Revisionsrapport Lednings- och styrninguppföljning granskningar Johan Cöster Vingåkers kommun Oktober 2014

Transkript

1 Revisionsrapport Johan Cöster Lednings- och styrninguppföljning av tidigare granskningar Vingåkers kommun

2 Barn- och utbildningsnämnden Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning och bakgrund Bakgrund Revisionsfråga Revisionskriterier Metod och avgränsning Resultat av granskningen Pedagogiskt ledarskap Bedömning Systematiskt kvalitetsarbete Bedömning Lokalkostnad och lokalplanering Bedömning Resursfördelningsmodell Bedömning Återrapportering till nämnd Bedömning Vingåkers kommun

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning PwC har av de förtroendevalda revisorerna i Vingåker fått uppdraget att granska barn- och utbildningsnämndens hantering av de brister som framkommit i tidigare revisioner. Revisionsfrågan som besvaras är: Har barn- och utbildningsnämnden arbetat ändamålsenligt för att avhjälpa brister inom aktuella förbättringsområden? Vår samlade revisionella bedömning är att barn- och utbildningsnämnden har arbetat ändamålsenligt för att avhjälpa de brister som framkommit i tidigare granskningar. Vi baserar det på följande iakttagelser: Nämnden har vidtagit åtgärder för att avhjälpa rektors brister i det pedagogiska ledarskapet. Ny skolledarorganisation har införts i syfte att skapa bättre förutsättningar för varje enskild rektor att utöva sitt pedagogiska ledarskap. Uppföljning till nämnd sker genom den återkommande punkten Rapport från verksamheten och det nyligen införda årshjulet kring det systematiska kvalitetsarbetet (där det pedagogiska ledarskapet synliggörs). Det nyligen beslutade årshjulet för systematisk kvalitetsarbete tydliggör månatligen vilket ansvar förvaltning respektive skolledare har för att skapa ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete. Dokumentet innehåller även mallar och stöddokument som varje skolledare och skolenhet kan använda på skolenhetsnivå. Under de senaste åren har både samlokalisering och nedläggning av skolenheter och förskolenheter skett. Under 2014 har även nämnden vidtagit åtgärder för att öka nyttjandegraden i befintliga lokaler. Exempelvis samlokalisering av fritidsgård, kulturskola samt förändring av skolenhetsstruktur. Vi bedömer att det inte finns någon samlad lokalstrategi eller lokalplanering i det hänseendet att det samlade lokalbehovet och lokalernas status tydliggörs i ett samlat dokument. Kommunfullmäktige har fattat beslut om en ny resursfördelningsmodell. Då modellen ännu inte fått effekt är det för tidigt att förutse dess resultat. Det kan dock vara värdefullt att särskilt följa de mindre skolenheternas ekonomiska resultat och situation så att en likvärdig utbildning tillhandahålls. Även nuvarande hyresupplägg mellan kommunstyrelsen och Vingåkers kommunfastigheter AB kan verka kontraproduktivt utifrån KF:s överordnade mål att effektivisera lokalanvändningen. Genom antagen nämndplan och utarbetad verksamhetsplan tydliggörs vilka åtaganden som förvaltningen har visavi de politiska mål som fastslagits. Nämnden får stående återkoppling från verksamheten kring ekonomi och andra aktuella Vingåkers kommun 1 av 11

4 frågor genom punkten uppföljning av verksamheten. Nämnden har genom beslut ökat kravet på uppföljning och analys i verksamhetsberättelsen samt tagit beslut om, och infört årshjul för systematiskt kvalitetsarbete. Årshjulet tydliggör vad som ska återkopplas, när det ska ske och på vilket sätt. Årshjulet tydliggör även åtaganden på såväl förvaltningsnivå som på skolledarnivå. Vingåkers kommun 2 av 11

