SAMMANFATTANDE RAPPORT. Hur vi behandlar lång sikt. Analys & Strategi

Transkript

1 SAMMANFATTANDE RAPPORT Hur vi behandlar lång sikt

2 Konsulter inom samhällsutveckling WSP är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Hur vi behandlar lång sikt WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen Stockholm-Globen Tel: , Fax: info@wspgroup.se Org nr: Styrelsens säte: Stockholm

3 Förord Många av de samhällsekonomiska kalkyler som görs inom transportsektorn gäller objekt som har en mycket lång livslängd. Forskningsprojektet Hur vi behandlar lång sikt söker ta ett samlat grepp runt frågorna om hur effekterna på lång sikt bör behandlas. Projektet innefattar fem olika delprojekt - huruvida värderingarna bör öka över tiden, om man bör använda restvärde eller långa kalkylperioder, hur många prognosår/kalkylår man bör använda i kalkylerna, analys av EET som bassscenario samt hur Sampers bör utvecklas för att klara långsiktiga prognoser. I den här rapporten redovisas de viktigaste slutsatserna från de olika delprojekten, varpå en sammanfattande diskussion kring hela projektet följer. En mer detaljerad redovisning av delprojekten finns i respektive projekts delrapport, då syftet med denna rapport enbart är att ge en översikt. Rapporten är författad av Matts Andersson och Fredric Almkvist, där den sistnämnde har fungerat som uppdragsledare tillsammans med Stina Hedström. Matts Andersson, Staffan Algers (CTS), Joakim Johansson (numera Statskontoret), Anders Wärmark och Kristina Schmidt har varit deluppdragsledare. Andra personer som har deltagit i projektet är Kerstin Pettersson, Peter Almström och Vahid Fararos. FUD-projektet Hur vi behandlar lång sikt finansierades av Trafikverket, där Camilla Hjorth har varit kontaktperson. Stockholm i februari 2012 Fredrik Bergström Affärsområdeschef WSP

4

5 Innehåll 1 INLEDNING BÖR BETALNINGSVILJEBASERADE VÄRDERINGAR ÖKA ÖVER TIDEN? Inledning och syfte Diskussion kring frågeställningarna Slutsats från deluppdraget LÅNGA KALKYLPERIODER ELLER RESTVÄRDE? Bakgrund och syfte Slutsatser från deluppdraget FLER PROGNOSÅR I SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLER FÖR VÄGOBJEKT? Inledning och syfte Slutsatser från deluppdraget OM ANVÄNDANDET AV EET SOM BAS-SCENARIO Bakgrund och syfte Slutsatser och rekommendationer SAMPERS PÅ LÅNG SIKT Inledning och syfte Sammanfattande slutsatser SAMMANFATTANDE DISKUSSION

6

7 1 Inledning Många av de samhällsekonomiska kalkyler som görs inom transportsektorn gäller objekt som har en mycket lång livslängd. I forskningsprojektet Hur vi behandlar lång sikt tas ett samlat grepp runt frågorna om hur effekterna på lång sikt bör behandlas. Projektet innefattar fem olika delprojekt - huruvida värderingarna bör öka över tiden, om man bör använda restvärde eller långa kalkylperioder, hur många prognosår/kalkylår man bör använda i kalkylerna, analys av EET som basscenario, samt hur Sampers bör utvecklas för att klara långsiktiga prognoser. Dessa projekt behandlar sammantaget en stor del av de frågor som uppkommer när vi gör kalkyler på lång sikt, det finns dock frågor som inte behandlats i projektet (exempelvis räntan och genuina värderingsförändringar). I den här rapporten redovisas de viktigaste slutsatserna från de olika delprojekten varpå en sammanfattande diskussion kring hela projektet följer. 3

8 2 Bör betalningsviljebaserade värderingar öka över tiden? 2.1 Inledning och syfte Främst tid, olyckor och vissa miljövärden värderas utifrån betalningsvilja i dagens samhällsekonomiska kalkyler. Att de betalningsviljebaserade värderingarna kommer att öka över tiden torde de flesta vara eniga om. Huruvida ökningen av de betalningsviljebaserade värderingarna ska tas med i den samhällsekonomiska kalkylen råder det däremot oenighet om. I detta delprojekt görs ett försök till att reda ut: 1. Med vilken takt betalningsviljebaserade värderingar ökar över tiden 2. Om de ska tillåtas öka i kalkylen. 3. Hur detta i så fall bör implementeras i Samkalk, Trafikverkets kalkylmodell för större infrastrukturprojekt. 2.2 Diskussion kring frågeställningarna Med vilken takt betalningsviljebaserade värderingar ökar över tiden Huruvida de betalningsviljebaserade värderingarna kommer att öka över tiden diskuteras i litteraturen på två sätt: principiellt och ekonometriskt. I den principiella diskussionen finns två huvudargument (avseende tidsvärden): arbetstiden minskar trendmässigt över tiden (vilket talar för ett lägre värde) medan löneinkomsterna ökar (vilket talar för ett högre värde). Det finns dock ett antal motargument mot den minskade arbetstidens påverkan: 1 - Om inkomstelasticiteten är högre än priselasticiteten (på varan fritid ) ökar efterfrågan ändå. Detta är ett vanligt resultat i arbetsmarknadslitteraturen. - Den trendmässiga minskningen av arbetstiden har avtagit. De senaste två decennierna minskade den endast marginellt i Norge medan den ökade i Sverige och Danmark. Den ekonometriska litteraturen på området är omfattande. I ASEK 4 finns en utförlig redogörelse för denna litteratur, det är därför inte motiverat att göra en ny sådan i denna rapport. ASEK 4 rekommenderar att uppräkningen görs med elasticiteten 1 för alla betalningsviljebaserade värden och att uppräkningen sker mot real BNP per capita. ASEK 4:s rekommendationer följer HEATCO:s förutom när det gäller tidsvärden, där HEATCO rekommenderar elasticiteten 0,7. HEATCO:s rekommendation stämmer rimligt med empirin (som tyder på att olycks- och miljövärden har en elasticitet runt ett, men tidsvärden något lägre). ASEK 1 En bra redogörelse för dessa finns i Nytte-kostnadsanalyse av høyhastighetstog i Norge, Econ rapport , kapitel

