FÖRDJUPNING NATURA 2000 TILLSTÅNDS- PRÖVNING

Transkript

1 FÖRDJUPNING NATURA 2000 TILLSTÅNDS- PRÖVNING Webbinarium 20 februari 2018 Jörgen Sundin Krister Mild Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

2 Nödvändiga bevarandeåtgärder Förhindra försämring Förpröva verksamheter Tillståndsprövningens roll Kravet på förprövning enligt 7 kap 28 a och b sam 7 kap 29 miljöbalken är centralt för att nå naturvårdsdirektivens mål Direktivens syfte: GYBS Genomför artikel 6.3 och 6.4 i Art- och habitatdirektiven Implementering i miljöbalken syftar till att säkerställa att planer, verksamheter och åtgärder genomgår en lämplig bedömning av påverkan på Natura Artikel i AHD Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

3 7 kap 28 a och b MB Prövningsmyndigheter Ren Natura 2000-prövning Anmälningspliktiga verksamheter Prövning enligt sektorslagstiftning Länsstyrelsen prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b MB Tillståndspliktig B-verksamhet MPD prövar ansökan Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet (11 kap MB) Tillståndspliktig A-verksamhet enligt 9 kap MB Mark- och miljödomstol prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b MB Annan förvaltningsmyndighet i vissa fall 7 kap. 29 b MB Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

4 Frågor Vasikkavouoma (SE ) SPA: Nordliga översvämningsängar (6450), Öppna mossar och kärr (7140), käppkrokmossa, myrbräcka;

5 Bunge Ducker Felaktig uppdelning i tillåtlighet och Natura 2000-tillstånd NJA 2013 s. 613 (Bunge) Tillstånd krävs trots verksamhet helt utanför utpekade områden Tillåtlighetsdomar och vad som rättskraftigt prövas i dessa. Svenska möjligheter till uppdelning av prövning måste anpassas till EU-rätt En samlad bedömning i något skede fullständig, exakt & slutlig Tillåtlighetsdom i detta fall otillräcklig för EU-rättens krav ingen ny självständig bedömning vid den andra prövningen som i sig var tillräcklig Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

6 När krävs tillstånd? kap 28 a MB lagtext och förarbeten 7 kap 28 a miljöbalken Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 27 första stycket 1 eller 2. Tillstånd enligt första stycket krävs inte för verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Lag (2001:437). Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

7 Bedömning av tillståndsplikt 7 kap 28 a MB vägledning och praxis Omfattar både verksamheter i och utanför utpekade områden Utgå ifrån samlad och kumulativ påverkan Redan risk för betydande påverkan tillräckligt för att utlösa tillståndsplikten. Det är verksamhetens typiska påverkan som ska bedömas Ta stöd i bevarandeplanens beskrivningar av hot Skilj mellan påverkan på miljön och påverkan på utpekade arter och naturtyper Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

8 Bedömning av tillståndsplikt MÖD , M , Mobilmast Västra Torsö Uppförande av basstation för mobiltelefoni (Mast med teknikbod) Små intrång (ca 100 kvm) i område med naturtypen Trädklädda dyner Länsstyrelsen avvisade ansökan med hänvisning till att man inte ansåg att tillståndsplikt förelåg Mark och miljööverdomstolens dom: Intrånget är litet men permanent tillstånd krävs. Prövning behövs när villkor för en åtgärd behöver föreskrivas Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

9 Frågor Flisviken (SE ) SPA: Sten- och grusvallar, Strandängar vid Östersjön, 6210 Kalkgräsmarker, SCI: Vitkindad gås, Skärfläcka, ljungpipare, småtärna, höksångare m.fl.