5 2. Inledning och bakgrund 2.1. Bakgrund Under mandatperioden har flera granskningar genomförts som avser barn och utbildningsnämndens ansvarsområde, bland annat kring rektors ledning och styrning samt uppföljning av tidigare granskning kring anpassning i förhållande till elevunderlag. Områden som revisorerna har uppmärksammat som förbättringsområden med underlag från bland annat dessa granskningar är: Rektors pedagogiska ledarskap Systematiskt kvalitetsarbete Lokalkostnad och lokalplanering Resursfördelningsmodell Revisorerna har utifrån sin väsentlighets- och riskanalys valt att följa upp hur nämndens arbete kring dessa områden har fortskridit. Underlag är främst de rekommendationer som lyfts i gjorda granskningar Revisionsfråga Har Barn- och utbildningsnämndens arbetat ändamålsenligt för att avhjälpa brister inom aktuella förbättringsområden? Revisionskriterier Nämnden har vidtagit åtgärder för att avhjälpa brister vad avser: o o o o Rektors pedagogiska ledarskap Systematiskt kvalitetsarbete Lokalkostnad och lokalplanering Resursfördelningsmodell Återrapportering av åtgärdernas resultat och effekter görs till nämnden. Resultat av återrapporteringen ingår strukturerat i nämndens fortsatta kvalitetsarbete Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer med förvaltningschef, ekonomichef samt nämndens ordförande. Följande dokument har gåtts igenom: Vingåkers kommun 3 av 11

6 Nämndens protokoll för Systematiskt kvalitetsarbete, BoU, Verksamhetsplan för Barn- och utbildningsnämndens verksamhetsområden Nämndplan för Barn- och utbildningsnämnden år 2014 och planperioden Månadsrapport till Barn- och utbildningsnämnden. Underlag till Barn- och utbildningsnämnden. Pedagogiskt ledarskap rektorsområde Hansjö-Vidåkersskolan. Mitt pedagogiska ledarskap. Förskolan. Vingåkers kommun 4 av 11

7 3. Resultat av granskningen 3.1. Pedagogiskt ledarskap Det pedagogiska ledarskapet lyfts fram i en mängd rapporter som avgörande för en framgångsrik skola. I Rektors ledarskap (Skolinspektionen 2012:12) belyser myndigheten de utmaningar som ligger i rollen som rektor och skolledare. Även i rapporten Rektor en stark länk i styrningen av skolan (SNS Utbildningskommission, 2013) belyser också rektors svåra uppdrag och behovet av ökad tillit och transparens mellan huvudmannen och rektor. I tidigare granskningar har framkommit brister i det pedagogiska ledarskapet med avseende på tydlighet och dialog med lärargruppen. Många rektorer och skolledare upplever en brist på tid och har exempelvis svårt att genomföra klassrumsbesök i den omfattning som önskas. I samband med intervjuerna framkommer det att förvaltning och nämnd tagit beslut om förändrad skolorganisation vilket syftar till att stärka rektors och övriga skolledares möjlighet att utöva det pedagogiska ledarskapet. Barn- och utbildningsförvaltningen är numera indelat i fyra rektors- eller verksamhetsområden vilket innebär att varje rektorsområde har tillgång till två skolledare (rektorer och förskolechefer). Indelningen ser ut enligt följande: - Förskolan - Högsjö, Baggetorp och Marmorbyn - Hansjö-Vidåker och Sävsta - Chef för elevhälsa och ungdomsuppföljning Varje rektor har även tagit fram ett underlag som tydliggör det lokala pedagogiska ledarskapet. I dokumenten Pedagogiskt ledarskap; rektorsområde Hansjö- Vidåker och Mitt pedagogiska ledarskap; förskolan, redogörs för respektive rektor och skolledares syn på det lokala pedagogiska ledarskapet och vad man som lärare och förskollärare kan förvänta sig för utveckling. Enligt granskade protokoll och underlag förs även en dialog med nämnden. Under rubriken Rapport från verksamheterna redogörs bland annat för det pedagogiska ledarskapet (BoU 56, 2014). Nämnden har även tagit beslut om att införa ett årshjul kring det systematiska kvalitetsarbetet. Årshjulet syftar till att synliggöra hur nämnden och enheterna ska arbeta med det systematiska kvalitetsarbetet. En central del av skolenheternas arbete med det systematiska kvalitetsarbetet är rektors och förskolechefs pedagogiska ledarskap. Vingåkers kommun 5 av 11

