Den svenska avfallsmarknaden

Transkript

1 Den svenska avfallsmarknaden

2 Inledning sid 1 Sammanfattning sid 2 Metod och källor sid 3 Den svenska avfallsmarknaden sid 4 Kommunal kontra privat sektor sid 9 Avfallsmarknaden i framtiden sid 14 Lösningar för kommunala bolag sid 18 PricewaterhouseCoopers

3 Inledning Syftet med denna rapport om avfallshantering i svenska kommuner är att översiktligt kartlägga den svenska avfallsmarknaden och följa upp den utredning som gjordes på uppdrag av Konkurrensverket och som publicerades i november 2008 Upphandling av avfallstjänster. Bakgrunden till Konkurrensverkets rapport om upphandling av avfallstjänster är att EU-kommissionen påtalat att svenska kommuner inte använder Lagen om offentlig upphandling (LOU) vid upphandling av avfallstjänster. Lagstiftningen om upphandling bygger i huvudsak på EUdirektiv och syftet är att skapa fri rörlighet för varor och tjänster och öppna upp för konkurrens. Kommunernas roll är ifrågasatt och deras helägda bolag kan inte automatiskt få uppdragen att ta hand om kommunens avfall utan upphandling skall ske enligt LOU. Det finns möjlighet till undantag, men det gäller till exempel inte om leverantören är ett delägt bolag, vilket slogs fast av Regeringsrätten i de så kallade SYSAV-domarna. Kommunerna kan inte heller hänvisa till långa transportavstånd eller att de på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. För många kommuner kan detta innebära att de investerat i dyra behandlingsanläggningar med höga kostnader och höga priser som följd om de inte kan användas på ett rationellt sätt. Konkurrensverket bedömer att risken för att kontrakt som strider mot Lagen om Offentlig Upphandling inte kommer att avvecklas de närmaste åren och kommer därför att följa avfallsmarknaden noga. I juli 2009 kom Finansdepartementet med ett förslag om att upphandlande myndigheter inte behöver tillämpa LOU när de köper varor eller tjänster från en juridisk person som de innehar eller är medlem i. Det innebär enligt departementet att Teckalkriterierna som slagits fast i EG-domstolens rättspraxis är införda i Svensk lag. Fortfarande kvarstår frågan om kommunerna och deras aktuella bolag uppfyller kriterierna om kontroll och huvudsaklig verksamhet som är fastslagna i Teckal. Detta är något som måste utredas och prövas i varje unikt fall innan upphandling utanför LOU kan ske. Huvudsaken för kommunerna och de kommunala bolagen är att regeringsrättsdomen luckrats upp och att det nu finns andrum och tid för att utreda den fortsatta vägen framåt. Denna rapport riktas mot kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting och övriga aktörer på marknaden för avfallshantering. Frågan är hur kommunerna kan lösa detta och hur stat och privata bolag kommer att agera? PricewaterhouseCoopers 1