9 resonerar om att en elasticitet lägre än ett för tidsvärden kan förklaras med att man tittat på bruttoinkomst istället för disponibel inkomst (det förra måttet ger än lägre elasticitet på grund av progressiv beskattning). Denna distinktion gäller dock främst i tvärsnittsjämförelser, inte vid intertemporala jämförelser. ASEK:s motiv till att rekommendera elasticiteten 1 är istället att principerna bör vara enhetliga. Observera att ASEK:s rekommendation gäller när en ny uppsättning kalkylvärden ska tas fram, inte för uppräkning under kalkylperioden. Om rekommendationerna även ska gälla under kalkylperioden får de mycket större betydelse, då kan korrekthet väga tyngre än enhetlighet (vilket talar för att man bör följa HEATCO:s rekommendation om 0,7 för tidsvärden). I den nya svenska tidsvärdesstudien beräknas hur inkomstförändringar påverkar tidsvärdet, resultatet redovisas i form av skattningstabeller. 2 Dessa skattningar bör tolkas och beaktas inför nästa ASEKomgång. Bör de betalningsviljebaserade värderingarna tillåtas öka i kalkylen? Den samhällsekonomiska diskonteringsräntan brukar definieras som 3 : i = z + n*g Där: z = den rena tidspreferensen (människors otålighet gör att nytta idag är bättre än nytta imorgon) samt katastrofrisk (att nytta i framtiden inte kommer att infalla) g = tillväxttakten för real konsumtion per capita n = procentuell minskning av tillkommande nytta från varje procent ökning av konsumtionen (elasticitet för konsumtionens marginalnytta) n kan förklaras intuitivt genom att jämföra situationen där du tjänar kr per månad idag och tror att du kommer att göra det även i framtiden med situationen där du tror att du kommer att dubbla din lön i framtiden. De flesta torde spara mindre pengar i den senare situationen (det vill säga prioritera konsumtion i denna period högre). Argumentationen bakom rekommendationen i ASEK 1-3 att de betalningsviljebaserade värderingarna inte ska tillåtas växa för att det skulle påverka räntan kan tolkas inom ramen för formeln ovan: om man antar att värderingarna ökar på grund av ökade inkomster så måste man även anta att g är större än noll. Denna argumentation brister dock på ett par punkter: 2 Se WSP Rapport 2010:11 Trafikanters värdering av tid Den nationella tidsvärdesstudien 2007/08 sid 73 ff (ligger på wspgroup.se/analys). 3 Samma notation som i ASEK 4 sid 70 och HEATCO sid 73 har valts.