10 När kan tillstånd lämnas? 7 kap 28 b Miljöbalken Tillstånd enligt 28 a får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. Lag (2001:437). Skada/störning definieras utifrån negativ påverkan på bevarandestatus Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

11 Gynnsam bevarandestatus (GYBS) för livsmiljöer 16 FOM Summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när 1. dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, 2. den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och 3. bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

12 16 FOM Gynnsam bevarandestatus (GYBS) för arter En arts bevarandestatus anses gynnsam när 1. uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, 2. artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och Summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. 3. det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

13 Bedömning av GYBS i tillståndsprövningen hur går man tillväga? Prioriterade arter och livsmiljöer kan behöva bedömas strängare SE särskilt ansvar för vissa arter/livsmiljöer GYBS för en viss art/habitat varierar över landet Vissa arter/livsmiljöer känsligare för mänsklig påverkan Kärnområden kontra fragmenterade förekomster Minskande arter/livsmiljöer bedöms strängare Kunskap om tillståndet för arter & naturtyper behöver hämtas från ett flertal källor och därefter vägas samman. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

14 När övergår påverkan i skada/störning? Varje liten påverkan på en utpekad naturtyp i ett Natura 2000-område är inte förbjuden. Det är skada som är otillåten. Frågan är därför när tillåten påverkan övergår i otillåten skada. För arter, förvissa sig om att verksamheten inte innebär en sådan störning att den på ett betydande sätt försvårar möjligheten att i området bevara den art eller de arter som avses att skyddas. Långsiktig negativ populationsutveckling eller att artens naturliga utbredningsområde minskar i området kan betraktas som betydande störning. Aapamyr med häckande sädgås och pilgrimsfalk

15 När övergår påverkan i skada/störning? Skada om påverkan från verksamheten kan innebära att: Naturtypens areal minskar inom området En fysisk struktur eller funktion som är nödvändig för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus skadas Det blir svårare att nå bevarandemålen/målindikatorerna. En tidsangiven måluppfyllelse blir kraftigt försenad Naturtypens tillstånd i det enskilda Natura 2000-området ändras från gynnsam (dvs målen är nådda) till ogynnsam Naturtypens motståndskraft för förändringar och dess möjligheter till naturlig utveckling försämras Naturtypens artsammansättning ändras övergår i annat habitat Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

16 När övergår påverkan i skada/störning? Sweetman (C-258/11) Även små permanenta intrång som innebär arealförlust kan vara att betrakta som skada Torsviken (MÖD M ) Liten ökning av miljöbelastningen kan medföra störning i områden som redan är kraftigt påverkade Finngrunden (MÖD M ) Utpostlokaler av typiska arter som inte uppnår GYBS behöver skyddas för att inte utbredningsområdet ska minska Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

17 Vid osäkerhet i bedömningen av risk för skada/störning? tillstånd till verksamhet kan ges först om det ur vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att ingen skada uppkommer osäkerheten om risk för skada på Natura 2000-områdena ska medföra att tillståndet förenas med villkor om skyddsåtgärder för att inte sådan skada uppstår som avses i 7:28b MB (Karlshamn; Waddenzee). säkerheten i bedömningen av risken för skada måste bli styrande för hur långtgående villkor och omfattande kontrollprogram som kan ställas i tillståndsprövningen. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

18 Utmaningar vid bedömning av skada/störning Arter/naturtyper som har speciella krav på livsmiljön - Rikkärr: känsliga för avsänkningar av grundvattennivån på centimeternivå (SGU, Grundvattenberoend naturtyper i Natura 2000-systemet) - Orkideer: Grundvattenavsänkningar kan leda till upphörd föryngring, medan vuxna individer kan leva kvar i årtionden - Vitryggig hackspett: 400 ha triviallövskog på landskapsnivå? Artens/naturtypens krav på livsmiljön okänd, t.ex. - Kunskapsluckor för ett stort antal av våra mest sällsynta arter - Kemisk och toxisk påverkan på vattenlevande organismer, exempelvis tröskelnivåer för eutrofierande ämnen eller metaller på exv. flodpärlmussla, lax m.fl. Habitatförlust genom störning/undvikande - T.ex. fåglar & däggdjur vid vindkraftsparker Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

19 Kumulativa effekter ska beaktas Biologisk mångfald Death by a thousand cuts Den enskilda exploateringens påverkan är ofta liten, men den kumulativa påverkan över tid blir betydande Klarälven (MÖD M ) Det kan också konstateras att Klarälvens naturliga meandring redan är tydligt påverkad med hänsyn till älvens reglering. Detta ställer höga krav på att underlaget innehåller en tillräckligt djupgående och omfattande redovisning av de samlade effekterna på området Beskrivning av kvalitéer, processer, historisk påverkan och utvecklingstrender spelar roll i tillståndsprövningen en viktig del av bevarandeplanerna! Tid Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

