Remiss av slutbetänkandet Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89)

Transkript

1 1 (8) Näringsdepartementet Stockholm Remiss av slutbetänkandet Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89) Försäkringskassan har genom remiss den 27 oktober 2008 anmodats att yttra sig över betänkandet. Beräkning av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för anställda och företagare präglas av ett otydligt regelverk och det kan vara svårt för den enskilde att förutse och kunna bedöma sin ersättning vid t.ex. sjukdom. En förändring av beräkningsunderlaget som ökar tydligheten och förutsebarheten främjar försäkringsskyddet. För att främja företagandet är denna trygghet särskilt viktig för personer som har valt att gå från anställning till att bli företagare. Denna utredning har på ett tydligt sätt belyst vilka problem som finns när företagares ersättning enligt nuvarande regler ska bedömas. Flera av utredningens förslag är enskilt bra och bör beaktas inför kommande förändringar i sjukförsäkringen men som helhet har Försäkringskassan svårt att ta ställning. Utredning har inte alltid belyst de konsekvenser utredningens förslag får när företagares ersättning ska beräknas. Ett exempel är utredningens förslag om reglerna under ett uppbyggnadsskede och hur de påverkar den grupp som både har anställning och driver företag (s.k. kombinatörer). Huvuddelen av de försäkrade som driver företag har även SGI baserat på inkomst av tjänst. Utredningen lämnar inga förslag om hur dessa så kombinatörer ska hanteras. Detta gör att det är synnerligen svårt att ta ställning till den samlade effekten av utredningens förslag. Parallellt med denna utredning har även en särskild arbetsgrupp inom Regeringskansliet fått i uppdrag att föreslå en beräkningsmodell utifrån historisk inkomst. Arbetsgruppen beräknas lämna sitt förslag i början av Försäkringskassan anser att förslagen i denna utredning måste beaktas samlat med de förslag som den särskilda arbetsgruppen kommer att lämna. Försäkringskassan vill också lyfta fram vikten av att en framtida ersättningslösning för dagersättning där utgångspunkten bygger på historisk inkomst för alla oavsett om de är anställda eller företagare. En framtida lösning bör således bygga på ett helhetsperspektiv där dagersättningen för anställda och företagare bygger på samma principer. Inkomstbortfallsprincipen för beräkning av dagersättning måste vara stark. Beräkningsmodellen måste även ge goda möjligheter att kunna bedöma storleken på ersättningen vid t.ex. sjukdom. Försäkringskassan vill också peka Postadress Besöksadress Telefon Stockholm Klara Västra Kyrkogata E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se

2 2 (8) på att ett nytt beräkningssätt i trygghetssystemen baserat på historisk inkomst bör tillvarata de tekniska möjligheter som finns att få uppgifter elektroniskt, i första hand från Skatteverket. En framtida lösning bör också innebära att associationsformen ska minska eller i bästa fall sakna betydelse vid beräkning av SGI. Försäkringskassan vill även betona att utformningen av ett nytt framtida beräkningssätt för SGI innehåller goda möjligheter till kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar. Sammanfattning Försäkringskassan avstyrker att företagare i fåmansföretag (t.ex. aktiebolag) ska kunna välja att likställas med övriga företagare när det gäller egenavgifter. Försäkringskassan skulle hellre se en lösning som ger företagaren samma utgångspunkter för ersättning oavsett associationsform. att företagarna ges möjlighet att välja karenstid på 180 eller 365 dagar. att reglerna för beräkning av företagarens SGI kan kompletteras med en möjlighet till beräkning utifrån de tre senaste taxeringsårens självdeklaration. förslaget om en s.k. bas-sgi som innebär att en inkomst innan företaget startades ska garantera företagaren en viss SGI under uppbyggnadsskedet i de situationer inkomster under uppbyggnadsskede bedöms vara lägre än bas-sgi. att den taxerade inkomst som ska ligga till grund för SGI bör räknas om till aktuell inkomst. att företagare ska tillförsäkras en viss grundnivå i sjukpenning. att det införs en möjlighet för föräldrar att få tillfällig föräldrapenning samtidigt som föräldern arbetar. Försäkringskassan tillstyrker förslaget att jämförelseinkomsten avskaffas. att delningstalet för inkomst av annat förvärvsarbete bestäms till 260 dagar vid beräkning av tillfällig föräldrapenning. att det införs ett generellt högkostnadsskydd mot sjuklönekostnader som omfattar alla arbetsgivare och ger möjlighet till ersättning för sjuklönekostnader överstigande en nivå som motsvarar tre gånger den procentuellt beräknade genomsnittliga sjuklönekostnaden för alla arbetsgivare i landet. att Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan analyserar möjligheterna för företagare att få havandeskapspenning på grund av risker i arbetsmiljön. att det bör övervägas om åldersgränsen vid 55 år för anmälan om ändrad karens bör höjas. Allmänna utgångspunkter och synpunkter

