Finansdepartementet FI Dnr Stockholm

Transkript

1 Remissvar Finansdepartementet FI Dnr Stockholm Yttrande över placeringsutredningens slutbetänkande Förslag till ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:84) Sammanfattning Finansinspektionen är positiv till utredningens inriktning mot ett förändrat mer riskkänsligt solvenssystem som stärker försäkringstagarnas intressen genom ökad genomlysning och skapar ökade incitament till riskkontroll för försäkringsbolagen. Däremot anser Finansinspektionen att lagstiftning bör anstå i avvaktan på resultatet av Solvens II-arbetet och att det i dagsläget är olämpligt att lagstifta utifrån det exempel eller den idéskiss rörande säkerhetsavdraget som utredningen redovisar. Finansinspektionen anser likväl att det inte bör anstå med att förändra eller komplettera det nuvarande solvenssystemet i den riktning som utredningen föreslår. Detta bör dock ske t.ex. genom att inspektionen vidareutvecklar sin nuvarande riskanalys och sina rapporteringskrav såväl med idéer från utredningen som från annat håll. Allmänna synpunkter Utredningens förslag utgörs av tre komponenter som samverkar och som, enligt utredningen själv, inte kan skiljas från varandra. De utgörs av en realistisk värdering av åtagandena, förändrade placerings- och värderingsregler för de tillgångar som ska motsvara de realistiska åtagandena samt beräkning av risk genom det säkerhetsavdrag som ska göras från skuldtäckningtillgångarna. Enligt förslaget återspeglas riskerna i försäkringsrörelsen tydligare i de föreslagna kraven. Den förbättrade genomlysningen uppnås genom den realistis- Finansinspektionen P.O. Box 6750 SE Stockholm [Sveavägen 167] Tel Fax finansinspektionen@fi.se ORG NR / REG NO

2 ka värderingen av åtagandena. Detta kommer att innebära en förbättrad jämförbarhet mellan bolagen. Såväl det föreslagna säkerhetsavdraget som den realistiska värderingen av åtagandena kommer också att förbättra riskkontrollen hos försäkringsbolagen. Finansinspektionen är positiv till ett förändrat solvenssystem för försäkringsbolagen, som stärker försäkringstagarnas intressen genom ökad genomlysning och riskkontroll från försäkringsbolagens sida. Det nuvarande solvenssystemet är inte tillräckligt riskkänsligt och ger inte försäkringsbolagen tillräckliga incitament till riskkontroll. Det brister i symmetri genom att tillgångarna värderas till marknadsvärden, medan skulderna värderas försiktigt t.ex. genom reglerna om högsta räntan. Finansinspektionen vill allmänt anföra följande om utredningens förslag till nytt solvenssystem. Inspektionen anser det vara tveksamt om delar av utredningens förslag är förenliga med EG-rätten. Enligt EG-reglerna får medlemsstaterna inte fastställa några regler för valet av tillgångar som inte motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna. EG-domstolen har i domen som rörde den gamla femprocentsregeln (dom den 20 april 1999 i mål C-247/97) uttalat att det följer av själva ordalydelsen av ovan nämnda EG-regler att medlemsstaterna inte får utfärda några som helst regler beträffande valet av de tillgångar som utgör försäkringsföretagens fria medel, vare sig det är fråga om regler beträffande tillgångarnas beskaffenhet eller kvantitativa regler. Utredningen framhåller i betänkandet (sid.153) att en konsekvens av förslaget blir att skuldtäckningstillgångarnas verkliga värde alltid kommer att överstiga det belopp som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna. Mellanskillnaden utgörs av säkerhetsavdraget. Vidare anförs att Undervärderingen av skuldtäckningstillgångarna innebär att ett belopp motsvarande säkerhetsavdraget samtidigt kan ingå i bolagens kapitalbas eftersom beloppet inte motsvaras av några försäkringstekniska avsättningar i den ekonomiska redovisningen. Detta måste innebära att tillgångar motsvarande säkerhetsavdraget inte är tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna. Härav torde följa av EGdirektiven och EG-domen ovan att medlemsstater inte får fastställa några som helst regler för valet av tillgångar motsvarande det föreslagna säkerhetsavdraget. Det kan därför, enligt Finansinspektionens bedömning, ifrågasättas om alla delar av det föreslagna solvenssystemet är förenliga med EG-reglerna. Att hä n- föra konstruktionen med ett säkerhetsavdrag till endast en värderingsfråga förändrar inte detta förhållande. Försäkringstagarnas intressen stärks, enligt Finansinspektionens mening, i vissa delar otvivelaktigt, medan andra snarare kan komma att innebära nackdelar för försäkringstagarna. Exempel på det förra är den ökade genomlysningen genom realistisk värdering av försäkringsåtagandena. Exempel på det senare är att försäkringsbolagen i inspektionens enkätundersökning baserad på utredningens förslag får en förbättrad solvenskvot i det gamla solvenssystemet efter omvärderingen av åtagandena, vilket innebär att kapitalbasen ökar ytterligare 2