4 Sammanfattning Sveriges kommuner står inför en relativt stor strukturomvandling på avfallsmarknaden. Konkurrensen är till delar satt ur spel hävdar Konkurrensverket i sin rapport från november 2008 om upphandling av avfallstjänster och det kan få konsekvenser för de kommuner i Sverige som står med dyra investeringar i behandlingsanläggningar. Det nya marknadsläget kräver nya affärsmodeller och det finns lösningar på problemen som vi presenterar i denna rapport. I juli 2009 kom en ny skrivelse från Finans departementets om upphandling från statliga och kommunala företag. Där föreslår man att en upphandlande myndighet inte behöver tillämpa LOU när den anskaffar varor eller tjänster från en juridisk person som myndigheten helt eller delvis äger eller är medlem i. Skrivelsen genererar ett välkommet andrum för kommunerna och de kommunala bolagen. Samtidig innebär det att mattan delvis dras undan för privata aktörer som önskat investera i befintliga avfallsförbränningsanläggningar till reapris. Den svenska avfallsmarknaden delas in i insamlingsledet och behandlingsledet och det är de kommunala bolagen som dominerar behandlingsledet på avfallsmarknaden. Värdet på avfallsmarknaden uppgick totalt till cirka 19 miljarder kronor år 2008 fördelat på behandlingsledet 11 miljarder och insamlingsledet 7 miljarder kronor. Det finns några viktiga faktorer som påverkar strukturomvandlingen i framtiden: hur utnyttjandegraden av den totala och regionala behandlingskapaciteten utvecklas om den stigande trenden med ökad mängd avfall per person håller i sig den framtida utvecklingen på energipriserna och konkurrenssituationen om värmeunderlaget i fjärrvärmenäten EU-direktivet om fri rörlighet för varor och tjänster inom EU kommer att ge den privata sektorn större möjligheter i framtiden. Det kan innebära att det blir mindre garanterade intäktskällor för den kommunala sektorn och de kommunala bolagen får finna nya lösningar att förse behandlingsanläggningarna med avfall. Kommunerna står inför svåra beslut om hur de ska sköta framtida avfallshantering. En möjlighet är att avbolagisera verksamheten och återgå till kommunal förvaltning i egen regi. Men det kan komma att totalt kosta 4 miljarder kronor, enligt PricewaterhouseCoopers preliminära analys. Kommunerna måste ändå lösa frågan om hur man får avfall till sina behandlingsanläggningar. Om man förlorar i en upphandlingssituation finns risk att man måste lägga ner behandlingsverksamheten alternativt sälja till en privat aktör. 2 Öhrlings PricewaterhouseCoopers

5 Metod och källor Rapporten baseras på en marknadsindelning i två led, insamling och behandling och den utveckling som skett på marknaden under perioden All analys är utförd Pricewaterhouse- Coopers där annat ej anges. De kvantitativa analyserna baseras på finansiell information från årsredovisningar av svenska företag med SNI-koderna: 38110: Insamling av icke-farligt avfall 38210: Behandling och bortskaffande av icke-farligt avfall Marknadsuppskattningarna utgår från ovan angivna SNI-kod där det har bedömts att avfallshantering är bolagets huvudsakliga uppgift. Bolag som inte har ett huvudsakligt affärsområde inom avfallshantering ingår ej. All data är baserad på finansiell information från Affärsdata under perioden Övriga källor är Regeringskansliet, Statistiska Centralbyrån, nationell och lokalpress, Avfall Sverige, Konkurrensverket samt Återvinningsindustrierna. PricewaterhouseCoopers 3

6 Den svenska avfallsmarknaden

7 Definition av den svenska avfallsmarknaden Definition Marknaden för avfallshantering består av två huvudsakliga delar, insamling och transport av avfall, samt behandling. Avfallsmarknaden kan ytterligare definieras efter: typ av avfall (t ex. organiskt eller brännbart avfall) vem som har gett upphov till avfallet (hushålls- respektive verksamhetsavfall) Hushåll Verksamhet Insamling och transport Återvinningsstationer Återvinningscentraler Fastighetsnära hämtning Behandling Materialåtervinning Biologisk behandling Förbränning Deponi PricewaterhouseCoopers 5

8 Det totala värdet av svenska avfallsmarknaden uppgick till ca 19 miljarder kr år 2008 Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär att det är kommunernas ansvar att ta hand om avfallet i kommunen. Samtidigt är avfallsinnehavaren skyldig att använda avfallshanteringssystemet som kommunen anvisar och betala för det genom en avfallstaxa. Det är vanligt att kommuner lägger avfallshanteringen i bolag och/eller samarbetar med andra kommuner för att omhänderta avfallet alternativt använder de sig av privata entreprenörer. Värdet på avfallsmarknaden år 2008 uppgick till drygt 19 miljarder SEK fördelat på 7,6 miljarder i insamlingsledet och 11,9 miljarder SEK i behandlingsledet. Insamling och transport Marknaden för avfallsinsamling har ett större antal aktörer jämfört med behandlingsledet. 75% av Sveriges kommuner har överlåtit insamlingen till privata entreprenörer. Många aktörer finns inom den etablerade åkerinäringen som med relativt måttliga investeringar i fordon kan driva transportverksamhet inom avfallsområdet. Behandling Anläggningar för behandling av avfall är förenade med stora investeringskostnader. Det innebär bland annat höga etableringshinder och det krävs stora volymer för att generera ett tillräckligt stort kassaflöde för att motivera investeringen. Antalet aktörer är därför begränsade. Behandling av avfall utförs ofta av kommunala energibolag som genom förbränning med energiutvinning både levererar el och värme tillbaka till samhället. Vissa kommuner samarbetar genom gemensamt ägda bolag där varje kommun äger en mindre del av bolaget. Exempel på det är Renova AB i västra Sverige och SYSAV i Skåne. Endast 6% av kommunerna har avtal med privata aktörer för att sköta behandling av avfall. Deponering Styrmedlen för att minska deponering av avfall har varit så effektiva så att idag deponeras endast 5% av avfallet. 6 PricewaterhouseCoopers

