Strategi fö r Myndigheten fö r radiö öch tv:s tillsta ndsgivning fö r marksa nd tv

Transkript

1 Strategi fö r Myndigheten fö r radiö öch tv:s tillsta ndsgivning fö r marksa nd tv Dnr 13/01736

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Myndighetens uppdrag Strategins syfte Tidplan strategin ska gälla till Metod Myndighetens ställningstaganden Marknätet som distributionsplattform Effektiv frekvensanvändning Användning av sändningsutrymmet En stegvis övergång från DVB-T till DVB-T Hd-tv eller sd-tv? Parallellsändningar i sd- och hd-kvalitet Lokala och regionala sändningar Nya tjänster under tillståndsperioden Konsekvenser för konsumenterna

3 Sammanfattning I detta dokument redovisar vi våra utgångspunkter och en inriktning för myndighetens arbete inom marksänd tv i de frågor som inte direkt regleras i radio- och tv-lagen (2010:696). Strategin ska i första hand gälla till och med den 31 mars Myndigheten gör bedömningen att marknätet är en av flera olika och viktiga distributionsplattformar för tv, samt att tilldelat sändningsutrymme bör användas så effektivt som möjligt. Marknätet bör därför ges förutsättningar att kunna utvecklas tekniskt och utbudsmässigt för att, om möjligt, erbjuda konsumenterna de tjänster som efterfrågas och som förekommer på andra plattformar. Den tekniska utvecklingen av tv-sändningarna innebär dock krav på ny mottagarutrustning för de tittare som inte redan har skaffat sådan. Därför måste utvecklingen ske med hänsyn till konsumenternas intressen. Myndighetens huvudsakliga ställningstaganden: Avsatt frekvensutrymme bör användas för tv-sändningar. Ledigt frekvensutrymme bör så snart som möjligt bli föremål för tillståndsgivning. Myndigheten kommer att verka för en stegvis övergång till DVB-T2, i den del av marknätet där myndigheten ansvarar för tillståndsgivningen, under tillståndsperioden Minst tre sändarnät ska använda DVB-T2 senast under 2014 och övriga sändarnät ska migrera successivt under tillståndsperioden. Hd-tv är en tjänst som bör ingå i marknätets utbud. Möjlighet bör därför ges att ansöka om tillstånd för såväl hd-tv som sd-tv vid kommande tillståndsprocesser. Parallellsändningar i sd- och hd-kvalitet kan i begränsad omfattning motiveras utifrån konsumenternas intresse och marknätets långsiktiga utveckling som distributionsform. I samband med kommande tillståndsprocesser bör det ges möjlighet att söka tillstånd för lokala och regionala programtjänster. En introduktion av nya tjänster och tekniker i marknätet måste bedömas utifrån ett tydligt konsumentperspektiv. 3

4 1 Inledning 1.1 Myndighetens uppdrag Myndigheten för radio och tv beslutar i frågor om tillstånd, tillsyn, avgifter och registrering som rör radio- och tv-sändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan myndighet. Vi ska även följa medieutvecklingen och sprida kunskap om denna till allmänheten. Inom myndigheten finns även ett självständigt beslutsorgan, granskningsnämnden för radio och tv, som prövar om innehållet i radio- och tv-program följer reglerna för sändningarna. Myndigheten beslutar om tillstånd för sändningarna i marknätet för andra än programbolagen i allmänhetens tjänst. Ett tillstånd att sända tv-program får förenas med tekniska villkor i syfte att främja tillgänglighet och konkurrens. Villkoren kan innebära att tillståndshavaren ska använda en viss komprimeringsteknik, en viss utsändningsteknik och samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor. 1.2 Strategins syfte Strategin publiceras inför den tillståndsprocess som inleds under hösten 2013 och beskriver myndighetens utgångspunkter och inriktning för arbetet med sändningstillstånd för marksänd tv i de frågor som inte direkt regleras i radio- och tv-lagen (2010:696). Det är regeringen som beslutar om vilket frekvensutrymme som får användas för marksänd tv och strategin publiceras innan regeringen har fattat beslut om sändningsutrymmet för kommande tillståndsperiod. Det är därför inte fastställt hur stort sändningsutrymmet för marksänd tv kommer att vara under den kommande tillståndsperioden. Regeringens beslut kan även påverka tillståndsperiodens längd då regeringen även beslutar för vilken tid sändningsutrymmet får användas för tv-sändningar. Myndighetens utgångspunkt är dock att strategin i första hand ska gälla till och med den 31 mars Myndigheten har under våren 2013 haft i uppdrag att analysera olika handlingsalternativ och föreslå vilket sändningsutrymme som bör få användas för marksänd tv under nästa tillståndsperiod, samt redovisa hur många sändarnät som beräknas vara möjliga att använda inom detta utrymme. Myndigheten lämnade sin rapport till regeringen den 31 maj 2013 och i rapporten redogörs för olika möjliga handlingsalternativ. Myndigheten har föreslagit att ett sändningsutrymme motsvarande det utrymme som för närvarande används för marksänd tv även under perioden får användas i hela landet för sådana tv-sändningar och sökbar text-tv som kräver tillstånd. Det är vår förhoppning att vi genom att presentera denna strategi bidrar till att öka tydligheten för aktörer på marknaden vad gäller de generella förutsättningarna inför kommande tillståndsprocesser och de villkor som kan komma att ställas för sändningstillstånd. 4

