsställande att förvaltningen genomfört tillsynsbesök på aktuella skolor, samt vidtagit åtgärder genom att under 2011 anordna särskilda tematräffar med fokus på rektors pedagogiska ledarskap. Av granskningen framgår att resursfördelningen till skolorna inte följer det faktiska elevantalet och att förutsättningarna för små skolor inte är optimala. Vi bedömer att systemet för resursfördelningen har brister vilket indirekt påverkar rektorernas möjligheter att planera verksamheten och bedriva ett gott pedagogiskt ledarskap. Det finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och rektorer. Lärare och elever utrycker att de har förtroende för sin rektor. 2 Inledning 2.1 Bakgrund Aktuell debatt och forskning lyfter fram rektors betydelse för att skolan ska lyckas med sitt uppdrag. Rapport från Skolinspektionen (2010) visar att många rektorer inte fyller sin roll, så som det är tänkt i lagstiftningen. Rektor behöver ha goda kunskaper om framförallt styrdokumenten och verksamheternas pedagogiska uppdrag, men också om arbetsgivarrollen och vad det innebär att leda verksamhet i en politiskt styrd organisation. Skolans resultat är beroende av lärares professionella insatser och ansvar, vilka inte kan eller ska styras i detalj av rektor. Snarare handlar det om att som rektor skapa förutsättningar för en effektiv och kvalitativ verksamhet. Vidare att ansvara för att verksamheten ständigt utvärderas. Med andra ord ställs stora krav på rektors styrförmåga och ledarskap - och på de förutsättningar för uppdraget som nämnden ger rektor. Brister i rektors styrning och ledning innebär att verksamheten inte optimerar sin förmåga. Elevers rättigheter enligt nationella och lokala styrdokument riskerar att åsidosättas - därmed också nämndens möjligheter att säkerställa likvärdiga förutsättningar för alla elever samt god ekonomisk hushållning. Rektor är en nyckelperson för nämnden. Studieresultaten inom grundskolans åk 9 är genomgående lägre i Katrineholm jämfört med genomsnittet i riket. Andelen behöriga till gymnasiet uppgick under den senaste femårsperioden till mellan ca % (ca % i riket). I samma period Katrineholms kommun 2 av 10

5 har det genomsnittliga meritvärdet varierat mellan ca (ca i riket). 1 Kommunens revisorer har i sin i sin risk- och väsentlighetsbedömning uppmärksammat situationen. 2.2 Revisionsfråga De förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har gett i uppdrag att genomföra en granskning av rektors styrning och ledning. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer Bildningsnämnden genom uppdrag samt förutsättningar för varje enskild rektor att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument? Granskningen har följande kontrollmål: Har rektor ett tydligt uppdrag och ansvar som matchas av motsvarande befogenheter? Har rektor tillräckliga kunskaper och tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt uppdrag? Finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och rektor? Organiserar rektor skolan utifrån gällande styrdokument, elevers behov och förutsättningar samt befintliga resurser? Säkerställer rektor ett ändamålsenligt kvalitetsarbete? Verkar rektor för att utveckla kommunikation, samverkansformer och demokratiska processer? Innebär rektors ledarskap att medarbetarna utvecklar verksamheten mot allt bättre måluppfyllelse? Har rektor medarbetares, elevers och föräldrars förtroende? 2.3 Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till grundskolan och Bildningsnämnden. Granskningen har genomförts genom studier av skolplan, verksamhetsplan, kvalitetsuppföljningar med flera dokument. Intervjuer har genomförts med rektor, lärare och elever på tre av de kommunala grundskolorna. Skolorna har valts ut i samråd med förvaltningsledningen så att alla skolår är representerade, att stad och landsbygd är representerad samt att ingen av rektorerna är helt nya på sina skolor. 1 Skolverket jämförelsetal, ( Katrineholms kommun 3 av 10