3 3 (8) Försäkringskassan uppfattar att utredningen i stor utsträckning utgår från en företagare som enligt dagens regler bedöms ha inkomst av annat förvärvsarbete. Bortsett från förslaget att andelsägare i fåmansföretag (t.ex. aktiebolag) har möjlighet att få sin inkomst bedömd som inkomst av annat förvärvsarbete så saknas i stort sett förslag som omfattar andelsägare i fåmansföretag. Ett av utredningens förslag är att införa nya karenstider i sjukförsäkringen och längsta tid för karens föreslås bli 365 dagar. Försäkringskassan vill lyfta fram att andelsägare i fåmansföretag inte omfattas av karenstidsreglerna om de enligt utredningens förslag skulle välja att få sin inkomst bedömd som inkomst av anställning. Utredningens förslag verkar i stora delar utgå från företag som har inkomst av annat förvärvsarbete. Företagare med inkomst av anställning föreslås inte få några större förändringar i jämförelse med dagens regler. Utredningen för genomgående ett resonemang kring förhållandet mellan avgifter och utfall i försäkringen och att den är ojämn för företagare. En bärande ide med ett allmänt socialt försäkringssystem är att riskerna ska spridas mellan olika grupper. Så är de svenska socialförsäkringarna konstruerade. I en riskförsäkring är det inte avsikten att avgiften ska motsvara utbetalda förmåner utan den ska täcka försäkringskollektivets risk. Mot denna bakgrund är det inte självklart att just gruppen företagare skulle behandlas speciellt ur detta perspektiv. Utredningen föreslår att förslagen ska träda i kraft den 1 januari Försäkringskassan anser att tidpunkten för ikraftträdande bör flyttas fram med hänsyn till behovet av IT-utveckling. IT-utvecklingen bör samordnas med utvecklingen för den nya beräkningsmodellen utifrån historisk inkomst. Försäkringskassan uppskattar att förändringarna i IT-systemet, för den nu föreslagna förändringen för företagare, kräver minst ett års framförhållning från det att beslut fattats till dess att produkten är färdig att levereras. Detta för att ge utrymme till förberedelser, tester, kvalitetssäkring och utbildningsinsatser inom Försäkringskassan. Företagarbegreppet i sjukförsäkringen andelsägare i fåmansföretag likställs med egenföretagare (avsnitt 8.1) Försäkringskassan avstyrker att företagare i fåmansföretag (t.ex. aktiebolag) ska kunna välja att likställas med övriga företagare när det gäller egenavgifter. Förslaget innebär att företagare kan välja om deras SGI ska betraktas som inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete. Förslaget ger företagaren en ökad möjlighet att själv påverka vilka faktorer som ska styra hur socialförsäkringen ska falla ut t.ex. vid sjukdom. Motsvarande möjlighet till att påverka sin försäkringssituation finns inte hos dem som får sin inkomst betraktad som inkomst av anställning. Försäkringskassan skulle hellre se en lösning som ger företagaren samma utgångspunkter för ersättning oavsett associationsform. Företagarens vilja att driva sitt företag som t.ex. aktiebolag eller handelsbolag ska inte påverkas av socialförsäkringens regler för ersättning. Försäkringskassan ser hellre en lösning som innebär att alla företagare får sin inkomst bedömd utifrån utredningens förslag på huvudregler (taxerad inkomst). Enligt nuvarande regler får företagare sin SGI bedömd som inkomst av anställning eftersom företagaren är anställd i bolaget. Förslaget innebär att Försäkringskassan måste bedöma om en andelsägare i fåmansföretag uppfyller förutsättningarna för att