10 1. I prognosdelen av våra kalkyler antas att inkomsterna kommer att öka över tiden. Att då inte göra motsvarande antagande i kalkyldelen är inkonsekvent. 2. Att inkomsterna (och därmed konsumtionen) kommer att växa över tiden är så gott som alla eniga om. 3. När räntan slås fast i ASEK 1-3 sker detta utifrån en diskussion om faktiska räntor på olika marknader, någon uppdelning i olika beståndsdelar i enlighet med formeln ovan görs inte. Detta argument handlar om bristande teoretisk konsekvens, snarare än om empiriskt skattade nivåer på räntan. Implementering i Samkalk Att implementera en möjlighet att räkna upp värderingarna över tiden i Samkalk är tämligen rättfram. En detaljerad beskrivning av hur det bör gå till ges i deluppdragsrapporten. Det är också tämligen enkelt att handräkna effekterna av värderingsuppräkningen. 2.3 Slutsats från deluppdraget ASEK rekommenderade till och med ASEK 3 att de betalningsviljebaserade värderingarna inte bör räknas upp över kalkylperioden. ASEK 4 går principiellt på HEATCO:s rekommendation att räkna upp värdena, men verkar mena att det finns modellproblem som måste lösas först. I ASEK 4 berörs inte på något sätt att detta är en förändrad rekommendation jämfört med ASEK 1-3. Att detta uppdrag genomförts först efter det att ASEK faktiskt har ändrat rekommendationen gör inte att frågan är överspelad: huruvida kalkylvärdena ska räknas upp över tiden är en jättefråga (i kalkylexemplet för Förbifart Stockholm som finns redovisat i deluppdragsrapporten fördubblas exempelvis nyttorna). Man ( kalkylsamhället ) bör alltså ta fullt medvetna och väl utredda steg när man ändrar rekommendationen samt ha en strategi för hur man kommunicerar ändringen. ASEK 4 fick en del kritik för att man inte kommunicerade den sammantagna effekten av de ändringar som gjordes. 4 Om man nu låter nyttorna ungefär fördubblas på grund av något som kommuniceras som modelländringar riskerar trovärdigheten för kalkylerna minska kraftigt. Rapportförfattarens förslag är att man utreder tre närliggande frågor som fått en styvmoderlig behandling i ASEK samtidigt och kommer med ett gemensamt förslag för dem. I samma svep som man utreder räntan och huruvida betalningsviljebaserade värderingar ska räknas upp över tiden så bör man utreda hur vi ska differentiera tidsvärden mellan olika grupper. Den senare 4 I WSP rapport 2009 Används offentliga medel effektivt i transportsektorn? beräknas effekten i termer av avkastning per krona av bytet från ASEK 3 till ASEK 4 till + 23% för höghastighetsbanor, + 10% för Mälarbanan, + 5% för Förbifart Stockholm och + 2% för Förbifart Ytterby.

11 frågan har aktualiserats av de möjligheter som den nya tidsvärdesstudien ger och har en tydlig koppling till frågan uppräkning av tidsvärden över tiden. Rapportförfattaren anser att det finns starka argument mot den tidigare rekommendationen att inte låta de betalningsviljebaserade värdena öka över tiden: de antas redan öka i prognoserna, de flesta torde vara överens om att inkomsterna kommer att öka över tiden och ASEK:s definition av räntan är inte konsekvent med antagandet att de inte ska öka. Enligt HEATCO låter också de flesta europeiska länder värdena öka över tiden. Att betalningsviljebaserade värderingars utveckling över tiden har en koppling till räntan är allmänt vedertaget, däremot är ASEK 1-3 rätt ensamt om att argumentera för att detta gör att värderingarna inte bör öka. Det går redan nu att justera kalkyler manuellt så att kalkylvärdena antas öka, men att efterjustera på detta sätt är ingen långsiktig lösning. De modelländringar som måste göras innebär dock inte någon principiell förändring av systemen utan är implementeringsmässigt tämligen rättframma.

12 3 Långa kalkylperioder eller restvärde? 3.1 Bakgrund och syfte I den senaste ASEK-översynen, dvs. ASEK 4, rekommenderades att en kalkylperiod på max 40 år ska tillämpas i samband med lönsamhetskalkyler av infrastrukturinvesteringar. Det innebär att kalkylperioden ibland kan understiga investeringens ekonomiska livslängd, som fortfarande kan uppgå till 60 år. I dessa fall rekommenderar ASEK 4 att man beräknar ett restvärde för investeringen som kompensation för de nyttor som kan förväntas infalla under den återstående perioden av investeringens livslängd. ASEK 4:s rekommendationer avseende kalkylperioder och restvärdesberäkningar är förenade med såväl principiella som praktiska problem. Den formel som ASEK 4 har föreslagit och som idag används för att beräkna restvärden saknar t.ex. en tydlig teoretisk förankring och kan även ge orimliga resultat i sin praktiska tillämpning. Bland annat innebär formeln att objekt med kort livslängd systematiskt gynnas gentemot objekt med lång livslängd jämfört med tidigare beräkningsmetod. I detta deluppdrag behandlas frågeställningar avseende kalkylperioder och restvärdesberäkningar. Tyngdpunkten i deluppdraget ligger på att med utgångspunkt från relevant litteratur inom området och rådande internationell praxis, analysera ASEK 4:s rekommendationer från ett såväl teoretiskt som praktiskt perspektiv. Syftet är att de slutsatser och rekommendationer som tas fram i uppdraget ska kunna utgöra underlag till ett fortsatt ASEK-arbete. 3.2 Slutsatser från deluppdraget Den idag tillämpade metoden för restvärdesberäkning har som syfte att approximera det teoretiskt korrekta restvärdet. Som framgår av diskussionen i huvudrapporten från detta deluppdrag är metoden inte särskilt träffsäker. Snarare sker en systematisk undervärdering av lönsamheten för projekt med en livslängd som överstiger 40 år. Påverkan är generellt sett stor. För att kunna gå vidare i frågan anser rapportförfattaren att det för det första är viktigt att tydliggöra vad den principiella utgångspunkten för att tillämpa en kalkylperiod som understiger infrastrukturens ekonomiska livslängd är. Är syftet att hantera de osäkerheter och risker som kan uppstå p.g.a. den långa livslängden? Eller är syftet att identifiera och tillämpa en metod för att approximera de framtida nyttorna i de fall nyttorna bedöms vara svåra att beräkna/bedöma med mer sofistikerade metoder? Det är först efter det att den principiella utgångspunkten fastställts som en meningsfull diskussion kring den praktiska tillämpningen kan föras. Om syftet är att hantera osäkerheter och risker, finns flera möjliga alternativ (eller komplement)

