Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2014:10 Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket Metodutveckling och resultat från en studie av inkommande telefonsamtal sf

2 Rapport 2014:10 Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket Metodutveckling och resultat från en studie av inkommande telefonsamtal En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2014

3 Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box Stockholm Telefon: E-post: Rapporten kan laddas ner från Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2014

4 Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Bakgrund Om projektet Tidigare delrapport Tolv forskningsfrågor En studie av inkommande telefonsamtal Metod och metodbidrag Att fånga onödig efterfrågan Frågeformulär Utbildning Procedur Det insamlade materialet Att koda och tolka onödig efterfrågan Kodning av data från pilotstudien Det slutliga kodningsformuläret Slutgiltig tolkning Risker och trovärdighet för studien Avslutande reflektion Resultat Kategorier av efterfrågan... 39

5 3.2 Andelen onödig efterfrågan Huvudresultat Tvetydigheter kring verklig efterfrågan Tvetydigheter kring onödig efterfrågan Ledtrådar till bakomliggande faktorer Information om ärendet Detalj-agerande Information om systemet Vem ligger bakom felen? Ärendets natur Avslutande reflektion Det fortsatta arbetet Inom Skatteverket Inom Försäkringskassan Systemfaktorer och konkreta förbättringsförslag Referenser... 73

6 Generaldirektörens förord ISF och Skatteverket är huvudmän för var sin del av detta gemensamma forskningsprojekt om effektiviseringsmöjligheter i Försäkringskassans och Skatteverkets verksamheter. Intresset rör hur Det bör understrykas att termen onödig efterfrågan är tekniskt definierad och att bara en del av den efterfrågan som definieras på detta sätt kan elimineras. Denna delrapport redovisar en studie av inkommande telefonsamtal och beskriver även planerna för det fortsatta arbetet. Från Skatteverkets sida är Anne Sallnäs Magnusson ansvarig medan Maria Kain har motsvarande roll för ISF. Forskningen utförs och samordnas vid Centrum för tjänsteforskning (CTF), Karlstads universitet. Rapporten har författats av ekonomie doktor Martin Fransson och ekonomie doktor Johan Quist. Doktoranderna Henrik Öhlin och Johan Kaluza har deltagit med datainsamling, kodning samt underlagstext. Stockholm i juni 2014 Per Molander 5

7 6

8 Sammanfattning I föregående delrapport konstaterades att personer som tar kontakt med såväl Skatteverket som Försäkringskassan ibland misslyckas med att få sitt ärende uträttat. De misslyckas med att skapa värde i interaktionen med myndigheten. Misslyckanden leder till nya försök, vilket ger en efterfrågan på myndigheternas resurser som egentligen skulle vara onödig om det blivit rätt från början. Vissa ärenden är således onödiga i den meningen att de helt enkelt inte hade behövt uppstå om rätt värde hade uppnåtts under de tidigare försöken. Studieobjekten är två myndigheter vars omfattande resurser till stor del används i interaktionen med medborgarna. Om andelen onödig efterfrågan är hög, är detta allvarligt med tanke på de skattemedel som då förslösas. Det är också ett problem för de medborgare, medarbetare och andra aktörer som drabbas av förseningar och omarbete. Att fela är mänskligt och all onödig efterfrågan kan inte undvikas, men det går att underlätta värdeskapandet och få bort den del av efterfrågan som verkligen är onödig. Medborgarnas kontakter med myndigheterna kan ske på flera olika sätt. I denna delrapport studeras onödig efterfrågan i inkommande samtal till myndigheternas callcenter. Resultatet visar att tidigare misslyckanden, enligt forskargruppens definition, orsakar cirka 41 procent av de inkommande telefonsamtalen om beskattning och folkbokföring till Skatteupplysningen. Motsvarande siffra bland de föräldrar och sjuka som ringer till Försäkringskassans kundcenter är 70 procent. Hur stor andelen är kan bero på många olika saker, exempelvis på egenskaperna hos de ärenden som hanteras. Siffrorna är med andra ord inte helt jämförbara. För att minska andelen onödig efterfrågan är det viktigt att ta reda på v b N, v? H uppstår de omständigheter som gör att det blir fel? Hur ser orsakskedjorna ut och vad är problemens egentliga rot? Studien av 7

9 inkommande telefonsamtal har bidragit med ledtrådar som antyder var forskargruppen ska börja leta. Största delen av den onödiga efterfrågan verkar uppstå på grund av bristfällig information om ärendets aktuella status. Vidare verkar förhållandevis stora andelar dels kunna kopplas till detaljer som blivit fel, dels uppstå på grund av okunskap om vem som gör vad och hur de offentliga resurserna hänger samman. När det gäller vem som ligger bakom felen visar resultaten att medborgarna ibland gör fel, men att myndigheterna själva ligger bakom de flesta felen. Exempelvis verkar personalen ha svårt att vägleda och själva navigera genom systemet. Även för tredje part, såsom arbetsgivare och läkare är det lätt att göra fel, både i förhållande till systemet och i enskilda detaljer. Denna delrapport redovisar också den metodkunskap som har uppstått genom datainsamlingen. Här kan myndigheter som själva har ett behov av att studera onödig efterfrågan ta del av forskargruppens erfarenheter och vägval. Mot slutet av metoddiskussionen sammanfattas hur forskningsdesignen kan förenklas och anpassas till praktisk användning. Rapporten bidrar även med kunskap om vad medborgare vill när de vänder sig till en myndighet. Efterfrågekategorierna från förstudien, där en kategori exempelvis var att medborgarna j?, har förädlats och utökats till sju. Kategorierna ska senare användas för att jämföra vilka kontaktvägar medborgarna väljer för olika frågor. En särskild jämförelse görs mellan sjukpenning och föräldrapenning inom Försäkringskassan. Syftet är att identifiera skillnader mellan ärenden med distinkt skilda egenskaper. Det kan bland annat konstateras att komplexiteten med flera inblandade aktörer verkar vara en försvårande faktor vid hantering av sjukpenning. Det finns dock inget som tyder på att ärenden där det ingår en större del professionella bedömningar ger onödig efterfrågan i form av flera samtal till Försäkringskassans kundcenter. Den här delrapporten redovisar en del av ett större projekt. Rapporten avslutas med en redovisning av studiens övriga och ännu inte slutförda delar. Genom metodutvecklingen är nu grunden lagd för att undersöka fler mötesformer. En viktig ambition är att försöka nå fram till några av de systemfaktorer som skapar, driver fram och är själva orsaken till att onödig efterfrågan uppstår. 8

10 Summary Failure Demand in the Swedish Tax Agency and the Swedish Social Insurance Agency - Method development and the results of a study of telephone calls The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. T ISF w y onducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background ISF and the Swedish Tax Agency are principal agents for their respective part of this joint research project on effectiveness opportunities in the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Tax Agency s activities. The research project is conducted by senior researchers at the Service Research Center (CTF) at Karlstad University. In a previous working report 1, it was found that citizens who make contact, both with the Tax Agency and the Social Insurance Agency, in obtaining what was the purpose of the 1 Quist, Johan, & Fransson, Martin. (2013). Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket - en förstudie. ISF Arbetsrapport 2013:2 9

11 contact. Thus, they fail to create value in the interaction with the agency. Failures cause new trials, which induce a demand for government resources that should be unnecessary if things are handled correctly from the beginning. Some contacts are therefore unnecessary in the sense that they simply were not needed if the correct value was achieved in previous trials. Objectives The interest of the project concerns how socan be detected and eliminated. failure demand The two agencies are among the largest in Sweden and use a substantial part of their resources in their interaction with citizens. If there is a considerable amount of failure demand, it is problematic with regard to the use of x y y I would also be a problem for citizens, employees and other stakeholders affected by delays and rework. To make errors is human and all failure demand cannot be avoided. However, it is possible to facilitate the creation of value and eliminate the portion of demand that is really unnecessary. Citizens access to public services can be achieved in several different ways. This part of the study focuses on failure demand in telephone calls regarding matters related to parental benefits, sickness insurance, taxation or population registration at the agencies call centres. Methods The study uses a qualitative approach by which case officers at the agencies were trained to assist in the collection of data. They worked in teams of two, in which one handled the citizen's telephone call addressing the case for the call while the other took notes. Finally, there was an interview with the citizen where supplementary questions were asked. The result was a story about the failed attempts to solve the problem that may have preceded the current call. Afterwards, the researchers decided if the call in question was considered to be failure demand or not. If so, they also determined matters such as probable cause of the failure. 10

12 Findings The results show that among the calls in this study, past failures, according to the research group s definition, cause about 41 percent of the incoming telephone calls to the Tax Agency about taxation and population registration. The corresponding figure for calls to the Social Insurance Agency regarding parental benefits and sickness insurance is 70 percent. The proportion is due to many different things, such as the characteristics of the cases handled. The figures are, in other words, not fully comparable. To reduce the amount of failure demand, the important thing is to understand why things go wrong. Someone might make a mistake, but why? What are the circumstances that cause failure? What are the causal chains and what are the real roots of the problems? The study of telephone calls has provided clues that suggest where to start looking. Most of the failure demand seems to occur because of insufficient information about the current status of a case. Furthermore, it seems that relatively large shares are linked to details of actions taken by individuals or arise due to ignorance of what is done by which agency and how the agencies cooperate. The method development in this study has now laid the foundation for other types of interaction points to be investigated. An important goal is to identify some of the system conditions that are the reasons why failure demand occurs. 11

13 12

14 1 Inledning Få vill misslyckas men det sker då och då. Den här rapporten fokuserar på misstag, närmare bestämt sådana som begås i samband med medborgarmöten i svensk offentlig sektor. Ibland är det myndigheten som gör fel och i andra fall är det medborgaren eller en tredje part. Felen gör att värdeskapandet kräver mer resurser än vad som annars hade varit fallet. I den här delrapporten redovisas vad som hittills har framkommit i det fleråriga projektet om onödig efterfrågan. Rapporten ska öka förståelsen för varför misslyckanden uppstår. Ledtrådar identifieras till de systemfaktorer som utgör de egentliga orsakerna. Vad som redovisas är resultatet från en studie av inkommande telefonsamtal. Särskilt intresse har riktats mot de samtal som har föregåtts och orsakats av ett eller flera misslyckanden. För att spåra onödig efterfrågan är det intressant att veta vad som eventuellt har utspelat sig före ett möte. Vissa samtal eller andra möten är onödiga i den meningen att de helt enkelt inte hade behövts om rätt värde hade uppnåtts under tidigare kontaktförsök. Först i kapitlet beskrivs projektet och dess bakgrund, därefter introduceras den aktuella delstudien av inkommande telefonsamtal. 1.1 Bakgrund Följande text beskriver det större projekt där denna studie ingår. Även den tidigare delrapporten, med en teoretisk referensram och tolv forskningsfrågor, rekapituleras Om projektet Tanken på en vetenskaplig studie om onödig efterfrågan föddes i parallella samtal mellan å ena sidan Inspektionen för Socialförsäk- 13