3 för dessa bolag till följd av att de försäkringstekniska avsättningarna sjunker i motsvarande mån. Eftersom utredningens förslag såvitt avser säkerhetsavdraget kräver en omfattande vidareutveckling, anser inspektionen att det är svårt att analysera hur förslaget kan komma att påverka försäkringstagarnas intressen. Utredningens förslag till nytt solvenssystem bygger på realistisk värdering av försäkringsåtaganden, förändrade placerings- och värderingsregler för tillgångar som ska motsvara de realistiska åtagandena samt beräkning av risk genom ett säkerhetsavdrag. Finansinspektionen lämnar följande synpunkter på förslagets tre huvudkomponenter. FI Dnr Värdering av försäkringsåtaganden Finansinspektionen instämmer i utredningens ståndpunkt att en realistisk vä r- dering av försäkringsåtagandena har klara fördelar jämfört med den nuvarande situationen på livförsäkringsområdet som bygger på implicita säkerhetsmarginaler genom att betryggande antaganden i avsättningsberäkningen används. Försäkringsbolagen får genom den realistiska värderingen bättre stimulans och möjligheter till god riskkontroll samtidigt som genomlysningen och jämförbarheten mellan bolagen ökar. Den föreslagna realistiska värderingen av försäkringsåtagandena måste emellertid ses i ljuset av det föreslagna säkerhetsavdraget som ska beakta de olika riskerna i försäkringsrörelsen. Finansinspektionen är tveksam till om utredningen i tillräcklig utsträckning analyserat hur detta kan komma att påverka försäkringstagarnas ställning. En sådan analys försvåras av att utredningens förslag vad gäller säkerhetsavdraget är mer av en idéskiss som kräver omfattande vidareutveckling. Med en bibehållen särskild förmånsrätt i de skuldtäckningstillgångar som motsvarar de realistiskt värderade åtagandena, finns en uppenbar risk för att försäkringstagarnas ställning kan komma att försämras. Denna risk förstärks om säkerhetsavdraget får en utformning som inte i alla eller väsentliga delar beaktar olika slag av risker. Utredningen berör i sitt förslag inte direkt de praktiska tillsynsfrågorna kring en realistisk värdering av försäkringsåtagandena, utan förslaget förutsätter att detaljerna i denna del fastläggs av Finansinspektionen i särskilda föreskrifter. Bland de frågor som inspektionen måste lösa kan nämnas frågan om värdering av optioner i försäkringsavtalen samt andra frågor med anknytning till bolagens årsredovisning. Skuldtäckningstillgångar Utredningens förslag innebär huvudsakligen att skuldtäckningstillgångarna ska värderas till verkligt värde med avdrag för de skulder som hänför sig till för- 3