6 3 Granskningens resultat 3.1 Rektors uppdrag, ansvar och förutsättningar Har rektor ett tydligt uppdrag och ansvar som matchas av motsvarande befogenheter? Har rektor tillräckliga kunskaper och tillräckligt stöd för att utföra sitt uppdrag? Finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och rektor? Uppdrag och ansvar De övergripande lokala styrdokumenten för skolan i Katrineholms kommun utgörs av Skolplan och Bildningsförvaltningens verksamhetsplan I skolplanen anges den långsiktiga ambitionen och inriktningen för att utveckla skolan utifrån fyra perspektiv: elevresultat och pedagogiska effekter, individuellt stöd och särskilda insatser, lärmiljö och personal. Verksamhetsplanen innehåller direktiv till förvaltningen och aktiviteter som ska bidra till att uppnå skolplanens ambitioner. I övrigt definieras rektorernas uppdrag av skollagen, det är också rektorerna som enligt de lokala styrdokumenten ansvarar för att verksamheten inriktas på att nå de nationella mål som gäller för skolan. I verksamhetsplanen framhålls rektors ledning och styrning som en avgörande framgångsfaktor utifrån både ekonomiskt och pedagogiskt perspektiv. För att ge rektorerna förutsättningar att utveckla det pedagogiska ledarskapet har nämnden som strategi att successivt öka antalet rektorer så att antalet heltidsanställda per rektor uppgår till högst 35. Därutöver ska stödresurser skapas för att avlasta rektorernas administrativa arbete. Av intervjuer med förvaltningsledningen framgår att målet om färre underställda per rektor tagits bort på grund av minskade resurser, men att personal- och elevtal per rektor ändå minskat något. Vidare tydliggörs rektorers pedagogiska ansvar i verksamhetsplanen genom uppdrag att bedriva ett utvecklingsarbete som stödjer lärares kompetensutveckling och tilltro till den egna förmågan att stödja alla barns lärande Förutsättningar Grundskolorna är organiserade i spår. Varje spår består av flera skolor som tillsammans har skolåren F-9. Spåren har idag främst ett administrativt syfte då de har viss gemensam administration. Av de tre rektorerna som vi intervjuat är två även förskolechefer. Varje torsdag träffas alla rektorerna i olika konstellationer. En gång per månad träffas alla rektorer och mötena har specifika teman. Läsåret 2011/2012 är temat rektors pedagogiska ledarskap. Temat har inneburit fältstudier, föreläsningar, egna reflektioner om pedagogiska frågor m m och rektorerna har arbetat i blandade grupper. Det finns även idéer om mentorskap och att besöka varandras verksamheter. 2 Bildningsnämnden ; Kommunfullmäktige Bildningsnämnden Katrineholms kommun 4 av 10

