Ärendenr: 2015/2441 Version: Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige 2015

Transkript

1 Ärendenr: 2015/2441 Version: Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige 2015

2

3 Förord Denna rapport har upprättats av Svenska kraftnäts dammsäkerhetshandläggare. I den slutliga handläggningen har även tf. enhetschef Magnus Lommerdal och avdelningschef Bo Krantz deltagit. Omslagsbild: Dammanläggningar i konsekvensklass 1+, 1 och 2 enligt årsrapportering avseende 2014.

4

5 Innehåll Sammanfattning Inledning Implementering av nytt regelverk för dammsäkerhet Beredskap för dammhaveri och höga flöden Övrigt Tillsyn och tillsynsvägledning Klimatförändringar och dimensionerande flöden Forskning, utveckling och kunskapsförmedling Remisser och yttranden Slutsatser Referenser... 26

6

7 Sammanfattning Enligt förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät ska verket främja dammsäkerheten i landet, vari ingår att regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen av dammsäkerheten och vid behov föreslå åtgärder. Nytt regelverk för dammsäkerhet gäller från den 1 juli Som stöd för implementeringen har Svenska kraftnät under 2015 genomfört informationsinsatser, utarbetat vägledningar om konsekvensutredning och klassificering samt lämnat ekonomiskt bidrag till Länsstyrelsernas arbete med dammsäkerhetsklassificering. Dammägarna har 2015 lämnat in underlag för dammanläggningar med dammar i de högsta konsekvensklasserna, och länsstyrelsernas klassificeringsarbete har inletts. Konsekvensutredning och klassificering av ett stort antal dammar under kräver såväl utökade resurser som god samverkan mellan Svenska kraftnät, länsstyrelser och ägare. Våren 2015 rapporterades uppdraget att ta fram en handlingsplan för att ytterligare stimulera utvecklingen av samordnad och övad beredskap för dammhaveri till regeringen. Handlingsplanen utarbetades med bistånd av MSB och berörda aktörer, och bedöms därigenom har bred förankring. Det är många aktörer som förväntas bidra till utvecklingen och Svenska kraftnät har en avgörande roll för samordning, implementering och uppföljning. Ett flertal insatser har inletts, bl.a. nationell samordning och nulägesuppföljning av aktiviteter som genomförs för respektive älv, kartläggning av objekt som kan översvämmas vid dammhaveri, införande av nationella rutiner för varning och information vid dammhaveri. Svenska kraftnät har utvärderat 2014 års tillsyn. Verket konstaterar att det fortfarande används otillräckliga resurser för tillsynen samt att dammägarnas rapportering om dammsäkerhet inte används i tillräcklig omfattning som underlag för tillsynen. Svenska kraftnät har i samverkan med Svensk Energi, SveMin och SMHI utarbetat en ny utgåva av riktlinjerna för bestämning av dimensionerande flöden för dammar. I 2015 års utgåva tydliggörs bl.a. tillämpningen av riktlinjerna i ett klimat i förändring. Svenska kraftnät har under 2015 i samverkan med kraftindustrin stött och medverkat i ett tiotal forsknings- och utvecklingsprojekt inom Energiforsks dammsäkerhetsprogram. Svenska kraftnät stöder även Svenskt Vattenkraftcentrum, SVC, i samverkan med kraftindustrin, Energimyndigheten och högskolor. Verket bedömer att det är angeläget att de gemensamma satsningarna på högskoleutbildning, forskning och utveckling samt kunskapsförmedling fortsätter på minst nuvarande nivå. 7/27

8 1 Inledning Det finns ca dammar i Sverige. Bland dessa finns ca 550 anläggningar som vid ett dammhaveri skulle kunna medföra betydande konsekvenser för liv, samhällsviktiga verksamheter, miljö, kulturmiljö eller ekonomiska värden. En stor andel av dessa, från dammsäkerhetssynpunkt mest väsentliga dammar, används för vattenkraftsproduktion eller inom gruvverksamhet. Dessutom ingår några kanaldammar som används för sjöfart samt enstaka dammar som används till skydd för översvämningar. Många dammar fyller samhällsviktiga funktioner och bidrar till samhällsutvecklingen. Svenska kraftnät verkar för att främja dammsäkerheten i landet. I arbetet ingår att > följa och medverka i utvecklingen av dammsäkerheten och beredskapen för dammhaveri > svara för tillsynvägledning i frågor om dammsäkerhet enligt 11 kap miljöbalken > samverka med berörda myndigheter och organisationer Under 2015 har tre handläggare arbetat med dammsäkerhetsfrågor inom Svenska kraftnät. För verksamheten har använts ca 12 miljoner kronor från elberedskapsanslaget (exklusive förvaltningskostnader). Under året har särskilt fokus lagts på > Information och vägledning till länsstyrelser och dammägare kopplat till implementeringen av 2014 års nya regelverk för dammsäkerhet se avsnitt 2. > Implementering av 2015 års handlingsplan för utveckling av samordnad och övad beredskap för dammhaveri se avsnitt 3. Redovisning av övrig verksamhet ges i avsnitt 4. En sammanfattande bedömning av faktorer som har väsentlig påverkan på den fortsatta dammsäkerhetsutvecklingen ges i avsnitt 5. 8/27

