Vad säger lagen vilka tillstånd krävs för de olika åtgärderna?

Transkript

1 Vad säger lagen vilka tillstånd krävs för de olika åtgärderna? Anläggning av våtmarker och restaurering av vattendrag i Sverige Avgränsningar Föreliggande avsnitt behandlar vilka regler som gäller för att anlägga våtmarker som har som syfte att rena dränerings-, bäck- eller åvatten från näringsämnen eller för att främja den biologiska mångfalden. De regler som beskrivs i avsnittet gäller också generellt för olika typer av restaureringsåtgärder i vattendrag med nämnda syften. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas grävning av meanderslingor, anläggning av parallella åfåror, avfasning av strandzoner samt placering av sten i vattendrag. Våtmarker med andra syften Det som avgör hur en verksamhet skall prövas är dess syfte. Det som utseendemässigt och genom naturvetenskapliga definitioner kan betraktas som en våtmark behöver inte nödvändigtvis vara en våtmark i lagens mening. Våtmarker som anläggs med syfte att rena avloppsvatten eller dagvatten betraktas som miljöfarlig verksamhet och kan vara tillståndseller anmälningspliktiga enligt 9 kapitlet i miljöbalken (MB). Ett annat exempel på miljöfarlig verksamhet kan vara dammar som anläggs med syfte att producera fisk. Dessa verksamheter prövas inte på samma sätt som de som beskrivs i föreliggande avsnitt. Tillståndspliktig vattenverksamhet Anläggning av våtmarker och restaurering av vattendrag är generellt en tillståndspliktig vattenverksamhet. Tillstånd krävs enligt 11 kap. 9 MB. Vad vattenverksamhet innebär klargörs av definitionen i 11 kap. 2 MB. Förenklat omfattar vattenverksamhet alla åtgärder som syftar till att förändra vattnets djup, mängd eller läge. En förutsättning för att kunna söka tillstånd är att man har rätt att använda vattnet inom det område där åtgärden planeras. Man ska med andra ord ha rådighet över vattnet. Generellt är det fastighetsägaren som har rådighet över vattnet. Genom avtal kan denna rådighet överlåtas på någon annan. Av speciellt intresse kan nämnas att staten, kommuner och vattenförbund har rådighet över vatten för att kunna bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket (2 kap 5 lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). Innan ansökan om vattenverksamhet lämnas in till miljödomstolen måste samråd ske med länsstyrelsen, ett så kallat tidigt samråd (6 kap 4 MB). I de fall länsstyrelsen bedömer att verksamheten kan komma ett medföra en betydande miljöpåverkan ska även ett utökat samråd hållas. Regeringen har nyligen föreslagit Riksdagen att förenkla samrådsförfarandet på så sätt att det bara ska krävas ett samråd oavsett åtgärdens miljöpåverkan. Prövning av vattenverksamhet sker i miljödomstol efter skriftlig ansökan från den som vill bedriva verksamheten. Ansökan ska innehålla (Eberstein & Gipperth 2002). Uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar i relevant omfattning Uppgifter för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna kommer att följas Förslag till förebyggande eller avhjälpande av olägenhet från verksamheten Förslag till hur verksamheten ska kontrolleras En miljökonsekvensbeskrivning (6 kap MB) Uppgifter om samrådet

2 Liksom alla andra verksamheter måste vattenverksamheter uppfylla miljöbalkens allmänna hänsynsregler ( 2 kap. MB). Något som är speciellt för vattenverksamhet är att den måste vara samhällsekonomiskt försvarbar för att tillåtas (11 kap. 6 MB). Den ekonomiska nyttan och fördelarna ur allmän synpunkt måste uppväga de olägenheter verksamheten kan komma att innebära. Vid vattenverksamhet ska också särskilda hänsyn tas till fiskeintresset. Skulle anläggningen medföra skador på detta är verksamhetsutövaren skyldig att vidta skyddsåtgärder eller på annat sätt kompensera de skador som kan uppkomma. Kopplat till vattenverksamhet är också lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelserna i denna lag är omfattande och reglerar bland annat olika typer av samfälligheter och olika avgifter såsom bygdeavgifter och fiskeavgifter. Här finns också regler om tillståndens giltighet och omprövning samt särskilda bestämmelser om markavvattning. Efter bedömning av miljödomstolen fastställs om åtgärden/verksamheten är tillåtlig och villkoren för den. Efter det att ett tillstånd vunnit laga kraft kan frågor som prövats av tillståndsmyndigheten inte, utom i vissa särskilda fall, därefter prövas av andra myndigheter. Genom tillståndsbeslutet ges verksamhetsutövaren ett skydd mot att inom den tid tillståndet gäller bli ålagd ytterligare krav. Undantag från tillståndsplikten Undantag från tillståndsplikten gäller om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållanden (11 kap 12 MB). Det är upp till verksamhetsutövaren att avgöra om verksamheten är tillståndspliktig. Verksamhetsutövaren tar en stor risk om bedömningen är att tillstånd inte behövs. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan och som måste visa att det är uppenbart att verksamheten inte medför några skador. Om någon skulle lämna klagomål på verksamheten och anmäla den som otillåten vattenverksamhet, ligger bevisbördan på verksamhetsutövaren. För att kunna bevisa att åtgärden inte orsakat någon skada är det därför viktigt att dokumentera så mycket som möjligt genom att mäta in vattengångar och marknivåer samt att fotodokumentera området före åtgärderna. Det finns ytterligare några undantag från tillståndsplikten som saknar betydelse i detta sammanhang. Ett undantag vad gäller markavvattning kan dock ha betydelse för ett antal av åtgärderna som avses i detta avsnitt samt för åtgärden reglerbar dränering i handboken. Undantaget omfattar dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 mm. I dessa fall krävs endast tillstånd om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamheten (11 kap 13 MB). De allmänna hänsynsreglerna Alla verksamheter som bedrivs måste uppfylla miljöbalkens allmänna hänsynsregler 2 kap. MB. Vid tillståndsprövning och i anmälningsförfarandet skall hänsynsreglerna beaktas. Det är alltid verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att kraven följs. Genom prövning och tillsyn kan det preciseras vad hänsynsreglerna betyder i det enskilda fallet. De krav och försiktighetsmått som kan ställas måste dock vara skäliga. Vad som anses skäligt bedöms i förhållande till vad som är ekonomiskt rimligt för ett normalt företag i branschen. Försiktighetsmåtten som vidtas ska också vägas mot den miljömässiga nyttan.