7 En av de intervjuade rektorerna går rektorsutbildningen och en av dem går rektorslyftet. Den tredje rektorn har tidigare gått rektorsutbildningen. Utöver dessa utbildningar för rektorerna och temat detta läsår finns ledarskapsutbildning i kommunen, det anordnas föreläsningar (utifrån behov) och de som varit på konferenser delar med sig av denna kunskap till andra. Resursfördelningen till grundskolan har enligt intervjuerna förändrats de senaste åren. Nämnden har beslutat om ett nytt resursfördelningssystem fr o m 2012 där medel bl a fördelas utifrån socioekonomiska faktorer. Kostnader för datorer, mat, lokaler, vaktmästeri och simning ligger på Service- och teknikförvaltningen. Övrig resursfördelning sker genom tilldelning av anslag. Anslaget beräknas utifrån elevantal, men förändras inte om det faktiska elevantalet förändras. En av rektorerna tycker att resursmodellen blivit mer genomskinlig. En annan rektor uppger att det generella inköps- och anställningsstopp som infördes hösten 2011 medför att skolor som sköter sin ekonomi nu istället kommer gå miste om planerade inköp och istället göra ett relativt stort överskott. En av rektorerna ser svårigheter med att kunna göra ytterligare neddragningar på skolan för att få en ekonomi i balans med den minskade resurstilldelningen. Vid intervjun med presidiet framförs att de små skolorna inte har fått bra förutsättningar. Skolorna kan terminsvis få extra medel från elevhälsan för insatser till elever i behov av särskilt stöd. Av intervjuer med rektorer framkommer att det finns ett stort friutrymme att planera och organisera den egna verksamheten utifrån aktuella ekonomiska ramar. Varje spår har en ekonomiassistent som stödjer rektorerna samt en ekonom på förvaltningen som arbetar mot skolorna i spåret. Administrationen på denna nivå bestäms centralt av förvaltningen. Det framhålls också att det finns väl fungerande stöd kring ekonomi-, personal- och skoljuridiska frågor från förvaltningen. Omfattningen av det administrativa stödet varierar mellan skolorna. Under 2012 kommer de rektorer som går rektorsutbildningen att ges en resurs som motsvarar 20 % administratör för att underlätta arbetsbördan under utbildningen. Därutöver finns annat administrativt stöd på respektive skola utifrån rektors beslut om hur skolan ska organiseras. Rektorerna är kritiska till hur stödet fungerar när det gäller IT-frågor. Denna kritik delas av förvaltningen. Skolorna betalar dyra kostnader för datorer som sedan inte fungerar och har en bristande support. Det skiljer sig i vilken mån rektorerna upplever att det finns förutsättningar att fullgöra uppdraget avseende pedagogiskt ledarskap. Det är främst det administrativt betungande arbetet som upplevs ta för stort utrymme på bekostnad av det pedagogiska ledarskapet. Vid intervjun med presidiet framförs att ett förbättringsområde är att avlasta rektor från administration. Det genomförs en organisations- och kompetensöversyn på förvaltningskontoret för att möta framtida behov. Rektorernas arbete följs upp genom medarbetarsamtal med grundskolechefen. Samtalen är strukturerade utifrån en särskild modell. Under 2010/2011 gjorde även grundskolechefen interna inspektioner av grundskolorna med fokus på målstyrning, resultat, elevinflytande och likabehandlingsarbete. Två av skolorna som även ingår i denna granskning bedömdes inte i tillräcklig utsträckning leva upp till kravet att Katrineholms kommun 5 av 10

8 alla elever skall ges förutsättningar att nå målen, medan en skola uppfyllde kravet i huvudsak. Av tillsynsrapporterna framgår att rektors arbete med målstyrd undervisning behöver stärkas på framför allt en av skolorna. Förvaltningen har fört en dialog med rektorerna kring resultaten och lämpliga åtgärder Kommunikation mellan nämnd och rektorer Nämnden och rektorerna träffas några gånger per år. Under hösten 2011 var det för att diskutera skolplanen. Det finns även områdesråd där rektor, personalrepresentanter, nämndpolitiker, elevrepresentanter och intresserade föräldrar deltar. I intervjuer framkommer att områdesråden ofta har formen av informationsgivning och inte så mycket av dialog Vår analys och bedömning Vi bedömer att rektorerna har ett tydligt uppdrag och ansvar. Det finns fungerande stödstrukturer för rektorerna på förvaltningen. Det är positivt att rektorerna själva kan avgöra hur mycket administrativt stöd de ska ha på sin egen skola. Granskningen visar dock att omfattningen av de administrativa arbetsuppgifterna riskerar att medföra att det kan vara svårt för rektor att prioritera det pedagogiska ledarskapet. Vi vill uppmärksamma Bildningsnämnden på denna problematik. Det är positivt att nämnden/förvaltningen genomfört tillsynsbesök på aktuella skolor och bl a pekat på behov av bättre målstyrningsarbete. Med anledning av att ett fungerande IT-stöd är en viktig förutsättning för en modern skolverksamhet är det allvarligt att rektorer och förvaltningen upplever att ITstödet till skolorna inte fungerar tillfredsställande. Vi bedömer att det finns goda förutsättningar för rektorerna att få löpande kompetensutveckling genom de insatser som förvaltningen tillhandahåller. Av granskningen framgår att resursfördelningen till skolorna inte följer det faktiska elevantalet och att förutsättningarna för små skolor inte är optimala. Vi bedömer att systemet för resursfördelningen har brister vilket indirekt påverkar rektorernas möjligheter att planera verksamheten och bedriva ett gott pedagogiskt ledarskap. Det är positivt att det finns strukturerade möten mellan Bildningsnämnden och rektorerna. Vår bedömning är att det finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och rektorer. Katrineholms kommun 6 av 10