4 4 (8) få sin inkomst bedömd som inkomst av annat förvärvsarbete. Försäkringskassan bedömer att förslaget medför administrativa nackdelar eftersom Försäkringskassan kan få svårt att kontrollera att lämnade uppgifter är riktiga. Utredningen har inte heller lämnat förslag på hur sådana kontroller skulle kunna göras. Alternativ 2 AB företagare erlägger arbetsgivaravgifter i nivå med egenavgifterna (avsnitt 8.1.2) Utredningen har kopplat sitt förslag kring inflytande i företaget och föreslår att företagarens andelsinnehav i ett fåmansföretag bör uppgå till minst tio procent av rösterna för att företagaren ska kunna likställas med egenföretagare i avgiftshänseende. Företagaren ska göra en anmälan till Försäkringskassan om att få sin inkomst bedömd som inkomst av annat förvärvsarbete. Om det uppstår oklarheter kring andelsinnehavet och röstetalet så kan företagaren lämpligen styrka sina uppgifter genom exempelvis en revisor i samband med anmälan. Utredningen anser inte att det finns skäl för att ställa krav på att intyget ska ha utfärdats av t.ex. en godkänd revisor eller liknande. Vidare anser utredningen det bör övervägas om andelskravet ska kompletteras med ett aktivitetskrav för att inte personer som endast har andelar i företaget ska omfattas av reglerna. Försäkringskassan anser att den här lösningen innebär en ökad administration eftersom de flesta anmälningar kommer att kräva ett styrkande av uppgifterna förenat med svåra bedömningsinslag i handläggningen. Förslaget kan leda till minskad likformighet i tillämpningen och minskad förutsebarhet för den enskilde. I utredningen framgår inte om det krävs att Försäkringskassan ska utreda och fastställa SGI när någon ska likställas med egenföretagare. Försäkringskassan fastställer, med få undantag, alltid SGI först när en person begär ersättning. Ett ökat antal anmälningar innebär att Försäkringskassans administration ökar. Reglerna bör vara så utformade att Försäkringskassan inte behöver utreda och fastställa SGI i de fall ersättningsärende saknas och anmälan enbart avser företagsform eller ändring av karens. Karens för den som har inkomst av annat förvärvsarbete (avsnitt 8.2) Försäkringskassan avstyrker den del av förslaget som innebär att företagarna ges möjlighet att välja karenstid på 180 eller 365 dagar. Försäkringskassan anser att förslaget kan få konsekvensen att företagare med hög risk för sjukdom blir överrepresenterade i sjukförsäkringen i jämförelse med de företagare som har en låg risk att bli sjuk. Den 1 juli 2008 trädde de nya sjukförsäkringsreglerna i kraft. Införandet av en rehabiliteringskedja innebär ett successivt ökat stöd som längst 364 dagar i syfte att återfå arbetsförmågan. Rehabiliteringskedjan börjar räknas från dagen för sjukanmälan medan bedömningen av möjligheten att ta ett arbete börjar räknas från första sjukpenningdagen. Ett förslag som innebär långa karenstider medför svårigheter för Försäkringskassan att bedöma en sjukperiod i efterhand. Utredningens förslag kan motverka att företagaren tidigt återfår arbetsförmågan. Försäkringskassan delar inte utredningens slutsats att förslagen om karenstider minskar Försäkringskassans administration. Försäkringskassan kommer även fortsättningsvis att få bedöma arbetsförmåga och uppskattar att administrationen blir densamma som tidigare.