5 1.3 Tidplan strategin ska gälla till 2020 Myndigheten för radio och tv kommer under hösten 2013 att lysa ut tillstånd för marksänd tv. Utlysningen kommer att ske innan regeringen har beslutat om sändningsutrymme för den kommande tillståndsperioden. Myndighetens utgångspunkt är dock att tillstånden kommer att gälla från och med den 1 april 2014 till och med den 31 mars Eventuella tillstånd som meddelas senare under tillståndsperioden kommer också som huvudregel att gälla till och med den 31 mars Utgångspunkten är därför att vår strategi ska gälla fram till detta datum. Det går dock inte att bortse från möjligheten att det kan ske tekniska eller regulatoriska förändringar som medför att strategin behöver revideras innan Metod I arbetet med att ta fram denna strategi har Myndigheten för radio och tv genomfört fyra särskilda aktiviteter för att samla in underlag: 1. Tillsammans med Konkurrensverket har vi låtit ta fram en undersökning av utvecklingen inom marknaden för rörlig bild. Konsultföretaget AB Stelacon har skrivit rapporten Rörlig bild som publicerades under våren 2013 på båda myndigheternas webbplatser. Rapporten behandlar konsumtionsmönster och konsumentrörlighet mellan olika distributionsplattformar och är en uppföljning av rapporten Från tv till rörlig bild som dåvarande Radio- och tv-verket tillsammans med Konkurrensverket lät ta fram år Vi har även gett konsultbolaget Mediavision i uppdrag att beskriva hur det svenska tv-landskapet ur ett publik- och konsumentperspektiv har förändrats sedan 2008, samt identifiera förändringar och trender i tv-tittande mot Mediavisions slutsatser redovisas i rapporten Tv i Sverige, som har publicerats på myndighetens webbplats. 3. Myndigheten har under våren 2013, på uppdrag av regeringen, analyserat olika handlingsalternativ och föreslagit vilket sändningsutrymme som i olika delar av landet bör få användas för tv-sändningar och sökbar text-tv under tiden från och med den 1 april 2014 till och med den 31 mars Uppdraget har redovisats i en rapport, Sändningsutrymme för marksänd tv under tillståndsperioden , som överlämnades till Kulturdepartementet den 31 maj I rapporten gör myndigheten ett antal bedömningar, bland annat om antal möjliga sändarnät och de konsekvenser som tekniska uppgraderingar kan få för tittarna. 4. Vi har publicerat ett utkast till strategin på myndighetens webbplats för kommentarer och synpunkter från intressenter. De yttranden som har inkommit har publicerats på vår webbplats och beaktats vid den slutliga utformningen av strategin. Synpunkter har kommit in från Al Jazeera Media Network, Axess Publishing AB, C More Entertainment AB, Eurosport SAS, Kanal Global Television 1 AB, Post- och telestyrelsen, SBS Discovery Media, Sveriges Television AB, Synskadades riksförbund, Teracom AB/Boxer TV- Access AB, TV4 AB och VIMN Nordic AB. 5

6 2 Myndighetens ställningstaganden 2.1 Marknätet som distributionsplattform Vår bedömning: Marknätet är en av flera viktiga distributionsplattformar för tv-sändningar och bör ges förutsättningar att utvecklas för att kunna erbjuda den tjänste- och teknikutveckling som konsumenterna efterfrågar och som förekommer inom andra distributionsplattformar. Bakgrund Teknikutvecklingen går snabbt framåt inom marknaden för rörlig bild och det lanseras kontinuerligt nya tjänster. Även konsumtionen av rörlig bild ökar. Det traditionella tv-tittandet ligger relativt konstant eller minskar något, men en ökning av tittande via internet gör att konsumtionen ökar totalt. Det finns flera olika alternativa distributionsplattformar för tv-sändningar och Stelacons rapport Rörlig bild visar att valfriheten för konsumenterna att ta del av utbudet är större än någonsin. Denna bild bekräftas av Mediavisions rapport Tv i Sverige. Jämfört med övriga distributionsplattformar för tv-utsändning är kapaciteten i marknätet begränsad. Det utbud som är möjligt att erbjuda beror på vilken teknik som används och vilket sändningsutrymme som får användas. Aktörers synpunkter Aktörerna Al Jazeera Media Network, Axess Publishing AB, C More Entertainment AB, Eurosport SAS, Post- och telestyrelsen, SBS Discovery Media, Sveriges Television, AB Teracom AB/Boxer TV-Access AB och VIMN Nordic AB delar myndighetens uppfattning att marknätet är en av flera viktiga distributionsplattformar och att marknätet bör ges förutsättningar för att kunna utvecklas. Eurosport SAS framför i sitt remissvar att det för programbolaget är viktigt att ha tillgång till flera effektiva distributionsplattformar för sitt utbud, särskilt eftersom man sänder mycket direktsänt innehåll och att detta inte lätt kan migreras till så kallade on demandplattformar. Al Jazeera Media Network understryker i sitt remissvar vikten av marknätet som en distributionsplattform som når hela Sverige och har en öppen tillståndsprocess, som gör det möjligt för nya aktörer att nå ut med sitt programinnehåll. Det är enligt programbolaget mycket viktigt att det i varje land finns en stark distributionsplattform som främjar mediemångfald snarare än rent kommersiella intressen. Även programbolagen Axess Publishing AB och SBS Discovery Media framhåller att marknätet är en viktig plattform för att garantera mångfald och konkurrens på tv-marknaden. Sveriges Television AB tillägger i sitt remissvar att marksänd tv är den enda distributionsplattformen för tv som garanterar tittaren fullständig anonymitet vad avser användning och konsumtion av fri-tv. 6