9 3.2 Rektors styrning av skolan Organiserar rektor skolan utifrån gällande styrdokument, elevers behov och förutsättningar samt befintliga resurser? Säkerställer rektor ett ändamålsenligt kvalitetsarbete? Verkar rektor för att utveckla kommunikation, samverkansformer och demokratiska processer? Innebär rektors ledarskap att medarbetarna utvecklar verksamheten mot allt bättre måluppfyllelse? Har rektor medarbetares, elevers och föräldrars förtroende? Organisering av skolan Som tidigare nämnts har rektorerna en stor frihet i hur de organiserar och styr arbetet på skolorna. Samtliga skolor har organiserat lärarna i arbetslag med arbetslagsledare som agerar som en länk/informationsbärare mellan rektor och arbetslagen. Arbetslagsledarna är också ett bollplank för rektorer att diskutera utvecklingsfrågor med. Arbetslagsledarna kan fungera lite olika beroende på person och skola. Rektor har kontinuerligt inbokade möten med arbetslagsledarna, hur ofta varierar mellan skolorna. Rektorerna styr tjänstefördelningen och klassorganisationen på skolorna. Vid intervjuerna med eleverna framkommer att det skett organisatoriska förändringar på skolorna och att detta har fungerat bra. På en av lärarintervjuerna framförs att verksamheten är ganska bra på att låta behov styra organisationen när det gäller större förändringar men sämre på kontinuerligt förbättringsarbete, exempelvis vad gäller elevers bristande måluppfyllelse. Det anses vara alltför många punktinsatser istället för systematiska åtgärder. Vid intervjuerna framkommer att rektorerna har olika syn på den ekonomiska tilldelningen, om budgeten utgör en absolut gräns eller ej. På samtliga skolor finns former för kommunikation mellan lärarna och rektor. Dessa är ganska samstämmiga med arbetslagsmöte en gång/vecka. Pedagogisk konferens/ämneskonferens en gång/vecka och arbetsplatsträff en gång per månad Kvalitetsarbete Bildningsförvaltningen genomför årligen en samordnad kvalitetsredovisning för grundskolan. Varje rektor ska lämna underlag i form av en egen kvalitetsredovisning till förvaltningen enligt den mall som tagits fram. Förutom studieresultat omfattar kvalitetsredovisningen resultat från brukarenkäter till elever och föräldrar samt personalenkäter. Det finns stora variationer i hur rektorerna valt att organisera kvalitetsuppföljningen på de skolor vi besökt. På någon skola är arbetet fokuserat till en avgränsad period under året med begränsad delaktighet från personalens sida. På en annan skola är arbetet spritt över läsåret och personalen är involverad i hög grad. På motsvarande sätt skiljer sig lärarnas uppfattningar i vilken mån kvali- Katrineholms kommun 7 av 10