5 5 (8) Försäkringskassans underrättelseskyldighet (avsnitt 8.2.4) Försäkringskassan anser, i likhet med utredningen, att i framtiden bör Försäkringskassan meddela (avisera) Skatteverket i de fall när kombinatören har inkomst över det s.k. taket och väljer karenstid. För närvarande pågår ett arbete inom Försäkringskassan för att detta ska bli möjligt. SGI för företagare, i uppbyggnadsskede och för kombinatörer (avsnitt 8.3) Utredningen föreslår att SGI ska beräknas utifrån den senaste taxeringen eller genomsnittet av de två bästa av de tre senaste taxeringarna. Försäkringskassan är positiv till att utredningen har som utgångspunkt att ersättningen ska beräknas utifrån en tidigare inkomst. Försäkringskassan vill betona betydelsen av att ett framtida trygghetssystem för företagare bygger på enhetlighet och förutsebarhet grundat på inkomstbortfallsprincipen. Associationsformen ska inte vara avgörande för vilket utfallet blir i socialförsäkringen. Försäkringskassan vill också lyfta fram vikten av att ett framtida trygghetssystem för företagare tar hänsyn till vilka tekniska möjligheter som det finns att få uppgifter på elektronisk väg, i första hand från Skatteverket. Möjligheten att få uppgifter på elektronisk väg ger administrativa fördelar både för Försäkringskassan och för företagarna. Uppbyggnadsskede Försäkringskassan är positiv till en framtida ersättningslösning som bygger på historisk inkomst och som är gemensam för företagare och anställda. Utredningens förslag om ett uppbyggnadsskede på som längst 36 månader kan bli svår att tillämpa inom ramen för en sådan försäkringslösning. Den långa tid som ett företag kan anses befinna sig i uppbyggnadsskede innebär kontrollsvårigheter samt om inkomsten kan anses grunda sig på aktuell inkomst. Mot den bakgrunden anser Försäkringskassan att det är svårt att ta ställning till förslaget. Försäkringskassan vill lyfta fram att utredningen inte belyst hur kombinatörernas utfall i försäkringen påverkas av förslaget om uppbyggnadsskede. Försäkringskassan är dock i grunden positiv till en lösning som innebär att särskild hänsyn tas till nystartade företag. Försäkringskassan delar därför utredningens uppfattning att ett eventuellt uppbyggnadsskede ska regleras i lag. Försäkringskassan anser att möjligheten till uppbyggnadsskede kan vara en viktig del i socialförsäkringen för företagare och att uppbyggnadsskede, om möjligt, kan finnas kvar i ett framtida trygghetssystem. Försäkringskassan vill lyfta fram att det i utredningen inte framgår om uppbyggnadsskede omfattar andelsägare i fåmansföretag (t.ex. aktiebolag) som enligt utredningens förslag väljer att få sin inkomst betraktad som inkomst av anställning. Försäkringskassan vill betona att vid bedömning av uppbyggnadsskedet måste förutom inkomst från tidigare anställning även hänsyn tas till omfattningen av det egna arbetet i företaget. Utredningen föreslår att när personer inte gjort anmälan ska tidpunkten räknas från när sådan anmälan borde ha gjorts. För tillämpningens skull ska krävas att den försäkrade bedriver näringsverksamhet. Enligt dagens regler bedömer Försäkringskassan om en företagare har rätt till uppbyggnadsskede när denne gör anspråk på ersättning. Ett förslag som innebär ett på förhand fastställt uppbyggnadsskede ställer sig Försäkringskassan tveksam till.

6 6 (8) Uppbyggnadsskedet är en del i bedömningen av ersättningens storlek och måste göras i samband med begäran om ersättning. Det är inte heller alla företagare som befinner sig i uppbyggnadsskede. Företagets utveckling kan också vara sådant att uppbyggnadsskedet bedöms på ett annat sätt än vid företagets start. Förslaget innebär ett ökat administrativt arbete för Försäkringskassan t.ex. att kontrollera att en person faktiskt bedriver näringsverksamhet. Försäkringskassan avstyrker förslaget om en s.k. bas-sgi som innebär att en inkomst innan företaget startades ska garantera företagaren en viss SGI under uppbyggnadsskedet i de situationer inkomster under uppbyggnadsskede bedöms vara lägre än bas-sgi. Försäkringskassan anser att uppbyggnadsskedet inte går att jämställa med ett SGI-skydd vid t.ex. arbetslöshet och föräldraledighet även om det till sin karaktär utgör ett skydd. Om företagaren visar på inkomster i rörelsen som närmar sig storleken på SGI i ett uppbyggnadsskede skulle företaget sannolikt inte anses befinna sig i ett uppbyggnadsskede. När det gäller de som inte haft någon anställning före start av eget företag frångår utredningen utvecklingen mot historisk inkomst. SGI för den här gruppen bör inte som utredningen föreslår bygga på framtida uppskattade inkomster. SGI-bedömningen för försäkrad med ojämna inkomster av annat förvärvsarbete (avsnitt ) Försäkringskassan avstyrker förslaget att reglerna för beräkning av företagarens SGI kan kompletteras med en möjlighet till beräkning utifrån de tre senaste taxeringsårens självdeklaration. Enligt förslaget ska de två deklarationer som visar de högsta inkomsterna ligga till grund för en genomsnittsberäkning. Försäkringskassan anser att förslaget ger företagaren en möjlighet till en högre ersättning än de föreslagna huvudreglerna. Förslaget ligger inte i linje med ambitionen att få ett enkelt förutsägbart beräkningssätt och kommer sannolikt att bidra till en ökad administration. Grundskydd vid heltidsarbete i näringsverksamhet (avsnitt ) Försäkringskassan avstyrker förslaget att företagare ska tillförsäkras en viss grundnivå i sjukpenning. Förslaget gäller bara personer som arbetat i betydande omfattning och ändå inte har inkomster som medger en godtagbar sjukpenning. Försäkringskassan anser att förslaget är ett avsteg från principen att sjukförsäkringen i första hand ska ersätta för inkomstbortfall. Inom sjukförsäkringen finns idag ingen grundnivå. Försäkringskassan anser att förslaget får till följd att kopplingen mellan avgifter och utfall i försäkringen blir för svag. Förslaget innebär att Försäkringskassan får göra svåra avväganden. Till exempel att bedöma vad det innebär att arbeta i betydande omfattning och bestämma vad som är ett krav på en kvantifierad arbetsinsats. Försäkringskassan vill lyfta fram svårigheten att uppskatta insatsen av arbete på annat sätt än att relatera den till inkomsten. Av utredningens förslag framgår inte om förslaget omfattar andelsägare i fåmansföretag (aktiebolag). Omräkning av SGI-underlaget (avsnitt ) Försäkringskassan avstyrker utredningens förslag att den taxerade inkomst som ska ligga till grund för SGI bör räknas om till aktuell inkomst.

