Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer

Transkript

1 Peter Molin, Emil Matintupa Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer GNA - Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad

2

3 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer uppdaterad 09/2008 GNA - Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad

4

5 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer uppdaterad 09/2008. GNA Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad. Helsingfors SAMMANFATTNING I Norden finns en stark marknadskoncentration med få aktörer inom anläggningssektorn, vilket kan leda till begränsad konkurrens med höga anläggningskostnader som följd. Målsättningen med GNA delprojektet Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer har varit att samarbeta för att - få en liknande utvecklingsinriktning av entreprenadformer och samverkansformer - få ett bredare agerande över gränserna av konsulter och entreprenörer - effektivisera utvecklingen i enlighet med den samnordiska visionen. Entreprenadformerna ska i högre grad utnyttja producenternas innovationer och produktutveckling och är därigenom förmånliga för beställaren och i slutändan för trafikanten. Denna rapport är en uppdatering av rapporten som togs fram den 20 juni 2006 i fas två av GNA. En separat sammandragsrapport har dessutom tagits fram där delprojektets alla rekommendationer är samlade: Summary report for the project Development of contracting forms and cooperation forms within GNA. Nuläget har förändrats något på de två år som gått sedan den första rapporten. Tendensen är att man har tagit eller håller på att ta i bruk entreprenadoch samarbetsformer som möjliggör nya innovationer och en utveckling i hela branschen. En klar vilja till detta kan ses. I praktiken finns det fortfarande skillnader i användningen av nyare entreprenadformer (total- och funktionsentreprenader). Finland, Norge och Sverige har prövat större livscykelprojekt, i Danmark konkurrensutsätts det första livscykelprojektet I Danmark, Sverige och Norge har utökad samverkan vidareutvecklats. I Finland används totalentreprenader fortsättningsvis i hög grad och i Sverige har en klar ökning av dessa skett under de senaste två åren. De nordiska ländernas upphandlingsstrategier är likartade till sina målsättningar men det finns dock skillnader i strategierna för att uppnå dem. Att välja det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet före det billigaste tas upp i respektive strategi. Även risk- och nyttofördelning, förbättring av förfrågningsunderlaget och ökad användning av funktionskrav tas upp. Alla entreprenadformer kan och bör tillämpas beroende på projekttyp och marknadssituation. De entreprenadformer som har den största utvecklingspotentialen är total- och funktionsentreprenad. Utökad samverkan bör även i fortsättningen prioriteras att användas som en process för samarbete oberoende av entreprenadform. Alliansmodellen, som innehåller motsvarande principer som utökad samverkan för samarbetet, håller som bäst på att utvecklas till en juridisk entreprenadform. En systematisk form för att uppnå resultat inom branschsamarbetet rekommenderas, som exempel kan nämnas FIA i Sverige. Valet av entreprenadform och dess valmekanismer bör fortsättningsvis utredas. En fokusering på säkrandet av objektets kvalitet (nås de funktionella kraven?) vid valet av entreprenadform krävs, i synnerhet då förvaltningarna övergår allt mer till renodlade beställarorganisationer. Resultat från pilotpro-

6 jekt bör fortsättningsvis följas upp på en nordisk nivå och ett aktivt erfarenhetsutbyte krävs för att främja hela den nordiska anläggningsmarknaden. I delprojektet Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer rekommenderas sammanfattningsvis följande: Långsiktigt och systematiskt samarbete inom hela branschen typ FIA i Sverige bedöms främja såväl utvecklingen av nya entreprenadformer som samverkansformer och är därför en framgångsfaktor som rekommenderas. Utveckling av entreprenad- och samarbetsformer bör ingå i de olika nordiska verkens strategier och verksamhetsplaner med klara uppföljningsmål. Samtidigt bör den operativa personalen få skolning i dessa samt deras användning. Vi bör övergå till entreprenadformer som ger större frihetsgrader, t.ex. flera totalentreprenader, funktionsentreprenader och livscykelentreprenader. Dessa möjliggör innovationer och ökad produktivitet i branschen i enlighet GNA:s vision. Det är entreprenadens säregenskaper och aktuell marknadssituation som i det enskilda fallet avgör valet av entreprenadform. Utökad systematisk samverkan mellan de involverade aktörerna inom ett projekt - från planering och projektering till byggande, drift och underhåll - är mycket viktig för en optimal helhetslösning. Denna samverkan kan fås - oberoende av entreprenadform under fria former t.ex. FIA:s modell för utökad samverkan (eller motsvarande, partnering i Danmark eller målpris i Norge) eller - under juridiskt bindande former som i Allianskontrakt, som håller på att utvecklas i Finland Bench-marking kring den löpande utvecklingen av både entreprenadformer och samverkansformer har tillämpats framgångsrikt i projektet i seminarieform. Det rekommenderas därför även fortsättningsvis. Ett fortsatt samarbete mellan de nordiska länderna rekommenderas efter GNA-projektet. Det kan förslagsvis ske - genom linjeansvariga chefer inom vägverk och banverk ansvariga för entreprenadformer och samverkansformer - genom det etablerade samarbetet för hela vägbranschen inom NVF