4 värvet av tillgången. Från skuldtäckningstillgångarnas verkliga värde ska därefter ett säkerhetsavdrag göras för försäkringsrisk, finansiell risk och matchningsrisk. Eftersom modellen med säkerhetsavdrag avses beakta riskerna i de enskilda skuldtäckningstillgångarna snarare än genom kvantitativa begränsningar, anser utredningen att placeringsbegränsningarna kan mildras. Försäkringsbolagen får därmed, enligt utredningen, bättre möjligheter att bedriva en långsiktig kapitalförvaltning. Under förutsättning att säkerhetsavdraget genom sin utformning kommer att ta hänsyn till samtliga eller väsentliga risker som är hänförliga till de begränsningar som föreslås borttagna, ställer sig Finansinspektionen positiv till utredningens allmänna inriktning att så långt möjligt utmönstra kvantitativa placeringsbegränsningar. Detta bör ge försäkringsbolagen ökade incitament till riskkontroll. Emellertid måste mildrade placeringsbegränsningar också ses i ljuset av den föreslagna idéskissen till säkerhetsavdraget. Vad gäller placeringsbegränsningar föreslår utredningen i stort att de nuvarande kvantitativa placeringsreglerna försvinner och att olika tillgångslimiter avskaffas i den utsträckning det är möjligt i förhållande till EG-rätten. Enligt Finansinspektionen bör emellertid borttagandet av flertalet begränsningsregler analyseras ytterligare och en grundlig översyn göras av samtliga placeringsrestriktioner. Inspektionen vill bl.a. peka på borttagandet av begränsningarna vad gäller värdepappersfonder och möjligheterna att med den nya modellen placera i s.k. nationella fonder med liberalare placeringsregler och eventuell sämre riskspridning som bör analyseras ytterligare. Även möjligheterna att använda derivatinstrument för skuldtäckning i större omfattning och följdfrågan om användningen av hedge-fonder för skuldtäckning bör analyseras ytterligare. Utredningen föreslår ingen förändring såvitt avser livförsäkringstagarnas särskilda förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna. En förändring till allmän förmånsrätt i bolagets samtliga tillgångar bedöms av utredningen vara en alltför omvälvande förändring. I stället föreslås att försäkringsbolaget ska utse ett särskilt registerombud som bl.a. ska uppfylla särskilda lämplighetskrav och kunna bli skadeståndsskyldig. Med en realistisk värdering av försäkringsåtagandena och ett säkerhetsavdrag som ska beakta riskerna i försäkringsrörelsen, finns en ökad risk för att försäkringstagarnas förmånsrätt kan komma att försämras. Enligt Finansinspektionens uppfattning bör frågan om lämpligaste slag av förmånsrätt för livförsäkringstagarna - och i kommande lagstiftning skadeförsäkringstagarna - analyseras ytterligare. Även beträffande förslaget att ett särskilt registerombud ska utses, anser inspektionen att formerna för att utse denne, arbetsuppgifterna och till vem rapportering ska ske fordrar ytterligare överväganden. En jämförelse kan bl.a. göras med den oberoende granskare som ska utses vad gäller säkerställda obligationer. 4

5 Säkerhetsavdraget Den viktigaste och avgörande beståndsdelen i utredningens förslag till nytt solvenssystem är det s.k. säkerhetsavdraget. Utredningen lämnar emellertid inget konkret förslag till hur säkerhetsavdraget ska utformas utan förslaget sägs vara ett ramverk och syft et är att kortfattat beskriva hur riskerna i en försäkringsrörelse kan delas in i olika kategorier och sedan kvantifieras. I betänkandet bilaga 5 framhålls att bilagan är ämnad att illustrera allmänformuleringen och inte ska läsas som ett förslag. Närmare överväganden om exempelvis storleken på de olika parametrarna för att beräkna olika risker har inte varit möjliga. En utfö r- lig empirisk analys kan, enligt utredningen, komma att krävas innan parametrarna slutligen fastställs. Finansinspektionen konstaterar således att det exempel eller idéskiss utredningen lämnar till utformning av säkerhetsavdrag är långt ifrån analyserat i detaljer och att ett omfattande utvecklingsarbete återstår för att slutligt bestämma säkerhetsavdragets närmare utformning. Först när resultatet av detta arbete föreligger, går det att ta ställning till utredningens hela förslag till nytt solvenssystem och t.ex. hur det förhåller sig till de solvensregler som kommer att finnas kvar till följd av nuvarande EG-regler. Inspektionen har iakttagit vissa brister i det exempel på utformningen av säkerhetsavdrag som utredningen redovisar. Systematisk försäkringsrisk har t.ex. i utredningens exempel fått en mätmetod som inte fungerar särskilt väl och som troligen skulle behövas differentieras mera. Man bör även uppmärksamma faktiska systematiska risker, t.ex. sjuklighet. Försäkring för vilken försäkringstagaren bär den finansiella risken eller andra risker har inte fått någon övertyga n- de lösning i utredningens exempel. Riskmätningen för sådan försäkring behöver utvecklas, liksom riskmätningen för optioner. Ränterisk för ej ränterelaterade instrument och valutarisk hanteras vidare i utredningens exempel på sätt som behöver utvecklas. Adderingen i exemplet av delrisker med hjälp av euklidisk norm (roten ur kvadratsumman) är godtycklig och kan få överraskande resultat, särskilt om en risk dominerar. Utredningens förslag att överlämna stora delar av utformningen av säkerhetsavdraget till Finansinspektionen och att i lagtexten endast ha en mycket allmän beskrivning av det, reser viss tveksamhet. Enligt inspektionen bör en eventuell lagbestämmelse utformas på ett sätt som i större utsträckning slår fast huvudprinciperna för säkerhetsavdragets utformning. Test av utredningens förslag till moderniserat solvenssystem Finansinspektionen skickade i december 2003 ut en förfrågan, till ett urval livoch skadebolag, om hjälp att få en bild av vilka effekter det föreslagna solvens- 5