7 Post- och telestyrelsen poängterar vikten av att under kommande tillståndsperiod löpande följa upp förändringar i konsumenternas efterfrågan och teknikutvecklingen inom området rörlig bild och hur det påverkar efterfrågan på distributionsformen marksänd tv då detta är ett område där det idag sker en snabb utveckling och förändring. Skälen för vår bedömning Alla distributionsplattformar är viktiga för att värna allmänhetens intresse av att ta del av programinnehåll. Det bör ligga i konsumenternas intresse att kunna ta del att ett brett och varierat utbud av programtjänster från flera olika operatörer. Myndigheten anser att det på motsvarande sätt även bör ligga i de flesta programbolagens intresse att finnas tillgängliga genom ett stort antal distributionsplattformar för att kunna nå ett så stort tittarunderlag som möjligt och för att minska beroendet av en enskild operatör. Olika boendeformer har olika förutsättningar för att ta emot tv-program och det är därför enligt myndighetens mening viktigt att det finns olika och i viss mån överlappande sätt att distribuera och ta emot tv. Tillsammans ger de olika distributionsplattformarna en hög tillgänglighet för konsumenterna och skapar en valfrihet mellan olika sätt att ta emot tv-sändningar. De olika distributionsplattformarna har sina egna fördelar, nackdelar och utmaningar. En av fördelarna med marksänd tv är enkelheten för konsumenten. För att se på fri-tv krävs exempelvis bara en antenn och en digital-tv-mottagare. Det krävs inget abonnemang eller kontakt med någon operatör. Marksänd tv är också den grundläggande distributionsformen för Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Utsändningarna av public service-kanalerna via marknätet är upphandlade med mycket höga krav på befolkningstäckning och driftsäkerhet. En fortsatt teknisk utveckling av marknätet är nödvändig för att använda tilldelat sändningsutrymme så effektivt som möjligt. Om marknätet utifrån distributionsplattformens förutsättningar får möjlighet att erbjuda den tjänste- och teknikutveckling som förekommer inom andra distributionsplattformar och som efterfrågas av konsumenterna kan marknätet förbli en plattform som bidrar till en mångfald inom tv-mediet. 2.2 Effektiv frekvensanvändning Radiofrekvenser är en begränsad naturresurs som har stor betydelse för elektroniska kommunikationstjänster av olika slag. Regeringen beslutar vilket sändningsutrymme som i olika delar av landet får upplåtas för marksänd tv. Myndighetens utgångspunkt är att det sändningsutrymme som avsatts för tv-sändningar ska användas för detta ändamål. Eftersom sändningsutrymmet är begränsat så är det viktigt att detta används effektivt. 7

8 2.2.1 Användning av sändningsutrymmet Vår bedömning: För att uppnå en effektiv användning bör avsatt frekvensutrymme användas för tv-sändningar. Myndigheten har för avsikt att bedriva en aktiv tillsyn över att meddelade tillstånd utnyttjas. Ledigt sändningsutrymme bör så snart som möjligt bli föremål för tillståndsgivning. I samband med kommande utlysningar bör det i möjligaste mån anges för vilka typer av tjänster tillstånd kan sökas. Bakgrund Det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen, 1991:1469). En effektiv användning av tilldelat sändningsutrymme förutsätter att de tillstånd som beviljas utnyttjas av tillståndshavarna och att sändningarna bedrivs enligt tillståndsvillkoren. Här kan myndighetens tillsynsverksamhet bidra till en effektiv frekvensanvändning. Ytterst kan myndigheten besluta att återkalla ett sändningstillstånd om tillståndshavaren väsentligt bryter mot vissa villkor, exempelvis genom att endast sända i liten omfattning eller inte alls. Myndigheten har under tillståndsperioden återkallat sändningstillstånd i fall där sändningsverksamhet inte har inletts. Aktörernas synpunkter De flesta aktörer delar myndighetens uppfattning att ledigt frekvensutrymme bör utlysas när det blir tillgängligt. C More Entertainment AB framför att myndigheten i större utsträckning än vad som hittills har varit fallet bör ta hänsyn till om sökanden tidigare har beviljats tillstånd som inte tagits i bruk. Flera aktörer delar myndighetens uppfattning att det avsatta frekvensutrymmet bör användas för marksänd tv. Flera aktörer ser även positivt på att myndigheten avser att bedriva en aktiv tillsyn över att de tillstånd som beviljas faktiskt används. Skälen för vår bedömning Utifrån utgångspunkten i yttrandefrihetsgrundlagen att det allmänna ska eftersträva att frekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet anser myndigheten att aktörer bör ges möjlighet att ansöka om sändningstillstånd så snart som möjligt när ledigt frekvensutrymme finns. Eftersom en tillståndsprocess är resurskrävande bör det dock, om möjligt, ske en samordning så att flera nationella och regionala/lokala tillstånd kan lysas ut vid samma tidpunkt. Möjligheten att inleda sändningar beror också på hur lång tid som kvarstår av tillståndsperioden och myndigheten bör därför även väga in denna faktor vid beslut om utlysning. Tillgängligt sändningsutrymme kan användas för olika typer av tv-tjänster, exempelvis för enbart programtjänster med högupplöst kvalitet, hd-kvalitet, eller för några programtjänster med hd-kvalitet och några med standardupplöst kvalitet, sd-kvalitet. Vid kommande utlysningar bör Myndigheten i möjligaste mån ange för vilka typer av 8