7 New project delivery methods and co-operation forms updated version 09/2008. Creating a Common Nordic Construction Market, GNA Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad. Helsinki SUMMARY In the phase three of the GNA-project, Creating a Common Nordic Construction Market, the sub-project Development of Project Delivery Methods and Co-operation Forms ( Utveckling av enterprenadformer och alternativa samarbetsformer ) has been focusing on further development of especially the Alliance project delivery method and mode of co-operation referred to as increased co-operation. This is a fact based report about the different project delivery methods and their development. The recommendations of the subproject have been gathered in a separate summary report Developing of Project Delivery (Contracting) Methods and Modes of Co-operation Increased Co-operation. It is important to start from a common base to make it possible to develop and achieve a Common Nordic Construction Market. The description of the different project delivery methods, their possibilities and their development needs provides a common Nordic base for further development of the different contracting and co-operation forms. To make sure that the final report from this sub-project of GNA will not just be a paper among others on the bookshelf the development actions and plan of actions that are presented in the report have to get a dynamic status. This requires that the different authorities in the respective Nordic countries take responsibility to ensure a further development of the contracting and cooperation forms in consensus with the construction market. Any concrete results of development that enhances the activities of both the client and the service provider will not be achieved without the involvement of the construction market. The different development actions and experiences and pilot projects should be presented and discussed together with the construction market on the Nordic level, preferably within the framework of GNA. Long term and systematic co-operation within the whole professional field, as FIA in Sweden, has been evaluated to enhance the development of new project delivery methods as well as new co-operation forms and is therefore a recommended factor for success. The development of project delivery methods should be included in the respective Nordic countries different authorities strategies and plan of actions with clear follow-up targets. At the same time the staff should be educated in these delivery methods and in the use of them. We shall move over to a project delivery method with a greater degree of freedom, such as for instance Design-Build, Design-Build-Maintain and Design-Build-Operate-Maintain. These project delivery methods provide innovation and increase productivity in the market according to the vision of GNA. The deciding factor in the selection of a contracting form is the contract s specific characteristics and the current situation in the construction market. Increased systematic partnering among the different actors within a project from the planning process to construction and operation & maintenance is important with regard to the achievement of an optimized comprehensive solution. This co-operation may be achieved

8 - through free form co-operation regardless of the project delivery method as in the partnering model described by FIA in Sweden (called partnering in Denmark and målpris in Norway) or - by binding legal forms as in the Alliance delivery method, that is under development in Finland Benchmarking the on-going development in both contracting and cooperation forms has been successfully carried out in seminars. Therefore it is recommended to continue to organise these seminars. Even after the GNA-project is finished it is recommended to continue co-operation between the Nordic countries. It may be done - by the directors in rail and road administrations who are responsible for the contracting and co-operation forms - by the Nordic Road Association s established co-operation within the whole road sector Regardless of the contracting form or product the recommendations are as follows: - Selection of a project delivery method and its selection criteria shall be further developed. Based on further research and development a recommendation model for selecting the right contracting form should be created. - Implementation and development of increased co-operation regardless of the project delivery method. - Exchange of information between the Nordic countries and follow-up of the experience from the increased co-operation in different project delivery methods. - A pilot project for further development of the Alliance method same rules in all Nordic countries. - Strategic co-operation: an open discussion between the clients and the other actors in the field to develop the entire construction market. This requires a systematic format, as examples could be mentioned FIA and KIA in Sweden or Näringslivsringen in Norway. - A move towards such project delivery methods as Design-Build and Design-Build-Maintain with their requirements leads to higher productivity through greater possibilities of innovation. - In the selection of the project delivery method, focus shall be on the quality assurance of the object (is the functional requirement fulfilled?). Especially now when road and rail administrations are increasingly turning into pure client organisations. - All contracting forms should be tested in all Nordic countries The following concrete actions regarding further co-operation are suggested: - Co-operation between the Nordic Countries should be organised by the Nordic Road Association. - A Nordic seminar on the contracting form Alliance is planned to be held in the autumn 2008 results from the Finnish development project and recommendations of further development and pilot projects will be presented. - National co-operation forms can be developed through a series of seminars or discussion opportunities for the whole construction market and for contact persons in the different companies. The following themes could be discussed: o contracting forms in the countries: differences similarities, ensuring an identical terminology

9 o rules for tendering and procurement process: basis for tender documents, cultural differences in the process and the documents, possibilities for changes, o best practices in the Nordic countries: concrete examples, what has brought about or can bring about an increase in innovations. - Development of a common website, based on the current GNAwebsite or as a part of the Nordic Road Association s website. - Involving the rail and road administration directors who are responsible for the contracting and co-operation forms.

10

11 FÖRORD Denna GNA-rapport är en reviderad version av rapporten med samma namn, som slutfördes i juni 2006 i fas två av GNA. Revideringen omfattar uppdateringar i bl.a. kapitel 3 samt i de två sista kapitlen. Kapitlen om utökad samverkan har kompletterats och den nya s.k. Alliansmodellen är kort beskriven. GNA delprojektet är finansierat med medel från de nordiska väg- och järnvägsförvaltningarna. Rapporten har tagits fram av en nordisk projektgrupp med uppgiften att studera möjligheter och förutsättningar för en gemensam nordisk anläggningsmarknad inom väg- och järnvägssektorerna. Målet med delprojektet Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer är att beskriva och analysera hur olika upphandlings- entreprenadoch samarbetsformer används idag i de nordiska länderna och att utveckla i enlighet med den samnordiska visionen ett urval upphandlingsmetoder och samarbetsformer som främjar produktivitetens tillväxt i branschen samt utnyttjar producenternas innovationer och produktutveckling och därtill är förmånliga för beställaren. Projektet har genomförts under ledning av Vägförvaltningen i Finland i samarbete med väg- och järnvägsmyndigheterna i de nordiska länderna: Magnus Nygård, Vägförvaltningen, Finland (projektledare) Claus Nødgaard Hansen, Vejdirektoratet, Danmark Jukka Karjalainen, Vägförvaltningen, Finland Jussi Ala-Fossi, Vägförvaltningen, Finland Jan Eirik Henning, Statens Vegvesen, Norge Frode Rosenkilde, Baneverket, Norge Björn Karlsson, Vägverket, Sverige Lars Redtzer, Banverket, Sverige Kontakten med medlemmarna i projektgruppen har skett vid ett möte i Helsingfors, en telefonkonferens samt via telefon och e-post. Peter Molin har som konsult hjälpt till att sammanställa rapporten tillsammans med sin kollega Emil Matintupa, båda från Ramboll Finland. Helsingfors, Köpenhamn, Oslo, Stockholm, september 2008