9 Den svenska marknaden för avfallshantering har i genomsnitt vuxit med 9% per år mellan år 2004 och 2008 Omsättningen på den svenska avfallsmarknaden har ökat från 14 miljarder kronor år 2004 till drygt 19 miljarder kronor år 2008, vilket representerar en genomsnittlig årlig ökning på 9% (CAGR). Den främsta orsaken till omsättningsökningen är att priset på både insamling och behandling av avfall har stigit. Mellan år 2004 och 2008 steg avfallstaxan från 14,7 kr/m3 till 19,3 kr/m3 vilket är en genomsnittlig årlig ökning på 7%. Priset på avfallsinsamling har ökat beroende på skärpta lagar och föreskrifter med syftet att återvinna allt mer för att sluta kretsloppen. Insamlingen har blivit mer komplex därmed också allt dyrare. En del av omsättningsökningen kan förklaras av inflationen. Den underliggande utvecklingen av KPI var i genomsnitt 1,3% under perioden. Avfallsmängden har ökat från 463 kg till 511 kg per år och person under åren 2004 till 2008, en genomsnittlig årlig ökning på 3%, vilket också har bidragit till omsättningsökningen. Under perioden 2004 till 2008 ökade befolkningsmängden i Sverige med 2,7% samtidigt som KPI ökade med 1,7% (källa: SCB). Total omsättning svenska avfallshanteringsmarknaden ( , milj SEK) Behandlad mängd avfall per person ( , kg/person) Kg/person milj. SEK Farligt avfall Biologisk behandling Deponering År År Materialåtervinning Energiutvinning genom förbränning Tillväxt = 9% Tillväxt = 3% PricewaterhouseCoopers 7

10 Insamlings- och behandlingsledet har haft en genomsnittlig tillväxt på 9% mellan år 2004 och 2008 Behandlingsledet står för den största andelen av marknaden. År 2008 uppgick omsättningen till knappt 12 miljarder SEK vilket motsvarar cirka 61% av den totala omsättningen på avfallsmarknaden. Behandlingsledet är den del av avfallsmarknaden som historiskt haft störst tillväxt, i genomsnitt 10 % mellan år 2004 och 2007 samt högst lönsamhet. Till 2008 föll tillväxttakten till 9%. Total omsättning fördelat på insamling och behandling ( , SEK milj) Tillväxt = 9% Insamlingsledet hade en genomsnittlig tillväxt på knappt 9% under år 2004 till milj. SEK Tillväxt = 9% År Insamling Behandling Källa: Affärsdata & PwC analys 8 PricewaterhouseCoopers