15 ringen (ISF) respektive Skatteverket och å andra sidan Centrum för tjänsteforskning CTF vid Karlstads universitet. Samtalen utmynnade i två systerprojekt som gemensamt ska ge: 1. konkreta förslag på åtgärder för att minska den onödiga efterfrågan inom några centrala delar av respektive myndighet 2. kunskap om hur idén om att identifiera och eliminera onödig efterfrågan kan tillämpas inom respektive myndighet, vilket kan vara värdefullt inför liknande insatser som myndigheten kan genomföra på egen hand. 3. ett generellt kunskapsbidrag om onödig efterfrågan i offentlig sektor. ISF har initierat och finansierar den del av studien som berör Försäkringskassan, medan Skatteverket finansierar sin egen del av studien. Studien utförs och delfinansieras av CTF. Data samlas in från såväl Försäkringskassan som Skatteverket. I projektet ingår seniora forskare med ansvar för studien samt doktorander Tidigare delrapport Det har publicerats en tidigare delrapport inom ramen för projektet 2. I den avrapporterades projektets förstudie där litteraturen kring onödig efterfrågan konfronterades med data från Skatteverket och Försäkringskassan. Vad som kunde konstateras var att onödig efterfrågan existerar och att den kan tänkas vara ett problem av betydelse för myndigheternas effektivitet. Den kunskapsöversikt som rapporterades påvisade dock brister i den teoretiska förankringen av onödig efterfrågan som fenomen. I stort saknas akademisk litteratur och begreppet är snarast att betrakta som ett managementkoncept. Inte desto mindre är det uppenbart att fenomenet existerar. Som teoretisk inramning föreslogs den litteratur kring service dominant logic (SDL) 3 som har kommit att prägla den nutida tjänsteforskningen. Detta är något som har färgat projektet som helhet. Att referensramen även färgar denna rapport märks genom att ord som värdeskapande, interaktion och system används. Här redovisas dock ingen ytterligare teoretisk referensram utan intresserade läsare hänvisas i stället till den föregående rapporten. 2 Quist & Fransson, Vargo & Lusch,

16 Ett annat viktigt resultat av arbetet med förstudien var de mer utvecklade forskningsfrågor som också diskuterades i den föregående rapporten. I nästa avsnitt återkopplas översiktligt till dessa Tolv forskningsfrågor Det är tolv forskningsfrågor som ska behandlas i projektet. Det bör noteras att alla frågor kanske inte finner sina svar och att det fortsatt kan dyka upp nya frågor längs vägen. Frågorna bör således betraktas som tentativa även i fortsättningen. Några av forskningsfrågorna behandlas i denna rapport, medan andra sparas till kommande rapportering. Numreringen av frågorna och ordalydelsen är inte identiska i förhållande till den första delrapporten men innebörden är oförändrad. Kategorier av efterfrågan Medborgarnas kontakter med myndigheterna kan ske på olika sätt, det vill säga i olika mötespunkter. Oavsett vilken mötespunkt som studeras kan alla inkommande ärenden betraktas som ett uttryck för den efterfrågan som medborgare och företag har. Studier av efterfrågan ger en översiktlig bild av de behov som myndigheten hanterar. Under arbetet i förstudien identifierades fem generella grupper eller kategorier av efterfrågan. Dessa genererades ur en analys av e-post från de båda myndigheterna och behandlas vidare i avsnitt 3.1. Med data från fler mötespunkter vid de båda myndigheterna framstår två saker som viktiga att belysa: 1. Vad finns det att lära om efterfrågans karaktär genom att klassificera efterfrågan också i andra mötespunkter? 2. Är de fem grupperna användbara vid klassificering av efterfrågan även i andra mötespunkter än e-post? Genom studien av inkommande telefonsamtal går det att ge ett preliminärt svar på dessa två frågor i denna rapport. Metod för att samla data I föregående rapport diskuterades ett antal generella utmaningar i fråga om hur data om onödig efterfrågan kan samlas in. Framför allt konstaterades att sådana data som behövs för att kvantifiera den onödiga efterfrågan (och lära något av detta) till stor del 15

17 saknas i myndigheternas informationssystem. Systemen följer vad som beskrevs som en förvaltningsrättslig logik. Det som registreras är i första hand data av juridisk betydelse som utväxlas mellan parterna och som rör beslut och information med relevans för kommande beslut. Ett telefonsamtal utan juridisk verkan registreras inte alltid. Och i vad mån samtalet tillgodosåg behovet eller om ett nytt försök måste göras, det vet bara den som ringde. När medborgaren hör av sig på nytt fokuseras på det aktuella behovet, som möjligen noteras, men inte vad som försiggick den förra gången. Det vanliga är att det saknas en funktion för att systematiskt samla in sådana data som skulle behövas för att se och förstå onödig efterfrågan. I föregående rapport formulerades därför två frågor som delvis bör kunna besvaras i denna delrapport med utgångspunkt från studien av inkommande telefonsamtal: 3. Hur samlas data om onödig efterfrågan in inom myndigheter som har byggt sina informationssystem utifrån det som här har beskrivits som en förvaltningsrättslig logik? 4. Vilka andra metodologiska bidrag kan lämnas som har ett generellt intresse för offentliga aktörer som är intresserade av att studera onödig efterfrågan? Inom parentes kan det tilläggas att viss onödig efterfrågan kan vara ganska uppenbar och därmed enklare att identifiera än på det sätt som görs i den här studien. Här är dock ambitionen att bland annat visa ett systematiskt tillvägagångssätt och fånga mer information och kunskap. Andelen onödig efterfrågan inom respektive mötespunkt I förstudien kunde det alltså konstateras att onödig efterfrågan existerar inom såväl Skatteverket som Försäkringskassan. Analysen av e-post visade att det relativt frekvent inkom ärenden som hade föregåtts av ett tidigare misslyckande. Då det saknas gedigna, vetenskapliga studier av onödig efterfrågan, inte minst inom den svenska förvaltningen, formulerades följande forskningsfråga: 5. Hur stor är andelen onödig efterfrågan? Frågan kommer inte att kunna besvaras med hela myndigheter som empiriskt underlag. Försök att uppskatta andelen kommer i stället att göras med begränsning till de fyra olika ärendeströmmar som har valts ut för projektet i sin helhet. Dessa fyra ärendeströmmar är 16

18 Folkbokföring och Beskattning inom Skatteverket samt Förälder och Sjuk inom Försäkringskassan. Vad som kan redovisas är andelen onödig efterfrågan i de mötespunkter som studeras. I den här rapporten redovisas resultaten från mötespunkten telefonsamtal. Ärendets natur Få ärendeströmmar följer samma logik. Tvärtom kan ärendelogiken vara påtagligt annorlunda mellan olika delar inom en och samma myndighet. Avsikten har varit att studera interaktioner som skiljer sig med avseende på till exempel medborgarens roll, graden av professionell bedömning och antalet inblandade offentliga aktörer. Det är mot bakgrund av detta som valet att särskilt studera föräldrapenning (inom ärendeströmmen Förälder) respektive sjukpenning (inom ärendeströmmen Sjuk) ska förstås. Förmånerna valdes ut för att söka svar på följande tre frågor: 6. På vilket sätt varierar efterfrågans karaktär mellan ärenden med distinkt skilda egenskaper? 7. På vilket sätt varierar mängden onödig efterfrågan mellan ärenden av olika karaktär och hur kan den variationen förklaras? 8. Är det samma systemfaktorer som driver fram den onödiga efterfrågan, oberoende av ärendets natur? Dessa frågor får inte ett slutgiltigt svar i och med denna delrapport, men preliminära svar som baseras på studierna av inkommande telefonsamtal kommer att redovisas. Skillnader mellan mötespunkter De fyra sista frågorna berör det faktum att medborgare kan möta myndigheterna i olika mötespunkter. I föregående rapport pekades fyra olika mötespunkter ut som tänkbara inför studien. Dessa fyra var telefonsamtal, e-post, fysiska möten på ett servicekontor samt inkommande formulär och handlingar. Att studera onödig efterfrågan i olika mötespunkter ger en potentiell möjlighet att besvara följande fyra frågor: 17

19 9. På vilket sätt varierar efterfrågans karaktär i olika mötespunkter? 10. På vilket sätt varierar mängden onödig efterfrågan mellan olika mötespunkter och hur kan den variationen förklaras? 11. Är det samma systemfaktorer som driver fram den onödiga efterfrågan i olika mötespunkter? 12. Finns det några mönster som skapar förståelse för hur de olika mötespunkterna påverkar varandra? Det vill säga: kan en mötespunkt utgöra en systemfaktor som förklarar uppkomsten av onödig efterfrågan i en annan? I denna rapport, som enbart behandlar inkommande telefonsamtal, kommer dessa fyra frågor inte att kunna besvaras. 1.2 En studie av inkommande telefonsamtal Både Försäkringskassan och Skatteverket hanterar stora volymer av inkommande telefonsamtal. Den organisatoriska enhet som ansvarar för inkommande telefonsamtal inom Försäkringskassan kallas Kundcenter. Motsvarande funktion inom Skatteverket är Skatteupplysningen. För att komma närmare svaren på forskningsfrågorna 1 8 ovan har de inkommande samtalen studerats. Studien omfattar de stora volymer som hanteras av de nämnda funktionerna, inte de samtal som rings direkt till speciella handläggare. I nästa kapitel beskrivs tillvägagångssättet och de data som har samlats in. Kapitlet avslutas med de praktiska lärdomar som har gjorts kring hur information om onödig efterfrågan kan samlas in. I kapitel 3 redovisas vad forskarna har funnit angående onödig efterfrågan när det gäller inkommande telefonsamtal. Avslutningsvis, i kapitel 4, beskrivs fortsättningen av studien som helhet. 18

20 2 Metod och metodbidrag I detta kapitel förklaras hur arbetet med att spåra misslyckanden via inkommande telefonsamtal har gått till. Redan i den föregående delrapporten redovisades några inledande steg. I en stor del av den e-post som studerades i förstudien uttryckte sig medborgaren kortfattat och kontexten saknades. Det framgick inte av texten om det hade gjorts tidigare försök på andra sätt. När data om efterfrågan saknar sitt sammanhang är risken stor att onödig efterfrågan felaktigt förväxlas med verklig efterfrågan. Den ser ut att svara upp mot syftet med myndighetens verksamhet. En lärdom var att det inte räcker att gå in i myndigheternas egna system för att hämta ut färdiga Att kategorisera efterfrågan utan kunskap om aktörens kontext innebär att systemperspektivet inte beaktas fullt ut. Det gäller att verksamb, på det vis medborgaren ser den. För att förstå och kartlägga individernas försök att skapa värde krävs en flödesorienterad design av studien. Det finns en serie av aktiviteter och en tidsdimension att beakta. Det är inte det inkommande samtalet i sig som är intressant, utan det eventuella misslyckande som har föranlett detta. Det gäller därför att fånga vad som föregick det aktuella samtalet. I förstudien konstaterades också att det inte finns något dokumenterat och tillgängligt koncept för att tolka den data som samlas in. Arbetet med studien har inneburit att trampa ny mark. Detta kapitel svarar upp mot de båda forskningsfrågor som rör metodologiska bidrag (3 och 4). Kapitlet innehåller dessutom mycket allmän information för den som är intresserad av att fånga och mäta onödig efterfrågan. Närmast redovisas det tillvägagångssätt som har använts för att samla in data om onödig efterfrågan. 19