12

13 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 11 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 3 SUMMARY 5 FÖRORD 9 1 BAKGRUND 13 2 SYFTE OCH MÅLSÄTTNING 15 3 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Definitioner vid entreprenader av väg Definitioner vid entreprenader av järnväg Entreprenadformer som används i de nordiska länderna Projektledningsformer som används i de nordiska länderna Samarbetsformer 23 4 NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG Projektering Byggande Underhåll Drift Internationella erfarenheter 32 5 NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV JÄRNVÄG Projektering Byggande Drift och underhåll 36 6 UPPHANDLINGSSTRATEGIER Upphandlingsstrategier för väg Upphandlingsstrategier för järnväg 38 7 UTVECKLINGSMÖJLIGHETER OCH -BEHOV Val av entreprenadform Entreprenadformernas säregenskaper Projektledningsformer Samarbetsformer Exempel på erfarenheter 47 8 REKOMMENDATIONER OCH SLUTSATSER 52 9 LITTERATUR 55

14 12 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 10 BILAGOR 57 BILAGA 1: ARBETSSÄTT FÖR UTÖKAD SAMVERKAN 59 BILAGA 2: TIDLIG OG SEN PARTNERING DANSKE ERFARINGER 61 BILAGA 3: PROJECT ALLIANCE 68 BILAGA 4: SWOT ANALYS 71

15 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 13 BAKGRUND 1 BAKGRUND I Norden finns en rätt stark marknadskoncentration med få aktörer inom anläggningssektorn, vilket inom vissa områden leder till begränsad konkurrens med högre anläggningskostnader som följd. Rörligheten på anläggningsmarknaden i Norden är idag begränsad. För att etablering i ett nytt land skall kunna ske smidigt är det mer eller mindre en förutsättning att företaget samverkar med någon lokal aktör eller köper upp en mindre aktör på den nya marknaden. Järnvägsentreprenörerna agerar i stort sett på samma sätt som de traditionella anläggningsentreprenörerna med den skillnaden att de stora aktörerna är statligt ägda företag som rör sig i begränsad omfattning över gränserna. Här har dock skett och kommer att ske förändringar i den närmaste framtiden. I Finland har det före detta Vägaffärsverket bolagiserats och fungerar nu som ett statsägt aktiebolag, Destia Oy. I Sverige kommer Vägverket Konsult och Banverket Projektering sannolikt (Riksdagsbeslut förväntas under hösten 2008) att sammanslås till ett aktiebolag från början av Vägverket Produktion fungerar likaså sannolikt som separat aktiebolag från och med Banverket Produktion kommer sannolikt att bolagiseras vid ett senare tillfälle. Dessa förändringar kan ha en inverkan på den Nordiska marknaden då de nya, på hemmamarknaderna stora, aktörernas intresse för att fungera över landsgränserna ökar. Variationerna i anslagsnivåerna medför att leverantörer får svårigheter med att bedöma behovet av resurser och genomföra nödvändiga investeringar. Dessa snabba volymväxlingar medför högre kostnader och kan leda till kvalitetsbrister, vilket branschen och samhället får lida av. En många gånger dålig dialog och dåligt samarbete mellan aktörerna har resulterat i att egna kortsiktiga mål prioriteras framför långsiktiga samhällsekonomiska lösningar. Samarbetet mellan beställare och de olika utförarna utefter hela värdekedjan från projektering till drift och underhåll - borde inriktas mot ett långsiktigt perspektiv där samhällets och användarnas mål sätts mer i fokus än vad som sker idag. Sverige, Norge och Finland har dessutom konkurrensutsatt nästan all producentverksamhet inom förvaltningarna, vilket ställer nya krav på såväl beställare och egna eller externa utföraraktörer. I Danmark sker upphandlingen av anläggningsarbeten enbart från marknaden. En viktig faktor för att öka anläggningssektorns effektivitet är att en sund konkurrens råder på en marknad med tillräckligt många aktörer. En väl fungerande anläggningssektor är nödvändig för Norden för att kunna tillgodose de krav som kunderna ställer på transportsystemet. GNA har en nordisk vision om en välfungerande anläggningsmarknad utan gränser som kännetecknas av: Samhällsekonomisk effektivitet, god etik och stor tillit. Inga nationella hinder som begränsar leverantörernas rörlighet. En bred leverantörsmarknad med god erfarenhetsåterföring mellan beställare och utförare. Säkra och miljövänliga produktionsmetoder. En samsyn om inriktningen i trafikverkens beställarstrategier.

16 14 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer BAKGRUND Upphandlingsformer som stimulerar till innovativa utföranden, ökad produktivitet och därmed en god lönsamhet för alla. En intressant framtidsbransch som tilltalar ungdomar av båda könen vid deras yrkesval. För att bättre uppnå dessa mål påbörjades inom GNA delprojektet Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer med uppgiften att studera möjligheter och förutsättningar för en gemensam nordisk anläggningsmarknad inom väg- och järnvägssektorerna. I fas tre av GNA har delprojektet fortsatt med fokus på utvecklandet av utökad samverkan samt av Alliansmodellen som en entreprenadform.