9 2 Implementering av nytt regelverk för dammsäkerhet Nytt regelverk för dammsäkerhet i form av tillägg och ändringar i miljöbalken samt i tre förordningar gäller från 1 juli Svenska kraftnät har under 2015 fortsatt arbetet med att stödja implementeringen av regelverket i enlighet med regeringsuppdrag om tidplan och fördelningsnyckel för klassificeringen av dammar [1] och den plan för verkets arbete som togs fram förra året [2]. Nedan följer rapportering av dessa insatser. Svenska kraftnät har en nyckelroll i arbetet för en effektiv och enhetlig implementering, och har under 2015 lagt i storleksordningen 1,5 årsarbetskrafter på detta arbete. Svenska kraftnät konstaterar att genomförande av ett stort antal konsekvensutredningar och dammsäkerhetsklassificeringar ställer krav på både ökade resurser för dammsäkerhetsarbetet och god samverkan mellan Svenska kraftnät, länsstyrelser och dammägare. Information Sidorna om dammsäkerhet på Svenska kraftnäts webb har under 2015 utvecklats för att på ett enkelt sätt tillgängliggöra informationsmaterial, vägledningar, mallar mm. för länsstyrelser och dammägare. Uppdatering sker fortlöpande. Svenska kraftnäts vägledning om konsekvensutredningar och dammsäkerhetsklassificering Svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd för konsekvensutredning trädde i kraft 1 januari 2015 [3]. Våren 2015 utarbetades tillhörande vägledningar och handläggarstöd, med syfte att stödja såväl dammägare som länsstyrelsen [4, 5]. Avsikten är att vägledningarna ska utvecklas och kompletteras efter hand som nya frågor och behov av vägledning identifieras Sommaren 2015 inlämnades konsekvensutredningar till länsstyrelsen för samtliga 26 dammanläggningar med dammar i den högsta konsekvensklassen. Under hösten har dammägare arbetat med konsekvensutredningar för de ca 200 dammanläggningarna i den näst högsta konsekvensklassen, för vilka kravet är att konsekvensutredningar ska lämnas in till respektive länsstyrelse senast vid årsskiftet Länsstyrelsernas arbete med dammsäkerhetsklassificering Länsstyrelsernas arbete med att fatta beslut om dammsäkerhetsklass är i en inledande fas. De första besluten för dammar i dammsäkerhetsklass A har fattas. Inriktningen är 9/27

10 att så långt möjligt fatta beslut om dammsäkerhetsklass före årsskiftet, för de anläggningar där underlag inkom vid halvårsskiftet. Under hösten genomfördes en workshop för handläggare i de åtta län som har dammanläggningar med dammar i den högsta konsekvensklassen. Under dagen informerades handläggarna om arbetsgång vid konsekvensutredning, tillgängliga underlag och referenslitteratur. Vidare diskuterades lämpligt arbetssätt för klassificeringsarbetet, utformning av beslut om klass och förslag på ytterligare stöd från Svenska kraftnät. Handläggare från samtliga berörda län deltog. Motsvarande workshops planeras att genomföras i februari 2016 för handläggare i övriga län, samt för län med gruvdammar. Intresset för deltagande är stort. Uppföljning och ersättning till länsstyrelserna Svenska kraftnäts rutiner för uppföljning av länsstyrelsernas arbete med dammsäkerhetsklassificering och former för överföring av medel från Svenska kraftnät till länsstyrelserna för arbetet följer vad som redovisats i regeringsuppdraget om klassificering av dammar 2014 [1]. Länsstyrelserna har under året lämnat in lägesrapporteringar vid ett eller två tillfällen. Från rapporteringen framgår att > Handläggningen av konsekvensutredningarna och beslut om dammsäkerhetsklass inom länsstyrelserna sker i samverkan mellan framför allt miljö- och beredskapsenheterna. > Samverkan mellan län sker främst i fall där det finns dammar som sträcker sig över länsgränsen. Syftet är då att kunna ta fram samordnade beslut om dammsäkerhetsklass. > Vissa län har fattat beslut om överlåtelse av tillsynen till det andra länet för dammar som sträcker sig över länsgränsen. > Vissa län har anordnat informationsmöten och seminarier för dammägare och konsultbolag. > Flera län framför oro för hög arbetsbelastning vid klassificeringen av dammar i de lägre dammsäkerhetsklasserna. Detta gäller framför allt för dammar som hitintills varit oklassificerade (dvs. inte varit klassificerade i konsekvensklass 1+, 1 eller 2 enligt branschriktlinjer, RIDAS) och där kunskapen ofta är liten om dammarna och i vissa fall ägarna. 10/27

11 Under 2015 har totalt ca 1,5 miljoner kronor överförts till länsstyrelser som bidrag till arbetet med klassificering. Nationell kartläggning av dammar Svenska kraftnät har under 2015 låtit genomföra nationella kartläggningar av dels dammar i vattendrag, dels kanaler och slussar. Målsättningen med kartläggningarna har varit att bidra till att ge ökad kunskap om antalet anläggningar med dammar som genom sin storlek (dammhöjd och volym vatten som kan frisläppas vid ett haveri) kan omfattas av kraven för konsekvensutredning, och var dessa ligger. Dessa uppgifter är tänkta att komplettera de uppgifter om dammar som finns i länsstyrelsernas egna dammregister. Utifrån kartläggningarna har rekommendationer lämnats till länsstyrelserna för det fortsatta arbetet med dammsäkerhetsklassificering [6]. Den föreslagna arbetsgången bygger på att länsstyrelserna under 2016, efter en inledande inventering av vilka dammar som kan komma ifråga för konsekvensutredning, begär in uppgifter från dammägare om bl.a. dammhöjd och innehållen volym vatten som kan frisläppas vid dammhaveri. Uppgifterna ligger sedan till grund för länsstyrelsernas urval av vilka dammar som ska konsekvensutredas under Svenska kraftnät har under året fattat beslut om att under 2016 förmedla ekonomiska bidrag till länsstyrelserna även för detta inventeringsarbete. Nya krav för dammar i en dammsäkerhetsklass Svenska kraftnät har gjort en plan för arbetet med föreskrifter och vägledning avseende innehåll, omfattning och dokumentation för > säkerhetsledningssystem, > helhetsbedömning av dammens säkerhet, samt > årlig dammsäkerhetsrapportering. I planen var målsättningen att föreskrifter skulle upprättas under Svenska kraftnät tog fram ett utkast på föreskrifter och inhämtade synpunkter på det från Dammsäkerhetsrådet. Med ledning av rådets synpunkter är Svenska kraftnäts nya inriktning att avvakta med framtagandet av föreskrifter och att under 2016 utarbeta motsvarande vägledningar. 11/27