20 Kumulativa effekter ofta de små stegens förändring Planera på landskapsnivå! Kumulativa effekter ska bedömas i en större skala. Ökad hänsyn till vad arterna faktiskt kräver. Effektiva verktyg för planering på landskapsnivå samt bedömning av kumulativa effekter behöver utvecklas 20

21 Störning av arter MÖD 2012:34 (Halltorp) Bebyggelse i områden med ek- och ädellövskog i anslutning till Natura 2000-område med vedlevande skalbaggar. Ingen fysisk påverkan eller störning inne i aktuellt område Behov av spridningsvägar för långsiktigt bevarande Störning trots påverkan utanför området? Nollalternativ - vad är rimligt? MÖD: Beaktansvärd risk för försvårande av bevarandet av art som är del av syftet med utpekandet av området = störning (även om ingen påverkan sker i det skyddade området) Inte förutsättningar att meddela tillstånd Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

22 Frågor? Halltorp (SE ) SPA: 9160 Näringsrik ekskog, 9070 Trädklädd betesmark, ekoxe, läderbagge, större ekbock m.fl..

23 Miljöbedömning i Naturaprövningen 6 kap 20 miljöbalken: En specifik miljöbedömning krävs för tillståndsprövningar enligt 7 kap 7 kap. 28 b och 29 (undantag: brådskande åtgärder för att undvika allvarliga hälsoeffekter) 6 kap 36 miljöbalken: Miljöbedömningen ska alltid innehålla: en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts. För rena Natura 2000-tillståndsprövningar kan innehållet i MKB begränsas till uppgifterna ovan. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

24 Vilket underlag krävs för tillståndsprövningen? Prövningen ska utgå ifrån syftet med att bevara området. Underlaget måste kunna svara på frågan hur områdets bidrag till bevarandet av utpekade arter och naturtyper påverkas. Stöd för bedömningen kan hämtas i områdets bevarandeplan (jfr 17 FOM) om denna är aktuell. BP med tydlig beskrivning av prioriterade bevarandevärden och kvantitativa bevarandemål underlättar bedömningen Kunskapskravet samt tillståndsrekvisitet (försäkra sig om bortom rimligt tvivel ) ställer höga krav på underlaget Osäkerheter? Neka tillstånd med stöd av försiktighetsprincipen Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

25 Vilket underlag krävs för tillståndsprövningen? MÖD 2003:105 (Lervik): Anläggning av småbåtshamn i område med mjuka grunda havsbottnar. Den berörda delen av området var inte utpekat som naturtyp men uppfyllde kriterierna för klassning som 1140 Blottade ler- och sandbottnar. MÖD: Brister i klassning ska inte innebära lägre skyddsnivå. (Principen verkligheten gäller framför kartan ) MÖD 2002:78 (Hägerums kvarn): Lagligförklaring av mindre strömkraftverk vid gammalt kvarnläge, tillstånd till avledning och reglering av vatten i Natura 2000-området Viråns vattensystem. MÖD: Miljökonsekvensbeskrivningen måste innehålla de specifika uppgifter som behövs för Natura 2000-tillståndsprövningen. Allmänna beskrivningar av naturmiljön duger inte. 0-alternativ måste vara rimligt beskrivet. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

26 Osäkerheter i tillståndsprövningen Prövningsmyndighet måste försäkra sig om att skada/störning inte uppstår Osäkerheter kring verksamhetens utformning och lokalisering ökar osäkerheten i bedömningen av skada/störning (svårt att ge tillstånd) C-127/02 (Waddenzee): Beviskrav/osäkerheter och slutgiltig bedömning Vetenskapligt perspektiv inga rimliga vetenskapliga tvivel får kvarstå Identifiera alla aspekter som kan påverka. Den aktuella verksamheten och eventuella övriga verksamheter Avslå ansökan om det råder osäkerhet Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

27 Osäkerheter i utformning/påverkan Viktigt att verksamhetens samlade markanspråk och påverkan är klarlagd vid bedömningen av skada/störning. Natura 2000 Boxmodell vindkraft Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

28 Frågor Päivävuoma SPA: (SE ), Aapamyrar, 9010 Taiga; SCI: blå kärrhök, brushane hökuggla, sångsvan m.fl. Päivävuoma SPA: (SE ), Aapamyrar, 9010 Taiga; SCI: blå kärrhök, brushane hökuggla, sångsvan m.fl.

