Förslag till. Utredningsdirektiv. Översyn av socialförsäkringarna med tonvikt på sjukförsäkringen. April 2007

Transkript

1 Förslag till Utredningsdirektiv Översyn av socialförsäkringarna med tonvikt på sjukförsäkringen April 2007

2 Utredningsdirektiv Översyn av socialförsäkringarna med tonvikt på sjukförsäkringen Sammanfattning av uppdraget En parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. Den övergripande utgångspunkten för socialförsäkringssystem med syfte att ersätta inkomstbortfall i samband med frånvaro från arbetet, är arbetslinjen. Med detta avses att systemen konstrueras på sådant sätt att de innehåller incitament att snabbt bryta frånvaroperioder för att återgå i arbete. Socialförsäkringssystemen ska även bidra till att de individer som bedöms vara i behov av att byta arbete eller arbetsplats, ska få stöd till omställning. Detta uppnås genom att trygghetssystemen samverkar med varandra med den gemensamma strävan att bryta frånvaroperioden. För att uppmuntra och medverka till ökad rörlighet på arbetsmarknaden ska utredningen vid sidan av huvuduppdraget även ha till uppgift att föreslå nödvändiga förändringar av arbetsrättsliga regleringar, med särskild betoning på de situationer då en omställning är nödvändig till följd av arbetsoförmåga. Reformförslagen ska utgå från en strävan efter ett långsiktigt finansiellt stabilt socialförsäkringssystem, där kostnader i största möjliga utsträckning ska balanseras med intäkter till systemet. Utredningen ska särskilt se över frågan om omfattningen på statens åtagande och överväga lösningar i vilka det samlade ansvaret för försäkringen kan övertas av fristående privata och offentliga aktörer, genom att försäkringen kan tecknas av försäkringsgivare i konkurrens. Utredningen skall även föreslå en ordning för en fristående, obligatorisk, arbetsolycksfallsförsäkring. Bakgrund Varje arbetsdag är det fler än en miljon människor i arbetsför ålder som inte går till något arbete. Många av dessa personer finns i arbetslöshet, sjukskrivning eller förtidspension. Förutom att detta innebär ett utanförskap för många individer medför det också en belastning på de offentliga finanserna genom höga utgifter för bidragsförsörjning och lägre skatteinkomster jämfört med om fler var i arbete. Antalet äldre över 80 år ökar särskilt snabbt fram till , vilket innebär att utgifterna för sjukvård och äldreomsorg kommer att öka. Samtidigt bedöms antalet personer i arbetsför 2 Från c:a idag till år 2035.