9 tjänster tillstånd kan sökas och även under vilka andra förutsättningar, såsom tekniska villkor, tillstånden utlyses. Myndigheten för radio och tv anser att det av regeringen angivna sändningsutrymmet för marksänd tv bör användas så effektivt som möjligt. En effektiv användning förutsätter enligt vår mening att avsatt sändningsutrymme används för tv-sändningar. Ett sätt att uppnå detta är att säkerställa att de tillstånd som beviljas verkligen används av tillståndshavarna och att sändningarna bedrivs i enlighet med tillståndsvillkoren. Myndigheten har därför för avsikt att bedriva en aktiv tillsyn över att sändningsutrymmet utnyttjas, det vill säga att sändningarna bedrivs i enlighet med tillståndsvillkoren En stegvis övergång från DVB-T till DVB-T2 Vår bedömning: Under den kommande tillståndsperioden bör marknätet, i den del där myndigheten meddelar tillstånd, successivt gå över till sändningar med DVB-T2. Myndigheten kommer därför genom sin tillståndsgivning att verka för en sådan övergång. Myndighetens utgångspunkt är att minst tre sändarnät ska använda utsändningstekniken DVB-T2 senast under 2014 och att resterande sändarnät ska migrera till den nyare utsändningstekniken under tillståndsperioden som avslutas Bakgrund Dagens sändningar i marknäten är uppdelade i sju olika sändarnät med ett antal programtjänster i varje nät. Vissa av näten är regionalt nedbrytbara och för närvarande sänds, förutom SVT, 49 nationella och 5 regionala kanaler i marknätet. SVT disponerar ett sändarnät samt utrymme i ett av de sändarnät som använder utsändningstekniken DVB-T2. I marknätet pågår en successiv övergång till andra generationens utsändningsteknik, DVB-T2, samt till komprimeringstekniken MPEG-4, som är effektivare än föregångarna DVB-T och MPEG-2. Kapacitetsskillnaden mellan DVB-T2 och DVB-T beror på flera faktorer men uppskattningsvis kan en användning av DVB-T2 ge minst 50 procent högre kapacitet än DVB-T. Det brukar även uppskattas att komprimeringstekniken MPEG-4 är dubbelt så effektiv som MPEG-2, det vill säga den kräver halva bithastigheten. I ett sändarnät som sänder med DVB-T och MPEG-2 kan mellan sex och nio programtjänster med standardupplösning överföras. I ett sändarnät som sänder med DVB-T2/MPEG-4 kan programtjänster med standardupplösning, eller sex till sju högupplösta programtjänster, överföras. I dag används utsändningstekniken DVB-T i fem sändarnät och DVB-T2 i två sändarnät. DVB-T och DVB-T2 kan inte användas i samma sändarnät. En övergång måste därför ske i hela sändarnät. I dagsläget innebär en utsändning med DVB-T2 också i praktiken en användning av komprimeringstekniken MPEG-4. 9

10 I de sändningstillstånd för marksänd tv som myndigheten meddelar ingår tekniska villkor för utsändningarna, exempelvis om utsändningsteknik och komprimeringsteknik. Majoriteten av innehavarna av de tillstånd som meddelades av Radio- och TV-verket i mars 2008 har enligt tillståndvillkoren en skyldighet att under tillståndsperioden sträva mot en övergång till MPEG-4. Detta innebär att de redan under tillståndsperioden har haft en frihet att övergå till denna teknik om de så önskat. Denna möjlighet har dock inte utnyttjas i någon större omfattning. Vid den årliga omprövningen i mars 2012 gavs även samtliga som har tillstånd att sända program i sd-kvalitet rätten att, om tillgängliga frekvensresurser så medger och övriga tillståndshavares rätt att sända kan tas tillvara, gå över till sändningar i hd-kvalitet. Dåvarande Radio- och tv-verket gjorde i strategin för bedömningen att en successiv övergång till komprimeringstekniken MPEG-4 var önskvärd och att användningen av MPEG-4 skulle göras obligatorisk för samtliga tillstånd som meddelas framöver. Dagens sändningar sker således med både MPEG-2 och MPEG-4. En övergång till MPEG-4 innebär att de konsumenter som inte redan har mottagarutrustning anpassad för den nyare komprimeringstekniken måste köpa nya mottagare. Nästan all konsumentutrustning som säljs i dag är anpassad för MPEG-4 och alla mottagare som är anpassade för MPEG-4 är bakåtkompatibla, det vill säga de kan även ta emot tv-sändningar komprimerade med MPEG-2. En majoritet av de digital-tv-boxar och tv-apparater som säljs på den svenska marknaden är i dag utrustade med mottagare för DVB-T2. Elektronikbranschen bedömer enligt Stelacons rapport Utredning om sändningsutrymme för marksänd tv att det under år 2013 kommer att säljas cirka tv-apparater, varav 80 procent kommer vara utrustade med mottagare för DVB-T2. Genom denna försäljning sker det alltså en löpande uppgradering till nyare teknik. Myndigheten kan dock konstatera att många av marknätets tittare ännu inte har uppgraderat sin mottagarutrustning för att ta emot sändningar komprimerade med MPEG-4 och gör dessutom bedömningen att de tittare som endast tar emot fri-tv är minst benägna att investera i en ny tv-utrustning. Aktörers synpunkter De flesta aktörer delar myndighetens bedömning att en stegvis övergång från DVB-T till DVB-T2 är motiverad under tillståndsperioden. Teracom AB/Boxer TV-Access AB gör i sitt remissvar bedömningen att det är möjligt att genomföra en migration som innebär att minst tre sändarnät ska ha gått över till DVB-T2 senast under 2014 samt anser att tillstånd för nya och tillkommande programtjänster under tillståndsperioden enbart bör ges för utsändningstekniken DVB-T2, både för sd- såväl som hd-kvalitet. Flera aktörer understryker vikten av att en övergång till DVB-T2 genomförs med hänsyn till konsumenterna och på ett sådant sätt att programbolagen inte förlorar räckvidd. C More Entertainment AB framför i sitt remissvar att eftersom enkelheten har varit en av marknätets största fördelar är det viktigt att de ändringar som föreslås inte leder till ökat krångel för kunderna. Post- och telestyrelsen anser att en övergång till DVB-T2 har stor betydelse för hur effektivt frekvensutrymmet används. Samtidigt påverkar detta enligt Post- och telestyrelsen de konsumenter som använder marknätet för sin tv-konsumtion och som ännu inte införskaffat ny mottagarutrustning. En avvägning av hur snabbt en övergång kan ske behöver därför göras enligt Post- och telestyrelsen. 10