13 till restvärdesmetoden att tillämpa, alltifrån riskpremier i diskonteringsräntan till känslighetsanalyser som utgår från mer försiktiga antaganden om trafiktillväxten under perioden år. Om syftet istället är att tillämpa en enkel metod för att approximera de framtida nyttorna, bör en rimlig utgångspunkt vara att i sammanhanget analysera och kartlägga i vilka situationer och i vilken utsträckning som de mer sofistikerade beräkningsmetoderna har brister och huruvida den nuvarande restvärdesmetoden bedöms ge mer tillförlitliga resultat. Rapportförfattarens rekommendation är att osäkerheter och risker i kalkylen inte ska hanteras genom att tillämpa en kalkylperiod som understiger investeringens ekonomiska livslängd. Utgångspunkten bör snarare vara att investeringens restvärde ska approximera nuvärdet av de nyttor som förväntas uppstå under den återstående delen av investeringens livslängd. Men detta är detsamma som att likställa kalkylperioden med den ekonomiska livslängden. Om ASEK ändå väljer att gå på HEATCO:s pragmatiska linje, genom att även fortsättningsvis begränsa kalkylperioden till 40 år och istället beräkna restvärden, menar rapportförfattaren att det finns alternativ till nuvarande praxis som bör övervägas. Utgångspunkten för den metod för restvärdesberäkning som tillämpas i Sverige idag är att på ett enkelt sätt, utan stora krav på data, approximera det teoretiskt korrekta restvärdet. Hur ska vi då förhålla oss till en situation där vi i tidigare åtgärdsplaneringar har gjort modellbaserade uppskattningar av nyttor under såväl de första 40 åren som de efterföljande 20 åren, men nu ska approximera nyttorna under de sista 20 åren med en metod som endast tar sin utgångspunkt i investeringskostnaden? Vad är skälet till att vi i Sverige ska tillämpa en metod som inte tar explicit hänsyn till all den information som vi trots allt har tillgång till, för att göra så bra approximationer som möjligt? Att HEATCO rekommenderar denna förenklade metod finns det viss förståelse för eftersom det bristande kravet på datatillgång gör att metoden kan tillämpas av samtliga EU-länder, vilket kan vara betydelsefullt i de fall jämförbarhet mellan de olika ländernas kalkyler är önskvärd som exempelvis i samband med EU-finansierade investeringar. Men vilka är skälen till att tillämpa denna metod för restvärdesberäkning för projekt i Sverige, som inte finansieras med hjälp av EU-medel? En intressant iakttagelse som kan göras av det exempel som HEATCO tillämpar för att illustrera den föreslagna metoden, med fastlagd ekonomisk livslängd och linjär avskrivning, är att det utgår från antagandet om en konstant årlig nettonytta under hela den 60-åriga ekonomiska livslängden. Det är detta antagande som ligger till grund för rekommendationen att restvärdet, 40 år efter trafikstart, ska beräknas som 1/3 av investeringskostnaden (diskonterat till ett nuvärde) för objekt med en livslängd på 60 år. Efter 40 år har alltså 2/3 av värdet förbrukats. Just denna utgångspunkt skulle kunna tillämpas för att beräkna restvärdet på ett sätt som skiljer sig ifrån den metod som HEATCO rekommenderar, men som på ett mer korrekt

14 sätt följer de principer som HEATCO lyfter fram och som dessutom är lika enkel att tillämpa som den metod HEATCO rekommenderar. I de nyttokostnadskalkyler som görs i Sverige, t.ex. i samband med åtgärdsplaneringomgångar, görs en bedömning av infrastrukturens nettonytta under de första 40 åren. Denna nettonytta är visserligen normalt inte konstant utan ökar under perioden för att spegla den årliga trafiktillväxten. Poängen är att det alltid finns en uppskattning av hur nyttan utvecklas under de första 40 åren av investeringens livslängd. Med utgångspunkt i HEATCO:s rekommendation skulle infrastrukturens nettonytta under perioden år kunna antas vara konstant, t ex på en nivå motsvarande nettonyttan år 40 (oavsett tillväxten under de första 40 åren). Restvärdet av infrastrukturen vid år 41 skulle därmed kunna approximeras som summan av nuvärdet av den konstanta årliga nettonyttan under perioden år. Detta är en relativt simpel räkneövning, givet att den årliga nettonyttan under de första 40 åren redan har beräknats. Skillnaden mot nuvarande praxis är att bedömningen av nyttorna under perioden år tar sin utgångspunkt i de bedömda nyttorna under de första 40 åren snarare än i investeringskostnaden. Konsekvensen av denna rekommendation kan illustreras genom att återgå till exemplet med en konstant nytta under hela den ekonomiska livslängden, en byggfas på två år och NNK = 0. Med en diskonteringsränta på 4 procent uppgår nuvärdet av nettonyttorna under kalkylperiodens sista 20 år till 12,5 procent av nettonyttorna under hela den ekonomiska livslängden (och således även av investeringskostnaden om NNK = 0). Om 1/3 av investeringskostnaden diskonteras till ett nuvärde från 40 år efter trafikstart, uppgår detta värde till 6,8 procent av investeringskostnaden (och därmed även av nuvärdet av nyttorna under hela livslängden om NNK = 0). HEATCO:s förslag är pragmatiskt på så sätt att det är enkelt och inte kräver någon som helst information om projektets nytta, inte ens under de inledande åren. Men ett lika pragmatiskt förhållningssätt, i ovan nämnda fall, vore att tillämpa ett restvärde som uppgår till 12,5 procent av investeringskostnaden istället för till 6,8 procent av investeringskostnaden. För att sammanfatta är det rapportförfattarens rekommendation att man i ett fortsatt ASEK-arbete likställer kalkylperioden med den ekonomiska livslängden. Osäkerheter och risker i kalkylen bör istället hanteras i särskild ordning. Om man ändå väljer att följa HEATCO:s pragmatiska förhållningssätt så finns det, enligt rapportförfattaren, fullgoda alternativ till nuvarande praxis att överväga, som är enkla att tillämpa och som dessutom har en tydligare förankring i den teori som HEATCO lyfter fram.