3 ålder vara i stort sett på samma nivå som idag. För att välfärdssysystemet ska kunna hantera den ökade efterfrågan av välfärdstjänster, krävs att andelen i arbete ökar markant. Det allmänna socialförsäkringssystemet erbjuder idag en hög ersättningsnivå som i de flesta fall kompletteras av arbetsgivarefinansierade tilläggsförsäkringar. Den ekonomiska skillnaden mellan att få försörjning genom arbete och att bli försörjd genom ersättning från socialförsäkringen kan i vissa fall vara mycket liten. Genom ett överutnyttjande av sjukförsäkringen, har förtroendet för systemet urholkats, bland såväl myndighetsutövare som allmänheten. Grundkriteriet för nyttjande av sjukförsäkringen - nedsatt arbetsförmåga har inte tillämpats strikt och försäkringen har kommit att betraktas som ett allmänt försörjningsstöd i vissa fall, och arbetslinjen kommit att spela mindre roll. Gränsdragningen mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro har i alltför låg utsträckning möjliggjort önskvärt samarbete mellan arbetslöshetsmyndigheter och försäkringskassa. Detta har lett till långa frånvaroperioder som riskerar att leda till en permanent frånvaro från arbetsmarknaden för den försäkrade individen. Dåvarande regering gav 2004 en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv, som ett första av två steg i en reformering av socialförsäkringarna. Utredaren presenterade utredningen Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) i oktober Enligt den analys som utredaren gjort, kräver en väl fungerande sjukförsäkring stabilitet, lägre sjukfrånvaro samt kortare sjukfrånvaroperioder där fler snabbare återgår från sjukdom till arbete. Uppdraget Utredningen ges i uppdrag att förutsättningslöst utreda och analysera konstruktion, huvudmannaskap, finansiering och förvaltning av ett i grunden reformerat sjukförsäkringssystem. Utredningen ska analysera och värdera möjligheten att föra över ansvaret för försäkringen från offentliga till privata aktörer. Analysen ska omfatta effekterna av en privatisering av sjukförsäkringen som helhet liksom effekterna av en privatisering av delar av försäkringen. I analysen ska utredningen särskilt beakta konsekvenserna av konkurrens mellan försäkringsgivare, premiesättning samt premiedifferentiering. Det är viktigt att utredningen i detta sammanhang utreder vilken betydelse valet av finansiering via arbetsgivaravgifter, egenavgifter eller via skatteuttag får för incitamentsstrukturen i olika modeller för en privatiserad socialförsäkring. Utredningen ska dessutom ges i uppdrag att analysera och leverera förslag i följande delar: Stabil och balanserad finansiering Det bör finnas en tydlig koppling mellan kostnader och intäkter. Utredningen ska analysera och överväga olika finansieringsmodeller med utgångspunkt från att finansiering ska ske via arbetsgivaravgifter, egenavgifter eller via skatteuttag. En grundläggande utgångspunkt för avgiftsuttag är att avgifter endast ska tas ut på lönedelar som motsvaras av försäkringsersättning för inkomstbortfall.

4 Kostnader och intäkter i ett offentligt sjukförsäkringssystem bör i största möjliga mån balanseras och vara urskiljbara. I det fall ansvaret för sjukförsäkringen bärs av privata aktörer i slutna system, följer krav på fondering och reservsättning. Försäkringsgivaren bär i båda fallen det yttersta ansvaret för balansen, genom att hålla sjukfrånvaron så låg som möjligt, genom att åstadkomma ett effektivt förebyggande arbete samt genom en effektiv och ändamålsenlig rehabilitering. Utredningen ska även analysera möjligheten och effekterna av att förse sjukförsäkringssystemet med en möjlighet att differentiera försäkringspremierna utifrån företags- eller branschnivå. Genom en differentiering av premiekostnaderna kommer försäkringen finansieras utifrån skaderisk vilket skulle förstärka de försäkringsmässiga elementen. I detta sammanhang ska utredningen också analysera hur en eventuell moturvalsproblematik ska hanteras. I ett försäkringssystem som inte utgår från ett monopolistiskt statligt åtagande och pay as you go system utan istället hanteras av försäkringsgivare i konkurrens, bär de individuella försäkringsgivarna ansvaret för att försäkringstekniska regler i form av reservsättning och fondering är uppfyllda. Det är viktigt att utredningen närmare analyserar i vilken omfattning försäkringsbolagen själva ska kunna utforma försäkringsvillkoren inklusive premiesättning i ett sådant system. Utredningen ska mot bakgrund av den demografiska utvecklingen särskilt beakta vikten av att kunna ställa de ekonomiska medel som sjukförsäkringen gör anspråk på i förhållande till andra samhälleliga behov såsom vård, skola och omsorg. Ekonomiska incitament Ett fungerande försäkringssystem som erbjuder kompensation för inkomstbortfall i samband med frånvaro från arbete, måste vara utrustat med ekonomiska incitament för alla samspelande aktörer i försäkringen. Utformningen av de ekonomiska incitamenten beror till stor del på vilken ersättningsnivå försäkringen erbjuder. Majoriteten av sjukfallen inleds och avslutas inom loppet av några veckor på grund av att det i de flesta fall är fråga om sjukdomar med kort och godartat förlopp. Utredningen bör överväga en försäkringslösning som innebär att dessa sjukdomsperioder inte tar för mycket administration i anspråk. Utredningen bör analysera ansvaret för den inledande sjukdomsperioden, omfattande den period inom vilken de flesta frånvarofall avslutas, och huruvida den lämpligast läggs på arbetsgivaren genom en arbetsgivarperiod eller hos den försäkrade genom en karensperiod under vilken individen själv ombesörjer sitt försäkringsskydd. Inom ramen för denna frågeställning bör utredningen se närmare på den omfattande privatisering av sjukförsäkringen som genomförts i Nederländerna, för att inhämta erfarenheter och slutsatser av den nederländska systemförändringen. Inom ramen för frågeställningen om en arbetsgivarperiod och dess längd, bör utredningen också se över behovet av ett högkostnadsskydd för de små och medelstora företagen.. Arbetslinjen är utgångspunkten för konstruktionen av sjukförsäkringen. Vad gäller ersättningsnivån medför detta att skillnaden mellan förvärvsinkomst och försäkringsersättning