11 Flera aktörer efterfrågar i sina remissvar en mer detaljerad plan för hur övergången ska genomföras och i vilken ordning programtjänsterna ska flyttas över till DVB-T2. TV4 AB gör bedömningen att migreringen till DVB-T2 bör behandlas som en gemensam process, som omfattar såväl public service-bolagen som övriga programbolag. TV4 AB delar myndighetens bedömning att den grupp med tittare som enbart tar emot fri-tv kan antas vara minst benägen att byta utrustning och gör därför bedömningen att SVT bör vara först med att gå över till sändningar med DVB-T2 för att på så vis motivera tittare att byta utrustning. För det fall det bedöms vara för marknätets bästa att SVT migrerar sist, bör enligt TV4 även alla andra fri-tv-kanaler migrera samtidigt för att inte skapa en obalans mellan dessa kanalers förutsättningar. Kanal Global Television 1 AB förordar i sitt remissvar att programtjänster med höga tittarsiffror bör gå över till sändningar med DVB-T2 i ett tidigt stadium för att skapa incitament för tittare att uppgradera sin mottagarutrustning. C More Entertainment AB och Kanal Global Television 1 AB framför i sina remissvar att en årlig översyn av tillståndsvillkoren vad gäller övergången till effektivare komprimerings- och utsändningstekniker leder till en viss osäkerhet och oförutsägbarhet för tillståndshavarna. C More Entertainment AB framför att de tekniska villkoren helst bör förbli oförändrade under minst tre år i taget. Om myndigheten ändå kommer fram till att det är nödvändigt med en årlig översyn så bör, enligt programbolaget, eventuella planerade större villkorsändringar kommuniceras med berört programbolag i god tid och programbolaget bör ges en rimlig tid att implementera de eventuella ändringar som krävs efter det att beslutet trätt i kraft. VIMN Nordic AB anser i sitt remissvar att det tekniska skiftet bör ges tid med hänsyn till investeringskostnader för programbolag och konsumenter, och att myndighetens mål om fullständig migrering redan under den kommande tillståndsperioden är högt ställt. Programbolaget gör bedömningen att myndigheten inte bör fastställa någon specifik tidpunkt för skiftet, utan låta konsumenternas tekniska förutsättningar vara den avgörande faktorn för när och hur många sändarnät som migreras. VIMN Nordic AB bedömer att denna tidpunkt kommer inträffa först i slutet av den kommande tillståndsperioden. Skälen för vår bedömning En övergång till effektivare komprimering och utsändning gör att tillgängligt sändningsutrymme används mer effektivt, vilket skapar plats för fler programtjänster och/eller programtjänster med högre bildkvalitet. Myndigheten ser ökade krav på teknisk utveckling under den kommande tillståndsperioden och vi kommer därför mer aktivt att verka för en sådan teknikövergång. En övergång från DVB-T till DVB-T2 Eftersom sändningsutrymmet för marksänd tv är begränsat anser myndigheten att det är angeläget med en övergång till MPEG-4-komprimering för att sändningsutrymmet ska kunna användas så effektivt som möjligt. En övergång från MPEG-2 till MPEG-4 frigör sändningsutrymme som kan användas för fler programtjänster som ger ett större utbud, eller till programtjänster med bättre bildkvalitet. Myndigheten gör dock bedömningen att en migrering främst bör innebära en övergång från utsändningstekniken DVB-T till DVB-T2 snarare än en övergång som innebär att fler programtjänster sänds med DVB-T och MPEG-4. En utveckling som innebär att sändningarna först går över till MPEG-4 men fortsätter att sändas ut med tekniken DVB-T och därefter successivt övergår till utsändningstekniken DVB-T2 innebär 11