12 3 Beredskap för dammhaveri och höga flöden Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket verka för att risken för en allvarlig störning på samhället genom dammhaveri eller höga flöden i reglerade vattendrag minskar. Handlingsplan för utveckling av beredskap för dammhaverier I regleringsbrevet för 2014 fick Svenska kraftnät i uppdrag att identifiera behov och ta fram en plan för att genomföra insatser för att stimulera utvecklingen av samordnad och övad beredskap för dammhaverier. Uppdraget genomfördes med bistånd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och i dialog med ansvariga aktörer. Under 2014 genomförde Svenska kraftnät en workshop på temat Beredskap för dammhaveri Målbild Syftet med workshopen var att tillsammans med berörda aktörer, med fokus på sådant som är specifikt för dammhaverier, definiera en målbild för beredskapen för dammhaveri, diskutera nuläget och vilka utvecklingsområden som finns, vilka insatser som behöver göras och vilka utmaningar som finns. Därefter upprättade Svenska kraftnät en handlingsplan med syftet att konkretisera vilka aktiviteter som behöver göras för att skapa förutsättningar för en god beredskap för dammhaveri i landet. Uppdraget rapporterades i mars 2015 [7]. Handlingsplanen för perioden består av ett 20-tal aktiviteter grupperade i tre huvudområden; Samverkan och kunskapshöjande insatser, Anläggningsberedskap och Krisberedskap. Aktiviteterna i de tre huvudområdena kommer att genomföras parallellt fram till år 2020 och ha olika tyngdpunkt vid olika tillfällen. Aktiviteterna är antingen övergripande eller älvsspecifika. De älvsspecifika aktiviteterna genomförs i stor utsträckning av lokala och regionala aktörer. Detta medför att flera av aktiviteterna kommer att pågå under en längre tid med olika intensitet i olika delar av landet. Detta gör att uppföljningen av framdriften blir särskilt viktig. Uppföljningen kan betraktas som en aktivitet i sig. Svenska kraftnät upprättade även en plan för implementering av handlingsplanen [8] som beskriver Svenska kraftnäts samordnande roll och arbetsuppgifter för implementeringen av handlingsplanen för perioden Som ansvarig för handlingsplanens upprättande har Svenska kraftnät en viktig uppgift i att informera övriga aktörer om syftet med handlingsplanen, målbilden för beredskapen för dammhaverier, samt vilka aktiviteter som ska göras av berörda aktörer. Svenska kraftnät ansvarar dessutom för att flera av de övergripande aktiviteterna i handlingsplanen initieras och/eller genomförs. Svenska kraftnät ska även följa upp att aktiviteterna genomförs. 12/27

13 Under året har aktiviteter i handlingsplanen påbörjats och genomförts i enlighet med planen för implementeringen. Svenska kraftnät gör bedömningen att handlingsplanen är ett viktigt verktyg för att utveckla beredskapen för dammhaveri i landet. Att samordna, följa upp och informera om det arbete som görs, både övergripande och älvsspecifikt, är avgörande för den fortsatta utvecklingen. Svenska kraftnäts och länsstyrelsernas roll i implementeringen är därför central. Informationsinsatser och samverkan Svenska kraftnät har informerat berörda aktörer om handlingsplanen och de ingående aktiviteterna vid ett flertal tillfällen, t.ex. vid Älvnätverkets möten, vid SwedCOLDs temadag samt vid älvgruppsmöten. Svenska kraftnät har etablerat en referensgrupp för implementeringen av handlingsplanen. De huvudsakliga uppgifterna för referensgruppen är att bereda kommande aktiviteter och frågor som berör flera regionala grupperingar och älvgrupper samt att möjliggöra erfarenhets- och informationsutbyte mellan olika regionala grupperingar, branschorganisationer, dammägare och vattenregleringsföretag. Svenska kraftnät är ordförande och sammankallande för gruppen. Älvnätverket bildades 2014 och är ett övergripande nätverk för älvgrupperna i de stora älvarna i Sverige där ett dammhaveri skulle kunna medföra stora konsekvenser för samhället i stort. Älvnätverket ska vara ett inriktande forum för älvgruppernas verksamhet, ett erfarenhetsåterkopplande forum för inträffade händelser (dammhaverier och höga flöden) och övningar samt ett forum för erfarenhetsutbyte om beredskapsplanering. Älvnätverket är främst ett forum för länsstyrelserna, vattenregleringsföretag, MSB, SMHI, Försvarsmakten och Svenska kraftnät, men representanter från andra aktörer kan också komma att bjudas in. Under 2015 har två möten hållits och Älvnätverkets syfte och arbetsordning har tydliggjorts. Samordnad beredskapsplanering för dammhaverier Ett dammhaveri i någon av de stora kraftverksälvarna kan medföra mycket omfattande översvämningar, skador och störningar. Svenska kraftnät stöder sedan 2005 utvecklingen av samordnad beredskapsplanering för dammhaveri genom ekonomiskt stöd för framtagande av gemensamma planeringsunderlag. Projekten bedrivs älvsvis av arbetsgrupper där dammägare, länsstyrelser och kommuner är representerade. Svenska kraftnät bidrar till erfarenhetsåterföring mellan arbetsgrupperna för respektive älv i syfte att stödja utvecklingen och verka för likhet över landet. Utgående från planeringsunderlagen ska dammägare, kommuner, länsstyrelser m.fl. upprätta larmplaner och beredskapsplaner som samordnas och övas. Dessutom ska information om konsekvenser av dammhaverier och beredskapsplaneringen lämnas till allmänheten i älvda- 13/27