5 ska vara markant. Utredningen ges i uppgift att analysera och föreslå vilken ersättningsnivå som systemet ska erbjuda och på vilket sätt den ska konstrueras. Utgångspunkten för denna del är en genomgripande analys av vilken ersättningsmodell som ska ligga till grund för sjukförsäkringen. Detta omfattar bl.a. analys av en s.k. grundskyddsmodell kompletterad med ett privat och frivilligt ansvar för kompletterande ersättning, en inkomstersättningsmodell med en nedtrappning av ersättningsnivån samt frågan om ersättningen ska behäftas med en bortre tidsmässig gräns. Utredningen ska också beakta i vilken utsträckning det finns behov av att samordna ersättningsvillkoren i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, i syfte att främja arbetslinjen. Samlat ansvar och konkurrens En effektivt fungerande försäkring kräver att försäkringsgivaren ges möjlighet att förfoga över försäkringens olika beståndsdelar. Detta är av särskilt betydande vikt vad avser sjukförsäkringen. Genom en alltför spridd ansvarsfördelning ges inte försäkringsgivarens möjlighet att ha den nödvändiga helhetssynen, och detta urholkar incitamenten att snabbt vidta de åtgärder som ett försäkringsfall bör utlösa. Det sammanhållna försäkringsansvaret innefattar förebyggande arbete, skadereglering och rehabilitering samt tillhörande ekonomiskt ansvar att intäkter och kostnader balanseras. Utredningen bör särskilt överväga lösningar där det offentliga försäkringsansvaret för sjukoch arbetsskadeförsäkringen överförs till privata aktörer i konkurrens. Utgångspunkten för utredningen är i denna del ett obligatoriskt försäkringssystem med möjlighet för fristående försäkringsaktörer att erbjuda försäkring utifrån offentligt beslutade ramar vad avser kriterier för ersättning. Utredningen ska belysa de incitament som kan uppstå genom fri och differentierad premiesättning i kombination med det fullständiga försäkringsansvaret för försäkringsgivaren. Förebyggande insatser från anställda, arbetsgivare och försäkringsbolag blir intressant eftersom det kan bidra till lägre kostnader och lägre premie. Utredningen ska inom ramen för sitt uppdrag även överväga möjligheten till en stegvis opt out möjlighet. En sådan kan komma till uttryck genom att företagen ges möjlighet att överta ansvaret för samordning och rehabilitering. Företagen ges i en sådan lösning möjlighet att sluta ett avtal med auktoriserad rehabiliteringsaktör, t.ex. i form av privat försäkringsbolag eller företagshälsovård. Större arbetsgivare kan också själva bära det fulla rehabiliterings- och samordningsansvaret. Beräkning av inkomstunderlag för ersättning En betydande insats av tid och administration hos Försäkringskassan går åt till att beräkna och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. Det omgärdande regelverket är svårgenomträngligt och för den enskilde individen svårt att förstå. I ett sjukförsäkringssystem enligt vilken arbetslinjen ska vara tydlig och enhetlig, är det av stor vikt att beräkningen av det inkomstunderlag som ligger till grund för eventuell ersättning, är transperent, enhetlig och förutsebar. Utredningen ges i uppdrag att föreslå regler för beräkning och fastställande av inkomstunderlag för ersättning. Utgångspunkten är att beräkningen ska ske utifrån den