17 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 15 SYFTE OCH MÅLSÄTTNING 2 SYFTE OCH MÅLSÄTTNING Nuläget på anläggningsmarknaden i de nordiska länderna ser ganska olika ut. Vissa länder har klart mer utvecklade strategier, förfaranden och entreprenadformer än andra, vilket leder till att även utgångspunkten för en gemensam anläggningsmarknad är olik. Under de senaste två åren har dock en betydande utveckling skett på många håll avseende ibruktagandet av entreprenadformer som bättre medger leverantörernas innovationer. De nordiska trafikförvaltningarnas strategier är ändå generellt sett mycket lika till sina målsättningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att begreppen och termerna skiljer sig innehållsmässigt från varandra i de olika länderna. Vägsektorn skiljer sig relativt mycket från järnvägssektorn, som är mer konservativ, mycket beroende på de striktare och mer normbaserade säkerhetskraven. Även strategierna och utvecklingstrenderna verkar ha en mer innovativ prägel på vägsidan. Anläggningsbranschen i de nordiska länderna bör hitta en funktionsmodell, där alla parter finner samarbetsformer som skapar förutsättningar för långsiktigare verksamhet än den nuvarande funktionsmodellen. De nordiska trafikförvaltningarna borde aktivt skapa förutsättningar för en förändring i den nuvarande situationen. Detta kunde ske genom att eliminera så många hinder som möjligt och utveckla mer enhetliga anskaffningsprocedurer, entreprenad- och samarbetsformer inom branschen. Inom de nordiska länderna och även inom de olika infraämbetsverken i de nordiska länderna förekommer i dagens läge anskaffningsprocedurer som i viss mån avviker från varandra trots att samma EU upphandlingsdirektiv ligger som bas. Utvecklingsriktningen på marknaden bör vara mer samnordisk, så att även små och medelstora samt specialistföretag från andra länder kan fungera och etablera sig på marknaden. Målet med projektet Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer är att beskriva och analysera hur olika upphandlings- entreprenad- och samarbetsformer används idag i de nordiska länderna och även att beskriva och analysera dessa formers internationella utvecklingstrender, användningsområden och erfarenheter. Syftet är även att utveckla i enlighet med den samnordiska visionen ett urval upphandlingsmetoder och samarbetsformer som främjar produktivitetens tillväxt i branschen samt utnyttjar producenternas innovationer och produktutveckling och därtill är förmånliga för beställaren.

18 16 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI 3 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Termerna för olika entreprenadformer och även för olika skeden i väg- /järnvägsprojekt skiljer från land till land. I detta kapitel har definitioner och terminologi, som används i detta delprojekt, beskrivits för att undvika missförstånd i de olika länderna. Samtidigt görs ett mera omfattande terminologiarbete i ett annat parallellt GNA-delprojekt. 3.1 Definitioner vid entreprenader av väg Under den preliminära planeringen (förstudien) undersöks behovet av vägprojekt och deras tidsbestämning i ungefärlig noggrannhet i enlighet med landskapsplanen och generalplanen. Planeringen innehåller utrymmesreservering, utvecklings-, behovs- och åtgärdsutredningar. Utredningsplaneringen (vägutredningen) motsvarar markanvändningsplanering på generalplans- eller detaljplansnivå. I utredningsplanen bestäms vägens läge, utrymmesbehovet och de tekniska och trafikmässiga grundlösningarna samt förhållandet till den omgivande markanvändningen och principerna för bekämpning av miljöolägenheter. Vägprojekteringen är detaljerad planering och motsvarar noggrannheten i detaljplanen. I vägprojekteringen bestäms vägens exakta läge, vilka områden som behövs för vägen, allmänna och enskilda vägars anslutningar samt övriga vägregleringar. Som resultat fås detaljerade lösningar samt en kostandsberäkning och kostnadsfördelning. Bygghandlingen hänför sig till genomförandet av projektet och görs först när finansieringen är klar. Konstruktionsplaneringen hör till vägens byggfas och omfattar de handlingar som behövs vid byggandet. Underhållet inriktar åtgärder till det befintliga vägnätet. Underhållsåtgärder har långvarig inverkan på vägars och broars brukbarhet och deras strukturella tillstånd. Produkten indelas i underhåll av beläggningar, vägkonstruktioner, broar och vägutrustning. Med drift försäkras vägnätets dagliga bruk och trafikens framkomlighet under årets alla dagar enligt godkänd verksamhetspolicy. Produkten indelas i vinterdrift och drift av trafikmiljö, grusvägar samt färjtrafik. 3.2 Definitioner vid entreprenader av järnväg Förstudien definierar järnvägsprojektets åtgärdsalternativ, signifikanta konsekvenser, samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadernas storleksordning. På norska heter denna fas Utredning. Järnvägsutredningen definierar åtgärderna och de tekniska lösningarna samt miljöeffekterna så, att projektets konsekvenser, kostnader och andra beslutsförutsättningar samt projektets områdesbehov kan bestämmas. På norska heter denna fas Hovdeplan.

19 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 17 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Järnvägsplanen granskar järnvägsutredningen eller uppdaterar förstudien till järnvägsutredningens omfattning (används i Sverige och Norge har varit i bruk i Finland i alla projekt som kört i gång under 2008). På norska heter denna fas Detaljplan. Bygghandlingen presenterar arbetets slutresultat och verkställandet. I och med att man från början av 2008 har tagit i bruk järnvägsplanen så utarbetas bygghandlingen separat idag. På norska kallas denna fas för Byggeplan. Det förebyggande underhållet utförs dels för att vidmakthålla anläggningskapitalet dels för att bibehålla tillräcklig säkerhet för tågtrafiken och slutligen för att tillförsäkra driftsäkerheten hos anläggningarna. Till drift och avhjälpande underhåll ingår fortlöpande besiktningar och anläggningskontroll, felavhjälpning, snöröjning, lövhalkebekämpning och andra åtgärder för att säkerställa att anläggningarna fungerar för tågtrafik. 3.3 Entreprenadformer som används i de nordiska länderna Utförandeentreprenad Vid utförandeentreprenad har beställaren ansvar för projekteringen av bygghandlingen. Beställaren sluter avtal med en generalentreprenör, som har ansvar för hela utförandet. Generalentreprenören kan vidare ha avtal med en eller flera underentreprenörer (se figur 3.1). Beställare Konsult Entreprenör... UE... Figur 3.1 Principschema för kontraktsförhållanden vid utförandeentreprenad Ofta används ordet generalentreprenad istället för utförandeentreprenad. I Finland används orden toteuta-urakka (T), pääurakkamuoto och kokonaisurakka. På engelska används uttrycket Design-Bid-Build (DBB).