21 2.1 Att fånga onödig efterfrågan I detta avsnitt beskrivs relativt ingående de olika steg som har genomförts för att utveckla och testa metoden för datainsamling. Till hjälp i insamlingen var ett antal handläggare vid myndigheterna. I ett första avsnitt beskrivs utformningen av det frågeformulär som handläggarna använde för att registrera relevant information från samtalen med medborgarna. Därefter beskrivs den utbildning för handläggare som har tagits fram i samband med projektet. Avslutningsvis finns ett avsnitt som närmare beskriver det faktiska arbetssätt som blev resultatet och som handläggarna använde vid datainsamlingen Frågeformulär Arbetet med studien av inkommande telefonsamtal genomfördes i två steg: först en pilotstudie vid respektive myndighet och sedan en huvudstudie. Registreringen av data underlättades genom ett webbaserat frågeformulär som handläggarna använde. Genom det kunde forskargruppen också följa datainsamlingen i realtid. Enkäten togs fram med utgångspunkt från de frågeställningar och lärdomar som redovisades i den föregående delrapporten. Men erfarenheterna från pilotstudien användes också för att vidareutveckla frågeformuläret inför huvudstudien. Bland annat korrigerades de fem kategorierna av efterfrågan (Begäran, Regelverk, Så här ligger det till, Hur gör jag samt Vad gör ni) efter samtal med handläggarna och observationer av deras arbete. Efter justeringarna kom kategorierna att benämnas: Skulle du kunna, Vad gäller, Hur gör jag och Vad gör ni. Kategorin Skulle du kunna delades även upp i de fem underkategorierna Upplysning, Registrering, Beställning, Kontrollera samt Korrigera. Kategorierna har sedan ytterligare förfinats, vilket redovisas i avsnitt 3.1. Klassificeringen av samtalen enligt efterfrågekategorierna gjordes av handläggarna i ett svarsfält med fördefinierade svarsalternativ. För att besvara frågan om medborgaren hade varit i kontakt med myndigheten tidigare i samma ärende valdes däremot två öppna textfält. I det första textfältet ombads handläggarna sammanfatta vad samtalet handlade om. För att textfält två skulle kunna fyllas i var handläggarna tvungna att intervjua medborgaren. Till detta fält hörde ett antal stödfrågor som handläggaren kunde ställa. Exempel på sådana är: 20

22 Vilka har medborgarens tidigare kontakter varit? Hur har kontakterna gått till? Hur har kontakterna upplevts? Vilken information har inhämtats genom de tidigare kontakterna? Varför togs ny kontakt? Vilken information saknades? Kommer det bli nödvändigt att kontakta någon annan aktör? Utöver de båda öppna fälten ställdes också frågor med fördefinierade svarsalternativ. Frågorna rörde om personen hade varit i kontakt med myndigheten i samma syfte tidigare (ja/nej), om ytterligare aktörer då varit inblandade (förutom kunden 4 och myndigheten), vilken av aktörerna som initierade kontakten (kund, myndighet, annan offentlig aktör eller privat aktör), samt vilka kommunikationsvägar kunden hade använt i sina tidigare misslyckade försök. I övrigt innehöll enkäten vissa myndighetsspecifika frågor, om bland annat vilket område samtalet avsåg (Sjuk, Förälder, Beskattning eller Folkbokföring), data om kunden såsom födelseår och kön samt hur lång tid handläggningen av samtalet tog. Att en del av den information som samlades in visade sig vara överflödig diskuteras sist i detta kapitel Utbildning De handläggare som skulle utföra datainsamlingen genomgick en utbildning där syftet var att åstadkomma ett gemensamt och för arbetsuppgiften ändamålsenligt förhållningssätt. Utbildningen togs fram inför pilotstudien vid Skatteverket. Efter piloten vid Försäkringskassan förädlades den till sitt slutliga skick. Utbildningen startade med en beskrivning av projektgruppen och Centrum för tjänsteforskning CTF. Därefter beskrevs det aktuella projektet i sin helhet och utbildningsdagarnas upplägg. Vidare diskuterades datainsamlingen och handläggarnas roll samt olika scenarion 4 Det kan vara problematiskt att använda begreppet kund i offentlig verksamhet. I den föregående delrapporten förs ett resonemang kring detta. Utifrån detta och det område studien rör används begreppet i vissa fall i denna rapport. 21

23 som kunde uppstå i samtalen. Därefter beskrevs frågeformuläret först övergripande och sedan genom en genomgång av de tre mest betydelsefulla delarna. Dessa var v : v v da kunden haft tidiga samt frågan om efterfrågekategorier. E v v by -by- Handläggarna beskrev ett antal ärenden och kodade varefter forskarna återkopplade utifrån studiens behov. Utmaningen var framför allt att författa en lättbegriplig beskrivning av vad som hade skett i föregående steg, i de fall det inte hade skapats något värde. Från början var det tänkt att utbildningen skulle genomföras vid ett tillfälle och att den praktiska delen av piloten, med test av datainsamling, skulle ske vid ett annat. Men eftersom utbildningen vid Skatteupplysningen drog ut något på tiden, togs beslutet att fläta samman de två momenten. Detta upplevdes som positivt och blev en lärdom inför piloten på Försäkringskassan. På Skatteverket fanns det inget behov av en ny utbildning inför huvudstudien eftersom samma fyra handläggare skulle arbeta i projektet även i fortsättningen. Med anledning av förändringarna i webbenkätens innehåll och form, inleddes ändå huvudstudien med en genomgång av verktyget. Vid Försäkringskassan gjordes däremot en extra utbildningsinsats, eftersom huvudstudien där skulle genomföras med fler handläggare än de som hade deltagit i pilotstudien. Myndigheterna valde själva ut de handläggare som ansågs lämpade för uppgiften. Det framhölls att de måste ha god kunskap inom sina respektive verksamhetsområden och kompetensgrupper. Skälet till att använda relativt få handläggare var att uppgiften är relativt komplicerad. Utbildningsinsatsen inklusive praktisk träning omfattade två dagar Procedur Handläggarna arbetade i par om två. De satt bredvid varandra, med varsin dator och med samma kund i varsin telefon. Handläggare 1 tog emot samtalet och besvarade kundens fråga som vanligt medan handläggare 2 medlyssnade och förde anteckningar. Handläggarna kunde också kommunicera med varandra under samtalets gång via lappar och en intern chatt. 22

24 Samtliga samtal registrerades. Efter att ha fått hjälp blev kunden tillfrågad om att delta i en forskningsstudie. Om svaret blev ja, kopplades kunden över till handläggare 2 som gjorde en intervju medan handläggare 1 medlyssnade. Efter avslutat samtal diskuterade handläggarna och förfinade dokumentationen med hjälp av enkätverktyget. Vad det betyder för studien att inte alla kunder intervjuades diskuteras i avsnitt 2.4. Tanken med att använda två handläggare var att kvaliteten på det insamlade materialet då skulle bli högre. Diskussionen efter samtalet bidrog också till att den historiska skildringen av vad som hade föregått den aktuella kontakten blev tydligare. Handläggarna kunde också lära av varandra genom kontinuerlig feedback och upplevde arbetet som mer positivt. Att handläggarna bytte roller gjorde arbetet mer varierande och de kunde förstå uppgiften ur flera perspektiv. I kapitlets sista avsnitt värderas den kostnad det faktiskt innebär, men för handläggarnas vidkommande var det uppskattat att arbeta i par. Vid Försäkringskassan genomfördes huvudstudien med totalt åtta handläggare. Av schematekniska skäl arbetade de inte i fasta par. Vilka som arbetade tillsammans styrdes av ordinarie schemaläggning och frånvaro. Inom området Sjuk fanns ytterligare en handläggare med som stöd, men denna genomförde dock aldrig intervjuer med kund. Av de fyra handläggare som deltog i pilotstudien vid Försäkringskassan, deltog tre under huvudstudien. Under datainsamlingen vid Skatteverket deltog hela tiden samma fyra handläggare Det insamlade materialet Insamlingsarbetet som har beskrivits ovan resulterade i rådata i en elektronisk lista. Forskargruppen kunde gå in i listan för att studera materialet. Av dessa rådata gick det däremot inte att dra några tydliga slutsatser rörande onödig efterfrågan. Från en första genomgång av materialet gick det ändå att sluta sig till att handläggarna hade lyckats väl med att beskriva vad som hade hänt i interaktionen mellan myndighet och medborgare samt i vilken ordning saker och ting hade skett. Sammantaget utgjorde det insamlade materialet en god grund för det fortsatta arbetet med att koda och tolka materialet, vilket var forskargruppens nästa uppgift. Hur kodningen gick till beskrivs i nästa avsnitt. 23

25 2.2 Att koda och tolka onödig efterfrågan Det är en utmanande uppgift att hantera stora mängder kvalitativa data av det slag som har samlats in i det aktuella projektet. För att tolka materialet krävs ofta en initial kodning som efterhand måste förändras och förfinas. Det finns sällan ett i förväg givet sätt att koda och i de kommande avsnitten beskrivs hur formerna för kodningen i den aktuella studien har vuxit fram. Senare beskrivs också formerna för det praktiska tolkningsarbetet Kodning av data från pilotstudien Med data från pilotstudien på Skatteverket påbörjade hela forskargruppen arbetet med att utveckla meningsfulla koder. Fem forskare fick 25 poster från Beskattning och lika många från Folkbokföring. Uppdraget var att för var och en av posterna, utan att diskutera med kollegorna, ta ställning till följande: 1. Innehåller posten den information som krävs? 2. Är du överens med handläggarnas klassificering när det gäller vilken kategori av efterfrågan som ärendet tillhör? Om inte: a. Vilken kategori skulle du säga att ärendet tillhör? b. Eller behövs det kanske en ny kategori? Vilken? 3. Är posten ett exempel på onödig efterfrågan eller inte? 4. Om svaret är ja på föregående fråga: går det att säga något om vad som har orsakat misslyckandet? Forskarna träffades sedan för att tillsammans gå igenom de individuella bedömningarna, post för post, i syfte att undersöka två saker: 1. Finns det en tillräckligt stor samsyn mellan forskarna för att det i ett senare skede ska vara tillförlitligt med individuell kodning? 2. Vilka ytterligare krav behöver ställas på ett slutgiltigt kodningsformulär? Den första frågan besvarades med ett tydligt ja. De fem forskarna hade i många fall helt samstämmiga bedömningar. Arbetet i denna fas bedömdes slipa bort de sista oklarheterna. Men tillsammans fattades 24

26 ändå beslutet att det inledande kodningsarbetet på hela materialet skulle göras i samarbete mellan två personer. När dessa två var överens om en samsyn kunde resterande poster kodas av en ensam forskare. Det var svårare att enas om svaret på den andra frågan. Det var uppenbart att det enkla kodningsverktyg som bestod av de fyra frågorna ovan inte var tillräckligt. Två av forskarna fick därför i uppdrag att utveckla ett mer omfattande kodningsverktyg som skulle användas för hela det kvalitativa datamaterialet. Detta stämdes sedan av i hela gruppen. Kodningsformuläret beskrivs mer i detalj i nästa avsnitt Det slutliga kodningsformuläret För det formulär som användes för forskarnas slutliga kodning användes en lösning som innebar att det adderades fält så att handläggarnas koder bevarades medan forskarnas nya koder tillfördes. Formuläret byggdes upp kring ett antal teman (figur 1). Dessa teman var: klassificering av efterfrågans karaktär, finns ett misslyckande eller inte, orsaken till misslyckandet samt inblandade parter. 25

27 Figur 1. Formuläret byggdes upp kring ett antal teman Det fanns även en möjlighet att koda posten som ett tydligt exempel för att underlätta en framtida exemplifiering av onödig efterfrågan, till exempel i samband med författandet av denna rapport. Därutöver fanns det en möjlighet att koda posten som omöjlig att förstå. Detta medförde det bortfall som diskuteras senare. Klassificering av efterfrågans karaktär Genom diskussioner i forskargruppen identifierades vissa brister i de kategorier som handläggarna hade haft som grund för sin klassificering av inkommande samtal. För att komma fram till de slutliga kategorierna analyserades ett åttiotal insamlade poster. De sju kategorier som återfinns i det slutliga kodningsformuläret är: Vad gäller generellt? Vad gäller specifikt i detta fall? Hur gör jag? 26