12 nämligen att konsumenter kan komma att behöva byta mottagarutrustning vid två tillfällen. Detta innebär merkostnader för konsumenterna och bör undvikas. Övergången till utsändningstekniken DVB-T2 måste ske med hänsyn till konsumenterna. En ny utsändningsteknik innebär, på samma vis som en ny komprimeringsteknik, att konsumenterna behöver köpa ny utrustning. Introduktionen av ny teknik kan därför innebära ökade kostnader för konsumenterna och en minskning av tillgängligheten till vissa programtjänster. Effektivare utsändningsteknik i kombination med bättre komprimering ger dock utrymme för ett större utbud alternativt bättre bildkvalitet och kan därför på sikt anses gynna konsumenterna genom en ökad mångfald och konkurrens i hela marknätet. En övergång till en ny teknik bör dock ske stegvis för att ge konsumenterna möjlighet att i möjligaste mån själva få bestämma när ny utrustning ska inköpas. Myndighetens utgångspunkt är att minst tre sändarnät ska använda utsändningstekniken DVB-T2 senast under 2014 och att resterande sändarnät ska migrera till den nyare utsändningstekniken under tillståndsperioden som avslutas Hur ska övergången gå till? Myndigheten kan konstatera att även om de flesta aktörer stöder behovet av en teknikövergång så går åsikterna isär vad gäller sättet att nå denna övergång. Ett flertal aktörer har framfört önskemål om en mer detaljerad plan för övergången. Antalet meddelade tillstånd kommer dock att bero på tillgängligt sändningsutrymme samt den urvalsprocess som sker utifrån de ansökningar som kommer in till myndigheten. I ansökningarna kommer de sökande även få ange önskad bildkvalitet samt inställning till de tekniska villkor som myndigheten kan ställa. Myndighetens erfarenhet är även att tillstånd kan återkallas eller tillkomma under tillståndsperioden. Utifrån dessa osäkerhetsfaktorer gör myndigheten bedömningen att det inte är lämpligt att ange en mer detaljerad plan för övergången. Även synpunkter på hur övergången ska ske har förts fram av aktörerna. Vissa förordar att de stora programbolagen, tillsammans med Sveriges Television AB, ska vara först att helt gå över till sändningar med DVB-T2. Andra aktörer anser att programtjänster med färre tittare ska gå över först, eller att fri-tv-bolagen ska vara sist med att gå över till den nyare utsändningstekniken. Myndigheten ställer inte upp tillståndsvillkor om fri- eller betal-tv. Vi kan därför inte förutsätta att programbolag kommer använda en viss affärsmodell under hela tillståndsperioden och betrakta fri- eller betal-tv som en faktor vid planeringen. När det gäller frågan om de stora eller mindre programbolagen bör vara först att genomföra en övergång från DVB-T till DVB-T2 så ser myndigheten för- och nackdelar med båda modellerna. Om programtjänster med högst tittarsiffror går över först skulle det troligen skapa starkare incitament för marknätets tittare att uppgradera sin mottagarutrustning och skynda på övergången. Ur ett konsumentperspektiv skulle en sådan övergång dock troligen upplevas som mer störande än om mindre och nischade programtjänster genomför teknikskiftet först. Parallellsändningar av ett begränsat antal programtjänster kan delvis mildra de negativa konsekvenserna som programbolagen förutser med övergången. 12

13 Myndigheten arbete med en övergång kommer, efter den inledande tillståndsprocessen, främst att ske genom en årlig översyn av tillståndsvillkoren. Myndigheten anser att man då vid varje enskilt tillfälle bör göra en bedömning av vilka programtjänster som ska omfattas av förändringen. Myndigheten kommer vid denna att ge berörda programbolag en rimlig tid att genomföra beslutade förändringar. Nästa generations videokomprimeringsstandard Den tekniska utvecklingen går snabbt och konsumentutrustning anpassad för nästa generations videkomprimeringsstandard, HEVC, förväntas bli tillgänglig under tillståndsperioden Det går inte att bortse från att införandet av HEVC, möjligen kopplat till en lansering av nya tv-tjänster såsom UHDTV, kan komma att bli aktuellt under den kommande tillståndsperioden. Med DVB-T2 kan programtjänster komprimerade med HEVC sändas i samma sändarnät som programtjänster komprimerade med MPEG-4. Myndigheten följer den tekniska och kommersiella utvecklingen inom området och beroende på utvecklingen kan det bli aktuellt med villkor om användande av nyare komprimeringstekniker. 2.3 Hd-tv eller sd-tv? Vår bedömning: Hd-tv är en tjänst som bör ingå i marknätets utbud. Möjlighet bör därför ges att ansöka om tillstånd för såväl hd-tv som sd-tv vid kommande tillståndsprocesser. Bakgrund Det finns flera olika definitioner av begreppet hd-tv. Med hd-tv avser dock myndigheten en tv-sändning i åtminstone 720p/50, det vill säga en bildupplösning med 1280 bildpunkter horisontellt och 720 bildpunkter vertikalt, där bilden uppdateras 50 gånger per sekund. Detta är en lägsta nivå för vad som kan anses ge konsumenter det mervärde som krävs för att motivera uppgradering av mottagarutrustning. En av flera faktorer som påverkar konsumentens val av tv-leverantör är bild- och ljudkvalitet, enligt den konsumentundersökning som presenteras i Stelacons rapport Rörlig bild. På längre sikt talar mycket för att den bildupplösning som idag motsvarar hd-kvalitet kommer att bli standard, men hur lång tid det tar beror på hur programbolagen och tv-operatörerna agerar. Programtjänster i högre upplösning tar dock mer överföringskapacitet i anspråk. Radio- och TV-verket gjorde i sin Strategi för Radio- och TV-verkets tillståndsgivning för marksänd tv bedömningen att tillstånd för hd-tv kan motiveras med hänsyn till att även marknätet bör omfattas av den tjänste- och teknikutveckling som förekommer inom andra distributionsplattformar. Man ansåg dock att ett större antal sd-tv-kanaler bättre bidrog till yttrandefrihet och mångfald än ett fåtal hd-tv-kanaler. I de nuvarande tillstånden för sändningar i sd-kvalitet ges rätten att, om tillgängliga frekvensresurser så medger och övriga tillståndshavares rätt att sända kan tas tillvara, gå över till sändningar i hd-kvalitet och det är vår avsikt att den möjligheten ska finnas kvar under den kommande tillståndsperioden. 13