14 larna. Sammantaget pågår utveckling av samordnad beredskapsplanering för dammhaveri för sexton kraftverksälvar. Under 2015 har länsstyrelserna gjort en nulägesbedömning och en tidplan för återstående arbete för varje älv där projekt för samordnad beredskapsplanering pågår. Bedömningen utgår från en checklista upprättad av Svenska kraftnät, och avser aktörers analyser av dammhaverikonsekvenser, aktörers beredskapsplaner, regional beredskapsplan, regional beredskapsövning med fokus på dammhaverier samt information till allmänheten om beredskapsplaneringen. Svenska kraftnät har sammanställt underlaget från alla älvar och delgett det till berörda aktörer. Sammanställningen ger en samlad bild och kan underlätta erfarenhetsspridning mellan aktörerna i de olika älvarna. Beredskapsplaneringen har kommit olika långt för de olika älvarna och bedöms inte vara helt färdig för någon av älvarna, se figur 1. Sammanfattningsvis kan sägas att mycket arbete pågår och planeras. Uppföljning kommer att genomföras årligen. Kartläggning av objekt som kan påverkas Aktörers konsekvensanalyser Aktörers beredskapsplaner Regional/älvsvis beredskapsplan Regional samverkansövning Information till allmänheten på hemsidor (länsstyrelser) Information till allmänheten på hemsidor (kommuner) Nulägesbedömning 0% 20% 40% 60% 80% 100% Klart Påbörjat Planerat Ej planerat/ej svar Figur 1 Sammanfattande bild av nulägesbedömning 2015 för de 12 vattendrag där planeringsunderlag färdigställts och delgetts berörda aktörer. Under 2015 har översvämningskartor upprättats för Ångermanälven, Umeälven och Voxnan. Nya projekt har startats för Nissan, Gideälven, Nätraån och Moälven. Objekt som kan påverkas vid dammhaveri har kartlagts Svenska kraftnät har under 2015 låtit genomföra kartläggning av objekt som kan översvämmas vid dammhaveri för de tolv kraftverksälvar där översvämningskartor föreligger. Arbetssättet följer den metodik som utvecklades 2014 inom ett Energiforskprojekt [9]. Underlagen har tillgängliggjorts för berörda dammägare, länsstyrelser m.fl. Dammägare i de stora kraftverksälvarna använder i stor utsträckning översvämningskar- 14/27

15 torna och kartläggningarna av objekt som underlag i det pågående arbetet med konsekvensutredningar i enlighet med det nya regelverket för dammsäkerhet (se avsnitt 2). Dessutom används underlagen för samhällsaktörernas analyser av dammhaverikonsekvenser som en del av beredskapsplaneringen för dammhaveri. Svenska kraftnät har 2015 stött utvecklingen av samordnad beredskapsplanering och kartläggning av objekt som kan översvämmas vid dammhaveri med ca 1,5 miljoner kronor. Nationella rutiner för larmning har testats Enligt regleringsbrev ska Svenska kraftnät verka för att ansvariga aktörer vid dammhaveri upprätthåller handlingsberedskapen för snabba och effektiva lednings- och informationsinsatser. Svenska kraftnät, i samverkan med berörda dammägare, länsstyrelser och SOS Alarm, utvecklade under 2014 enhetliga larmrutiner för de stora reglerade älvarna och stödde införandet av larmrutinerna hos SOS Alarm [10]. Implementeringen innebar bland annat att geografiskt läge för de ca 550 dammanläggningar i landet med störst konsekvenser vid dammhaverier har lagts in i SOS Alarms system och att särskilda larmplaner har upprättats för de tio stora kraftverksälvarna. Under 2015 har provlarm av de särskilda larmplanerna genomförts. Provlarmen har utvärderats av styrgruppen för larmrutinerna och mindre justeringar har införts För att sprida informationen om de nya larmrutinerna har Svenska kraftnät under 2015 upprättat ett informationsblad till larmmottagare i larmplanerna för de tio stora reglerade älvarna, samt ett presentationsmaterial som har visats vid älvgruppsmöten. Varning av allmänheten vid dammhaveri Svenska kraftnät har 2015 upprättat nationella rutiner för varning och information till allmänheten vid dammhaverier och allvarliga problem vid dammanläggningar [11]. Arbetet har gjorts i samverkan med dammägare, SOS Alarm, Sveriges Radio och länsstyrelsen. Rutinerna konkretiserar hur det tekniska system som SOS Alarm installerade under 2014 för att förmedla Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser ska användas för varning i dammens närområde. Varningsområden och varningsmeddelanden har förberetts i SOS Alarms system för de ca 550 dammanläggningarna med störst konsekvenser vid dammhaveri i landet. Svenska kraftnät vill härvid uppmärksamma behovet att få till stånd vissa ändringar i befintlig lagstiftning. I remissvaret avseende viktigt meddelande till allmänheten via mobil telefoni (SOU 2014:94) tillstyrker Svenska kraftnät utredningens förslag. Änd- 15/27

16 ringarna avser nödvändiga tillägg för att utskick av VMA snarast ska kunna göras till mobiltelefonabonnenter som befinner sig inom ett geografiskt avgränsat riskområde (t.ex. en damms närområde). Svenska kraftnät har 2015 bekostat larmberedskap för dammhaveri och införandet av varningsområden i SOS Alarms system med drygt 1 miljon kronor. 16/27