8 I samband med intervjuerna framkommer det att förvaltningsledningen löpande för en dialog om det pedagogiska ledarskapet. Förvaltningsledningen genomför platsbesök hos rektor och tar in underlag via enkät. I tidigare granskningar framfördes även en viss kritik mot elevhälsoteamens arbete där det bland bristande information lyftes som en faktor. I intervjuerna framkommer att den nya organisationen med en centralt placerad enhetschef för elevhälsan är ett sätt att försöka öka likvärdigheten och motverka bristerna i elevhälsoteamens arbeten Bedömning Det är vår bedömning att nämnden har vidtagit åtgärder för att avhjälpa rektors brister i det pedagogiska ledarskapet. Genom att införa en ny skolledarorganisation skapas bättre förutsättningar för varje enskild rektor att utöva det pedagogiska ledarskapet. Tillsammans med den återkommande punkten Rapport från verksamheten och det nyligen införda årshjulet kring det systematiska kvalitetsarbetet (där det pedagogiska ledarskapet synliggörs) skapas förutsättningar för ett tydligare pedagogiskt ledarskap Systematiskt kvalitetsarbete Det systematiska kvalitetsarbetet är centralt för hela skolväsendet. Enligt skollagen ska det finnas ett systematiskt och kontinuerligt systematiskt kvalitetsarbete på såväl enhetsnivå som huvudmannanivå. Skolverket har tagit fram allmänna råd hur huvudmannen kan arbeta med ständiga förbättringar och det systematiska kvalitetsarbetet. Det illustreras på nedanstående vis. Figu r: Systematiskt och kontinuerligt kvalitetsarbete. Källa: Systematiskt kvalitetsarbete-för skolväsendet. Skolverkets allmänna råd, Nämndens arbete med det systematiska kvalitetsarbetet tar sig uttryck i det av nämnden antagna dokumentet (BoU 38, 2014) Systematiskt kvalitetsarbete BoU. Vingåkers kommun 6 av 11

9 Enligt dokumentet samt vad som framkommit i intervjuerna är syftet med det framtagna årshjulet att tydliggöra vilka faser som ingår i arbetet med ständiga förbättringar. Årshjulet syftar också till att underlätta planering för enskilda rektorer och skolledare. Bland annat redogörs för det övergripande ramverket men framför allt så tydliggörs vilka åtgärder och rapporter som ska in till nämnd månad för månad. Exempelvis ska skolledarna senast den 15 januari lämna in verksamhetsberättelse till förvaltningen. Vidare ansvarar skolledarna att analys genomförs på den betygs- och resultatuppföljning som ska ske. Vidare har det införts något som kallas månadens A4-rapport till nämnden från verksamheterna. Rapporten kan antingen ske muntligt eller skriftligt. Enligt årshjulet finns fastlagda avstämningspunkter i A4-rapportena där skolledarna bland annat redogör hur de hanterar implementeringen av den fastställda introduktionsplanen för nyanlända, uppföljning av genomförd grundskoleenkät i årskurs fem och åtta samt hur exempelvis förskolan hanterar uppdraget att utforma lokal matematikplan och utse matematikpiloter Bedömning Det är vår bedömning att nämnden har vidtagit nödvändiga åtgärder för att avhjälpa brister i det systematiska kvalitetsarbetet. Det nyligen beslutade årshjulet för systematisk kvalitetsarbete tydliggör månatligen vilket ansvar förvaltning respektive skolledare har för att skapa ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete. Dokumentet innehåller även mallar och stöddokument som varje skolledare och skolenhet kan använda på skolenhetsnivå Lokalkostnad och lokalplanering Vingåkers kommun har genom omorganisation lagt verksamhetslokaler i det egna bolaget Vingåkers Kommunfastigheter AB. Vingåkers kommun hyr i sin tur via kommunstyrelsen lokaler av bolaget. Enligt vad som framkommit i samband med intervjuerna är avtalen för skolan på fem år. Vingåkers kommun har som övergripande mål i strategisk plan att effektivisera lokalanvändningen. Barn- och utbildningsnämnden har genom ett antal beslut de senaste åren effektiviserat verksamheten genom att lägga ner och slå samman olika enheter. Ex empelvis har skolan i Baggetorp och Österåker lagts ner, därutöver har nämnden samlokaliserat flera förskolor och fritidshem samt flyttat förskolan Myrstackens verksamhet till Hansjöskolans lokaler. Utöver nedläggning sker en löpande effektivisering genom att koncentrera lokalanvändandet till vissa fastigheter. Exempelvis ska fritidsgård och kulturskola (BoU 54, 2014) flyttas till Vidåkersskolan. Vidare ska två förskoleenheter (BoU 52, 2014) skapas i befintliga lokaler på Hansjöskolan. Även pågående renovering av Vidåkers aula och den kommande av sporthallen syftar till att skapa utrymme för fler aktiviteter i befintliga lokaler. Sammanslagningen av Hansjö/Vidåker till en skolenhet föranleder även en översyn av lokalerna. Genom beslut i nämnden (BoU 1, 2014) har det tagits ett inriktningsbeslut att genomföra renovering av befintliga lokaler samt avsätta pengar till förprojektering. Syftet med renovering och ombyggnation är ett allmänt behov av uppfräschning samt anpassning av lokaler till nuvarande elevunderlag och pedagogisk inriktning givet sammanslagningen av Hansjö/Vidåker. Vingåkers kommun 7 av 11