14 Aktörers synpunkter De flesta aktörer delar myndighetens bedömning att det ska vara möjligt att söka tillstånd för sändningar i såväl sd- som hd-kvalitet. Sveriges Television AB och Teracom AB/Boxer TV-Access AB anser vidare att ansökningar för sändningar i hd-kvalitet bör prioriteras framför nya ansökningar för sändningar i sd-kvalitet. Skälen för vår bedömning Myndigheten bedömer att sändningar i hd-kvalitet tillför något till det samlade utbudet, nämligen programinnehåll med betydligt bättre bildkvalitet, och kan därmed bidra till att ett större antal intressen och smakinriktningar tillgodoses. Myndigheten gör därför bedömningen att det i kommande tillståndsprocesser bör vara möjligt att söka tillstånd för programtjänster i såväl sd- som hd-kvalitet. Hur den fördelningen mellan de olika typerna av tillstånd blir måste dock avgöras efter en samlad bedömning utifrån de ansökningar som kommer in och de i lag angivna urvalkskriterierna Parallellsändningar i sd- och hd-kvalitet Vår bedömning: Parallellsändningar i sd- och hd-kvalitet kan i begränsad omfattning motiveras utifrån konsumenternas intresse och marknätets långsiktiga utveckling som distributionsplattform. Bakgrund Myndigheten för radio och tv meddelade de första tillstånden för sändningar i hd-kvalitet 2010 och en betydande del av de programtjänster som sänds i hd-kvalitet har varit parallellsändningar av programtjänster som även sänts i sd-kvalitet. Dessa parallellsändningar är ur ett tekniskt perspektiv inte en effektiv användning av sändningsutrymmet men har ansetts försvarliga ur ett konsumentperspektiv. Radio- och TV-verket gjorde i sin Strategi för Radio- och TV-verkets tillståndsgivning för marksänd tv bedömningen att parallellsändningar, som infördes i samband med att nya sändarnät med DVB-T2 introducerades, kunde vara motiverade och nödvändiga för att den nya tekniken över huvud taget ska kunna etableras. Aktörers synpunkter Teracom AB/Boxer TV-Access AB delar myndighetens bedömning att ett visst mått av parallellsändningar är nödvändigt för att få över konsumenterna till bättre bild och ny teknik. Det faktum att parallellsändningar inte ökar mångfalden och därmed kan tänkas strida mot tanken bakom regelverket i viss mån måste kunna stå tillbaka för kravet att kunna göra en konsumentanpassad övergång till ny teknik, för att på sikt bereda vägen för en större mångfald. Eurosport SAS framför att tittarna i allt högre grad förväntar sig ett utbud i hd-kvalitet och rekommenderar att stor vikt läggs på utvecklingen av marknätets hd-distribution. Parallellsändningar i sd- och hd-kvalitet är enligt programbolaget en nödvändighet för en lyckad övergång för befintliga kanaler. SBS Discovery Media framför att parallellsändningar gör det möjligt för programbolagen att successivt växla över till ny teknik utan att förlora penetration, och därmed intäkter. SBS Discovery Media gör bedömningen att ett gediget utbud av de populäraste kanalerna i hd-kvalitet skulle 14

15 bidra till övergången till ny teknik och öka konsumenternas benägenhet att investera i ny utrustning, därför bör tillstånd som innebär parallellsändningar prioriteras före nya tillstånd. C More Entertainment AB framför i sitt remissvar att parallellsändningar i viss utsträckning är nödvändiga för marknätets konkurrenskraft på kort sikt, men anser att de bör minska över tid om det kan ske utan att det får en märkbar påverkan på möjligheten för marknätets kunder att ta del av relevant innehåll. Post- och telestyrelsen framför i remissvar att parallellsändningar är en mycket ineffektiv frekvensanvändning och att det endast bör ges tillstånd för detta i mycket begränsad omfattning. Skälen för vår bedömning Myndigheten anser fortfarande att parallellsändningar inte är ett effektivt utnyttjande av sändningsutrymmet. I en begränsad omfattning kan dessa dock motiveras utifrån konsumenternas intresse och marknätets långsiktiga utveckling som distributionsplattform. Parallellsändningar kan inte anses bidra till mångfalden i marknätets utbud, men de möjliggör en teknikutveckling som gagnar marknätet som distributionsplattform på längre sikt. 2.4 Lokala och regionala sändningar Vår bedömning: I samband med kommande tillståndsprocesser bör det ges möjlighet att söka tillstånd för lokala och regionala programtjänster. Bakgrund Vid den urvalsprocess som sker när Myndigheten för radio och tv beviljar tillstånd att sända tv-program ska vi särskilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för såväl nationella som lokala och regionala programtjänster (4 kap. 6 p. 2 radio- och tv-lagen). Historiskt har lokala och regionala programföretag haft svårt att få verksamheten att bära sig ekonomiskt och ett flertal tillstånd har återkallats under åren. Det har även varit svårt att visa hur många som tittar på lokala och regionala programtjänster eftersom de tittarmätningar som vanligen genomförs inte tar hänsyn till mindre sändningsområden. Det finns därför vissa svårigheter med att bedöma konsumenternas efterfrågan på lokala och regionala programtjänster. Aktörers synpunkter C More Entertainment AB, Sveriges Television AB och Teracom AB/Boxer TV-Access AB delar myndighetens bedömning. C More Entertainment AB framför i sitt remissvar att ansökningar för lokala och regionala tillstånd bör granskas extra noga utifrån de kommersiella och finansiella förutsättningarna att bedriva sändningarna, för att undvika situationer som kräver återkallelse av tillstånden längre fram. Sveriges Television AB betonar i sitt remissvar vikten av att regionala/lokala tillstånden i olika geografiska områden samordnas och begränsas på ett kapacitetseffektivt sätt och inte i 15