6 systemet kommer att få. Bolagen fick fylla i en solvensmodell utformad enligt det förslag som utredningen har lämnat. Det utskickade materialet (se bilaga) består av - balans- och resultaträkning, - specifikation av möjliga och använda skuldtäckningstillgångar och - underlag för att beräkna säkerhetsavdraget. Noteras kan att modellen för att beräkna säkerhetsavdraget helt bygger på den idéskiss som utredningen presenterade. Finansinspektionen har endast gjort en ändring i riskmåtten, men har lämnat med vissa anvisningar om hur realistiska antaganden, diversifierbar försäkringsrisk och ränterisk kan beräknas. Beroende på brist på tid och resurser hos bolagen har de inskickade beräkningarna i många fall gjorts genom grova skattningar och i flera fall endast på delar av bestånden. Beräkningarna gjordes av praktiska skäl per år Detta innebär att utfallet inte blir helt rättvisande, eftersom bolagen inte har kunnat utnyttja de nya möjligheterna till ändring i sin mix av kapitalplaceringar. Modellen bygger på att säkerhetsavdraget och andelen använda skuldtäckningstillgångar måste räknas om flera gånger tills den optimala nivån uppnås. Detta har inte gjorts av alla bolag. Inspektionen har dock noterat följande. En realistiskt värdering av försäkringsåtaganden innebär i samtliga fall att, som en engångseffekt vid övergången, värdet på åtagandena minskar. Minskningen innebär en ökning av eget kapital eller obeskattade reserver, vilket ökar kapitalbasen i bolagen. Ökningen innebär att solvenskvoten i det gamla solvenssystemet förbättras från 8,1 till 12,5 (57 %) för de utvalda livbolagen (största ökningen var på 16,6, minsta var 0) och från 3,8 till 5,1 (28 %) för de utvalda skadebolagen (största ökningen var på 2,9, minsta var 0,4). Ökningen av eget kapital innebär också att utdelningsbara medel ökar i de bolag som har möjlighet att dela ut vinst till ägarna. De nya skuldtäckningsreglerna slår olika för testbolagen, men innebär att skuldtäckningstillgångarna netto minskar med 9 % för livbolag och med 2 % för skadebolag. Detta innebär att försäkringstagarnas förmånsrätt beräknas på en mindre registerförd tillgångsmassa. Det bör dock noteras att använda skuldtäckningstillgångar inte har optimerats. Säkerhetsavdraget ska enligt utredningen utformas av Finansinspektionen. Den genomförda testen visar att utformningen inte är optimal för vissa typer av fö r- säkringsbolag, som t ex vinstutdelande livbolag, fondförsäkringsbolag och sjukförsäkringsbolag. I övrigt noteras att utformningen av säkerhetsavdraget innebär att fria tillgångar minskar (med säkerhetsavdraget), men också till följd av att säkerhetsavdraget och skuldtäckningstillgångarna inte beräknats optimalt. 6