28 Vad gör ni? Lämna data för registrering, korrigering, uppdatering, ansökan, anmälan etcetera. Beställa tom blankett, broschyr etcetera. Fråga om/beställa data, registerutdrag. Kategorierna beskrivs närmare i avsnitt 3.1. Finns ett misslyckande eller inte Redan i den föregående delrapporten lyftes svårigheterna med begreppet onödig efterfrågan fram. Slutsatsen var att det tidigare misslyckandet i större utsträckning skulle avgöra. För att verifiera denna slutsats och vara på den säkra sidan skapades vad som bäst kan liknas vid en gråzon i kodningsformuläret. De två ytterligheterna var kvar från tidigare och för varje post fanns en möjlighet att välja någon av dessa två: 1. Samtalet har tydligt föregåtts av ett misslyckande. 2. Samtalet har inte föregåtts av ett misslyckande. Därutöver skapades utrymme för de fall som har diskuterats under projektets gång och som innebär att b E beskrivning av vad som avses med dessa v y har använts i det fortsatta arbetet återfinns i avsnitt 3.2. I de fall v v v v, v ar inte föregåtts av ett misslyckande, v. För alla övriga poster fortsatte arbetet enligt nedan. Orsaken till misslyckandet Misslyckanden kan uppstå av många skäl. I detta avsnitt introduceras de orsakskoder som har vuxit fram ur det insamlade materialet och som har använts för att koda detsamma. Orsakskoderna utgör ledtrådar i jakten på de systemfaktorer som på ett djupare plan kan förklara misslyckanden. Misslyckanden orsakas inte enbart av brister inom en myndighet, vilket kommer att framgå senare. Med ett systemperspektiv är det tydligt att även medborgare och tredje part kan utföra de handlingar som framkallar ett misslyckande. Vem som bär ansvar för felet är en 27

29 annan fråga med diskutabel relevans. Men myndigheten har onekligen en särställning när det gäller möjligheterna att förebygga och komma till rätta med problemen. Sammantaget har tio orsakskoder använts i kodningsarbetet. I de fall det har varit svårt att peka ut en enda kod har det gått att kryssa i fler än ett alternativ. Orsakskoderna är: 1. Förlorade dokument Av materialet framgår att en orsak till problem är att någon aktör tappar bort ett dokument eller annan uppgift som behövs för att fullfölja ärendet. Det kan till exempel handla om att medborgaren har tappat bort ett inbetalningskort. 2. Information om ärende Under den här orsakskoden samlas problem som orsakas av bristande transparens. Medborgare som ringer in undrar om deras handlingar har kommit fram eller varför inget besked har lämnats i ärendet. Sådana besked kan handla om beslut i sak eller när en utbetalning kan förväntas ske. 3. Information om regelverk En annan orsak till problem är otydlighet när det gäller olika former av beskrivningar av de regler som gäller för sakområdet. Det kan handla om information på en webbplats, en text i en broschyr eller en beskrivning som har lämnats muntligt. Oavsett vilken felkälla det handlar om finns det ett behov av ett förtydligande eller av att kontrollera en extra gång. 4. Information om systemet Här handlar det om oklar information om vilka aktörer som är inblandande och i vilken ordning olika saker förväntas ske. Ett typiskt fall är oklarhet kring rollfördelningen mellan arbetsgivare, läkare och medborgare vid sjukskrivning. Om någon part är osäker på systemets design eller funktion, söker man eventuellt mer information. 5. Detalj-agerande Ibland sker rena hanteringsfel. En individ eller maskin som är inblandad gör helt enkelt fel på en relativt detaljerad nivå. I materialet finns exempel på maskiner som läser av fel, handläggare som skickar ut fel blanketter och medborgare som på olika sätt lämnar fel uppgifter. Sådana fel orsakar att förnyade kontakter i ärendet behövs. 28

30 6. System-agerande I materialet finns exempel på hur medborgare kopplas runt mellan olika delar av systemet. Man väljer helt enkelt fel ingång från början och tvingas därför pröva igen via en annan ingång. Felet orsakas av att man saknar överblick över systemet och därmed inte förstår vilken aktör som har ansvar för vad. 7. Obeprövad förändring Ibland vidtar myndigheterna en mer eller mindre akut åtgärd eller förändring. Det kan till exempel handla om ett utskick eller en förändring i en e-tjänst. Det är inte alltid det blir rätt när det handlar om obeprövade tillvägagångssätt och ibland leder det till problem och misslyckanden. 8. Otillgänglighet En kontakt har ibland föregåtts av ett tidigare försök som har misslyckats på grund av olika former av otillgänglighet. Det kan handla om samtal som bryts och långa köer. 9. Teknikstrul Det handlar om faxar och datorer som krånglar och om olika former av inloggningsproblem med eller utan e-legitimation. Den valda interaktionsformen fungerar inte och en ny väg in måste väljas. 10. Bristande tillit eller tålamod I vissa fall kan en ny kontakt orsakas av bristande tillit eller tålamod. Det finns exempel på att medborgare har hört av sig väldigt snart efter det att en handling har skickats in för att dubbelkolla att den säkert har tagits om hand. I andra fall har medborgaren fått besked om möjliga utbetalningsdagar men ringer ändå före det senaste datumets utgång och frågar var pengarna är. Inblandade parter Det sista området i kodningsformuläret handlar om vilka parter som har varit inblandade i ärendet och vem eller vilka som kan antas ha utfört den handling som utlöste misslyckandet. Tre olika parter har funnits som alternativ: Myndigheten, Kund och Tredje part. 29

31 Både frågan om vilka parter som har varit inblandade och vem som kan antas ligga bakom felet kunde besvaras med ett eller flera alternativ Slutgiltig tolkning Kodningen i föregående avsnitt lade grunden för det som är studiens kärna. Vad finns det att lära om onödig efterfrågan genom studien av inkommande telefonsamtal? Olika former av filtreringar och korskörningar kunde göras. Ett första steg var att ställa de olika forskningsfrågorna (1 2 samt 5 8) i relation till materialet. Resultatet av detta redovisas i avsnitt Risker och trovärdighet för studien I alla studier är det viktigt att rätt saker studeras och att resultaten är trovärdiga. Av detta kapitel framgår förhoppningsvis att studien har genomförts på ett rigoröst och professionellt sätt. Det bör dock påpekas att det rör sig om en tolkande studie: de siffror som redovisas kan inte användas för att dra generella slutsatser och överföras till andra sammanhang. Siffrorna avser enbart de data som samlades in just då och där och på det sätt som har beskrivits. Den kunskap som genereras och som kan överföras till andra sammanhang bygger på tolkningar snarare än på kvantiteter. Siffrorna används framför allt som underlag för de vägval forskarna måste göra. Vägvalen baseras även i hög grad på de texter som har samlats in och som selektivt återges bland resultaten i nästa kapitel. Det skulle därför inte tillföra mycket att specificera exempelvis en konfidens utifrån statistiska metoder. Vad som däremot är viktigt är att de uttalanden som görs bygger på ett rimligt antal observationer. Det gäller även att vara medveten om den bristande representativitet som kan uppkomma genom urvalet av data. Vad som även kan påverka är när, var och hur data samlas in. Hur data samlades in har i hög grad redan beskrivits. Beskrivningen visade bland annat hur forskarna på olika sätt har försökt att säkerställa kompetensen hos de handläggare som har utfört datainsamlingen. En sak som inte diskuterades då var de överväganden som gjordes i fråga om urvalet. 30

32 Urval Vid Försäkringskassan valdes de två förmånerna sjukpenning respektive föräldrapenning ut. Detta var viktigt för att kunna belysa de forskningsfrågor som berör skillnader mellan ärenden med olika komplexitet. Det visade sig dock vara svårt att fullt ut isolera de båda ärendeströmmarna. Skälet är att Försäkringskassans kundcenterorganisation är uppbyggd efter fyra kompetensområden där sjukpenning ingår i området Sjuk och föräldrapenning ingår i området Förälder. För att förenkla hanteringen av inkommande ärenden till studien, och för att använda handläggarnas tid så effektivt som möjligt, inkluderades därför samtliga förmåner inom områdena Sjuk respektive Förälder. För att det skulle gå att genomföra analysen markerades den förmån som samtalet avsåg i frågeformuläret. Detta innebär att resultaten från Försäkringskassan i de flesta fall baseras på samtliga poster i ärendeströmmarna. Avgränsningen till sjuk- och föräldrapenning används bara i avsnitt 3.5, där syftet är att besvara forskningsfrågorna om skillnader mellan ärenden med olika komplexitet. Vid Skatteverkets skatteupplysning bestod urvalet av kunder som kontaktade myndigheten i frågor inom kompetensgrupperna Folkbokföring och Personbeskattning. Valet av ärendeströmmar och att två olika strömmar valdes ut var ett önskemål från myndigheten. Till skillnad mot hos Försäkringskassan fanns här en möjlighet att precisera urvalet ytterligare. I samråd med myndigheten valdes kompetensköerna Fbf_Övrigt och Fbf_Pbevis_adress samt P_Beskattning. Urvalsprinciperna var desamma även i piloterna. 31

33 Insamlade volymer och bortfall Sammantaget vilar studien på 996 inkommande samtal: Insamlat Bortfall Använda Försäkringskassan Varav Sjuk Varav Förälder Skatteverket Varav Beskattning Varav Folkbokföring Totalt Det finns en skillnad mellan antalet insamlade samtal vid respektive myndighet. Från början var andelen sjukpenning inom ärendeströmmen Sjuk, respektive föräldrapenning inom Förälder, okänd. För att uppnå ett acceptabelt antal poster var det viktigt med en marginal i det antal som samlades in vid Försäkringskassan. Under huvudstudien använde handläggarna vid Försäkringskassan cirka 450 timmar för datainsamling. Motsvarande siffra för Skatteverket var 200 timmar. Det visade sig även att handläggarna vid Försäkringskassan hade en oväntat hög arbetstakt när data samlades in. På Skatteverket hade handläggarna möjligen en högre ambition att renodla texterna och göra dem så tydliga som möjligt. Ambitionen kan ha haft en marginellt positiv effekt vad gäller bortfall men framstår i efterhand som mindre effektiv. Att handläggarna i snitt därmed har producerat cirka 1,5 fullständig post per arbetad timma är en praktisk implikation som diskuteras i nästa avsnitt. Vid kodningen har varje post initialt en mycket stor påverkan på resultatet. Efterhand uppstår dock en mättnad som innebär att ytterligare en post inte kommer att påverka tolkningen. Forskarnas uppfattning är att en sådan mättnad har uppstått för alla tolkningar som görs i denna rapport. Det insamlade materialet är fullt tillräckligt för de uttalanden som görs. 32

34 Bortfallet vid kodningen motsvarar 5 procent och beror på att forskarna har ratat poster som varit svåra att förstå 5. Bortfallet vid själva datainsamlingen, det vill säga det antal poster som aldrig registrerades, var nära noll. Någon post kan ha tappats bort och i något fall var språkförbistringen mellan kund och handläggare alltför stor för att historiken skulle kunna kartläggas. Som diskuteras vidare på sidan 37 verkar datakvaliteten och därmed bortfallet inte ha påverkats mer än marginellt av det faktum att intervjuer inte genomfördes med alla som ringde, eftersom informationen i dessa fall till stor del kommit fram redan i den första delen av samtalet. Det sammantagna bortfallet bedöms ha varit relativt jämnt fördelat i materialet. Av tabellen ovan framgår att det totala antalet användbara poster, det vill säga de poster som analyseras i kapitel 3, är 945 stycken. Av de skäl som tidigare har påpekats är det bara en delmängd av ärendeströmmarna Sjuk respektive Förälder som används i jämförelsen mellan ärenden med olika komplexitet (avsnitt 3.5). Vad beträffar dessa delmängder var antalet poster inom sjukpenning 360 stycken (81 procent av Sjuk). Antalet poster inom föräldrapenning var 175 stycken (60 procent av Förälder). Plats Ifråga om var data samlades in var den ursprungliga tanken att samla in data i Malmö för Skatteverkets räkning. Kontoret uppfyllde de tidigare nämnda kraven på kompetensgrupper och kompetensköer. Dessutom fanns där två kontorschefer och en verksamhetsutvecklare som hade arbetat tidigare med kartläggning av efterfrågan. Det uppstod dock ett kraftigt behov av nyrekrytering under hösten 2013, vilket gjorde att trycket på den erfarna personalen blev högre. Därför valdes i stället Helsingborg som studieort. Vad gäller Försäkringskassan hänvisades forskarna till Västerås. Det finns en risk att det uppstår en skevhet på grund av hur ärendetyper fördelas mellan olika orter. Både Försäkringskassan och Skatteverket använder sig dock av ett nationellt kösystem, vilket gör att ärendena slumpmässigt delas ut till respektive kontor med rätt kompetens. Risken för att valet av plats har givit en snedfördelning av ärendetyper ses därför som liten. 5 Svårigheten att förstå berodde mest på otydliga och ofullständiga anteckningar. Av skäl som förklaras i avsnitt 2.4 har otydligheten inte så mycket att göra med att vissa kunder inte intervjuades. 33