17 4 Övrigt 4.1 Tillsyn och tillsynsvägledning Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket svara för tillsynsvägledning enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete. Svenska kraftnät arbetar med tillsynsvägledning avseende dammsäkerhet i enlighet med sin tillsynsvägledningsplan för [12]. Kunskapsförmedling om dammsäkerhetsfrågor till länsstyrelsernas handläggare sker genom skriftlig information via direkta mail, mailnätverk, Svenska kraftnäts webbsida och vid Svenska kraftnäts egna informationsdagar och workshops. Som ett komplement medverkar Svenska kraftnäts handläggare även vid länsstyrelsernas egna handläggarmöten och andra myndighetsnätverk. Årsrapportering dammsäkerhet 2003 introducerade Svenska kraftnät en rutin för grundläggande årlig rapportering av dammsäkerhet från dammägare till länsstyrelsen. Huvudsyftet med årsrapporteringen är att länsstyrelsen som operativ tillsynsmyndighet på ett rationellt sätt ska få aktuellt underlag från dammägarna om de från dammsäkerhetssynpunkt viktigaste dammarna i länet. Rutiner för utökad rapportering för dammar med särskilt stora konsekvenser i händelse av dammhaveri utgör sedan 2014 en integrerad del i anvisningarna för den ordinarie årsrapporteringen. Svenska kraftnät gör årligen nationella sammanställningar av nyckeluppgifter från årsrapporteringen [13]. Under 2015 har årsrapportering tillämpats av länsstyrelser i 19 län för dammanläggningar i konsekvensklass 1+, 1 och 2 1. Årets rapportering omfattar uppgifter om 530 dammanläggningar i de högsta konsekvensklasserna; > 26 i konsekvensklass 1+ > 198 i konsekvensklass 1 > 306 i konsekvensklass 2 1 Konsekvensklass 1+, 1 och 2 enligt RIDAS och GruvRIDAS, kraftföretagens (Svensk Energi) och gruvföretagens (SveMin) riktlinjer för dammsäkerhet, innefattar dammar som vid ett dammhaveri kan orsaka beaktansvärda skador på människor, miljö, samhällsanläggningar och andra ekonomiska värden. 17/27

18 Dammanläggningarnas geografiska läge framgår av figuren på rapportens framsida. De har ca 80 olika ägare. Rapporteringen visar inte på några nämnvärda förändringar sedan föregående år. Utökad dammsäkerhetsrapportering har genomförts för 25 av 26 dammanläggningar i konsekvensklass 1+. Dessa dammanläggningar ägs av sju ägarorganisationer och ligger i sju län. Länsstyrelsen i sex län har genomfört uppföljande tillsynsbesök för totalt elva av dammanläggningarna. Svenska kraftnät erfar att rapporteringsrutinen fungerar tillfredställande, men att den begränsade tid som länsstyrelsen använder för tillsyn indikerar att rapporteringen inte i tillräcklig omfattning utnyttjas som underlag för tillsynen i fråga. Det bedöms i stor utsträckning bero på att länsstyrelsen lägger alltför begränsade resurser för egeninitierad tillsyn. Svenska kraftnät anser att det är angeläget att länsstyrelserna utnyttjar årsrapporteringarna som underlag för prioritering av tillsynsinsatser och att de i sin tillsynsroll verkar för att erforderliga dammsäkerhetsåtgärder vidtas utan onödigt dröjsmål. Uppföljning av tillsynen Havs- och Vattenmyndigheten har i samverkan med Svenska kraftnät och Naturvårdsverket följt upp länsstyrelsernas tidsrapportering av vattenverksamhetstillsyn baserat på den utveckling av länsstyrelsernas tidsrapporteringskoder som gjordes inför För dammsäkerhetstillsynen visar uppföljningen av nedlagd arbetstid att den inrapporterade tiden för 2014, som var det andra året då särskilda tidsrapporteringskoder för dammsäkerhet användes, endast motsvarade ca 1,2 årsarbetskrafter [14]. Detta är en viss minskning i förhållande till de ca 1,6 årsarbetskrafter som rapporterade för Uppgifterna bör jämföras med de sju till nio årsarbetskrafter som rekommenderas i SOU 2012:46. Svenska kraftnät anser fortsatt att otillräckliga resurser används för dammsäkerhetstillsyn och konstaterar att de förstärkta insatserna för tillsynsvägledning förutsätter ökade insatser från länsstyrelsen för att fullt ut bli verkningsfulla. Samverkan och övrig tillsynsvägledning De tre tillsynsvägledande myndigheterna Havs- och Vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Svenska kraftnät, som alla har tillsynsvägledningsansvar för vattenverksamheter, samverkar om tillsynsvägledningsfrågor. Myndigheterna har 2015 samverkat bl.a. i en gemensam uppföljning av tillsynen av vattenverksamheter, se avsnittet ovan. Samverkan sker även med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, i frågor som berör dammsäkerhet i utvinningsavfallsförordningen, där MSB är tillsyns- 18/27