11 Kommunal kontra privat sektor

12 De privata och kommunala bolagens marknadsandelar har haft liknande tillväxttakt mellan åren 2004 till 2008 Den totala omsättningen för avfallsbolagen har vuxit med 9% per år mellan åren De kommunala bolagen står för 60% och de privata för 40% av omsättningen. Den privata och kommunala sektorn på avfallsmarknaden har i genomsnitt vuxit med 8-10% per år. Den genomsnittliga vinstmarginalen för ett avfallsbolag har under åren varit 6,8%. Vinstmarginalen har fluktuerat mellan som lägst 5,6% 2005 och som högst 8,1% De kommunala bolagen har i genomsnitt haft en vinstmarginal på 6,2%, vilket är något lägre jämfört med de privata bolagen med 7,5%. De kommunala bolagen har lägre vinstmarginal trots att de i större utsträckning även bedriver energiverksamhet. Denna verksamhet har i allmänhet betydligt högre vinstmarginaler än avfallsbranschen. Att kommunala bolag har lägre vinstmarginal kan istället ha sin förklaring i att många kommunala avfallsbolag tillämpar självkostnadsprincipen för avfallshantering. Total omsättning fördelat på kommunala och privata bolag ( , SEK milj) milj. SEK År Tillväxt = 10% Tillväxt = 8% Källa: Affärsdata & PwC analys Kommunala Privata 10 PricewaterhouseCoopers

13 De tio största kommunala och privata aktörerna har mer än halva marknaden Marknadsandelar fördelat mellan de kommunala och privata bolagen Totalt finns det 224 avfallsbolag på den svenska marknaden. Av dessa har de fem största kommunala och de fem största privata bolagen drygt halva marknaden. De tio största privata och tio största kommunala bolagen har tillsammans två tredjedelar av marknaden. Marknadsfördelningen mellan de olika aktörerna har i stort sett varit oförändrad under åren med en tendens att övriga, mindre bolag, tar marknadsandelar. Denna tendens är något som kan komma att förstärkas beroende på den så kallade SYSAV-domen *) och hur ett eventuellt undantag ifrån LOU tolkas och prövas i varje unikt fall. Marknadsandelar fem största kommunala och privata bolag ( , %) % marknadsandelar 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 44% 45% 45% 48% 46% 28% 28% 27% 25% 28% 20% 10% 29% 27% 28% 27% 26% 0% År Fem största kommunala Fem största privata Övriga Källa: Affärsdata & PwC analys *) SYSAV-domen se sid 16 i rapporten PricewaterhouseCoopers 11

14 De kommunala bolagen dominerar behandlingsledet av avfallsmarknaden Marknadsandelar fördelat på behandlings- och insamlingsleden Kommunala bolag dominerar behandlingsledet med 87% av omsättningen, ofta med betydande energiutvinning som en extra intäktskälla. De privata bolagen har under perioden ökat sin omsättning marginellt från 11% till 13% i behandlingsledet. Behandlingsledet utgör en god investeringsmöjlighet för den privata sektorn med goda avkastningsmöjligheter. Några aktörer har redan gått in i marknaden och skapat separata bolag, till exempel Ragn-Sells Avfallsbehandling AB. De privata bolagen har däremot den största andelen, 85 % år 2008, av marknaden för insamling. Bolag som är renodlade insamlingsbolag domineras av mindre privata bolag. De kommunala insamlingsbolagen har ökat sin omsättning med 2% under perioden Behandlingsledet Marknadsandelar kommunala resp. privata bolag (2008,%) 13% Kommunala 87% Privata Insamlingsledet Marknadsandelar kommunala resp. privata bolag (2008,%) 15% 85% Kommunala Privata 12 PricewaterhouseCoopers

15 Lägre avkastning på eget kapital i de kommunala bolagen Avfallsbranschen uppvisar en hög avkastning på eget kapital *) och medianen för avkastningen på eget kapital under 2008 var 20% för samtliga bolag. Avkastning på eget kapital kommunala resp. privata bolag ( , %) 30% Den privata sektorn har en betydligt högre avkastning på eget kapital, 25% jämfört med 15% i den kommunala sektorn. År 2008 hade de 10 största kommunala bolagen en soliditet på 21% medan de 10 största privata bolagen hade 26%. De privata bolagen hade en väsentligt högre avkastning på eget kapital trots en högre soliditet. Skillnaderna mellan sektorerna kan förklaras av att de kommunala bolagen till viss del prissätter enligt självkostnadsprincipen och i huvudsak finns på den kapitalintensiva behandlingssidan. Avkastning på eget kapital (%) 25% 20% 15% 10% 5% 26% 11% 11% 23% 10% 27% 16% 24% 25% 15% 0% År Kommunala Privata *) Avkastning på eget kapital definieras som nettoresultat genom eget kapital. PricewaterhouseCoopers 13