20 18 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Totalentreprenad Vid totalentreprenad ansvarar beställaren för förstudien och vägplaneringen. Entreprenören ansvarar däremot för projekteringen av bygghandlingen och själva byggandet. Entreprenadformen ställer stora krav på samarbetet mellan entreprenören och projektören eftersom detaljprojekteringen utförs delvis innan kontrakt för att entreprenören själva ska kunna prissätta sitt anbud. Beställaren sluter avtal med endast en totalentreprenör, som fungerar som huvudentreprenör i projektet. Huvudentreprenören kan ha underentreprenörer (se figur 3.2). Beställare Entreprenör Konsult... UE... Figur 3.2 Principschema för kontraktsförhållanden vid totalentreprenad Det finns inga märkbara skillnader i Norden i användandet av begreppet totalentreprenad. I Finland har totalentreprenad använts aktivt på vägsidan sedan början av 2000-talet. Entreprenadformen har ändrat på marknaden så att projektörerna och entreprenörerna har utvecklat sitt samarbete betydligt. På engelska används uttrycket Design-Build (DB) och på finska uttrycket suunnittele ja toteuta urakka (ST) Delad entreprenad I delad entreprenad har beställaren ansvar för projekteringen av bygghandlingen och sluter avtal med flera olika entreprenörer, sidoentreprenörer, angående olika delar av arbetet. Sidoentreprenörerna kan ha flera underentreprenörer (se figur 3.3). En delad entreprenad kallas huvudentreprenad, ifall beställaren sluter avtal med ett begränsat antal entreprenörer och en av dem fungerar som huvudentreprenör. Denna huvudentreprenör är då även byggnadsentreprenör. Ibland ansvarar huvudentreprenören även för koordineringen av de andra sidoentreprenörerna. En delad entreprenad kallas fackentreprenad då den utgår från en uppdelning av entreprenaden i olika arbetskategorier, t.ex. mark-, bro- och beläggningsarbeten. De olika arbetskategorierna utförs var för sig även om ibland några arbetskategorier kan föras samman till en entreprenad. Detta är en mycket vanlig entreprenadform i Danmark. Det finns vissa tolkningsoklarhe-

21 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 19 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI ter i Norden angående hur uppsplittrad en delad entreprenad bör vara för att den skall kallas fackentreprenad. Någon del av en delad entreprenad kan även utföras som totalentreprenad. I detta fall ansvarar huvudentreprenören förutom för byggandet, även för projekteringen av bygghandlingen. Beställare Konsult Denna del av entreprenaden upphandlas som totalentreprenad Konsult Entreprenör Entreprenör Entreprenör UE... UE... UE... Figur 3.3 Principschema för kontraktsförhållanden vid delad entreprenad På finska används uttrycket jaettu urakka för delad entreprenad och orden pääurakoitsija och sivu-urakoitsija för huvud- och sidoentreprenörerna Funktionsentreprenad Vid en funktionsentreprenad ansvarar entreprenören alltid för projekteringen av bygghandlingen och själva byggandet. Entreprenören ansvarar för anläggningens funktionella egenskaper under en bestämd garantitid som normalt är längre än vid en vanlig totalentreprenad (ca 5 10 år). De funktionella egenskaperna granskas både under garantitiden med bestämda tidsintervall och vid slutet av garantitiden med hjälp av funktionskraven. Vid användning av funktionsentreprenader köper beställaren alltså en helhetsservice av entreprenören, inte bara det fysiska byggandet (se figur 3.4). I vissa fall ingår även underhållsansvar med i funktionsentreprenader. Då ansvarar entreprenören för anläggningens underhåll enligt bestämda funktionskrav. Vid funktionsentreprenader med underhåll är garantitiderna ofta år.

22 20 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Beställare Entreprenör Konsult... UE... Figur 3.4. Principschema för kontraktsförhållanden vid funktionsentreprenad I Finland används uttrycken suunnittele-toteuta-ylläpidä (STY), eller käyttöikämalli. På engelska används uttrycken Design-Build-Maintain (DBM) Livscykelentreprenad I livscykelkontraktet ingår det för entreprenören förutom projektering och byggandet även underhåll och drift samt möjligen även finansiering. På projektet sätter beställaren sedan funktionella krav, som projektet skall uppfylla under en längre tid. Man köper alltså även här en helhetsservice av entreprenören och inte bara det fysiska byggandet (se figur 3.5). Beställare Privat projektbolag Möjligen som konsortium Möjligen som konsortium Entreprenör Konsult (projektering) Entreprenör (investering) Entreprenör (underhåll) Entreprenör (drift) UE UK... UE... UE... UE... Figur 3.5 Principschema för kontraktsförhållanden vid livscykelentreprenad

23 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 21 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI I Norden används flera olika uttryck för livscykelentreprenader. I Sverige kallas de för funktionsentreprenader, i Norge OPS offentlig-privat-samarbete och i Danmark OPP offentlig-privat-partnering. I Finland används uttrycken elinkaariurakka eller elinkaarimalli (EK-malli). På engelska används uttrycken Design-Build-Operate-Maintain (DBOM) eller Design-Build- Finance-Operate (DBFO) då privat finansiering ingår. För livscykelentreprenader kan man skilja på privat finansiering och offentlig finansiering. Fastän modellen som sådan inte kräver privat finansiering har det hittills alltid grundats ett privatägt projektbolag som ansöker om finansiering för projektet. Bolaget handlar likaså upp utförare för de olika delarna i projektet. Den privata finansieringen har kritiserats för att vara dyrare p.g.a. räntekostnaderna. Finansieringen kan vara offentlig i sin helhet eller ha en offentlig garanti. Projektbolaget behöver inte vara privatägt utan det kan vara offentligt. Tills vidare har denna entreprenadform mest använts på vägsidan. 3.4 Projektledningsformer som används i de nordiska länderna Projektledningsservice, At Fee Projektledningsservice är inte en egen entreprenadform, utan ett sätt för beställaren att organisera projektledningen vid entreprenader. Projektledningsservice passar bra i sådana fall då beställaren, av någon anledning, saknar resurser eller kompetens för att utföra objektets projektledning. Projektledningsservice kan användas i såväl utförande- som totalentreprenader. I projektledningsservice har beställaren ett avtalsförhållande med en utomstående konsult, som är ansvarig för styrningen av projektet. Beställaren har kontrakt med entreprenörerna och ansvarar för den ekonomiska risken (se figur 3.6).