19 vägledande myndighet vad gäller förebyggande och hantering av allvarliga olyckor. En samarrangerad utbildnings- och informationsdag för länsstyrelsehandläggare i frågor om gruvdammars säkerhet och beredskap för dammhaveri genomfördes under året. Under 2015 har SGU fått i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelsen i Västerbottens län göra en vidareutveckling och uppdatering av den vägledning om prövning av gruvverksamhet som publicerades av SGU under Svenska kraftnät medverkar i arbetet och är sammanhållande för frågor om dammsäkerhet, där övriga deltagare är representanter från MSB, SveMin och länsstyrelsen i Västerbotten. 4.2 Klimatförändringar och dimensionerande flöden Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket följa klimatförändringarnas påverkan samt följa och medverka i utvecklingen i landet. Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin delar huvudmannaskapet för Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar [15]. Återkomsttiden för de flöden som dammar i flödesdimensioneringsklass I 2 enligt riktlinjerna ska kunna hantera, har uppskattats till att i genomsnitt vara längre än år. Att anpassa dammarna till kraven i riktlinjerna för dimensionerande flöden är ett omfattande arbete som innefattar beräkning av dimensionerande flöden genom hydrologisk modellering, utredning, projektering, tillståndsprövning och slutligen genomförande av erforderliga ombyggnadsåtgärder. Mellan huvudmännen för riktlinjerna och SMHI har ett särskilt samråd i form av den så kallade Flödeskonferensen etablerats. Flödeskonferensens uppgift är att följa upp riktlinjernas tillämpning och ändamålsenlighet samt att vid behov föreslå ändringar och tillägg. I detta ingår bl.a. arbete med avseende på dimensionerande flöde i ett föränderligt klimat, då förändringar i höga flöden är den dominerande faktorn när det gäller klimatpåverkan på dammsäkerheten. Flödeskonferensens plan för arbete med dimensionerande flöden för dammar i ett klimat i förändring [16] ligger till grund för arbetet att följa klimatförändringars påverkan på dammsäkerheten. 2 I riktlinjerna används indelning av dammanläggningarna i s.k. flödesdimensioneringsklasser, utgående från vilka konsekvenser ett dammbrott skulle kunna få i samband med höga flöden. Flödesdimensioneringsklassen används för att ställa krav på vilket dimensionerande flöde som säkert ska kunna hanteras vid dammen. De högsta kraven ställs på dammar i flödesdimensioneringsklass I, som omfattar dammar som vid ett haveri medför icke försumbar sannolikhet för förlust av människoliv eller annan personskada, eller beaktansvärd sannolikhet för allvarlig skada på viktig trafikled, dammanläggning eller därmed jämförlig anläggning eller på betydande miljövärde, eller hög sannolikhet för stor ekonomisk skadegörelse. 19/27

20 Ny version av riktlinjer för dimensionerande flöde Svenska kraftnät har under lett en översyn av riktlinjerna, och en ny version har getts ut. I 2015-års utgåva av riktlinjerna är metoderna för dimensioneringsberäkningarna är i huvudsak oförändrade men tillämpningen har tydliggjorts bl.a. med avseende på klimatförändring och andra osäkerheter, god dokumentation av beräkningar och behov av samverkan mellan ägare inom vattendragssystem. Resultat från utvecklings- och uppföljningsprojekt [17, 18] har utgjort underlag för översynen av riktlinjerna och syftar tillsammans med ny version av riktlinjerna till att ge stöd för god tillämpning. Förnyade dimensioneringsmodeller och -beräkningar Under senare år har känslighetsanalyser för klimatförändringar tillkommit i stor utsträckning, nyare modellgenerationer har använts och förnyade flödesberäkningar genomförts för några dammanläggningar. Det har konstaterats att beräkningar i nya modellgenerationer, med uppdatering av tidigare antaganden, regleringsstrategier eller med känslighetsanalys med avseende på klimatförändringar, kan resultera i högre beräknade tillrinningar och vattenstånd. I några fall har detta lett fram till att nya utrednings- och/eller åtgärdsbehov har framkommit. Sammanfattningsvis pekar erfarenheterna mot att det är rimligt att göra nya beräkningar där regleringsrutiner, utskovskapacitet, klimatologiska indata och modellgenerationer uppdateras. På initiativ av vattenregleringsföretag och dammägare pågår för närvarande framtagande av nya modeller. Förnyade dimensioneringsberäkningar för bl.a. Luleälven, Skellefteälven, Umeälven, Göta älv samt ett antal mindre kraftverksälvar har genomförts eller pågår. Anpassning av dammar till riktlinjerna Som en del av Flödeskonferensens arbete har Svensk Energi varit sammanhållande för en uppföljning av hur anpassningsarbetet till riktlinjerna fortskrider för medlemsföretagens dammanläggningar års uppföljning omfattar totalt 160 dammanläggningar i flödesdimensioneringsklass I. Den visar att ca 65 % av anläggningarna uppfyller riktlinjerna och att anpassningsåtgärder för närvarande pågår eller planeras vid ca 20 % av anläggningarna. Svenska kraftnät erfar att omräkning av dimensionerande flöden med dagens moderna modellverktyg och beräkningsansatser i vissa fall ger högre dimensionerande flöden och nivåer. Svenska kraftnät konstaterar att de stora vattenkraftälvarna är komplexa system med många dammar som påverkar varandra och att såväl beräknings- som anpassningsarbetet kräver samverkan mellan flera intressenter. Man bör därför se på 20/27

21 anpassningen till riktlinjerna som ett angeläget men långsiktigt arbete som successivt håller på att genomföras. 4.3 Forskning, utveckling och kunskapsförmedling Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket främja forskning och utveckling samt kunskapsförmedling inom dammsäkerhetsområdet. God kunskap och kompetens krävs för att upprätthålla och utveckla dammsäkerheten. Kompetensförsörjningsfrågan inom dammsäkerhetsområdet är ett uppmärksammat område i Sverige. Forsknings- och utvecklingsprojekt Svenska kraftnät stöder tillsammans med kraftindustrin forsknings- och utvecklingsprojekt inom Energiforsks dammsäkerhetsprogram. Syftet är att bidra till att kunskap, arbetsmetoder och kompetens inom området vidmakthålls och utvecklas samt tillgängliggörs och används. Inriktningen för utvecklingsarbetet är att eftersträva helhetssyn och samhällsperspektiv på dammsäkerhet och beredskap för dammhaveri [19]. Svenska kraftnät har 2015 stött forsknings- och utvecklingsprojekt med ca 3 miljoner kronor och medverkat i ett tiotal projekt avseende bland annat: > Metodik för genomförande och dokumentation av dammhaveriberäkningar och översvämningskartering [20]. > Metodutveckling avseende dammägares övningar för att testa sina organisationers förmåga att hantera allvarliga problem vid anläggningar, intern kommunikation och kommunikation med andra berörda aktörer [21]. > Metoder för analys och utveckling av dammanläggningars skydd mot antagonistiska handlingar - kartläggning av nuläget avseende analysmetodik, inventering av tillämpbara metoder, utvecklingsförslag > Framtagande av underlag för utveckling av framtidens metodik för dammsäkerhetsutvärdering (helhetsbedömning) av dammanläggningar. Flera projekt syftar till att ge stöd för en god implementering av det nya regelverket för dammsäkerhet och/eller handlingsplanen för utveckling av beredskapen för dammhaveri. Svenskt Vattenkraftcentrum Svenska kraftnät stöder och medverkar sedan 2005 i Svenskt Vattenkraftcentrum (SVC). Det är ett centrum för högskoleutbildning och forskning som bl.a. syftar till att säkerställa den långsiktiga kompetensförsörjningen inom vattenkraft- och damm- 21/27