16 onödan förorsakar outnyttjad restkapacitet i de områden där ingen regional/lokal sändning sker. Skälen för vår bedömning Vid fördelningen av tillstånd ska myndigheten särskilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för bl.a. såväl nationella som lokala och regionala programtjänster. Trots de ovan nämnda svårigheterna att sända lokala och regionala programtjänster finns det ett fortsatt intresse att bedriva sådana sändningar. De lokala och regionala sändningarna främjar enligt myndighetens mening som regel mångfalden i programutbudet. I samband med kommande tillståndsprocesser bör det därför ges möjlighet att söka tillstånd för lokala och regionala programtjänster. Hur många sådana tillstånd som meddelas bör avgöras utifrån vad som är tekniskt genomförbart och efter en samlad bedömning av de ansökningar som inkommer. 2.5 Nya tjänster under tillståndsperioden Vår bedömning: En introduktion av nya tekniker och tjänster ska bedömas utifrån ett tydligt konsumentperspektiv. Bakgrund På tv-marknaden lanseras ständigt ny teknik och nya tjänster. Det är därför möjligt att nya tjänster kommer att lanseras och efterfrågas av konsumenterna under tillståndsperioden. Myndigheten kommer att följa utvecklingen och kan komma att ändra tekniska villkor för att möjliggöra nya tjänster i marknätet. Ett beslut att avsätta sändningsutrymme för nya tjänster måste dock vägas mot allmänhetens intresse att ta del av vad som kan betraktas som ett traditionellt linjärt tv-utbud. Aktörers synpunkter C More Entertainment AB, TV4 AB och VIMN Nordic AB delar myndighetens bedömning. TV4 AB anser att marknätet bör användas till linjär tv och att distribution av nya tjänster bör ske via alternativa plattformar, så som t.ex. internet och mobilt bredband. VIMN Nordic AB anger att marknätet bör utvecklas inom det icke-linjära området. Teracom AB/Boxer TV-Access AB anser att det bör finnas möjlighet att introducera nya tjänster då sådana utvecklas tillsammans med ny teknik och gör bedömningen att ny teknik som introduceras under tillståndsperioden, som videokomprimeringstekniken HEVC, inte bör användas för en övergång av befintliga tjänster eftersom detta skulle förbrylla konsumenterna ytterligare. Däremot kan, enligt Teracom AB/Boxer TV-Access AB, HEVC användas för nya tjänster, som ultra-hd. Skälen för vår bedömning Ett införande av nya tjänster som tar sändningsutrymme i anspråk måste ställas mot möjligheten att lysa ut detta utrymme och erbjuda fler programtjänster. Myndigheten kommer att ha ett tydligt konsumentperspektiv i frågan om introduktion av alternativa tjänster. Myndigheten måste därför väga konsumenternas intresse för nya tjänster eller ett större utbud mot det behov av att uppgradera den mottagarutrustning som detta kan medföra. 16

17 Vid införandet av varje ny typ av tjänst måste hänsyn tas till konsumenternas intresse, en effektiv frekvensanvändning, att olika intressen och smakriktningar tillgodoses samt vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. 3 Konsekvenser för konsumenterna Myndighetens strategi innebär att den successiva tekniska utvecklingen av marknätets tv-sändningar fortsätter. Avsikten är att åstadkomma en effektiv användning av sändningsutrymmet samt att marknätet ska kunna erbjuda de tv-tjänster som efterfrågas av konsumenterna. Den tekniska utvecklingen har inneburit och kommer att innebära vissa konskevenser för konsumenterna. Det är oundvikligt att det i marknätet, liksom inom övriga distributionsplattformar, ständigt pågår en uppgradering från äldre till modernare teknik. Att nya tjänster lanseras med ny teknik där konsumenterna behöver nya mottagare för att kunna ta del av dessa tjänster förekommer på alla plattformar. För att marknätet ska kunna erbjuda den tjänste- och teknikutveckling som konsumenterna efterfrågar och som förekommer inom andra distributionsplattformar är en fortsatt teknisk uppgradering ofrånkomlig. Radio- och tv-verket gjorde i Strategi för Radio- och TV-verkets tillståndsgivning för marksänd tv bedömningen att användning av videokomprimeringstekniken MPEG-4 bör göras obligatorisk för alla framtida tillstånd. Myndigheten gör som anges i avsnitt bedömningen att en övergång till ny teknik främst bör innebära en övergång från utsändningstekniken DVB-T till DVB-T2. Ett av skälen för detta är att konsumenten inte ska investera i en mottagare vars användningsområde redan på kort sikt riskerar att bli begränsad. Myndigheten för radio och tv gör inför tillståndsperioden bedömningen att det med hänsyn till konsumentintresset inledningsvis bör förekomma programtjänster som sänds i både DVB-T/MPEG-2 och DVB-T2/MPEG-4. Avsikten är dock att en successiv övergång till DVB-T2/MPEG-4 ska ske under tillståndsperioden. 17