35 Val av tid för pilotstudie och genomförande Före pilotstudierna genomfördes en för-pilot vid Skatteupplysningen i Malmö för att testa om den övergripande design som hade valts skulle fungera i skarpt läge. Som har påpekats tidigare, upptäcktes redan i detta skede frågetecken kring begrepp och formuleringar i frågebatteriet som därmed kunde justeras. Den september 2013 samlades 34 poster in i den första pilotstudien vid Skatteupplysningen i Helsingborg. Den oktober 2013 genomfördes nästa pilotstudie då 35 poster samlades in vid Försäkringskassans kundcenter i Västerås. Huvudstudien pågick under följande tidsperioder: Start Slut Skatteverket: 7 november januari 2014 Försäkringskassan: 10 december januari 2014 Det finns vissa risker med att genomföra en koncentrerad studie under kort tid på en enskild plats. En risk är att en eventuell säsongsvariation inte täcks in. Risken måste dock ställas mot myndigheternas möjligheter att hjälpa till med datainsamlingen. Det fanns möjlighet att under en begränsad tid få hjälp med datainsamlingen på det sätt som studien har designats för, vilket bedömdes mer värdefullt än möjligheten att sprida ut insamlingen över hela året. Vidare gjordes bedömningen att en kortare och mer sammanhängande datainsamlingsperiod medför att det är lättare att behålla kompetensen hos handläggarna. Dessutom minskar risken att någon slutar eller går på längre semester under studieperioden. Med tanke på de praktiska fördelarna får det anses rimligt att data samlades in under relativt korta tidsperioder på enskilda kontor. Rent allmänt är det dock en fördel att samla data på flera platser och över en längre period. För att fånga upp eventuella snedvridande effekter, som kan ha orsakats av den aktuella tidsperioden, diskuterades saken löpande med handläggarna. Bedömningen var att inga större avvikelser förekom. Mot studiens slut gjordes också gruppintervjuer med respektive handläggargrupp. Ett syfte var just att fånga upp eventuella avvikelser. Handläggarna på Skatteverket hade inte märkt av några avvikelser och enligt handläggarna inom området Sjuk på Försäkringskassan 34

36 hade det inte förekommit några avvikelser mot v under studiens gång. Däremot kunde övergången till en automatisk hantering av föräldrapenning inom området Förälder ha påverkat inflödet något. Försäkringskassan bytte vid årsskiftet ut sina system kring föräldrapenning i syfte att effektivisera processen. Handläggarna misstänkte att det kanske kunde ha medfört en smärre ökning av frågor från v y y går till. Det förekommer dock bara två fall där handläggarna har noterat att så är fallet. En särskild genomgång av de ärenden inom försäkringsområdet Förälder som har klassats 6 j? v inga tecken på en förhöjd frekvens. 2.4 Avslutande reflektion Beskrivningen av viktiga vägval och tillvägagångssätt ovan innehåller förhoppningsvis mycket information för den som vill fånga, mäta och förstå onödig efterfrågan. Många myndigheter saknar data om onödig efterfrågan i sina informationssystem. Förutom att redovisa metoden har ambitionen därför varit att illustrera hur data om onödig efterfrågan kan samlas in och tolkas. Det har handlat om att komma åt kundernas berättelser om mötet med myndigheterna. Innan uppmärksamheten vänds mot resultaten från studien av inkommande telefonsamtal ska några ytterligare reflektioner av praktisk karaktär levereras, framför allt kring handläggarnas roll i arbetet. Tidigare beskrevs hur handläggare vid de båda myndigheterna bistod i arbetet med att kartlägga innehållet i inkommande samtal. Vid sidan om att samla in data kan deras arbete också beskrivas som en initial kodning av materialet genom arbetet med att registrera data i frågeformuläret. De handläggare som utförde denna arbetsuppgift var starkt engagerade och gjorde överlag ett mycket bra jobb. Ändå producerade de bara cirka 1,5 fullständig post per investerad arbetstimme. Förutom att de samtidigt hjälpte kunden med ärendet finns det tre orsaker till detta, nämligen att handläggarna: 6 Se avsnitt 3.1 arbetade i par med samma uppgift genomförde en efterföljande intervju med kunden 35

37 samlade och kodade viss information som i efterhand visade sig vara överflödig. Det finns anledning att diskutera vad detta ambitiösa upplägg gav och hur det kan rationaliseras. Nyttan med att arbeta i par Idén bakom att låta handläggarna arbeta i par med samma uppgift har delvis att göra med det utbildningsbehov som förelåg. Som redan har nämnts utbildades de först teoretiskt om onödig efterfrågan. Sedan fortsatte utbildningen med ett praktiskt moment som bestod i att börja samla data. Datainsamlingen gick sakta i början. Det uppstod många frågor som de dryftade med den forskare som, åtminstone inledningsvis, alltid var närvarande. När forskaren inte närvarade, var samtalet mellan handläggarna en viktig del av det fortsatta lärandet. Att arbeta i par var också ett sätt att kvalitetssäkra data. Medan handläggare ett skapade värde med kunden, kunde handläggare två helt ägna sig åt att analysera kundens sammanhang. Det blev då lättare att ställa precis rätt kompletterande frågor under den efterföljande intervjun. När intervjun avslutades, kunde båda handläggarna granska och enas om den information som hade samlats in. En erfarenhet från detta arbetssätt är att handläggare två ofta hade en annorlunda och bättre bild av vad som hade utspelat sig under samtalet. Datakvaliteten blev med detta arbetssätt mycket hög, och bortfallet blev litet. Den drivkraft och arbetsglädje som uppstod genom samarbetet bör också beaktas. Det är dock okänt vilken kvalitet som hade uppnåtts om handläggarna hade arbetat enskilt. Kanske hade de kunnat arbeta i par inledningsvis för att senare, när de blivit varma i kläderna, övergå till enskilt arbete? Nyttan med en efterföljande intervju Som beskrivs i avsnitt var handläggarna instruerade att intervjua alla kunder, men detta genomfördes bara i 71 procent av de inkommande samtalen. En anledning till varför inte samtliga kunder intervjuades var att vissa kunder avböjde. Andelen fall där kunderna intervjuades var lägst inom området Sjuk (67 procent) där flera sade att de inte orkade. Ett annat skäl var att en del kunder tvärtom var påtagligt angelägna att berätta vad de varit med om och gjorde så utan att handläggarna behövde be om en intervju. I de fallen kunde samtalen slut- 36

38 föras av handläggare 1. Det ska enligt uppgift också ha förekommit några få fall där handläggarna, av hänsyn till kunden, valde att inte alls be om någon intervju. Vad som i efterhand kan konstateras är att det genomfördes en större andel intervjuer med kunder som inte tidigare hade misslyckats (figur 2). En möjlig förklaring är att handläggarna var mer angelägna i dessa fall. De kan ha velat säkerställa att det inte fanns ett tidigare misslyckande som inte kommit fram under samtalet. Det kan också ha varit så att de kunder som inte upplevt något problem var mer benägna att låta sig intervjuas. Figur 2. Andelen samtal där en intervju genomfördes, respektive inte genomfördes, i förhållande till hur samtalet klassificerades som onödig och verklig efterfrågan 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Verklig Intervju Inte intervju Onödig Trots att intervjuer bara genomfördes i 71 procent av fallen är bortfallet (sidan 33) mycket litet. I de flesta fall då intervjuer inte genomfördes, var bedömningen att posterna ändå var tydliga och att de data som samlades in var tillräckliga och trovärdiga. Sammanfattningsvis verkar det inte finnas någon anledning att systematiskt genomföra intervjuer med alla kunder. När historiken ändå framgår kan intervjun hoppas över. Utan kravet att alla ska intervjuas kan datainsamlingen gå fortare. 37

39 Datainsamling och kodning I efterhand kan det också konstateras att mycket av det kodningsarbete handläggarna utförde var onödigt. En anledning är att koderna, av naturliga skäl, inte var färdiga när datainsamlingen inleddes. En annan anledning är de problem som uppkommer när kodning görs av flera personer på skilda platser och vid olika tillfällen. I en kvalitativ studie som denna utvecklas koderna löpande och iterativt under kodningsarbetet. Ofta måste forskaren gå tillbaka i materialet och koda om redan kodade poster med de nya koder som utvecklas. Det sker bäst av en och samma person eller av en grupp som arbetar tätt tillsammans. Sammanfattningsvis kan datainsamlingen vid praktisk tillämpning förenklas. Det är värt att prova hur kvaliteten skulle bli om handläggarna efter hand börjar arbeta enskilt. Intervjuerna är viktiga men kan genomföras efter behov. Data som samlas in kan förmodligen begränsas till en beskrivning i text av samtalet och vad som eventuellt har utspelat sig under ett tidigare försök. Kodningen kan utföras med koder som liknar dem som redovisas i nästa kapitel. Även i det fall dessa koder anses färdigutvecklade bör det övervägas att en särskilt utsedd person används för kodningen. En gemensam person som kodar efter det att samtalen har dokumenterats får överblick och kan, om historiken är svår att utläsa, återkoppla till handläggarna inför en eventuell fortsatt datainsamling. Det kan då också förväntas att kodningen blir mera korrekt och konsekvent. Det var för övrigt framgångsrikt att som en del av utbildningen, låta handläggarna samla data för att sedan ge återkoppling på hur väl historiken bakom ärendet kunde begripas. De myndigheter som vill samla data om onödig efterfrågan kan ha användning för samma pedagogik. 38

40 3 Resultat I detta kapitel presenteras resultaten från studien av inkommande telefonsamtal vid de båda myndigheterna. Framställningen följer ordningen för de forskningsfrågor i inledningen som är relevanta för denna delstudie, med undantag för frågorna som rör metod som hanterades i föregående kapitel. Det innebär att frågorna som rör efterfrågekategorier (1 och 2) hanteras i avsnitt 3.1. Vidare diskuteras andelen efterfrågan (5) i avsnitt 3.2 som även inkluderar de tvetydigheter som blev ett resultat av den initiala kodningen. I avsnitt 3.3 introduceras ledtrådar som hjälper oss att förstå orsakerna till misslyckanden. Därefter följer i 3.4 en presentation av i vilken utsträckning systemets olika aktörer kan anses skyldiga till att problem uppstår. Kapitlet avslutas med en diskussion med utgångspunkt från forskningsfrågorna om skillnader i ärendets natur (fråga 6 8). 3.1 Kategorier av efterfrågan När medborgarna ringer till Skatteverket eller Försäkringskassan har de en avsikt med sitt samtal. Exempelvis kanske de vill fråga om något eller lämna information. Inkommande ärenden kan på så vis betraktas som ett uttryck för det omedelbara behov som medborgare och företag tycker sig ha. Under samtalets gång kan det visa sig att behovet egentligen är ett annat. Genom att studera medborgarnas uttryckliga avsikter erhålls en översiktlig bild av den efterfrågan myndigheten hanterar. Som tidigare har nämnts identifierades fem kategorier av efterfrågan under förstudien, med utgångspunkt från e-post: B!, R - v?, S!, H j? V? Det framhölls som viktigt att studera om de fem grupperna även kunde användas vid klassificering av efterfrågan i andra mötespunkter. Studien av inkommande telefonsamtal har bekräftat att så 39