22 säkerhetsområdet. I SVC finns ett väletablerat utbyte mellan industri, myndigheter och högskola, seniorforskare som utgör navet i de starka forskarmiljöerna, doktorandprojekt, adjungerade professorer, experimentell verksamhet, internationell samverkan och en forskarskola. Verksamheten fortsätter med något ökad omfattning jämfört med tidigare programperiod, bl.a. har konstruktionsteknik startats som ett nytt kompetensområde [22]. En vidareutveckling av SVCs inriktning är att tre systemområden lyfts fram: Reglerkraft, Miljöteknik och Aktiv förvaltning. Gemensamt för områdena är att de innehåller strategiskt viktiga utmaningar för vattenkraftbranschen som kräver helhetssyn. Svenska kraftnät har 2015 medverkat i och stött SVC:s verksamhetsområde Vattenbyggnad med ca 4 miljoner kronor. Verket har fattat beslut om fortsatt stöd av verksamheten under Kunskapsförmedling och informationsutbyte Svenska kraftnäts dammsäkerhetsverksamhet förutsätter samverkan med berörda aktörer. Aktiv medverkan i relevanta nätverk, forum och grupperingar, samt på relevanta konferenser, seminarier och utbildningar utgör viktiga inslag i vår verksamhet. Svenska kraftnät har under året upprättat en plan för information och samverkan inom dammsäkerhetsområdet [23]. Avsikten är att medverka till att det nationella behovet av information, erfarenhets- och kunskapsutbyte nationellt och internationellt inom dammsäkerhetsområdet tillgodoses. Svenska kraftnäts mål är att vara ett nav för kunskap och information inom dammsäkerhetsområdet. Genom verksamheten identifieras även behov och områden att prioritera för vidare insatser för att främja utvecklingen i landet. Planen beskriver former för den samverkan och det informations- och kunskapsutbyte som Svenska kraftnät bedriver nationellt och internationellt inom dammsäkerhetsområdet, och de huvudsakliga forum, konferenser och utbildningar som dammsäkerhetshandläggare vid Svenska kraftnät medverkar vid. Vidare tydliggörs hur vi använder Svenska kraftnäts hemsida för informationsspridning, hur vi tar stöd av Dammsäkerhetsrådet och vad vår årliga rapportering till regeringen innehåller. Svenska kraftnät har under året föreläst vid de dammsäkerhetsutbildningar som arrangeras av branschföreningarna Svensk Energi och SveMin i samverkan med högskolor. För att främja att länsstyrelsehandläggare genomgår dammsäkerhetsutbildningar ger Svenska kraftnät ekonomiskt stöd till deras deltagande vid kurserna. 22/27

23 Svenska kraftnät stöder och medverkar även i nationellt och internationellt kunskapsoch informationsutbyte genom Swedish Commission on Large Dams (SwedCOLD) och International Commission of Large Dams (ICOLD). SwedCOLD arrangerade våren 2015 bl.a. en temadag i Stockholm med Utveckling inom dammsäkerhet som huvudtema. Svenska kraftnät har vidare genomfört årligt utbyte med den norska dammsäkerhetsmyndigheten Norges Vassdrags- och Energidirektorat, där även representanter för kraftindustrin och utvecklingsorgan deltar. Svenska kraftnät har även medverkat i årligt utbyte med ett myndighetsnätverk för centrala dammsäkerhetsmyndigheter i ett tiotal länder i Europa. Svenska kraftnät anser sammanfattningsvis att det är angeläget för kompetensförsörjningen och kunskapsutvecklingen inom dammsäkerhetsområdet att såväl industrins som myndigheternas medverkan och stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, SVC samt nationellt och internationellt kunskapsutbyte fortsätter på minst dagens nivå. 4.4 Remisser och yttranden Svenska kraftnät svarar på remisser, deltar i samråd och skriver yttranden i dammsäkerhetsfrågor i vissa tillståndsärenden vid mark- och miljödomstolen. På förfrågan stöder även Svenska kraftnät länsstyrelsernas handläggare med dammsäkerhetskompetens i ställningstaganden inför speciella ärenden, t.ex. i tillståndsärenden enligt 11 kap. miljöbalken vid mark- och miljödomstolarna. Svenska kraftnät anser att affärsverket i särskilda fall bör ges möjligheten att yttra sig i tillståndsärenden hos mark- och miljödomstolar som rör dammsäkerhetshöjande åtgärder för dammanläggningar i konsekvensklass 1+ och 1. Svenska kraftnät yttrade sig över Statskontorets rapport Vägledning till en bättre tillsyn (2014:17). Svenska kraftnät begränsade sitt yttrande över utredningens fem förslag till förändringar av ansvaret för tillsynsvägledning inom miljöområdet till de frågor som har koppling till Svenska kraftnäts ansvarsområde dvs. dammsäkerhet. Svenska kraftnät framförde bl.a. att den av utredningen föreslagna organisationen med ett utökat tillsynsvägledande ansvar för Miljösamverkan Sverige (MSS), vad gäller området dammsäkerhet, kan komma att hämma Svenska kraftnäts möjligheter att som expertmyndighet ge en god tillsynsvägledning. I förslaget anges att det i MSS uppdrag bör ingå att identifiera behov av vägledningar och initiera handledningar och riktlinjer för tillsyn m.m. Bland de deltagande myndigheterna i MSS är det endast länsstyrelserna som har arbetat med tillsyn av dammsäkerhet. Svenska kraftnäts åsikt är att 23/27