6 historiskt intjänade inkomsten under en ramtid. För den individ som inte hunnit tillgodogöra sig inkomst under ramtiden, måste särregler konstrueras. Reglerna ska utformas på sådant sätt att de ska kunna tillämpas av olika försäkringsaktörer, med enhetlig tillämpning. Detta förutsätter enkelhet och tydlighet. Beräkningen ska utgå från uppgifter som är tillgängliga för alla potentiella försäkringsgivare. Möjligheten till vilandeförklaring av nuvarande SGI ska i detta sammanhang ses över och begränsas. I ett system där kopplingen mellan inkomstbortfall och försäkringsersättning ska vara tydligt, måste inkomstbortfallsersättningen avse en inkomst som inte ligger alltför långt borta i tiden. Varaktig arbetsoförmåga De senaste årens utveckling visar att allt fler och allt yngre människor förs över från sjukpenning till sjukersättning. Detta har inneburit att en stor del av försäkringskollektivet har kommit att betraktas som permanent eller varaktigt arbetsoförmögna och därmed har åtgärder i syfte att återvinna hela eller delar av arbetsoförmågan upphört. För att motverka den uppdelning som finns mellan systemen får utredningen till uppgift att föreslå en sammanslagning av sjuk- och aktivitetssystemet och sjukpenningsystemet, med syfte att dessa försäkringsersättningar ska ersättas med en och samma ersättningsform. Arbetslinjen är utgångspunkten under hela den tid arbetsoförmågan består. Utredningen bör i denna del även beakta frågan om återkommande bedömning av arbetsförmågan. För den individ som aldrig besuttit någon eller mycket begränsad arbetsförmåga och därmed inte intjänat rätten till ersättning för inkomstförlust, ska utredningen föreslå ett skattefinansierat bidragssystem för försörjning. Arbetsolycksfallsförsäkring Dagens arbetsskadeförsäkring har många brister och leder till att vägen tillbaka till arbete i många fall blir både lång och svår. Utredningen ges i uppdrag att utreda och föreslå en fristående och obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring. Genom en tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer och genom starkare drivkrafter kan såväl förebyggande som rehabiliterande arbete stimuleras och effektiviseras. Erfarenheter från både Danmark och Finland kan tjäna som underlag för utredningens arbete. Rörlighet på arbetsmarknaden Det är ett väl känt faktum att det i många sjukfrånvarofall inte är möjligt för den enskilde individen att återgå till samma arbete eller ens arbetsplats som tidigare. Utredningen ges i uppdrag att analysera de omgärdande arbetsrättsliga regler som har betydelse för rörligheten på arbetsmarknaden i samband med sjukfrånvaro. En sådan analys ska avse såväl arbetsbyte på den enskilde individens initiativ som de regler som de regler som styr tidpunkten då ett anställningsförhållande kan avbrytas till följd av permanent nedsatt arbetsförmåga. Inom ramen för denna del ska utredningen även beakta behovet av effektiv och tidigt insatt omställningshjälp. Övergångsregler Utredningen ges i uppdrag att föreslå övergångsregler för att övergången mellan systemen ska ske på ett rättssäkert och med försäkringsjuridiska principer överensstämmande sätt.

7 Genomförande I utredningen ska de i riksdagen företrädda politiska partierna och parterna på arbetsmarknaden vara företrädda. I sitt arbete ska utredningen eftersträva ett brett samarbete med offentliga och privata aktörer av betydelse för sjukförsäkringen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2008.