24 22 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Gemensamt mål Beställare Projektledningskonsult... Entreprenör... UE... UE... UE... Figur 3.6 Principschema för kontraktsförhållanden vid projektledningsservice I Finland används ordet projektinjohtopalvelu och på engelska uttrycket Construction Management - At Fee (CM At Fee) Projektledningsentreprenad, At Risk I projektledningsentreprenad har projektledningsentreprenören totalansvar för entreprenadens utförande och bär även full ekonomisk risk för projektet. Projektledningsentreprenören upphandlar självständigt de egentliga utförarna, entreprenörerna, och styr dessa (se figur 3.7). Entreprenadformen är vanlig i husbyggnadsbranschen. Formen kräver hög kompetens hos projektledningsentreprenören.

25 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 23 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Beställare Projektledningsentreprenör... Entreprenör... UE... UE... UE... Figur 3.7 Principschema för kontraktsförhållanden vid projektledningsentreprenad I Finland används ordet projektinjohtourakka och på engelska används uttrycket Construction Management - At Risk (CM At Risk). 3.5 Samarbetsformer Vid projekteringen, byggandet, driften eller underhållet av väg/järnväg finns det flera aktörer både på beställarsidan och på utförarsidan. Samverkan mellan aktörerna är viktig och den kan ske på två sätt. Man kan samarbeta genom ett upplägg som beskrivs i kontraktet i form av utökad samverkan eller genom en separat upphandlingsform med juridisk bas i form av allianskontrakt (se figur 3.8). Den här typen av samarbete har redan använts i Sverige (se även bilaga 1), Danmark och Norge i olika utsträckning. I Danmark används termen partnering (se även bilaga 2) och i Norge används partnering och målpris med samma innehåll som den svenska utökad samverkan (se 3.5.1). I Finland är den samarbetsformen först nu på kommande. Alliansmodellen håller på att utvecklas (se 3.5.2). De former som används har olika innehåll och struktur i de olika länderna.

26 24 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Figur 3.8 Entreprenad med utökad samverkan eller alliansmodellen Som upphandlingsmetod för samarbetsformerna kan konkurrenspräglad dialog med fördel utnyttjas (EU:s direktiv /18/EG, art 29, eng: competitive dialogue, fi: kilpailullinen neuvottelumenettely) Utökad samverkan/partnering/målpris Det har gjorts många försök med att samarbeta mellan beställare och utförare. Ibland har det lyckats ibland har resultatet varit mindre bra. Möten mellan olika kulturer behöver inte nödvändigtvis bara vara mellan olika nationaliteter, det kan lika gärna röra sig om olika företagskulturer, som mellan olika entreprenörer och beställare. Det finns en beprövad metod för systematisk samverkan. Denna samverkan bygger inte på någon matematisk/mekanisk metod utan det handlar mera om ett engagemang och en övertygelse om ett systematiskt arbetssätt. Metodiken har utvecklats kontinuerligt genom att man tillämpat den inom många områden och olika skeden i en projekterings-, bygg- och underhållsprocess. Den feedback som kommit har visat sig vara mycket positiv och olika medverkande företag och organisationer har fortsatt att tillämpa det grundläggande synsättet. Med inställningen att all personal vill göra ett bra jobb signaleras samtidigt synen på den personal som ska producera ett objekt. Ett arbete som resulterar i något nyttigt och som de kan vara stolta över. Detta är långt ifrån snabba, lätta lösningar som resulterar i en tvivelaktig kvalitet. Här handlar det om en professionellt utfört arbete som mynnar ut i en produkt som är funktionell, vacker och hantverksmässig av mycket god kvalitet. Samtidigt ska drift- och underhållsaspekterna var inbakade i den design som lett fram till vår produkt järnvägen, bron eller vägen. Genom samarbete och utveckling kan man göra vinster utan att någon förlorar. Man skall se det som en omvänt sätt - att jobba med friskvård i stället för sjukvård.

27 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 25 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Figur 3.9 Förhandlingsstrategi och värderingar När väl beslutet är taget att projektet ska löpa under den utökade samverkansformen, krävs information till berörda konsulter/entreprenörer om vad detta kommer att innebära. Det behövs ett klarläggande om vad respektive ledning förväntar sig när man går in i detta förhållningssätt. Eftersom denna arbetsmetod är en form av praktisk organisations- och ledarutveckling kan man betrakta det som ett led i respektive företags utveckling och är en form av investering i det s.k. humankapitalet. I litteraturen har angetts några satser för att framgången ska bli stor i arbetet och då krävs: En öppen dialog mellan organisationer, i gruppen och mellan övriga deltagare i projektet Beredskap hos nyckelpersoner att dela på ansvaret för fel och misstag Att incitament för delning av kostnadseffektivisering används Att en pådrivare/diskussionsledare finns med under hela processen Att budskapet (om arbetssättet) upprepas med jämna mellanrum I det övergripande arbetsmiljöarbetet samverkar inriktningen med synen på utökad samverkan. Varje entreprenör har arbetsmiljöansvaret för sina anställda. Huvudentreprenörerna har vidare ett samordningsansvar på sina respektive arbetsplatser. Varje entreprenör svarar för sitt arbetsmiljöarbete och varje anställd är skyldig att medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i de åtgärder som behövs för en god arbetsmiljö. En av beställarens uppgifter är att följa upp entreprenörernas säkerhetsarbete. Arbetets utgångspunkt är ömsesidig respekt och bygger vidare på hänsynstagande, förtroende och samverkan. Det ena ger det andra i en vinnande kedja. I projektet har vi olika arenor/möten för olika frågor. En viktig arena är den sk. träningsplan där "allt" är tillåtet och man kan bryta åsikter och idéer inför de formella mötena.