10 tetsuppföljningen följs upp och används som ett redskap för att utveckla den pedagogiska verksamheten. Vid samtliga skolor finns emellertid exempel på särskilda åtgärder som vidtagits av rektor för att möta försämrade studieresultat, såsom satsningar på matematik eller läsförståelse. Av kvalitetsredovisningen för år 2010 framgår att rektorer behöver bli mer systematiska i sitt kvalitetsarbete Pedagogiskt ledarskap Av intervjuer framkommer att vissa rektorer intagit en mer aktiv roll som pedagogiska ledare än andra. I vilken utsträckning rektor deltar i pedagogiska konferenser och gör klassrumsbesök varierar. Där det pedagogiska ledarskapet är mer utvecklat upplever lärare att rektorn stödjer arbetslagens arbete med pedagogiska frågor, ställer höga krav på måluppfyllelse och genomför en kontinuerlig uppföljning. Här har även medarbetarsamtalen med lärarna fokus på frågor som rör kvalitet och pedagogik. Det är också naturligt för lärare att vända sig till rektor när det uppstår avvägningar om hur olika situationer bör hanteras. I andra fall framhåller lärare att dialogen mellan rektor och lärare endast i liten utsträckning omfattar pedagogiska frågor och efterlyser ett mer proaktivt förhållningssätt från rektor. Den pedagogiska dialogen förs istället i första hand kollegor emellan, medan rektorn kontaktas enbart i särskilda fall då det finns behov av extra resurser, formella beslut eller liknande. I kvalitetsredovisningen från 2010 lyfts utveckling av rektors pedagogiska ledarroll som ett förbättringsområde. En konkret förbättringsåtgärd är de tematräffar kring rektors pedagogiska ledarskap som anordnats av förvaltningen under Förtroendet för rektor Lärare och elever utrycker i intervjuerna att de har förtroende för sin rektor. Det varierar dock i vilken utsträckning lärarna anser att rektor fyller rollen som pedagogisk ledare. Det finns emellertid inga frågor om pedagogiskt ledarskap i den årliga personalenkäten Vår analys och bedömning Vi bedömer att rektorerna i stor utsträckning organiserar skolan i enlighet med gällande styrdokument. Det är dock en brist att inte alla granskade skolor har ett tillräckligt systematiskt kvalitetsarbete där all personal är delaktiga och där kvalitetsredovisningen används aktivt i skolans förbättringsarbete. Ett systematiskt kvalitetsarbete är en viktig grund för ett fungerande pedagogiskt ledarskap. Det är positivt att rektorerna har ett stort friutrymme för att organisera skolans verksamhet. Detta är i god överensstämmelse med den nya skollagen. Granskningen visar dock att det pedagogiska ledarskapet inte har prioriterats i samma utsträckning på alla skolor. Rektors friutrymme får enligt vår bedömning inte innebära att rektor kan välja att prioritera ned det pedagogiska ledarskapet. 4 Kvalitetsredovisning 2010 Grundskola inklusive fritidshem, Bildningsnämnden Katrineholms kommun 8 av 10

11 Vi bedömer att Bildningsnämnden behöver säkerställa att det finns ett väl fungerande pedagogiskt ledarskap på alla skolor. Granskningen visar att det finns variationer i vilken utsträckning rektor leder pedagogiska diskussioner samt stödjer och utmanar lärarna i det pedagogiska arbetet. Det är positivt att nämnden uppmärksammat såväl det systematiska kvalitetsarbetet och rektors pedagogiska ledarskap som ett utvecklingsområde i sin kvalitetsredovisning. Det är också tillfredsställande att förvaltningen vidtagit åtgärder genom att under 2011 anordna särskilda tematräffar med fokus på rektors pedagogiska ledarskap. Det är positivt att lärare och elever utrycker att de har förtroende för sin rektor. Katrineholms kommun 9 av 10

12 Marie Lindblad Projektledare Kerstin Svensson Uppdragsledare Katrineholms kommun 10 av 10

13 Revisorerna Kommunstyrelsen Bildningsnämnden Rektors styrning och ledning - revisionsrapport På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har granskat om Bildningsnämnden säkerställer genom uppdrag och förutsättningar för varje enskild rektor att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument. Granskningen visar att Bildningsnämnden i stort säkerställer att verksamheten optimeras och bedrivs enligt gällande styrdokument. Ansvaret är tydligt och det finns fungerande stödstrukturer. Det finns också goda förutsättningar för respektive rektors kompetensutveckling. Däremot har, enligt vår uppfattning, brister i IT-stödet försvårat för rektor. Omfattningen av det pedagogiska ledarskapet prioriteras olika. Det pedagogiska ledarskapet måste prioriteras. Kvalitetsarbetet bedrivs inte tillräckligt systematiskt på alla skolor som berörts av granskningen med en delaktig personal och där redovisningen används aktivt i förbättringsarbetet. Systemet för resursfördelning har brister, vilket indirekt påverkar rektors möjlighet att planera verksamheten och bedriva ett gott pedagogiskt ledarskap. Vi uppfattar dock att nämnden och förvaltningen har uppmärksammat de områden granskningen visar har brister. Vid granskningen gjorda iakttagelser och förslag till åtgärder redovisas i bilagda rapport, som härmed överlämnas för åtgärder. Rapporten har behandlats på revisorernas sammanträde Svar önskas senast REVISORERNA Karl Källander Ordförande Lars F Eriksson 1

14 Revisorerna Distribution av rapport Rektors styrning och ledning. Kommunstyrelsen Bildningsnämnden För kännedom till: Kommunfullmäktiges presidium Kommunchefen Ekonomichefen 2