41 är fallet. Kategorierna har dock förfinats, bland annat efter synpunkter från den personal som tog emot samtalen. De samtal som innehöll en begäran delades upp i Beställa tom blankett, broschyr etcetera Fråga om/beställa data, register- S v Vad gäller? V? 1. Vad gäller generellt? Frågor om förordningar och regelverk 2. Vad gäller specifikt i detta fall? Hur regelverket ska tillämpas i det aktuella fallet 3. Hur gör jag? Instruktioner för att interagera med myndigheten 4. Vad gör ni? Statusen i aktuellt ärende 5. Lämna data Registrering, korrigering, uppdatering, ansökan, anmälan etcetera 6. Beställa tom blankett, broschyr etcetera Dokument utan ärendespecifika uppgifter 7. Fråga om/beställa data, registerutdrag Dokument med ärendespecifika uppgifter. I nästa rapport kommer en jämförelse att kunna göras mellan olika mötespunkter. Här behandlas skillnaden i volym mellan kategorierna när det gäller inkommande telefonsamtal. 40

42 Figur 3. Andelen samtal inom respektive efterfrågekategori uppdelat på de studerade ärendeströmmarna Vad gäller generellt? Vad gäller specifikt i detta fall? Hur gör jag? Vad gör ni? Lämna data Beställa tom blankett, broschyr etc. Fråga om/beställa data, registerutdrag 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % Folkbokföring Beskattning Förälder Sjuk Karaktären på de inkommande samtalen skiljer sig åt mellan de ärendeströmmar som har studerats (figur 3). De som ringer till Skatteverket med ärenden kring folkbokföring vill exempelvis ofta ta del av registerdata: Kund ringer för att hon behöver två personbevis på sig själv för ansökan till fonder. Frågorna om beskattning rör ofta vad regelverket innebär i det specifika fallet, exempelvis: Kunden undrar om beskattningen av hennes schweiziska inkomst påverkas av när på året hon flyttar tillbaka till Sverige. Inom Försäkringskassan, särskilt inom området Förälder, har kunderna för vana att ringa för att lämna data för registrering, exempelvis: Kunden har ansökt om föräldrapenning och vill att vi tar bort en dag då han ska ha semester i stället. Särskilt inom området Sjuk, men även inom Förälder, undrar kunderna ofta V?. Symptomatiskt är att medborgaren känner sig osäker på om avsett värde har uppstått. Det är ytterligare en kontakt som tas, men som inte skulle ha behövts om allt hade förflutit som förväntat: 41

43 Kunden ringer för att fråga när utbetalning kommer. Handläggaren vet inte eftersom läkaren ännu inte svarat på utsänd förfrågan. Kategorin V orsakas alltså per definition av tidigare misslyckanden, vilket påpekades redan i den föregående rapporten. Samtliga samtal inom denna kategori kan betraktas som onödig efterfrågan, men onödig efterfrågan finns även inom andra kategorier. 3.2 Andelen onödig efterfrågan Redan i förstudien konstaterades att det existerar onödig efterfrågan inom båda myndigheterna. Den preliminära analysen av e-post visade att det relativt frekvent förekom ärenden som hade orsakats av tidigare misstag. Detta föranledde följande forskningsfråga: 5. Hur stor är andelen onödig efterfrågan? Av skäl som tidigare har diskuterats, ska andelen uppskattas med en begränsning till dels ärendeströmmarna Folkbokföring respektive Beskattning inom Skatteverket, dels Förälder respektive Sjuk inom Försäkringskassan. Vad som redovisas i denna rapport är resultatet för dessa fyra ärendeströmmar i fråga om mötespunkten inkommande telefonsamtal. 42

44 3.2.1 Huvudresultat Figur 4. Andelen onödig efterfrågan inom de studerade ärendeströmmarna. Hur stor andelen är kan bero på många olika saker, exempelvis på egenskaperna hos de ärenden som hanteras. Siffrorna är med andra ord inte helt jämförbara. 100 % 80 % 71 % 69 % 60 % 40 % 40 % 42 % 20 % 0 % Sjuk Förälder Beskattning Folkbokföring Den andel som utgör onödig efterfrågan i mötespunkten inkommande telefonsamtal är inom Försäkringskassan cirka 70 procent, respektive 41 procent inom Skatteverket (figur 4). Med hänvisning till siffrorna för Försäkringskassan, och projektets definition av onödig efterfrågan, bekräftas därmed det som framförs av Seddon (2003) och andra: Onödig efterfrågan kan utgöra merparten av hanteringen i en viss mötespunkt 7. Potentialen att spara pengar är stor men med all säkerhet är det varken ekonomiskt försvarbart eller möjligt att bygga bort alla fel. 7 Det bör dock framhållas att det inte är lätt att jämföra resultaten från denna studie med andra. Ambitionen i denna rapport har varit att redovisa att det finns ett antal vägval och tolkningar som behöver göras i en studie av detta slag. Det saknas sådana tydliga beskrivningar av tillvägagångssättet i tidigare studier, vilket gör det svårt att veta vad till exempel 56 procent onödig efterfrågan egentligen står för. Ett mer ingående resonemang om denna problematik återfinns i den föregående delrapporten (Quist & Fransson, 2013). 43

45 I kapitel 2 diskuterades de oklarheter och invändningar mot begreppet onödig efterfrågan som har dykt upp under arbetets gång. Ska det exempelvis anses som onödig efterfrågan när samtalet beror på slarv från kundens sida? Och hur ska de fall betraktas där samtalet förorsakas av tredje part, exempelvis om kundens läkare inte har gjort det som förväntas? Ett antal situationer kunde anses som tvetydiga när det gällde att avgöra om det rörde sig om onödig efterfrågan eller inte. En fråga som har diskuterats i projektet är också hur brister i tjänstedesignen ska hanteras. En interaktion kan förvisso anses onödig, om en smartare konstruktion hade kunnat göra den överflödig. Men med avseende på onödig efterfrågan vore detta inte meningsfullt, eftersom det alltid kommer att finnas utrymme för smartare lösningar. Med synsättet att allt som kan undvikas är onödigt, skulle den onödiga efterfrågan närma sig 100 procent. Det skulle dessutom strida mot definitionen med en föregående värdeförstörande interaktion. Att samtal kan göras överflödiga med en smartare design har inte bedömts ha med onödig efterfrågan att göra. När inga andra omständligheter föreligger måste det anses otvetydigt att dessa situationer ska betraktas som verklig efterfrågan. Analysen av onödig efterfrågan utgår således från den befintliga designen. Resultaten av analysen kan sedan vara en utgångspunkt för förändringar av designen. Samma sak gäller de medborgare som inte hade behövt ringa utan i stället hade kunnat uträtta sitt ärende på webbplatsen. Det kan visserligen sägas att de ringer i onödan, men de kan för det första inte veta vad som går eller inte går att göra via en webbplats. För det andra kanske webben inte är det mest praktiska för alla, i varje situation. För det tredje kan ickehandlingen, att inte gå in på nätet, inte gärna betraktas som ett misslyckat försök att skapa värde. Inga samtal har bokförts som onödiga på grund av att kunderna borde ha uträttat sitt ärende via en annan kontaktpunkt. Återstoden av detta avsnitt ägnas åt att redovisa på vilka grunder övriga tvetydigheter har bokförts som verklig (inte onödig) efterfrågan eller som onödig efterfrågan. Därigenom förtydligas definitionen av onödig efterfrågan. Genomgången ökar också förståelsen för den onödiga efterfrågans karaktär och dess drivkrafter. 44

46 De tvetydiga situationerna har kodats som verklig eller onödig efterfrågan enligt följande uppställning: Som verklig efterfrågan Föregående möte gav inte det avsedda men ändå ett nödvändigt värde. Som onödig efterfrågan Kundens slarv Kunden saknar kompetens och gör fel Otålighet/black box/dubbelkontroll Tredje part har gjort fel Kodningen innebär i samtliga fall att den tidigare nämnda definitionen av onödig efterfrågan har respekterats. Det är bara samtal som har föregåtts av ett tidigare misslyckande som kan anses utgöra onödig efterfrågan. Med tanke på de frekvenser som redovisas nedan ska det påpekas att ett enskilt fall kan innefatta mer än en av de ovan nämnda tvetydigheterna. Då har den aktuella posten räknats till mer än en kategori Tvetydigheter kring verklig efterfrågan Den enda tvetydighet som slutligen kom att bokföras såsom verklig efterfrågan var de fall där föregående möte gav ett ej avsett, men ändå nödvändigt, värde. Föregående möte gav inte det avsedda men ändå ett nödvändigt värde I en del fall uppnådde kunden något som inte var planerat. I stället för att omedelbart skapa det planerade värdet lärde sig kunden kanske hur den i stället ska gå till väga. Å ena sida kanske kunden misslyckades med att hämta ett intyg på webbplatsen, å andra sidan fick den vetskap om hur den skulle göra i stället: Kunden sökte på webbplatsen efter intyg till A-kassan. Hon fick då veta att det intyg som kan beställas där inte godkänns av A-kassan och att hon måste ringa Kundcenter. 45

47 Det antal och den andel samtal som har föregåtts av en interaktion där värdet blev ett annat än förväntat var: Myndighet Berörda Andel Försäkringskassan 57 st 8 % Skatteverket 20 st 10 % Tvetydigheter kring onödig efterfrågan De situationer som har ifrågasatts men som slutligen har bokförts som onödig efterfrågan är alltså: Kundens slarv Kunden saknar kompetens och gör fel Otålighet/black box/dubbelkontroll Tredje part har gjort fel Den kodning som redovisas i detta avsnitt ska inte förväxlas med den orsakskodning som redovisas i avsnitt 3.4. Syftet är att utreda de nämnda tvetydigheterna för att ytterligare förtydliga den operationella definitionen av onödig efterfrågan som gavs i den föregående delrapporten. Inte desto mindre bidrar även detta avsnitt med indikationer på vad skälen till onödig efterfrågan kan vara. Kundens slarv Om innehållet i denna kategori ska betraktas som onödig efterfrågan eller inte är delvis en fråga om systemavgränsning. Onödig efterfrågan blir det om kundens värld, verklighet och personliga egenskaper ska anses ingå i det system som myndigheten ansvarar för. För att kategorin ska vara meningsfull måste det också vara möjligt att eliminera sådant som att kunden tappar bort blankett, inbetalningskort eller kallelse som den tidigare har hämtat eller fått sig tillsänd. skickar in samma ansökan två gånger inte har märkt att pengarna har kommit in på kontot skriver otydligt så att maskiner och människor läser fel lämnar felaktiga eller ofullständiga uppgifter 46