7 Förslaget i förhållande till Solvens II-arbetet Förslaget ligger i linje med inom EU bedrivna Solvens II-projektets huvudprinciper och skulle kunna ses som en naturlig övergång från nuvarande reglering till den reform som kan väntas i samband med införandet av Solvens II. Arbetet med Solvens II-projektet bedrivs nu intensivt för att eventuellt få fram ett direktiv redan Viktiga förväntningar på Solvens II är att det ska bygga på en kombination av minimikrav och målkrav med möjlighet att tillämpa interna modeller. Vidare finns förväntningar på att även erforderlig solvensmarginal kommer att underkastas placeringsregler. Utredningens förslag till moderniserat solvenssystem är inte inriktade på lösningar med sådan förväntad utformning, och en genomförd lagstiftning enligt utredningens förslag kan därför snabbt behöva ändras som ett resultat av Solvens II-arbetet. Eventuell svensk lagstiftning med anledning av Solvens II- projektet skulle kunna vara genomförd tidigast 2007, medan utredningens förslag torde kunna leda till lagstiftning tidigast Även om dessa tidpunkter är osäkra, skulle det nu aktuella solvenssystemet med stor sannolikhet komma till användning under endast ett begränsat antal år. Under den tiden skulle dessutom det gamla solvenssystemet komma att finnas kvar som en följd av nuvarande EG-regler. Ett utvecklingsarbete av utredningens förslag ska bedrivas av Finansinspektionen och enligt förslaget resultera i föreskrifter. Detta omfattande arbete måste bedrivas parallellt med arbetet inom Solvens II- projektet. Förutom att det finns risk för dubbelarbete, finns det en uppenbar risk att arbetet delvis blir bedrivet på ett sådant sätt som inte rimmar med de lösningar som arbetet inom Solvens II kan komma att resultera i. Tidsmässigt finns det alltså en uppenbar risk för att ett eventuellt genomfört nytt solvenssystem, enligt utredningens linjer, endast kommer att vara i bruk under en kortare tid för att sedan ersättas av ett nytt som resultat av Solvens II-arbetet. Sammanfattande bedömning Finansinspektionen anser, mot bakgrund av de synpunkter som lämnats, att lagstiftning med anledning av utredningens förslag bör anstå i avvaktan på result a- tet av arbetet inom Solvens II-projektet. Inspektionen anser också att det är olämpligt att lagstifta enbart utifrån det exempel eller den idéskiss vad gäller säkerhetsavdraget som utredningen redovisar. En eventuell lagstiftning kräver betydligt mera djupgående analyser utifrån mera konkreta förslag. Det är emellertid angeläget att det nuvarande solvenssystemet, redan innan resultatet av Solvens II-arbetet föreligger, förändras eller kompletteras i den riktning utredningen föreslår. Inspektionen skulle exempelvis kunna vidareutveckla sin nuvarande riskanalys och sina rapporteringskrav på försäkringsbolagen 7

8 såväl med idéer från utredningen som från annat håll t.ex. genom stresstester och varningsnivåer enligt dansk modell. Detta skulle kunna vara en naturlig utveckling av det arbete som redan nu bedrivs inom inspektionen. Ett tänkbart alternativ till utredningens förslag skulle också kunna vara att införa svenska riskkänsliga solvenskrav, vilket bl.a. skulle kunna innebära friare placeringsregler än de nuvarande. Det skulle vidare kunna föreskrivas att medel som svarar mot solvensmarginalen ska föras in i skuldtäckningsregistret dock utan några placeringsrestriktioner. Beslut i detta ärende har fattats av styrelsen efter föredragning av enhetschefen Bo Lundgren. I handläggningen har även deltagit generaldirektören Ingrid Bonde, chefsaktuarien Björn Palmgren, aktuarierna Göran Ronge och Younes Elonq, enhetschefen Bertil Sjöö samt analytikern Maria Westerberg. Ingrid Bonde Bo Lundgren 8