3 Tillsyn Det är Länsstyrelsen som är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet. Genom tillsynsåtgärder kan Länsstyrelsen ställa krav på vattenverksamheter oavsett om de har tillstånd eller ej. Tillsynsmyndigheten kan också ställa krav på egenkontrollprogram och fastställa ett sådant om detta inte är reglerat i tillståndet. För en verksamhet med tillstånd är tillsynen i praktiken begränsad till att följa upp de krav som ställs i tillståndsbeslutet. Verksamhetsutövaren får på så sätt ett skydd mot att inom den tid tillståndet gäller bli ålagd ytterligare krav. Praxis i Skåne fram till 2003 Att situationen i Skåne har valts ut i detta kapitel hänger dels samman med att projektet RENT-VATTEN har Öresundsregionen som verksamhetsområde, men hänger också samman med att tillämpningen av våtmarksärenden skett under lång tid, eftersom våtmarksprojekten kom i igång tidigt och har varit omfattande i Skåne. De flesta projekt var till en början små och de förväntade positiva effekterna ansågs vara stora i förhållande till eventuell negativ påverkan. En tillståndprövning i vattendomstolen (numera miljödomstolen) ansågs alltför omfattande, tidskrävande och dyr i förhållande till projektens omfattning. Därför gjorde verksamhetsutövarna i de flesta fall gällande att det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen kom till skada och att tillstånd därför inte krävdes. Detta var ett synsätt som godtogs av dåvarande Länsstyrelsen i Malmöhus län och senare också av Länsstyrelsen i Skåne län. De flesta våtmarker kom därför att prövas vid samråd enligt 20 naturvårdslagen och fr. o. m enligt motsvarande bestämmelse i 12 kap. 6 MB. Samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 MB gäller för verksamheter som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, men som kan komma att ändra naturmiljön väsentligt. Många av våtmarksärendena blev dock efterhand relativt omfattande och en praxis etablerades mellan verksamhetsutövare och Länsstyrelsen, vilken innebar att Länsstyrelsen lämnade ett antal råd om hur verksamheten skulle bedrivas. I takt med att projekten utvecklades, uppkom också situationer där andra beslut blev nödvändiga, bl. a. dispenser för strandskyddsbestämmelserna, dispenser från biotopskydd och dispenser från naturreservatsföreskrifter. I vissa fall betraktades hanteringen av massor som täktverksamhet och i andra fall som hantering av avfall. Under perioden har ca ha våtmarker anlagts i Skåne genom samrådsförfarande enligt 20 naturvårdslagen resp. 12 kap 6 MB. Ytterst få av dessa ärenden har gett upphov till några problem eller klagomål, varken vad gäller allmänna eller enskilda intressen. Nuvarande praxis i Skåne Under 2003 ändrade Länsstyrelsen plötsligt sin praxis och införde en ny handläggningsrutin för våtmarksprövningen. Denna rutin innebär att Länsstyrelsen i regel kräver ett tidigt samråd enligt 6 kap 4 MB. Efter det tidiga samrådet fattar Länsstyrelsen beslut om huruvida projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller ej. Därefter har verksamhetsutövaren att avgöra om tillstånd skall sökas hos Miljödomstolen. Länsstyrelsens mening är dock att verksamhetsutövare i många fall kan genomföra sina projekt utan att söka tillstånd (enligt information från Länsstyrelsen i Skåne den 20 maj 2003). Ett förfarande med tidigt samråd 6 kap 4 MB utan efterföljande prövning i Miljödomstolen har nu blivit ny praxis i Skåne, men förekommer såvitt känt endast där. Tillvägagångssättet förefaller sakna lagstöd och har inneburit otydligare handläggning för verksamhetsutövarna,