48 Kundernas beteende är ofta oförutsägbart. Vad som ska betraktas som slarv och vad som är rimligt att förebygga kan diskuteras. Detta exempel kommer dock att orsaka minst en ytterligare onödig interaktion: Kund ringer för att det blivit något fel på deras nyfödda dotters namn. Hon säger att det förnamn som skulle bli först i ordningsföljden har blivit registrerat som nummer två. De har själva skrivit fel ordningsföljd och de trodde att i och med att de markerat det andra namnet som tilltalsnamn så skulle det också hamna först i ordningsföljden. Nu måste de lämna in ny blankett där de anmäler ändring av ordningsföljden. De är lite stressade då de ska resa bort och vill ha det ändrat innan de reser. Vi hjälper henne med hur hon laddar ner blankett SKV Under samtalets gång kommer de fram till att de inte hinner med det innan de reser om man räknar in all handläggningstid med namnbyte, pass och ansökan om visum. Resan är om 10 dagar. Det bästa är att de väntar med att göra det när de kommer hem. Som tidigare har konstaterats ska en interaktion inte anses onödig enbart för att en smartare systemkonstruktion hade kunnat göra den överflödig. De ärenden som diskuteras här har i stället bedömts som onödiga därför att kunden har gjort ett tidigare försök som har misslyckats. En genomgång av de fall där kunderna kan anses ha slarvat visar dock att det finns en klar potential till förbättring. I takt med att allt fler kunder skaffar e-legitimation och att myndigheterna utvecklar sina e-tjänster, bör mycket av den interaktion som har uppkommit genom borttappade, dubbla, ofullständiga och otydliga uppgifter kunna upphöra. Efterhand som myndigheternas system kan börja interagera bättre med varandra, kommer även behovet av manuell interaktion att minska. Det gäller även den onödiga interaktion som uppstår som en konsekvens av felaktiga uppgifter. Studier av ärenden inom denna kategori kan ge idéer till innovation. Exempelvis bör det kanske säkerställas att myndigheternas kunder alltid får ett meddelande när pengar har kommit in på kontot. Det antal och den andel interaktioner som misstänks ha uppkommit genom kundens slarv var: Myndighet Berörda Andel Försäkringskassan 62 st 8 % Skatteverket 7 st 3 % 47

49 Kunden saknar kompetens och gör fel Även i de fall där kunden saknar kompetens och gör fel är det systemets gränser som delvis avgör om innehållet ska räknas som onödig efterfrågan eller inte. Det måste både anses att kundens del av värdeskapandet ingår i systemet och att det är möjligt att eliminera orsakerna till, eller åtminstone effekterna av, att kunden: inte tar del av tydlig och tillgänglig information inte följer givna instruktioner förlitar sig på gammal information. Å ena sidan kan det tyckas att samtal inte borde räknas som onödig efterfrågan om de har orsakats av kunder som, i tidigare försök, har agerat i strid med tydliga instruktioner och b v S samtal är kanske oundvikliga. Det kan tyckas att om de räknades, vore det omöjligt att eliminera all onödig efterfrågan: Kunden ringer för att han tror att han ska sjukanmäla sig till Försäkringskassan. Handläggaren upplyser om att det är arbetsgivaren som ansvarar för de första fjorton dagarna och att de sedan ska göra sjukanmälan. Som redan har konstaterats är det å andra sidan förmodligen omöjligt att eliminera all onödig efterfrågan och genom att hålla kunden ansvarig väljs möjligheten att förbättra bort. Med andra förutsättningar från myndigheten kanske kunderna skulle lyckas betydligt oftare. Hur begriplig och tillgänglig är egentligen den information kunden borde ha tagit del av, sett ur kundens perspektiv? Och hur kan systemet konstrueras så att felen blir omöjliga att göra? Det pragmatiska är att betrakta även dessa fall som onödig efterfrågan. I enlighet med projektets definition av onödig efterfrågan är det dessutom tydligt att samtalen har uppkommit som en följd av tidigare misslyckanden. Det antal och den andel interaktioner som misstänks ha uppkommit genom kundens felaktiga kompetens och beteende är: Myndighet Berörda Andel Försäkringskassan 112 st 15 % Skatteverket 17 st 8 % 48

50 Kundens otålighet/black box/dubbelkontroll Det kan upplevas som att en del kunder verkligen ringer helt i onödan. Det blir särskilt tydligt när de exempelvis vill kontrollera att den blankett de har skickat in verkligen har kommit fram. Kunden skickade sin ansökan den 23 december och vill veta om ansökan? V b julhelgen och att det kan dröja ytterligare några dagar. Det finns också kunder som ringer gång på gång för att försäkra sig om att allt flyter på som det ska: Han ville veta när hans deklaration ska vara klar. Varit i kontakt två gånger tidigare via telefon, fick då information vid båda tillfällena att vi inte visste när deklarationen skulle vara klar, så därför kontaktade han Skatteverket igen. Ovanstående fall kan tolkas som tecken på bristande tillit. Genom hörsägen eller erfarenhet vet kunderna att beslutet kan bli något annat än det förväntade, att det kan innehålla en obehaglig överraskning. Oron kan vara befogad, åtminstone för den som lever ur hand i mun och som väntar på en utbetalning. Värdet av att ringa en gång extra är den tänkta trygghet som då ska uppstå. Men värdet är ofta en chimär. Tryggheten blir kortvarig och onödig efterfrågan uppstår när kunden ringer igen. Kunden ringer för att han vill veta om han får utbetalning den 23 december. KC-handläggaren meddelar att ärendet kom in den 16 december och att hans ärende inte påbörjats. Han får också info om handläggningstid. Han blir irriterad för att han inte får pengar till jul. I så mycket som 31 procent av alla samtal undrar kunderna vad gör (j 3 1) D y j v väntar nu på en reaktion från myndighetens sida. Ibland kan den utlovade handläggningstiden ha passerats sedan länge, men ofta känner kunderna bara en osäkerhet inför vad de upplever som passivitet från myndighetens sida: Kunden ringer och säger att han har sänt in ansökan om föräldrapenning. Han har inte fått något sms om utbetalning och undrar nu när pengar kommer. Handläggaren ser att vi har sänt iväg en förfrågan till arbetsgivaren angående hans årsinkomst. Kunden får information om detta. Kunden ifrågasätter varför och handläggaren informerar att tidigare handläggare har bedömt att vi behöver underlaget och att vi får vänta in det. Osäkerhet uppstår när handläggningen inte är transparent. Kunderna stoppar in något i vad de upplever som en ogenomskinlig svart låda 49

51 (black box) och sedan vet de inte vad som händer. Är det verkligen någon som arbetar med mitt ärende? Har det uppstått något problem? Vad gör ni? De onödiga samtalen av detta slag skulle kunna minska med ökande tillit och transparens. En väsentlig del av tillitsproblemet kan förmodligen åtgärdas genom att tillförlitligheten förbättras. Vad gäller transparensen gäller det att hålla kunden informerad. Kanske bör kunden få sms även när en blankett har mottagits, handläggning har påbörjats och så vidare? Därtill kommer möjligheten att låta teknikmogna kunder följa hanteringen i realtid via webben. Inte minst gäller det att snabbt informera när problem har uppstått och hanteringen försenas: Handläggaren ser att ansökan måste kompletteras med ett läkarutlåtande vilket kunden inte fått någon information om, säger han. Det antal och den andel interaktioner som misstänks ha uppkommit genom otålighet, black box och dubbelkontroll är: Myndighet Berörda Andel Försäkringskassan 163 st 22 % Skatteverket 35 st 17 % En observant läsare kan notera att samtalen som har klassats som otålighet, black box och dubbelkontroll är färre (22 respektive 17 procent) än de som tillhör efterfrågekategorin V? (31 procent). Förklaringen är att kunderna frågar Vad gör ni i tron att det är myndigheten som inte sköter sig. I själva verket kan felet exempelvis ha orsakats av tredje part. Och därmed kan samtalet ha räknats till nästa kategori. Tredje part har gjort fel Den sista tvetydighet som har diskuterats inom projektet och som har kommit att räknas som onödig efterfrågan är de fall där tredje part ligger bakom felet: Kunden vill veta när utbetalning kommer. Handläggaren upplyser att arbetsgivaren inte gjort anmälan men att det har kommit in läkarintyg. Kunden uppmanas att påminna arbetsgivaren om att göra sjukanmälan. Återigen handlar det om hur stort det system ska anses vara som myndigheten ansvarar för. Samtalet har dock orsakats av ett miss- 50

52 lyckat försök att skapa värde. Möjligheterna att hjälpa tredje part att göra rätt framstår i många fall som goda. Det antal och den andel interaktioner som misstänks ha orsakats av att tredje part har gjort fel är: Myndighet Berörda Andel Försäkringskassan 67 st 9 % Skatteverket 6 st 3 % 3.3 Ledtrådar till bakomliggande faktorer I föregående avsnitt diskuterades exempel på onödig efterfrågan som kan uppfattas som svårbedömda. Många av tvetydigheterna kretsade kring hur felet har uppkommit. Slutsatsen blev att hålla fast vid den definition som innebär att det alltid ska anses vara onödig efterfrågan om det aktuella försöket att skapa värde har föregåtts av ett misslyckande. Det är med andra ord inte anledningen till felet som ska avgöra om efterfrågan är onödig eller inte. I detta avsnitt inleds den undersökning som ska ge svar på vilka systemfaktorer som driver fram den onödiga efterfrågan. Som tidigare har nämnts har särskilda orsakskoder använts för detta ändamål. Resultatet ska dock bara betraktas som ledtrådar. I enlighet med projektplanen kommer det att krävas fördjupade studier för att nå ända fram. Hur fördjupningen ska gå till diskuteras i kapitel 4. Forskningsfrågorna om systemfaktorer kommer med andra ord inte att kunna besvaras i denna rapport. Orsakskodningen i denna studie av inkommande telefonsamtal har dock bidragit med ledtrådar som kommer att användas när orsakerna senare eftersöks. De tio orsakskoder som introducerades i kapitel 2 ska alltså inte förväxlas med de systemfaktorer som ska efterforskas senare. Exempelv j- blemet men den säger inte så mycket om varför felet begås. Problemets egentliga rot kan inte utläsas av orsakskoden. 51

53 Figur 5. Frekvensen för respektive orsakskod med avseende på hela det insamlade materialet (samtliga fyra ärendeströmmar) 1. Förlorade dokument 8 % 2. Information om ärende 44 % 3. Information om regelverk 5 % 4. Information om systemet 26 % 5. Detalj-agerande 34 % 6. System-agerande 5 % 7. Obeprövad förändring 2 % 8. Otillgänglighet 9. Teknikstrul 6 % 6 % 10. Bristande tillit eller tålamod 3 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % I figur 5 redovisas den sammantagna fördelningen för de två myndigheterna av de orsakskoder som tilldelats posterna med onödig efterfrågan. 8 De vanligaste orsakskoderna är I, Detalj- I y K mande studier av andra mötespunkter kan ge andra signaler. Det är dock troligt att kommande fördjupningar, i syfte att utreda grundorsaker och föreslå förändringar, kommer att ske inom dessa områden. Återstoden av avsnittet ägnas därför åt innehållet i de utpekade tre Information om ärendet För att skapa värde behöver medborgarna ha tillgång till aktuella data om sina ärenden. Informationen krävs för att de ska kunna interagera, men också för att de ska vara trygga med att allt fungerar: Kunden ringer för 6-7 gången denna månad för att få reda på om journalen kommit in eller inte. Ansökan kom in den 15 november och efter drygt en månad är ärendet ännu inte bedömt. Kunden får nu också veta att det finns ett glapp mellan läkarintygen. 8 I vissa fall har flera orsakskoder angivits och därför är summan av andelarna mer än 100 procent. 52

54 Problem med bristfällig information om ärendet finns främst inom de ärendeströmmar som har studerats inom Försäkringskassan, men problemet finns även på Skatteverket (figur 6). Ett informationsbehov uppstår exempelvis om kunden ges oklara besked om handläggningstider, men som tidigare har diskuterats är gränsdragningen svår. F j x v v bristande tillit eller tålamod : Kunden har ringt tre gånger tidigare om när skatteåterbäringen ska komma. Första gången, vid första avstämningen i juni, fick han veta att betalningen antingen kommer i augusti, september eller december. Andra gången var i augusti och då skulle pengarna antingen komma i september eller december. Tredje gången i september utlovades att skatteåterbäringen skulle komma i december. Med detta samtal (i december) ville han försäkra sig om att pengarna verkligen kommer. Figur 6. Andelen av den onödiga efterfrågan som har givits I respektive ärendeström 60 % 50 % 51 % 43 % 44 % 40 % 30 % 27 % 20 % 14 % 10 % 0 % Sjuk Förälder Beskattning Folkbokföring Totalt 53