10 I samband med intervjuerna framkommer det att det inte finns någon samlat dokument för lokalplanering och lokalförsörjning. Enligt företrädare för nämnd och förvaltning upplevs detta som frustrerande då nämnden inte äger lokalfrågan Bedömning Vi bedömer att nämnd och förvaltning arbetar utifrån det av KF fastlagda målet att effektivisera lokalanvändningen. Under de senaste åren har både samlokalisering och nedläggning av skolenheter och förskolenheter skett. Under 2014 har även nämnden vidtagit en mängd åtgärder för att öka nyttjandegraden i befintliga lokaler. Exempelvis samlokalisering av fritidsgård, kulturskola samt förändring av skolenhetsstruktur vilket möjliggör en samordnad satsning på salar och ämnen som kräver speciell utrustning. Vi bedömer att det inte finns någon samlad lokalstrategi eller lokalplanering i det hänseendet att det samlade lokalbehovet och lokalernas status tydliggörs i ett samlat dokument Resursfördelningsmodell I tidigare granskningar har det framförts kritik kring brister i kommunens resursfördelningsmodell. I samband med genomförda intervjuer framkommer det att kommunstyrelsens förvaltning under det senaste året arbetat med att förändra resursfördelningsmodellen. Tanken med den nya modellen (som antogs av KF 70, 2014) är att på ett tydligare sätt koppla den till de demografiska förändringar som sker inom varje nämnds ansvarsområde. Modellen utgår från fastställd budget för 2014 och fördelas enligt följande: - Tilldelning för lönerörelse (2,9 procent för 2015) - Indexuppräkning för hyror (2 procent för 2015) - Volymförändring av nämndernas verksamhet enligt följande befolkningsförändring (förskola 1-5 år, förskoleklass 6 år, grundskola 7-15 år, gymnasieskola år, äldreomsorg år, äldreomsorg år samt äldreomsorg 90 år och äldre). En svårighet och utmaning, som framkommer i samband med intervjuerna, är hur det faktiska behovet ska beräknas. Nämnderna kommer att få en viktig uppgift att räkna fram rätt behov. Ett barn i förskoleålder innebär inte per automatik att barnet kommer att vistas på heltid i förskolan. En del föräldrar kanske väljer 50 procent medan andra väljer 80 procent. En annan konsekvens av det nya resursfördelningssystemet är att mindre enheter kommer att få det svårare att få budgeten att gå ihop då den baseras på skolpeng per elev. Färre barn per enhet innebär dyrare lokalkostnad per elev. I skrivande stund är det inte fullt utarbetat om exempelvis mindre enheter i kransorterna kommer att kompenseras på något vis. I samband med intervjuerna framkommer även att nuvarande hyresupplägg mellan kommunstyrelsen och Vingåkers kommunfastigheter AB inte skapar incitament för att anpassa lokalerna utifrån ovanstående exempel. Då kommunstyrelsen för närvarande har ett femårigt avtal för respektive skollokal finns ingen möjlighet och Vingåkers kommun 8 av 11