15 4 Fler prognosår i samhällsekonomiska kalkyler för vägobjekt? 4.1 Inledning och syfte I detta deluppdrag har ett försök till samlat grepp tagits kring hur många prognosår som bör användas för väginvesteringskalkyler. Frågan har utretts tidigare, då inom ramen för projektet Kalkyler i storstad, där en teoretisk rapport skrevs, en Excelmodell byggdes och kalkyler med två prognosår genomfördes för Nordsydliga förbindelser (dvs. Förbifart Stockholm och Diagonal Ulvsunda). Sedan dess har frågan legat i träda. De samhällsekonomiska kalkyler som genomförts för vägobjekt sedan dess, såväl inom den fysiska planeringen som inom den strategiska planeringen, har baserats på prognoser för enbart ett prognosår. Med prognosår (alternativt kalkylår eller analysår ) menas det år för vilket en prognos görs och för vilket effekterna räknas ut med hjälp av effektsamband mm. För det mesta läggs mycket arbete ned på att beräkna nyttor och kostnader i prognosåret, med avancerade prognoser och detaljerade effektsamband. Hur effekterna utvecklas efter prognosåret behandlas däremot på ett schablonartat sätt. Det grundläggande antagandet är oftast att nyttan följer trafiktillväxten (vilket innebär att trafiktillväxten får samma roll som räntan i kalkylerna). När man använder bara ett prognosår kan det medföra att kapacitetsbegränsningar blir felaktigt hanterade, vilket i sin tur gör att tidsvinsterna blir fel. Förutsättningarna skiljer sig här mellan väg och järnväg, men det principiella problemet är detsamma. Även hanteringen av effektsamband som förändras med tiden kan påverka objektets lönsamhet. Det här deluppdraget har som syfte att reda ut hur effekter efter prognosåret kan beräknas på ett bättre sätt. Projektet behandlar såväl teoretiska som praktiska aspekter av att använda flera prognosår i kalkylerna. 4.2 Slutsatser från deluppdraget I projektet studerades tre objekt: Södertörnsleden, Hisingsleden och Marieholmsförbindelsen. Ett objekt (Södertörnsleden) hade runt 50 procents skillnad i nytta mellan kalkylerna med ett respektive två prognosår, ett (Marieholmsförbindelsen) hade runt 7 procents skillnad och ett (N:a Hisingsleden) nära noll. Det som enligt analysarbetet var huvudorsaken till de 50 procentens skillnad i objektet Södertörnsleden var att objektet har en helt annan roll 2040 än 2020 på grund av ny infrastruktur i närheten. Skillnaden berodde alltså inte på de generella problemen med att räkna med ett prognosår och att sedan anta att nyttan följer en generell trafiktillväxt (d v s kapacitetsproblematiken och att effektsambanden inte antas förändras).