4 vilket fem vattenvårdsförbund uppmärksammade länsledningen på med en gemensam skrivelse och uppvaktning i juni Länsstyrelsen står dock fast vid sina handläggningsrutiner. Förenklat prövningsförfarande Att så många våtmarker har anlagts i strid med den formella rättsordningen, dvs. utan tillstånd, tyder på att befintlig lagstiftning inte är anpassad för den här typen av åtgärder. Detta har också uppmärksammats av Miljöbalkskommittén som i en statlig utredning (SOU 2003:124) föreslår att en anmälningsplikt istället införs för vissa mindre vattenverksamheter, vilka anges i en särskild lista. Enligt förslaget bör dock endast våtmarker som inte skapas genom dämning och inte är större än 1 ha vara anmälningspliktiga. Detta förslag skulle sannolikt inte leda till att fler våtmarker anläggs eller återskapas. De av kommittén föreslagna avgränsningarna av anmälningsplikten utesluter merparten av de våtmarker som anläggs i vattenvårdssyfte, eftersom dessa i många fall tillkommer genom någon form av dämning eller är större än 1 ha. Rååns vattendragsförbund har i samarbete med tre andra vattendragsförbund i Skåne tagit fram ett förslag som kompletterar Miljöbalkskommitténs. Förslaget innebär att varken utformningen av eller storleken på våtmarken blir avgörande för anmälnings- respektive tillståndsplikten, men att tillståndsplikt kommer att vara obligatorisk när Länsstyrelsen bedömer att verksamheten får en betydande miljöpåverkan eller när det föreligger motstående enskilda intressen som inte kan tillgodoses av verksamhetsutövaren på frivillig väg. Förbundets förslag skulle avsevärt förbättra möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsmålen "Myllrande våtmarker" och "Ingen övergödning", utan att motstående allmänna eller enskilda intressen träds för när. Förslaget har nyligen skickats till Miljödepartementet och kommer att redovisas utförligare i den handlingsplan som håller på att tas fram inom projektet RENT- VATTEN. Marklov Åtgärder kan också regleras genom plan- och bygglagen (1987:10). Om en åtgärd planeras inom ett detaljplanelagt område, kan det krävas att kommunen lämnar marklov innan åtgärden påbörjas. Även genom områdesbestämmelser kan kommunen ställa krav på marklov och reglera vilka åtgärder som är tillåtna respektive förbjudna. Nyttjanderättsavtal I de flesta våtmarksprojekt är det markägaren som har rådighet och som ansvarar för underhållet av en anlagd våtmark enligt miljöbalkens regler. I de fall kommuner och vattendragsförbund är drivande i våtmarksprojekten brukar avtal skrivas med markägaren. I ett sådant civilrättsligt avtal kan en anläggnings underhåll och andra skyldigheter mellan parterna regleras. Avtalet reglerar dock endast rättigheter och skyldigheter mellan den som driver projektet (kommunen/vattendragsförbundet) och markägaren. Det påverkar inte tillämpningen av miljöbalkens offentligrättsliga regler. Det är viktigt att nyttjanderättsavtalet skrivs in i fastighetsregistret, så att även framtida ägare blir bundna av avtalet. Övrigt att tänka på Det som framförallt har beskrivits ovan får betraktas som normalfall och har sin utgångspunkt i miljöbalken. Annan lagstiftning och civilrättsliga förhållanden kan också komma att beröras i den här typen av projekt. Något som är viktigt att tänka på är hur olika former av

5 infrastruktur kan komma i konflikt med projektet. Ledningar i form av el, tele och gas förekommer på många platser. Det är därför väldigt viktigt att på ett tidigt stadium ta kontakt med ledningsägare för att komma överens och ta reda på vad som gäller. Projekten kan också komma att påverka vägar och järnvägar. Det finns också säkerhetsregler exempelvis för hur nära vägar och järnvägar en våtmark får ligga. Tag därför alltid kontakt med Vägverket och Banverket om du är osäker. Något som inte nämnts tidigare och som beaktas i tillståndsärenden är de dikningsföretag som berörs av åtgärden. Det är därför särskilt viktigt att beakta aktuella dikningsföretag om åtgärden utförs utan tillstånd. Överenskommelser med dikningsföretag bör befästas genom skriftliga avtal. Källor Eberstein, C & Gipperth, L Anlagda och återskapade våtmarker vad säger lagen? Kapitel 12 i Tonderski, K., Weisner, S., Landin, J. och Oscarsson, H Våtmarksboken - skapande och utnyttjande av värdefulla våtmarker. Vastra Rapport 3. Länsstyrelsen i Skåne län PM : Kommunala ställningstaganden till framtida våtmarksprojekt; samråd med verksamhetsutövare. SOU 2003:124, En effektivare miljöprövning - Delbetänkande från Miljöbalkskommittén,