55 3.3.2 Detalj-agerande Individer och maskiner gör ibland fel i fråga om enkla men viktiga detaljer: Kunden ringer angående att hon fyllt i fel inkomst på sin ansökan och vill ha hjälp att ändra. Handläggaren skriver in inkomsten i hennes ärende. Den största andelen detalj-fel finner vi bland de ärenden som rör området Folkbokföring (figur 7). Bland ärendena med detalj-fel inom Folkbokföring finns exempelvis enkla avläsningsfel: Kunden säger att vi folkbokfört henne på fel gatunummer. Vi tar fram anmälan och kan se att hon fyllt i 1 C men maskinen har avläst det som 10. Samtalet i följande exempel hade sannolikt kunnat undvikas om personalen på servicekontoret varit mera uppmärksam: Kunden och hennes man besökte servicekontoret i oktober där mannen anmälde inflyttning till Sverige. De fick veta att det skulle ta 4-6 veckor. Hon ringer därför att de ännu inte fått något besked. Hon får veta att uppehållstillståndskortet saknas. Hon menar att servicehandläggaren inte sade något om kortet. Figur % 70 % Andelen av den onödiga efterfrågan som har givits D j- v ärendeström 72 % 60 % 50 % 40 % 30 % 32 % 27 % 39 % 34 % 20 % 10 % 0 % Sjuk Förälder Beskattning Folkbokföring Totalt 54

56 3.3.3 Information om systemet Problem uppstår ofta i fråga om vilka aktörer som är inblandande och i vilken ordning saker ska ske. Särskilt rollfördelningen mellan arbetsgivare, läkare och medborgare är en försvårande faktor vid sjukskrivning: Kunden vill ha telefon till någon av de handläggare hon pratade med i förrgår och i går. Frågan är om läkaren kontaktats angående intyg. Hon får veta att så inte skett. Hon säger att det är jobbigt med nya handläggare varje gång. Handläggning har ju kunnat göras sedan tre veckor men ärendet är inte klart nu heller. Det är svårt ekonomiskt och sjukpenningen behövs. Den största andelen problem med bristande information om systemets design och funktion finns inom området Folkbokföring (figur 8). Detta exempel berör dock området Beskattning: Kunden ringer för vännens räkning i Marocko. I tidigare kontakt uppmanades hon att avvakta, skatteåterbäringen skulle komma på en avi. Men avin var på svenska och den gick inte att lösa in i Marocko. När flera aktörer är inblandade gäller det att saker sker i rätt ordning, annars kan det leda till onödig efterfrågan, som i följande exempel: Kund har beställt personbevis som hon fick i går. Hon säger att hon skilde sig för en månad sen, men att hon på personbeviset fortfarande står som gift. Nu när vi går in i folkbokföringen i dag, så kan vi se att domen kommit in från tingsrätten och hon står registrerad som skild nu. Hon frågar då om vi kan skicka ut nytt personbevis för ändamål körkort. Den onödiga efterfrågan i detta exempel orsakas av att kunden beställer personbeviset i ett för tidigt skede. Det hade kanske inte behövt ske om kunden hade uppmanats att vänta och fått veta att besked kommer när ärendet har registrerats. 55

57 Figur % Andelen av den onödiga efterfrågan som har givits I y respektive ärendeström 56 % 50 % 40 % 30 % 20 % 26 % 21 % 24 % 26 % 10 % 0 % Sjuk Förälder Beskattning Folkbokföring Totalt 3.4 Vem ligger bakom felen? Med det systemsynsätt som tillämpas här är det sällan möjligt eller ändamålsenligt att någon aktör eller enhet pekas ut som den som orsakar resursslöseriet bakom onödig efterfrågan. De flesta aktörer gör det som i det lokala sammanhanget framstår som görligt, logiskt, rätt och riktigt. Felet är en konsekvens av aktörernas sammanlagda handlande. I föregående avsnitt konstaterades att den egentliga orsaken till problemet inte kan förstås av orsakskoderna. På motsvarande sätt kan aktören som genom sitt handlande utlöser oönskad efterfrågan sällan utpekas som skyldig. Som en ledtråd för att förstå orsakerna kan det däremot vara viktigt att identifiera aktören. Det gäller att förstå vilka aktörer som exempelvis agerar utifrån en felaktig uppfattning om systemets konstruktion. I denna studie av inkommande telefonsamtal har det genomförts en mappning av om det är myndigheten, kunden eller tredje part som kan misstänkas utföra den felaktiga handlingen. Ibland har detta inte fullt ut kunnat avgöras. Det kan exempelvis ha varit handläggaren 56

58 som varit otydlig eller kunden som har missuppfattat. Då har två parter markerats. Antalet markeringar överstiger därför det totala antalet poster med onödig efterfrågan. I diagrammet nedan illustreras den procentuella fördelningen mellan dessa markeringar (figur 9). I de flesta fall är myndigheten själv bland dem som misstänks ha utlöst felet. I fråga om teknik och otillgänglighet är förhållandet tydligt men volymen är inte så stor. Ett viktigare konstaterande kan vara att det är myndigheterna som genom sitt beteende orsakar merparten av svårigheterna med att hålla sig uppdaterad om det aktuella ärendet. Även i de fall det finns brister vad gäller information om systemet och i system-agerandet, är det oftast myndigheternas personal som utför den felaktiga handlingen. Felen verkar oftare orsakas av att myndigheternas personal inte förmår att själva vägleda och navigera genom systemet, än av kunder och tredje part. För tredje part är det svårt att agera rätt, både i förhållande till systemet och i enskilda detaljer. Figur 9. Andel av den onödiga efterfrågan i samtliga fyra ärendeströmmar som har orsakats av myndighet, tredje part respektive kund, uppdelat per orsakskod 1. Förlorade dokument 2. Information om ärende 3. Information om regelverk 4. Information om systemet 5. Detalj-agerande 6. System-agerande 7. Obeprövad förändring 8. Otillgänglighet 9. Teknikstrul 10. Bristande tillit eller tålamod 0% 20% 40% 60% 80% 100% Myndighet Tredje part Kund Den andel onödig efterfrågan som utlöses av olika parter varierar lite mellan de fyra ärendeströmmar som har studerats (figur 10). I jämförelse med de andra ärendeströmmarna är det tredje part läkare och 57

59 arbetsgivare som utlöser en större andel av problematiken inom området Sjuk. I fråga om beskattning är det kunderna som utlöser en större andel än i övriga ärendeströmmar. Framför allt inom folkbokföringen verkar det vara myndighetens eget arbete som måste förändras för att antalet onödiga samtal ska kunna minska. Exempelvis kanske Skatteverket inte rutinmässigt bör skicka blanketten till folkbokföringsadressen när kunder vill göra en flyttanmälan: Kund ringer för att hon inte fått den flyttanmälan hon beställt för en vecka sedan. Hon förklarar nu att hon inte vill ha den till folkbokföringsadressen utan till sin nuvarande adress. Figur 10. Andel av den onödiga efterfrågan uppdelat på orsakande part och ärendeström 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sjuk Förälder Beskattning Folkbokföring Myndighet Tredje part Kund 3.5 Ärendets natur Få ärendeströmmar följer samma logik. Tvärtom kan ärendelogiken vara påtagligt annorlunda mellan olika delar inom en och samma myndighet. För att undersöka ärendelogikens påverkan på onödig efterfrågan bestämdes att den mindre komplexa föräldrapenningen respektive den mer komplexa sjukpenningen inom Försäkringskassan skulle studeras (se sidan 17, 31 och 33). Dessa båda förmåner utgör en begränsad 58

60 men väsentlig delmängd av de båda ärendeströmmarna Sjuk och Förälder som hittills varit föremål för analys i texten. Tre av forskningsfrågorna skulle besvaras genom att jämföra dessa två förmåner som anses ha olika komplexitet: 6. På vilket sätt varierar efterfrågans karaktär mellan ärenden med distinkt skilda egenskaper? 7. På vilket sätt varierar mängden onödig efterfrågan mellan ärenden av olika karaktär och hur kan den variationen förklaras? 8. Är det samma systemfaktorer som driver fram den onödiga efterfrågan, oberoende av ärendets natur? Frågorna besvaras inte slutgiltigt i denna delrapport, men preliminära svar i fråga om inkommande telefonsamtal kan lämnas. Figur 11. Andelen samtal inom respektive efterfrågekategori uppdelat på sjukpenning och föräldrapenning Vad gäller generellt? Vad gäller specifikt i detta fall? Hur gör jag? Vad gör ni? Lämna data Beställa tom blankett, broschyr etc. Fråga om/beställa data, registerutdrag 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % Föräldrapenning Sjukpenning Vad gäller kategorier av efterfrågan var skillnaderna få (figur 11, jämför avsnitt 3.1). Skälet till att det inom sjukpenning är fler som V? är i många fall att tredje part, såsom läkare och arbetsgivare, dröjer med sina underlag. Detta förklarar till stor del 59

61 varför misslyckanden oftare orsakas av tredje part i sjukpenning i jämförelse med föräldrapenning (figur 12). Antalet inblandade aktörer är en försvårande faktor. Inom föräldrapenning ringer kunderna lite oftare för att lämna data eller beställa en blankett. Figur 12. Andel av den onödiga efterfrågan inom sjukpenning respektive föräldrapenning som orsakas av myndighet, tredje part respektive kund 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% Kund Tredje part Myndighet 30% 20% 10% 0% Sjukpenning Föräldrapenning Andelen onödig efterfrågan inom sjuk- och föräldrapenning är 74 respektive 66 procent (figur 13). 60

62 Figur 13. Andelen onödig efterfrågan inom sjukpenning respektive föräldrapenning 80 % 70 % 60 % 74 % 66 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Sjukpenning Föräldrapenning Trots skillnaden i onödig efterfrågan finns det inga påtagliga tecken i materialet på att det är just graden av professionella bedömningar som orsakar detta. Någon systematisk kodning har inte gjorts, men det är få frågor och ifrågasättanden av professionella avvägningar. Anledningen kan förstås vara att många av dessa kunder inte ringer kundcenter då de har en personlig handläggare. 61

63 Figur 14. Andelen av den onödiga efterfrågan inom sjukpenning respektive föräldrapenning som har tilldelats respektive orsakskod 1. Förlorade dokument 2. Information om ärende 3. Information om regelverk 4. Information om systemet 5. Detalj-agerande 6. System-agerande 7. Obeprövad förändring 8. Otillgänglighet 9. Teknikstrul 10. Bristande tillit eller tålamod 3 % 8 % 7 % 3 % 3 % 1 % 3 % 0 % 2 % 7 % 3 % 1 % 2 % 16 % 22 % 26 % 25 % 34 % 40 % 53 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % Föräldrapenning Sjukpenning Den återstående frågan är om det är samma systemfaktorer som driver fram den onödiga efterfrågan, oberoende av ärendets natur? Då systemfaktorerna ännu inte har identifierats går det bara att ge ett preliminärt svar. Resultatet av orsakskodningen indikerar dock vissa skillnader. Sjukpenning har en påtagligt högre andel fel inom detaljagerande, information om ärende och otillgänglighet, medan det inom föräldrapenning är teknikens andel som sticker ut (figur 14). Om dessa skillnader med säkerhet kan sägas ha med ärendets natur att göra kan dock inte slås fast. Skillnaderna skulle till exempel kunna förklaras genom att kundgrupperna är olika. 62