16 Mot vinsten av fler prognosår (att man bättre kan beräkna olika objekts nytta) ska vägas att det innebär merarbete. Man måste också väga in de praktiska svårigheterna med att utföra de fullständiga kalkylerna, vilka inte är försumbara. Under arbetet har, utan att det var avsikten med projektet, många andra förutsättningar som kan vara utslagsgivande för kalkylerna kunnat noteras. Inte bara påverkan av andra objekt har betydelse, utan också bland annat trängselhantering i nätutläggningsmodellen, förutsättningar och kvalitet på markanvändningsdata, attributsättningen av vägnäten som indata inför Samkalk samt hantering av yrkestrafik. Dessa faktorer/felkällor är kända, men de orsakar ofta problem när man gör nya prognoser/kalkyler. De generella rekommendationerna från detta deluppdrag är: 1. När objektet ändrar funktion mellan prognosåren måste man använda fler prognosår. 2. De generella/teoretiska problemen med att använda ett prognosår gör att beräkningen kan slå upp till, säg, 10 procent fel (när funktionen inte ändras). Tycker man att det är en acceptabel felmarginal behöver man inte använda två prognosår. 3. Skillnaden mellan att använda ett och två prognosår blir mindre om man kapar kalkylperioderna och använder ett restvärde. Detta rimmar väl med själva tanken med restvärdesmetoden, d v s att framtiden är osäker och att vi därför inte bör räkna för långt bort. Den första rekommendationen är tämligen rättfram för den fysiska planeringen. För den strategiska planeringen så tangerar den dock den klassiska diskussionen om objektens beroende till varandra. Denna diskussion är viktigast för järnvägen där systemperspektivet är än viktigare än för väg, men även på vägsidan är det viktigt att ha en systematik i vad man antar om objekt i det studerade objekts närhet. De tre mest renodlade principerna är att studera projekten sammantaget i stråk (alternativt regioner), att studera alla objekt utan andra objekt utbyggda eller att studera alla objekt med alla andra objekt utbyggda. I den senaste åtgärdsplaneringen valde man på vägsidan att studera alla objekt utan andra objekt utbyggda (även om man mot slutet lättade lite på denna princip). Detta innebär att man för att objektsanalyserna ska kunna vara jämförbara, bortsåg från den typ av extra nytta som avses här. Huruvida de upp till 10 procentens förändring i nytta är viktigt är upp till var och en att bedöma. Dess betydelse skiljer sannolikt också från fall till fall. En relevant jämförelse är att detta ungefär är i samma storlek som de extra arbetsmarknadseffekterna som räknats fram med Samlok.

17 Rapportförfattarnas åsikt är att genomförandet av och resultaten från det här uppdraget får anses utgöra tillräckligt underlag för att kunna avgöra huruvida man bör räkna med fler prognosår i vägtrafikkalkyler. Naturligtvis skulle ett mer välgrundat beslut kunna tas om ännu fler liknande testkalkyler gjordes, men det är inte rimligt att testa detta för jättemånga projekt (det blir då en självemotsägelse: att lägga ut mycket pengar för att avgöra om man ska lägga pengar på något). Däremot vore det nyttigt att göra motsvarande analyser för ett antal järnvägsobjekt.

18 5 Om användandet av EET som basscenario 5.1 Bakgrund och syfte Ämnet för detta delprojekt är hur ett basscenario för en långsiktig transportprognos bör utformas. Fokus ligger på att analysera hur olika politiska ambitioner för utvecklingen av samhället och transportsystemet bör behandlas i prognossammanhang, särskilt med avseende på vilka förutsättningar som ska läggas till grund för prognosernas huvudalternativ eller basscenarier. Frågan har bl.a. aktualiserats genom användningen av det s.k. EET-scenariot som huvudalternativ i den senaste åtgärdsplaneringen Slutsatser och rekommendationer Tillgången till systematiska och genomarbetade prognoser och prognosmodeller för transportsystemets utveckling är en nödvändig del av modern samhällsplanering. Det är emellertid viktigt att vara tydlig med skillnaden mellan modell och verklighet. De nationella transportprognoserna bör ses mera som en konsekvensbeskrivning av vissa valda förutsättningar en s.k. betingad prognos än som ett försök att bestämma troliga utvecklingsförlopp över lång tid. Kraven på att prognosmodellerna ska vara genomskådliga men samtidigt representativa för verkliga förhållanden står delvis i konflikt med varandra. Vilket vägval man än gör riskerar därför prognoserna och prognosmodellerna att bli kritiserade från olika utgångspunkter. De nu använda prognosmodellerna kan också delvis ses som en kompromiss där man har försökt förena krav på en stringent och genomskådlig modellstruktur samt väl dokumenterade prognosförutsättningar med en hög detaljupplösning i fråga om geografi, nätverk och effektbeskrivningar. Om prognoserna syftar till att belysa konsekvenserna av olika politiska eller andra handlingsalternativ är det av överordnat intresse att prognoserna är genomskådliga och att de innehåller så lite rundgång som möjligt i form av t.ex. antaganden om beslutsfattares framtida preferenser eller om förändringar i människors livsstil. Denna utgångspunkt gäller även om man eftersträvar en bra jämförbarhet mellan olika objekt som exempelvis i åtgärdsplaneringen. Ligger fokus däremot på att försöka ringa in de faktiska effekterna av en viss given åtgärd är inte denna utgångs- 5 Den så kallade EET-strategin, som utvecklats av trafikverken tillsammans med Naturvårdsverket och Energimyndigheten och bl.a. innehöll antaganden om framtida klimatpolitiska åtgärder, lades till grund för det huvudscenario (EET-scenariot) som användes för att belysa infrastrukturåtgärdernas effekter i de nationella och regionala planerna för transportsystemets utveckling.