28 26 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Samarbete Förtroende Hänsynstagande Respekt Figur 3.10 Processen och den positiva energi den skapar Arbetssättet för utökad samverkan är följande (se bilaga 1): Lära känna varandra Teambuilding Rensa ut alla gamla tvister och groll Formulering av målsättningsdokument Brainstorming för att gemensamt ta fram en vision mål/delmål Slå fast vision, mål och delmål Fastlägga organisation, arbetssätt, konflikthantering, ansvar och befogenheter, arbetsuppgifter och roller Kommunikation och mötessystem Uppföljning av målsättning/mätningar Riskbedömning och riskfördelning Dokumentation Tidsintervaller/gruppsammansättning Gruppen bör bestå av chefer från båda sidor i ansvarsbalans. Kommer högsta chefen från beställarsidan ska också entreprenörens motsvarighet vara närvarande. I övrigt balanseras gruppen med deltagare som har inflytande och påverkan i projektet. Det nya är att vi sätter samspel i system och fokuserar på det viktigaste gemensamma målen. Det är också viktigt att bryta ner målen till delmål och att värdera och mäta och inte minst att diskutera dessa mätningar som ett underlag till förbättringar. Nyckelord för framgång: sunt förnuft, samverkan, incitament och systematik. Nedan beskrivs också FIA:s modell för samverkan, som tillämpas i Sverige. I Danmark och Norge förekommer liknande samverkansmodeller, Partnering respektive Målpriskontrakt. Målpriskontrakt används dock mest inom husbyggnadsbranschen och i mindre utsträckning inom anläggningsbranschen.

29 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 27 DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Figur 3.11 Utökad samverkan Allians Kontraktsformen för Alliansmodellen håller på att utvecklas inom ett separat projekt i Finland. Till skillnad från utökad samverkan, som kan användas oberoende av entreprenadform, innebär Alliansmodellen alltså en ny juridisk entreprenadform. Alliansmodellen används idag i synnerhet i Australien, Nya Zeeland samt i Storbritannien. Bakgrunden och ursprunget till Alliansmodellen sägs ligga i den norska oljeindustrin. Alliansmodellen är en entreprenadform där beställare, entreprenör och konsult inleder samarbetet i ett tidigt skede av planeringen av ett objekt. Man delar jämnt på riskerna och vid väl utförda jobb delar man även på vinsten. Beställarens önskemål och krav styr projektgruppens arbete. De ekonomiska faktorerna är inte avgörande i valet av partners, utan projektgruppen väljs utgående från dess kompetens. Den valda projektgruppens mål är att inom kostnadsmålsättningens ramar tillsammans uppnå ett så gått resultat som möjligt för projektet (se figur 3.10). Genom att dela riskerna lika mellan de olika aktörerna ser man till att alla har samma intresse gällande projektets slutresultat.

30 28 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer DEFINITIONER OCH TERMINOLOGI Figur 3.12 Principen för allians (Källa: Alliansprojektet, Pertti Lahdenperä VTT) Alliansmodellen lämpar sig särskilt bra i urbana och komplicerade projekt där man kan få den största nyttan av de olika aktörernas specialkunnanden. Modellen bygger på öppenhet och intensiv växelverkan mellan de olika aktörerna. Detta öppnar för nytänkande och innovation i projekten.

31 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 29 NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG 4 NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG Upphandlingen av vägprojekt kan indelas i projektering, byggande, underhåll och drift. Själva upphandlingen förutsätter en metod, som resulterats av en strategi. Olika entreprenadformer används beroende på projektets innehåll, mål och storlek. Trenden är i alla länder att konkurrensutsätta allt större delar av verksamheten. Allmänt kan konstateras att upphandlingen sker främst i konkurrens, men i liten mån fortfarande i egen regi. Länderna har även egna statliga bolag som utför de tjänster som konkurrensutsätts, men de statliga bolagen får inte favoriseras i valet av konsult eller entreprenör, vilket de flesta länder även påpekat i respektive upphandlingsstrategi. I Finland utför det nu bolagiserade, statligt ägda Destia Oy (år 2001 delades Vägverket i Vägförvaltningen och Vägaffärsverket) allt från projekteringstjänster till entreprenad-, underhålls- och drifttjänster. I Sverige har Vägverket följande affärsenheter; Vägverket Konsult, Vägverket Produktion och Vägverket Färjerederiet. Alla dessa är underställda Vägverkets generaldirektör. De konkurrensutsatta Produktion och Konsult fungerar på företagsekonomisk grund. Vägverket Konsult sammanslås sannolikt från början av 2009 med Banverket Projektering till ett aktiebolag. Även Vägverket Produktion bolagiseras sannolikt från början av I Norge finns ett statligt aktiebolag Mesta AS, som grundades 2003 då det skedde en stor omorganisering i Statens Vegvesen. Mesta AS omfattar enbart entreprenörsverksamhet I Danmark sker upphandlingen av anläggningsarbeten enbart från marknaden. Situationen avseende aktörernas storlek skiljer sig i de olika länderna. I Sverige och Finland är branschen koncentrerad till stora och små entreprenörer, medan det finns brist på mellanstora. I Norge har antalet mellanstora entreprenörer ökat. 4.1 Projektering I Finland och Sverige är all upphandling av projektering över ett tröskelvärde konkurrensutsatt. Årsavtal, som upphandlas i konkurrens, används också. Valets görs enligt totalkostnadsprincip (d.v.s. att det billigaste alternativet inte nödvändigtvis väljs, utan det ekonomiskt mest fördelaktiga). I Norge och Danmark sker projekteringen dels i egen regi, dels genom konkurrensutsättning. Inom projektering används olika uppdragsformer i de olika länderna. I Norge och Danmark sker projekteringen dels i egen regi och dels konkurrensutsätts de. I Sverige används främst utförandekonsultuppdrag.