7 7 (8) Försäkringskassan anser att förslaget är ett avsteg mot ett framtida ersättningssystem som baseras på historisk inkomst. Utredningen för inget resonemang om i vilken omfattning Försäkringskassan på eget initiativ behöver fastställa ny SGI vid tidpunkten för ny taxering och ny lönestatistik. Försäkringskassan anser att omprövning av SGI endast behöver ske i samband med ny taxering om det finns ett pågående ersättningsärende. Föreslagna förändringar i reglerna om tillfällig föräldrapenning (avsnitt 9.1) Försäkringskassan tillstyrker förslaget att delningstalet för inkomst av annat förvärvsarbete bestäms till 260 dagar. Försäkringskassan vill lyfta fram vikten av att delningstalet ska motsvara företagarens omfattning av arbetet. Utredningens förslag att begränsa ersättningen till fem dagar i veckan borde ha förtydligats. Tillfällig föräldrapenning vid förvärvsarbete (avsnitt 9.2) Försäkringskassan avstyrker förslaget att det införs en möjlighet för föräldrar att få tillfällig föräldrapenning samtidigt som föräldern arbetar. Försäkringskassan är tveksam till den här typen av försäkringskonstruktion då nuvarande regler vänder sig till föräldern eller närstående till föräldern vid överlåtelse av rätten till tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassan anser att det finns en risk att vissa föräldrar kommer att känna sig tvingade att anlita någon annan för vård av sitt sjuka barn. Nuvarande regler innebär att ersättningen ska kompensera den inkomstförlust som föräldern har på grund av vård av barn. Utredningens förslag innebär att man använder en ersättningsnivå som grundas på förälderns inkomst men där ersättningen är tänkt att användas för köp av hushållsnära tjänst. Den kostnaden är sannolikt lika stor oavsett vilken inkomst den försäkrade har. Det kan innebära att enbart de med hög inkomst kan ta del av denna möjlighet. En stark princip inom dagersättningen är att en person ska avstå från arbete för att ersättning ska betalas ut. Utredningens förslag innebär att en person inte behöver avstå från arbete. Försäkringskassan anser att förslaget minskar möjligheten att kontrollera om tillfällig föräldrapenning felaktigt har betalats ut. Utredningen föreslår att reglerna enbart ska gälla vid korta sjukfall. Vad som avses med korta sjukfall borde utredningen ha förtydligat. Försäkringskassan anser att administrationen ökar när ersättning ska betalas till annan än den som vårdar barnet, t.ex. krävs faktura av köpt tjänst. Konsekvensanalys (avsnitt 13) Utredningen konstaterar att kostnaderna för administration och kontroll inte varit möjliga att få fram men bedömer att förslagen kommer att medföra minskade kostnader för Försäkringskassan. Eftersom uppgifter saknas anser Försäkringskassan att utredningen borde ha haft en neutral utgångspunkt i denna fråga. Försäkringskassan anser att utredningens förslag snarare tyder på att kostnader för administration och kontroll kommer att öka. Även åtgärder till följd av införandet av förslagen såsom IT-utveckling och utbildningsinsatser medför ökade kostnader initialt.

8 8 (8) Regeringen mål är att minska företagens administrativa kostnader med 25 % till Försäkringskassan anser att det är viktigt att företagens administrativa kostnader inte ökar med utredningens förslag. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Adriana Lender i närvaro av försäkringsdirektör Gunnar Johansson, försäkringsdirektör Birgitta Målsäter, stf chefsjurist Peter Andrén, verksamhetsområdeschef Magdalena Brasch och försäkringsutvecklare Magnus Nilsson, den senare som föredragande. Adriana Lender Magnus Nilsson