19 punkt lika självklar. Om man i sådana fall helt bortser från områden och utvecklingsförlopp som inte kan bestämmas med någon större säkerhet på förhand, men som man ändå vet kommer att ha ett stort inflytande på det slutliga utfallet, kan prognosresultaten bli tämligen ointressanta. Delvis handlar det alltså om ett vägval som bör avgöras av vad man ska använda prognosresultaten till och vilken vikt man lägger vid olika nackdelar och fördelar som kan relateras till prognosernas genomskådlighet och representativitet. En generell slutsats är dock att prognosernas användbarhet ökar starkt om de är kvalitetssäkrade i olika avseenden och att det har stor betydelse hur underlaget som prognoserna bygger på är framtaget. Det är en betydande styrka för prognoserna om de generella omvärldsförutsättningarna kan hämtas från offentliga källor som officiell statistik, uppgifter publicerade av statliga myndigheter och andra offentliga organ och utredningar. Om dessa uppgifter måste bearbetas för att kunna ingå i transportmodellerna bör dessa bearbetningar dokumenteras och göras allmänt tillgängliga eller underkastas särskilda förfaranden för granskning och godkännande. För de generella transportsystemförutsättningarna måste lösningen istället vara att skapa en särskild organisation i samverkan mellan berörda myndigheter, som genom dokumenterade utrednings- och beslutsprocesser lägger fast nödvändiga parametervärden. Strävan bör givetvis vara att knyta an även dessa värden till aktuell utrednings- och forskningsverksamhet på området. I vissa situationer kommer det att finnas ett behov av att lägga fast mera projektspecifika förutsättningar. Även här bör man givetvis sträva efter att utnyttja allmänt tillgängliga och kvalitetssäkrade källor i så hög utsträckning som möjligt. Ibland kan detta dock vara praktiskt omöjligt på grund av brist på data eller av tids- och resursskäl. Ett minimikrav bör dock vara att man tydligt anger motiven för de antaganden som gjorts och vem som ansvarar för bedömningarna. Huvudfrågan inom detta deluppdrag har varit hur basscenarier i prognoser bör utformas utifrån erfarenheterna av det så kallade EET-scenariot. Slutsatsen är att man är inne på en farlig väg om man i grundförutsättningarna för en prognos inkluderar regeringens eller andra politiska institutioners för stunden aviserade politik. Dels kan det innebära stora metodproblem att med kort varsel operationalisera allmänna och skiftande politiska riktlinjer i ett format som blir användbart i prognosmodeller, dels uppkommer svårhanterliga gränsdragningsproblem. Det gäller exempelvis principfrågor om vem som ska anses ha mandat att besluta om vilka politiska utgångspunkter och styrmedel som ska ligga till grund för ett huvudscenario. Att återgå till tidigare principer om att endast beslutad politik läggs till grund för basprognosen bedöms därför öka både stabiliteten och genomskådligheten i prognosverksamheten. Lösare politiska ambitioner bör med fördel kunna belysas genom känslighetsanalyser eller alternativa scenarier.

20 En slutsats är också att prognoser som sträcker ut sikten över en längre period inte ökar behovet av att göra prognoser om politik till en del av prognosen om transportsystemets utveckling. Visserligen kan man räkna med att transportpolitiken, liksom skatte-, energi- och miljöpolitiken, kommer att hinna ändras i högre grad sett över en längre period än över en kortare. Men steget är stort från insikten om att det kommer att inträffa stora förändringar av politisk art till att exakt ringa in vilka de är och vilken effekt de kommer att få på transportefterfrågan. Givet dessa svårigheter kan man lika gärna avstå från att försöka förutspå det politiska beslutsfattandet. Delprojektets slutsatser och rekommendationer kan sammanfattas i följande punkter: Prognoser och modellanalyser behövs i modern samhällsplanering och de kommer att bli mer och mer nödvändiga och efterfrågade. Man måste skilja mellan modell och verklighet och transportprognoser är alltid starkt betingade av sina förutsättningar. I huvudscenarier i prognoser som ska fungera som ett gemensamt beslutsunderlag i bl.a. infrastrukturplanering bör man avstå från att inkludera politiska ambitioner som inte är demokratiskt beslutade. Konsekvenserna av ej beslutad eller realiserad politik kan med fördel illustreras i alternativa scenarier eller känslighetsanalyser. Erfarenheten från hittills genomförda prognoser tyder på att det inte spelar någon stor roll för avvikelsen mellan prognos och utfall om man inkluderar måttligt radikala politiska ambitioner eller ej. Slutsatsen är att man då lika gärna kan avstå. Om politiska riktlinjer ska läggas till grund för transportprognosernas huvudscenarier måste direktiven vara så preciserade att de kan operationaliseras i modellerna utan omfattande tolkningsarbetet på tjänstemannanivå.