32 30 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG 4.2 Byggande Inom byggande har alla länder gått in för total konkurrensutsättning. I Finland är entreprenörens ekonomiska och tekniska möjligheter och begränsningar av vikt vid val av entreprenör. I Sverige är det främst internationella och större nationella entreprenörer som lämnar anbud, och Vägverket väljer oftast den ekonomiskt mest fördelaktiga entreprenören. I mindre projekt kan dock priset också avgöra. I Danmark används som princip vid entreprenörsval både lägsta pris och förmånligaste pris. I Norge sker valet dels enligt pris dels enligt det som ekonomiskt är mest fördelaktigt. En översikt över de entreprenadformer som används i väginvesteringsprojekt för åren 2006 och 2008 finns i figur 4.1. Figuren tolkas så, att flera plus i cellen hänvisar till större bruk av ifrågavarande entreprenadform. I tabell 4.1 presenteras fördelningen av den monetära volymen. Figur 4.1 Använda entreprenadformer vid väginvesteringar 2006 och 2008 I Finland är utförandeentreprenad vanligast då man betraktar antal objekt (75 %), men totalentreprenad är vanligast vid monetär betraktelse (71 %). Även ett par livscykelentreprenader har genomförts. I Sverige används i monetära termer 56% utförandeentreprenad och 44% total- och funktionsentreprenad. En mycket tydlig förändring kan ses med en riktning från utförande- och generalentreprenad mot totalentreprenader jäm-

33 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer 31 NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG fört med En del av totalentreprenaderna är funktionsentreprenader, vilka formellt betraktas som totalentreprenader. Vid väginvesteringar i Norge används huvudsakligen utförandeentreprenad som i huvudsak har upphandlats som delad entreprenad. Man kan se en klar förändring med en övergång från delad entreprenad mot utförande och generalentreprenad. Livscykelentreprenader har använts i 3 större projekt. I Danmark är fack- och utförandeentreprenad de vanligaste entreprenadformerna. Där kombineras fackentreprenaden ofta med partnering. Även totalentreprenad används. Den första upphandlingen med OPP-formen har påbörjats. Tabell 4.1 Fördelningen av den monetära volymen av entreprenadformer för väginvesteringar (resultaten från år 2006 inom parentes) Entreprenadform (% -andel) DAN FIN NOR SVE Utförande- / Generalentreprenad 40 % Delad / Fack entreprenad 50 % Totalentreprenad 10 % Livscykel- / Funktionsentreprenad Livscykelmodell med finansiering PPP, OPS (Offentlig-Privat- Samarbete), OPP (Offentlig-Privat- Partnering), (35 %) 29 % (65 %) 71 % (20 %) 60 % (77 %) 35 % (3 %) 5 % (94 %) 56 % (1 %) - (4 %) 44 % ***) (1 %) - ****) (*)) (**)) - Allians - - *) 2 st. mycket stora projekt **) 3 st. mycket stora projekt utgör ca 10% av den årliga investeringsramen ***) Varav två mycket stora projekt. En del av totalentreprenaderna är funktionsentreprenader, vilka formellt betraktas som totalentreprenader ****) Danmark har igångsatt den första OPP-upphandlingen i juni Underhåll I Finland, Norge, Sverige och Danmark är underhållet konkurrensutsatt. I Finland används totalkostnadsprincip och i Danmark både lägsta pris och totalkostnadsprincip. Inom underhåll används främst utförandeentreprenad och totalentreprenad. Några försök med områdesentreprenader har utförts och försöken utvidgas under I Finland pågår ett pilotprojekt med servicekontrakt med en kontraktsperiod på 9 år i Uleåborgsregionen. Två nya servicekontrakt har upphandlats 2008

34 32 Utveckling av entreprenadformer och alternativa samarbetsformer NULÄGET FÖR UPPHANDLING AV VÄG och målsättningen är att ha kontrakt på 5-15 år. Geografiskt är kontraktsområdena vidsträckta men så att flera upphandlingar kan ske årligen nationellt. 4.4 Drift Driften är konkurrensutsatt i alla nordiska länder. De statligt ägda bolagen har en stor marknadsandel i både Finland och Sverige; i Finland ansvarar Vägaffärsverket för 75 % av driften och i Sverige ansvarar Vägverket Produktion för 62 % av driftsuppdragen. Mesta AS i Norge har idag ca 60% av omsättningen i de områdesbaserade funktionskontrakten. Inom drift använder sig Finland, Norge och Sverige sig av områdesentreprenader. I Norge använder man termen funksjons-kontrakter för områdesentreprenaderna. I Danmark används främst fackentreprenad. 4.5 Internationella erfarenheter Nya Zeeland, Australien och England är föregångare inom innovativa upphandlingsmetoder. I Nya Zeeland används den traditionella DBB-metoden ännu flitigt, trots att många nya innovativa upphandlingsmetoder utvecklas. Dock har man utvecklat tre olika former av totalentreprenad, och de alla används. Andra speciella upphandlingsmetoder är s.k. full delivery (program management), långvariga underhållskontrakt med funktionella krav (PSMC) och långvariga kontrakt med krav för slutprodukten vid upphandling av drift. I Australien använder man flera olika upphandlingsmetoder; de traditionella DBB, DB samt även CM och DBOM (Design-Build-Operate-Maintain). I större projekt har även DBFO (Design-Build-Finance-Operate) använts. Liksom i Nya Zeeland används även här långvariga kontrakt med funktionella krav (PSMC) och långvariga kontrakt med krav för slutprodukten vid upphandling av drift. I England i motsats till de flesta andra länder används inte den traditionella DBB. Där används främst DB, DBOM och DBFO. Även olika typer av långvariga underhållskontrakt innehållande funktionella krav används och även här används långvariga kontrakt med krav på slutprodukten vid upphandling av drift. USA ligger klart efter Nya Zeeland, Australien och England angående innovativa upphandlingsmetoder. Utvecklingen är ändå på väg mot ett bättre håll. De traditionella metoderna DBB, DB, DBOM och DBFO används och även långvariga underhållskontrakt innehållande funktionella krav (PSMC). Utvecklingen är även att övergå till långvariga kontrakt med krav på slutprodukten vid upphandling av drift. Bör poängteras att det finns stora skillnader mellan de olika delstaterna samt mellan delstaterna och den federala nivån. I Holland utvecklas entreprenadformerna för tillfället mycket kraftigt. Målsättningen är att övergå helt till totalentreprenader och andra mer utvecklade entreprenadformer.