16 Avfallsmarknaden i framtiden

17 Avfallsmarknaden står inför en strukturförändring Förslag om tillfälligt undantag från LOU om upphandling sker från eget eller delägt bolag, (Ds 2009:36) EU-direktiv Konkurrensverket SYSAV-dom Marknadsstruktur Affärsmodell Utförande Konkurrensverkets rapport om avfallshantering i Sveriges kommuner EU-kommissionens påtalande att EU-direktiv om fri rörlighet inte följs SYSAV-domen avkunnades i regeringsrätten den 17 mars 2008 Domen stipulerar att kommuner inte längre kan direkttilldela sina kommunala avfallsbolag kontrakt för avfallshantering. Konkurrensverket granskning, EU-direktivet om fri rörlighet och SYSAV-domen kommer sannolikt att medföra att avfallsmarknaden förändras Det blir större möjligheter för den privata sektorn Mindre garanterade intäktskällor för den kommunala sektorn Det nya marknadsläget kräver nya affärsmodeller Hur bolagen (särskilt de kommunala) möter de nya utmaningarna kommer sannolikt att få stora effekter för deras lönsamhet PricewaterhouseCoopers 15

18 Förändringar på avfallsmarknaden är en konsekvens av SYSAV-domen Konsekvenser av SYSAV-domen SYSAV-domen, som Regeringsrätten meddelande den 17 mars 2008, kan påverka att avfallsmarknaden står inför en stor strukturförändring. SYSAV-domen innebär att Regeringsrätten fann att kommunerna Simrishamn och Tomelilla, som är delägare i det skånska kommunalägda avfallsbolaget SYSAV, inte hade upphandlat avfallsbehandlingstjänsterna enligt lagen om offentlig upphandling. Konkurrensverket har funnit att liknande fall har påträffats i ett flertal kommuner i Sverige. I samtliga fall rör det sig om kommuner som felaktigt har direkttilldelat avfallsbehandlingen till kommunala bolag utan att först genomfört en offentlig upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Med anledning av den nya domen kommer möjligheterna för de privata aktörerna på marknaden att öka då flera av de kommunala kontrakten läggs ut för offentlig upphandling. SYSAV-domen kommer att leda till förändringar på avfallshanteringsmarknaden och aktörer kommer att tvingas att förändra sina affärsmodeller. Efter Finansdepartementets skrivelse om förslag om tillfälligt undantag för offentlig upphandling kan lagen om offentlig upphandling komma att ändras med ett varaktigt undantag från kravet på att tillämpa LOU i vissa fall. Ännu är inget fastställt och Finansdepartementet bedömer att ett varaktigt undantag behöver utredas vidare. Utredningen kommer att redovisas senast den 30 november 2010 enligt kommittédirektiv 2009: PricewaterhouseCoopers

19 Faktorer och risker som kommer att påverka den framtida svenska avfallsmarknaden Faktorer som påverkar marknaden Faktorer som kommer att påverka strukturen på den framtida marknaden är bland annat följande: Utnyttjandegraden av den totala och regionala behandlingskapaciteten; Om trenden med ökande mängd avfall per person är långsiktigt uthållig; Framtida utvecklingen av energipriserna; Konkurrens om värmeunderlaget i fjärrvärmenäten. Framtida risker En strikt upphandling av avfallsmarknaden enligt SYSAV-domen kan få olika följder för avfallsbehandlingen. Då det existerar stora skalfördelar finns en betydande risk att mindre anläggningar kan komma att bli olönsamma och att kommuner tvingas att avyttra hela, eller delar, av denna typ av verksamhet. Brist på behandlingskapacitet kan leda till att behandlings-marknaden uppfattas som attraktiv och det finns en risk för överinvestering. Kapitalintensiva anläggningar kan med dagens marknadsförutsättningar framstå som en lönsam investering. Om avfallsmängden minskar i kombination med en ökad konkurrens om värmeunderlaget, från exempelvis spillvärme och energipriserna sjunker, kan det få till konsekvens att behandlingsanläggningar tvingas till konkurrens om insatsvaran, det vill säga avfallet. Det gynnar stora anläggningar med skalfördelar som har möjlighet att pressa priserna på avfallet och väga upp det med en effektivare energiutvinning än mindre behandlingsanläggningar. En faktor som kommer att ha stor betydelse är avståndet och transportkostnader samt lagring av avfall. I den tätbefolkade mellersta och södra delen av Sverige är det dock knappast något betydande problem och storskalighetsfördelar kan väga upp för transportkostnader. PricewaterhouseCoopers 17