11 därmed incitament för varje rektor att anpassa lokalerna efter rådande elevunderlag och budget för att komma ner i ram. Det kan därmed innebära att en skolenhet kan bli sittande med lokaler den inte behöver vilket tar resurser från verksamheten Bedömning Vi bedömer att nämnden tillsammans med kommunstyrelsen har vidtagit åtgärder för att förbättra resursfördelningen. Då modellen ännu inte fått effekt är det för tidigt att förutse dess resultat. Det kan dock vara värdefullt att särskilt följa de mindre skolenheternas ekonomiska resultat och situation så att en likvärdig utbildning tillhandahålls. Även nuvarande hyresupplägg mellan kommunstyrelsen och Vingåkers kommunfastigheter AB kan verka kontraproduktivt utifrån KF:s överordnade mål att effektivisera lokalanvändningen Återrapportering till nämnd Som tidigare redovisats har nämnden antagit (BoU 39, 2014) en modell, benämnt årshjul, för nämndens systematiska kvalitetsarbete. I årshjulet redogörs för vad som ska redovisas från olika enheter till huvudmannen. Centralt i det systematiska kvalitetsarbetet är den kontinuerliga uppföljning och utvärdering som ska ske i det dagliga arbetet. Det handlar om att skapa rutiner och förutsättningar för reflektion och dialog inom ramen för en lärande organisation. Även det formativa samtalet mellan lärare och elev har sin givna plats i sammanhanget. Rektorer och förskolechef ansvarar för att det systematiska kvalitetsarbetet sammanställs och analyseras. Rektorer och förskolechef ansvarar för att genomföra nödvändiga förändringar och rapportera till huvudmannen. I samband med intervjuerna framkommer det att modellen för det systematiska kvalitetsarbetet är i en startfas. Tidigare har nämnden och förvaltningen haft svårt att få in underlag av måluppfyllelse som analyserats på ett tillfredsställande sätt. Det nya århjulet tydliggör vilka underlag och analyser som ska ske under respektive månad på året. Exempelvi ingår i juni månads uppgifter att ta fram en delårsrapport som bland annat innehåller resultat från nationella prov samt erhållna betyg. Även verksamhetsåret ska analyseras och då med betoning på kunskapsresultat. En del av tidigare granskningars kritik har riktats mot otillräcklig analys av verksamhetens resultat. Årshjul och arbetet med systematiskt kvalitetsarbete bör även ses utifrån beslut (BoU 17) i nämnden den 26 februari Under rubriken Verksamhetsberättelse 2013 beslutar barn- och utbildningsnämnden uppdrar till förvaltningen att till kommande års verksamhetsberättelse ska verksamhetens resultat, analys och förslag till förbättringar tydliggöras. I föreslagen Nämndplan för barn- och utbildningsnämnden år 2015 och planperiod redogörs för de uppföljningar som ska ske inom ramen för internkontrollplanen samt den utvärdering som ska ske genom det nyligen antagna årshjulet för systematiskt kvalitetsarbete. Verksamhetsplanen (2014), som är förvaltningens spegling av politikens uppdrag i nämndplanen lyfter framför allt fram de uppdrag som följer av de av nämnden Vingåkers kommun 9 av 11

12 beslutade målen. Under 2014 ligger bland annat fokus på att skolledarna ska prioritera det pedagogiska ledarskapet samt uppnå målen i strategin för barn- och ungdomars hälsa i Vingåker. När det gäller uppföljning och återrapportering finns stående punkter i form av uppföljning av verksamheten och ekonomisk rapport. I det nyligen antagna årshjulet 1 för systematiskt kvalitetsarbete slås fast att nämnden vid varje nämndsammanträde ska ta del av Månadens A4-rapport till nämnden från verksamheterna. Rapporterna syftar bland annat till att återkoppla åtaganden i den av förvaltningen framtagna verksamhetsplanen. Exempelvis syftar A4- rapporten på nämnden i mars till att följa upp uppdrag 2.3 i verksamhetsplanen. Uppdraget, som tar sin utgångspunkt i Vingåkers vision, handlar om I Vingåker finns en hög grad av integration mellan kulturer Rapporten ska innehålla information från skolledarna hur de arbetar med att genomföra den fastställda introduktionsplanen för nyanlända migranter. I april månads A4-rapport sätts fokus på de i årskurs fem och åtta genomförda elevenkäterna. Enkäterna utgör underlag till den nämnddag som genomförs på vårterminen Bedömning Det är vår bedömning att återrapportering av åtgärdernas resultat och effekter görs till nämnden och att resultatet ingår i nämndens systematiska kvalitetsarbete. Genom antagen nämndplan och utarbetad verksamhetsplan tydliggörs vilka åtaganden som förvaltningen har visavi de politiska mål som fastslagits. Nämnden får stående återkoppling från verksamheten kring ekonomi och andra aktuella frågor genom punkten uppföljning av verksamheten. Nämnden har genom beslut ökat kravet på uppföljning och analys i verksamhetsberättelsen samt tagit beslut om, och infört årshjul för systematiskt kvalitetsarbete. Årshjulet tydliggör vad som ska återkopplas, när det ska ske och på vilket sätt. Årshjulet tydliggör även åtaganden på såväl förvaltningsnivå som på skolledarnivå. 1 BoU, 39, Vingåkers kommun 10 av 11

13 Johan Cöster Projektledare Kerstin Svensson Uppdragsledare Vingåkers kommun 11 av 11