21 6 Sampers på lång sikt 6.1 Inledning och syfte Frågan om Sampers klarar långsiktiga prognoser har åtminstone två dimensioner. Den ena är i vilken utsträckning det alls är möjligt att beskriva utfallet långt fram i tiden av en viss åtgärd. Förutom osäkerheter i prognosförutsättningarna (vilket inte behandlas i det här projektet) finns det också osäkerhet om i vilken utsträckning de värderingar som finns inbyggda i prognosmodellerna fortfarande gäller. Detta handlar om Sampers-modellernas förmåga att klara långsiktiga prognoser. Den andra dimensionen är hur man faktiskt tillämpar Sampers för prognoser långt fram i tiden. F.n. används enbart ett prognosår för att beräkna effekterna av varje åtgärd. I detta deluppdrag diskuteras båda dessa dimensioner. 6.2 Sammanfattande slutsatser Sampersmodellernas förmåga att klara långsiktiga prognoser För att öka förmågan hos Sampers prognosmodeller att klara långsiktiga prognoser föreslås följande åtgärder Justera restidsvärdets beroende av inkomst till att ligga mellan 0,7 1 Mer noggrant beskriva utvecklingen av äldres resvanor Försöka fånga ren trendutveckling Återkoppling till markanvändningsmodell I rapporten från delprojektet finns en utförlig beskrivning av diskussionen och de argument som lett fram till ovanstående rekommendationer. Hur bör Sampers tillämpas för att klara av långsiktiga prognoser När det gäller hur Samperssystemet tillämpas vid långsiktiga prognoser antas f.n. att projektens effekter utvecklas över tiden i takt med trafikutvecklingen baserad på ett långsiktigt jämförelsealternativ. Detta har i olika studier visat sig vara en rimlig approximation i de fall projekteffekten per resa inte varit beroende av trafikvolymen. Som också påpekats i dessa studier gäller detta inte när det förekommer trängseleffekter, vilka kan uppträda när som helst under projektets livslängd. För att kunna utvärdera dessa projekt på ett korrekt sätt krävs att utvecklingen av projekteffekterna över projektets livslängd kan beskrivas. Detta förutsätter såväl att trängselfenomenet beskrivs tillräckligt väl, som att handläggningstiderna inte blir för långa. Det senare kan undvikas dels genom att modellerna kan förväntas bli betydligt snabbare genom den nu pågående omprogrammeringen av Samperssystemet, dels genom att man kan identifiera de projekt som behöver en mer utvecklad analys genom att göra en prognos (eventuellt med en förenklad modell) för

22 slutåret och jämföra den med resultatet av den extrapolation som görs i det nu tilllämpade standardförfarandet. Den förändring av Samperssystemet som är mest angelägen att genomföra för att hantera långsiktiga effekter av projekt som påverkas av trafikvolymens utveckling är att integrera en dynamisk nätutläggningsmodell i den regionala modellen, främst för storstäderna.

23 7 Sammanfattande diskussion I det här projektet tas ett samlat grepp kring hur frågor som berör effekter på lång bör behandlas i de samhällsekonomiska kalkyler och de prognoser som genomförs inom infrastrukturplanering. Även om flera av de viktigaste frågeställningarna rörande den långa sikten är inkluderade i de olika delprojekten har vissa frågor lämnats utanför, där den viktigaste sannolikt är kalkylräntan. Delprojekten avrapportas framförallt genom de olika delprojektsrapporterna, men det finns flera kopplingar mellan projekten som bör lyftas samlat. Frågan om långa kalkylperioder eller restvärde har en stor betydelse för hur viktigt det är att lägga räknemöda på effekter långt fram i kalkylperioden. Nyttan av ha ett extra prognosår långt fram i tiden minskar om vi knappt inkluderar detta i kalkylen. Man behöver heller inte räkna nogsamt på kapacitetsbegränsningar etc långt fram i tiden. Frågan om huruvida betalningsviljebaserade värderingar ska räknas upp med inkomsten beror inte principiellt sett på kalkylperiodens längd. Däremot beror frågans betydelse på kalkylperiodens längd då det är just de senare årens nytta den påverkar mest. Frågan om huruvida betalningsviljebaserade värderingar ska räknas upp med inkomsten har kopplingar till frågan om huruvida man bör differentiera tidsvärden efter betalningsvilja. Detta är en fråga som knappt behandlats i någon av ASEKomgångarna. Det finns principiella frågeställningar som bör diskuteras här, det är inte så att värderingar i en samhällsekonomisk kalkyl följer strikt ifrån nationalekonomisk teori eller från Stated preference-studier. De delprojekt som behandlar ASEK-frågor har alla lidit av att ASEK:s motiveringar till olika ställningstaganden ofta är minst sagt knapphändiga. Man får ofta intrycket av att det är nödvändigt att ha varit deltagare på mötena för att förstå varför man landat i en viss rekommendation. Ett syfte med detta delprojekt har varit att lyfta upp alla argument, behandla dem och utifrån det komma med en rekommendation. Vi som arbetat med de olika delprojekten tror inte att alla håller med om de rekommendationer/förslag som lyfts fram inom projektet, däremot är det vår förhoppning att vi genom att behandla frågorna på detta sätt har förbättrat kunskapsläget och bidragit till diskussionen av frågorna. WSP Arenavägen Stockholm-Globen Telefon Fax

24 WSP är ett globalt företag som erbjuder kvalificerade konsulttjänster för samhälle och miljö. Med drygt 250 kontor världen över och mer än medarbetare är WSP ett av de största konsultföretagen i Europa och bland de tio största i världen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen i Storbritannien och Sverige, men också i övriga Europa, USA, Afrika och Asien. I Sverige är WSP ett rikstäckande konsultföretag med ca 1900 medarbetare. Verksamheten bedrivs inom följande affärsområden: WSP, WSP Byggprojektering, WSP Environmental, WSP International, WSP Management, WSP Samhällsbyggnad och WSP Systems.