20 Lösningar för kommunala bolag

21 Kommuner står inför svåra beslut om hur de ska sköta framtida avfallshantering En möjlighet för kommuner, till följd av SYSAV-domen, är att avbolagisera verksamheten och återgå till kommunal förvaltning i egen regi. Stora kommuner kan även fortsättningsvis dra nytta av storskalsfördelarna. Mindre kommuner bör se över riskerna på ett genomgripande sätt innan de bestämmer sig för att äga behandlingskapacitet. Kommuner som direkttilldelar avfall till egna helägda avfallsbehandlingsanläggningar behöver ta fram strategier för hur de ska lösa frågan om avfall till sina egna behandlingsanläggningar. Skulle det visa sig att kommunens bolag förlorar upphandlingen av avfall är de huvudsakliga alternativen en försäljning eller nedläggning av behandlingsverksamheten. Detta även om behandlingskapaciteten som de äger har spelat en roll genom att pressa priserna neråt i den genomförda upphandlingen. Frågan som bör ställas är om kommunerna skall driva verksamhet där de egna invånarnas avfall inte tas omhand? PwC visar i en övergripande analys att kostnader för avbolagisering av den kommunala avfallshanteringssektorn och ett återgående till egen förvaltning kan komma att uppgå till 4 miljarder SEK. I och med att kostnadseffekterna kan bli så pass stora så har Finansdepartementet lagt sig i utvecklingen och introducerat tillägg om undantag från LOU. Skrivelsen från departementet har än så länge inte föranlett någon ändring av LOU och hur den kan komma att se ut är ännu inte färdigutrett. Specifika kostnader och risker vid avbolagisering SEK, Mn Bedömd kostnad Skatt reavinst Legala frågor och tillstånd 70 Organisatoriska frågor m m 22 Personalfrågor 48 IT-kostnader 43 Övriga kostnader 22 SUMMA Källa: PwC analys PricewaterhouseCoopers 19

22 Energy & Utilities inom PricewaterhouseCoopers har en omfattande erfarenhet av uppdrag inom energi- och miljösektorn. Uppdragen är av olika slag och har exempelvis omfattat: Värderingsfrågor, såsom verksamhets- och företagsvärdering, realoptionsvärdering och analys av aktieägarvärde. Vi har genomfört värderingar av såväl elförsäljning, elhandel, fjärrvärme som eldistribution och elproduktion. Strategisk rådgivning, affärsutveckling och affärsplaner. Rådgivning vid förvärv, samgåenden och allianser inklusive due diligenceprocesser. Strukturering och koordinering av försäljningsprocesser innefattande framtagande av prospekt, datarum, due diligence och förhandling. Rådgivning vid finansiering och kapitalanskaffning. Finansiella analyser. Verksamhetsanalyser såsom bland annat uppföljning av effektivitet inom olika affärssegment, kvantifiering av synergier etc. Marknadsanalyser inom energi. Utredningar inom energi dels på uppdrag av myndigheter, dels på uppdrag av industrin i förhandlingar gentemot myndigheter. Rådgivning vid förhandlingar. Rådgivning relaterat till elcertifikat, utsläppsrätter och klimatstrategi. Kontakt Martin Gavelius Telefon Mobil martin.gavelius@se.pwc.com Johan Jacobsson Telefon Mobil johan.jacobsson@se.pwc.com pwc.com/se 2009 PricewaterhouseCoopers i Sverige AB. Att mångfaldiga innehållet helt eller delvis är förbjudet enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Förbudet gäller varje form av mångfaldigande genom tryckning, kopiering etc.