24 länsstyrelserna saknar tillräcklig kompetens för att kunna vägleda sig själva. Vidare påpekade Svenska kraftnät att utredningens förslag om att ge Naturvårdsverket ansvaret för en central uppföljning av utförd tillsyn riskerar att orsaka dubbelarbete bl.a. när det gäller uppföljning och utvärdering av tillsynen av dammsäkerhet och Svenska kraftnäts rapportering till regeringen. 24/27

25 5 Slutsatser Svenska kraftnäts sammanfattande bedömning av faktorer som har väsentlig påverkan på den fortsatta dammsäkerhetsutvecklingen ges nedan: > Konsekvensutredning och klassificering ska genomföras för ett stort antal dammar under Konsekvensutredningarnas syfte är att utgöra ett underlag för dammsäkerhetsklassificering. Klassificeringen är det första steget för implementering av det nya regelverket. Uppgiften kräver såväl utökade resurser för dammsäkerhet som god samverkan mellan Svenska kraftnät, länsstyrelsen och dammägare. > Handlingsplanen för utveckling av beredskapen för dammhaveri i landet är ett viktigt verktyg. Att genomföra handlingsplanens aktiviteter är ett arbete som involverar många aktörer. Att samordna, följa upp och informera om det arbete som görs, både övergripande och älvsspecifikt, är avgörande för den fortsatta utvecklingen. Svenska kraftnäts och länsstyrelsernas roll i implementeringen är därför central. > Otillräckliga resurser används för dammsäkerhetstillsyn. De förstärkta insatserna för tillsynsvägledning förutsätter ökade insatser från länsstyrelsen för att fullt ut bli verkningsfulla. > Gemensamma satsningar på forskning och utveckling inom dammsäkerhetsområdet bör fortsätta på minst dagens nivå. Detta för att utgöra ett stöd för dammsäkerhetsutvecklingen samt verka för långsiktig kunskaps- och kompetensförsörjning. Nationell och internationell samverkan och informationsutbyte är en förutsättning för långsiktig utveckling av dammsäkerheten i landet. 25/27

26 6 Referenser [1] Klassificering av dammar tidplan och fördelningsnyckel, Redovisning av regeringsuppdrag om dammsäkerhet. Svenska kraftnät (2014) [2] Implementering av ny dammsäkerhetsreglering. Plan för Svenska kraftnäts arbete Svenska kraftnät (2014) [3] Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om konsekvensutredning enligt 2 förordning (2014:214) om dammsäkerhet. SvKFS 2014:1. Svenska kraftnät (2014) [4] Konsekvensutredningar och dammsäkerhetsklassificering. Vägledning avseende Affärsverkets svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om konsekvensutredning enligt 2 förordningen (2014:214) om dammsäkerhet. Svenska kraftnät (2015) [5] Dammsäkerhetsklassificering. Tillsynsvägledning - Frågor och svar. Svenska kraftnät (2015) [6] Konsekvensutredning och dammsäkerhetsklassificering - Rekommendationer till länsstyrelsen för dammar som ska konsekvensutredas i fas 3. Svenska kraftnät (2015) [7] Handlingsplan för utveckling av beredskap för dammhaverier - Redovisning av regeringsuppdrag om dammsäkerhet. Svenska kraftnät (2015) [8] Implementering av handlingsplan för beredskap för dammhaverier - Plan för Svenska kraftnäts arbete Svenska kraftnät (2015) [9] Kartläggning av objekt som kan översvämmas vid dammhaveri för de tio stora kraftverksälvarna. Redovisning av uppdrag för Svenska kraftnät. SCB (2015) [10] Nationella larmrutiner vid dammhaverier. Svenska kraftnät (2014) [11] Nationella rutiner för varning och information vid dammhaverier. Svenska kraftnät (2015) [12] Plan för tillsynsvägledning dammsäkerhet Svenska kraftnät (2014) [13] Sammanställning av rapportering avseende dammsäkerhet år 2014 Dammägarnas rapportering till länsstyrelsen m.m. Svenska kraftnät (2015) [14] Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn av dammsäkerhet Svenska kraftnät (2015) 26/27

27 [15] Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar. Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin (2015) [16] Plan för Flödeskonferensens arbete med dimensionerande flöden i ett klimat i förändring. Svenska kraftnät, Svensk Energi, SveMin och SMHI (2012) [17] Uppföljning av dimensioneringsberäkningar Kompletterande uppföljning t.o.m Elforsk rapport 14:52. Elforsk (2014) [18] Metodbeskrivning och jämförande studie av dimensionerande flöden för dammanläggningar med två generationer klimatscenarier. Elforsk rapport 14:27. Elforsk (2014) [19] Plan för Svenska kraftnäts stöd till forskning och utveckling inom älv- och dammsäkerhetsområdet Svenska kraftnät (2013) [20] Beräkning av dammhaveri och översvämningskartering. Rapport 2015:119. Energiforsk (2015) [21] Dammägares beredskapsövningar Nuläge, utblick och metodutveckling. Rapport 2015:135. Energiforsk (2015) [22] Svenskt VattenkraftCentrum (SVC) , Programbeskrivning daterad [23] Information och samverkan inom dammsäkerhetsområdet - Plan för Svenska kraftnäts samverkan, informations-, och kunskapsutbyte inom dammsäkerhetsområdet Svenska kraftnät (2015) 27/27