29 Tillstånd trots störning/skada 7 kap. 29 Miljöbalken Trots bestämmelserna i 28 b får tillstånd enligt 28 a lämnas, om 1. det saknas alternativa lösningar, 2. verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och 3. de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. Ett beslut om tillstånd med stöd av första stycket får lämnas endast efter regeringens tillåtelse. Lag (2001:437). Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

30 Försiktighetsmått vs. kompensationsåtgärder Viktigt att skilja på försiktighetsmått/skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder (C-521/12, Briels, MÖD , M ) Försiktighetsmått/Skyddsåtgärder Säkerställer att skada/störning ej uppstår genom att ekologisk funktionalitet säkerställs kontinuerligt Höga krav på att kunna visa att åtgärderna fungerar i praktiken på kort och lång sikt Ofta villkor i tillstånd enligt 7 kap 28 b MB Kompensationsåtgärder Genomförs i syfte att uppväga skada/störning som uppstår till följd av en exploatering Ska utgöra villkor i beslut enligt 7 kap 29 a miljöbalken, men får ej påverka utfallet av prövning enligt 7 kap 28 b miljöbalken 7 kap 28 b MB 7 kap 29 MB 1. Undvik skada Val av lokalisering och anpassningar 2. Begränsa skadan Skyddsåtgärder 3. Bedöm om tillstånd kan lämnas 4. Bedöm om tillstånd ändå kan lämnas Kompensationsåtgärder Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency 30

31 Tillstånd trots störning/ skada MÖD 2006:44 (Botniabanan) Ny järnväg Kramfors-Umeå, genom Natura 2000-områdena Umeälvens delta och slätter. Intrång, barriäreffekter och habitatdegradering. Stora osäkerheter i både projektets påverkan och kompensationens funktion. MÖD: Skada på utpekade naturtyper och störning av fågelarter. Förutsättningarna i 7 kap 29 MB uppfyllda. Krav på omfattande kompensation. Kompensationsåtgärder satta på prövotid. 31

32 Frågor? Torne och Kalix älvsystem (SE ) SPA: 3130 Ävjestrandsjöar, Myrsjöar, 3210 Större vattendrag, flodpärlmussla, grön flodtrollslända, lax, stensimpa, utter, venhvre m.fl..

33 Villkor i Natura 2000-tillstånd ska vara ändamålsenliga, rättssäkra och tillsynsbara. Särskilda förutsättningar för Natura 2000-tillstånd (kriteriet om slutlig prövning): Prövotidsvillkor förutsätter att det är säkerställt att kriterierna för att lämna Natura 2000-tillstånd är uppfyllda (MÖD M , M ). Långtgående delegationsvillkor är ofta olämpliga (22 kap. 25 MB: MMD får överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta villkor av mindre betydelse). Villkor med krav på åtgärd vid överskridande måste utformas så att skada/störning inte kan uppstå. Skyddsåtgärder och försiktighetsmått måste omfattas av tydliga villkor. Kan behöva omfatta flera/alla utpekade naturtyper/arter Kan ej skjuta på beslut/villkor om efterbehandling om risk för skada/störning. Ekonomisk säkerhet ska kunna hantera skaderisker för mycket lång tid. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

34 Kontrollprogram vad behövs? Ett tillräckligt ambitiöst kontrollprogram som mäter rätt typ av parametrar avgörande för att detektera de små förändringar som ofta föregår skada/störning. Baslinjemätningar i god tid innan verksamheten startar Kan krävas att alla/många utpekade arter och naturtyper ingår. Kunskap om naturtypernas & arternas krav på miljön för att mäta rätt parametrar. Kontrollprogrammet kopplat mot villkor med krav på åtgärd vid överskridande så att skada/störning inte kan uppstå. För att KP ska vara funktionellt behöver det klarläggas vilka nivåer för GYBS på områdesnivå, som verksamhetens effekter ska hålla sig inom (per naturtyp och art). Annars oförmöget att på effektivt och rättsäkert sätt svara på om GYBS påverkas. Vetenskapliga metoder att hantera detta finns Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

35 Fler frågor? Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency