Stockholms universitet YTTRANDE Dnr SU Remiss: En effektivare miljöprövning, delbetänkande av Miljöbalkskommittén, SOU 2003:124

Transkript

1 Stockholms universitet YTTRANDE Dnr SU Miljödepartementet Remiss: En effektivare miljöprövning, delbetänkande av Miljöbalkskommittén, SOU 2003:124 Stockholms universitet, som har blivit anmodad att yttra sig över rubricerande ärende, anför följande. Miljöbalkskommittén har genom ett tilläggsdirektiv fått i uppdrag att undersöka möjligheten att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts. Utgångspunkten för uppdraget är intresset av att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att möjligheten att uppnå miljömålen försvåras eller allmänhetens rätt till insyn eller deltagande åsidosätts. Remissvaret är upplagt så att först diskuteras övergripande synpunkter, därefter kommenteras betänkandet under rubriker som följer rubriceringen i betänkandets sammanfattning. Övergripande synpunkter Ingen ifrågasätter att miljöprövningarna bör vara effektiva. En grundläggande fråga är dock vad vi avser med effektiv och effektivare. Olika intressegrupper förstår det på olika sätt. Effektivisering kan avse en förbättrad prövning inom ramen för givna resurser, en snabbare prövning, att fler mål/ärenden klaras av inom givna ramar osv. Det är dock klart att en förändring som enbart syftar till snabbare handläggning utan att konsekvenserna för beslutens kvalitet, skyddsnivån, miljömålen eller allmänhetens inflytande undersöks inte kan betraktas som en effektivisering. Emellertid är det just detta begränsade perspektiv som Miljöbalkskommittén tycks ha intagit; den reducerar i princip hela diskussionen om effektivare miljöprövning till att handla om snabbare handläggningstider. Trots att det tydligt framgår av tilläggsdirektivet för Miljöbalkskommittén att effektiviseringen inte får medföra att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts, ägnar kommittén sig ytterst lite åt denna fråga. Kommittén har bl.a. inhämtat och sammanställt intressant statistik över handläggningstiden vid miljödomstolar. Dessa siffror jämförs därefter med ett par andra länder (och det framgår att skillnaderna överlag inte är särskilt dramatiska) och får ligga till grund för

2 förslagen om hur prövningarna kan förenklas och tiderna förkortas. Däremot görs ingen som helst inventering av beslutens kvalitet eller möjligheten att genom befintliga miljöprövningar uppnå miljömålen i 1 kap. 1 miljöbalken (MB). Miljöbalkskommittén negligerar så gott som fullständigt den frågan, bortsett från att den på flera ställen påpekar att förändringarna inte får medföra att miljöskyddskraven åsidosätts. Frågor som måste ställas i en diskussion om en effektivisering av miljöprövningarna är om nuvarande beslut är dåliga, om miljöbalkens skärpta krav på skyddsåtgärder inte medfört några förbättringar och om det utökade kravet på miljökonsekvensbedömningar enbart varit formalia utan påvisbara resultat i beslutens kvalitet. Med tanke på hur tilläggsdirektivet är formulerat, borde en sådan undersökning vara en självklar del i en utredning. Dessvärre saknas den i delbetänkandet. Av kommitténs utredning framgår bl.a. att flera myndigheter anser att en viktig förklaring till handläggningstidernas omfattning är den bristande kvaliteten på verksamhetsutövarnas miljökonsekvensbeskrivningar, som medför krav på komplettering. Trots detta diskuteras inte vad som kan göras för att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningen redan innan den ges in i samband med ansökan. Istället föreslås förändringar av samrådsförfarandet, på ett sätt som i sig inte kommer att medföra några förbättringar av kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. I tilläggsdirektivet betonas också att effektiviseringen inte får medföra att allmänhetens rätt till insyn och deltagande åsidosätts. Även denna fråga behandlas styvmoderligt i utredningen, trots att miljöprövningarna överlag är så konstruerade att process och substans hänger ihop. De materiella reglerna de allmänna hänsynsreglerna m.m. får sitt innehåll i processen; genom argument från sökanden, myndigheter och allmänhet. Det är på basis av dessa argument som tillståndsmyndigheter beslutar om vilka skyddsåtgärder som behövs, vilken lokalisering som är minst olämplig osv. I betänkandet finns det, som sagt, inte någon sådan undersökning av beslutens kvalitet. Det kan möjligtvis försvaras med att det är svårt att göra en sådan undersökning, men i det här fallet hade en sådan varit möjlig. Än värre är emellertid att Miljöbalkskommittén knappast ens reflekterar över detta. Det gör att diskussionen och förslaget om effektivisering framstår som vinklade och utformade enbart för att tillgodose industrins krav på förenklad och snabbare snarare än effektivare

3 miljöprövning. Effektivisering och förenkling är dock inte samma sak. Stockholms universitet anser att detta snäva perspektiv i alltför stor utsträckning präglar förslagen, framför allt beträffande formerna för miljökonsekvensbedömningarna. Kritiken mot Miljöbalkskommitténs tillvägagångssätt och perspektiv innebär emellertid inte att det saknas behov för att granska om miljöprövningar kan förenklas och göras mer enhetliga. Flera av förslagen i betänkandet förefaller rimliga ur miljösynpunkt, bl.a. sammanslagningen av prövning av täktverksamhet och miljöfarlig verksamhet, och införandet av anmälningsplikt för vissa mindre ingripande vattenverksamheter. En genomgång och översyn av systemet med miljökonsekvensbedömningar är också motiverad. En annan övergripande kritik mot utredningen, som snarare beror på direktiven än betänkandet i sig, är att den är splittrad. Problemet med delbetänkanden är att de olika delarna hör ihop, och att det i vissa frågor är svårt att ta ställning till ett förslag utan att veta hur övriga delar kommer att se ut. Så är fallet med ett par av förslagen i detta betänkande. Inte minst försvåras bedömningen av betänkandets förslag (om exempelvis ökad anmälningsplikt istället för tillståndsplikt) av att kommittén inte har beaktat 1998 års Århuskonvention, som syftar till att stärka allmänhetens, inklusive miljöorganisationernas, rätt att deltaga och föra talan i mål och ärenden om miljön. Att genomförandet av Århuskonventionen inte beaktas blir desto märkligare eftersom såväl den svenska regeringen som Europaparlamentet och Ministerrådet nu påbörjat processen för att ratificera konventionen och genomföra nödvändiga lagstiftningsåtgärder. Ett mer flexibelt system för miljökonsekvensbedömning Miljöbalkskommittén anser att det svenska systemet behöver göras mer flexibelt. En sådan strävan förefaller rimlig, men precis som med begreppet effektivitet kan flexibilitet förstås på flera sätt. Miljöskyddsregler och miljöprocesser bör vara flexibla på så sätt att de kan tillämpas för en mångfald aktiviteter, verksamheter och situationer, men erfarenheten med flexibla regler och processer visar också att de kan medföra en utarmning av miljöskyddet. Alltför vaga regler om vad som skall beaktas, vad som skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning eller om vilka som skall underrättas om samråd kan därför få till följd att de tolkas och tillämpas minimalistiskt. Problemet är i viss mån ofrånkomligt, men om flexibla regler skall tillämpas måste det finnas ett fungerande och ganska tydligt reglerat system

4 för hur allmänheten ges god insyn och rätt att påverka besluten. Miljöbalkskommittén har jämfört det svenska systemet med miljökonsekvensbeskrivningar och bedömningar med ett par andra EU-medlemsstater. Bland annat har de svenska handläggningstiderna jämförts med motsvarande tider i Danmark, Finland och Nederländerna. Kommitténs slutsats är att det för stora projekt inte finns några avgörande skillnader mellan Sveriges och övriga undersökta länders miljökonsekvensbedömningar. Handläggningstiderna tycks vara ungefär desamma. Däremot menar kommittén att Sverige utmärker sig för MKB-förfarandet ifråga om mindre projekt. Som kommittén påpekar, består skillnaden emellertid inte heller för dessa aktiviteter i längre handläggningstid i Sverige än i övriga länder. Däremot tillkommer i Sverige ett MKBförfarande innan tillståndsprövningen startar. Om nu detta är problemet, tycks det som att problemet med tidsåtgången åtminstone delvis faller tillbaka på verksamhetsutövarna. Tidsåtgången för samrådsförfaranden och utarbetande av MKB styrs ju i större utsträckning av sökanden än processen när ansökan väl lämnats in till tillståndsmyndigheten. Är det då av dessa skäl motiverat att begränsa den föregående processen? Att flera myndigheter hänvisar till bristande miljökonsekvensbeskrivningar talar också för att insatser bör göras för att förbättra beskrivningarnas kvalitet redan innan de ges in till tillståndsmyndigheten tillsammans med ansökan. Miljöbalkskommittén borde, när den studerade MKB-systemet i Nederländerna, ha undersökt hur den statliga MKB-kommissionen fungerar. Den holländska MKB-kommissionen ger bl.a. råd till myndigheter om innehåll och kvalitet i MKB. Kanske skulle en liknande inrättning förbättra kvaliteten i Sverige. Miljöbalkskommittén betonar på flera ställen att svensk rätt ifråga om MKB bör harmoniseras med andra EU-medlemsstaters. En sådan harmonisering är emellertid inget självändamål. EG:s MKB-direktiv är ett minimidirektiv, som möjliggör för medlemsstater att gå längre. Avgörande för om de svenska reglerna bör ändras, skall därför vara om de anses för komplicerade eller kostbara för att kunna motiveras ur miljösynpunkt, inte huruvida nivån är högre eller kraven hårdare i Sverige än i grannländerna. Vad gäller effekterna av föreslagna förändringar, skriver kommittén att det bör dock understrykas att det beslutsunderlag sökanden lämnar i ansökningen enligt miljöbalken alltid skall vara tillräckligt för en prövning enligt bland annat miljöbalkens hänsynsregler (s 18). Uttalandet hänger dock i luften eftersom det inte följs av en

5 diskussion om möjligheterna att säkra en sådan tillämpning med de förenklade krav på MKB som föreslås. Ett enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivningar Miljöbalkskommittén föreslår att det för samtliga verksamheter ställs krav på endast ett samråd innan miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan ges in till tillståndsmyndigheten. Dessutom vill kommittén att formerna för konsekvensbedömningen görs friare så att de kan anpassas till det enskilda fallet. Stockholms universitet utesluter inte behovet av att införa enklare förfaranden för miljökonsekvensbeskrivningar. Förslaget om att enbart ha ett samråd måste dock ses i ljuset av att kommittén också anser att kungörelsen av en ansökan bör uppfattas som ett godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen; se nästa avsnitt. Det innebär sammantaget en försämrad möjlighet för allmänheten att ha inflytande på beslutsprocessen, vilket inte är förenligt med tilläggsdirektivet till betänkandet. Om ett flexiblare system skall utformas, måste det därför tydliggöras i lagtext hur andra aktörer än sökanden och myndigheter kan deltaga och ge sina synpunkter på en ansökan och en MKB. Stockholms universitet delar kommitténs slutsats, att i de fall verksamheten redan omfattas av den obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningen, något nytt beslut om att verksamheten kan medföra betydande miljöpåverkan inte behövs. Som anges i nästa avsnitt, bör dock kravet på ett särskilt beslut om att kvalitetsgodkänna den utformade miljökonsekvensbeskrivningen kvarstå. Bättre beslutsunderlag tidigt i processen I betänkandet föreslås att kravet på ett särskilt beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen skall utgå. Motiveringen är att godkännandet sker i standardiserad form och att kommittén därför anser att det saknar funktion. Dessutom skriver kommittén (s 143) att regeln i värsta fall kan bidra till en uppfattning att även omfattande kompletteringskrav kan ställas mycket sent i prövningsprocessen. Istället föreslår kommittén att kungörelsen av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen bör utgöra ett godkännande av ansökan. Stockholms universitet avstyrker definitivt detta förslag eftersom det är omöjligt att förena med tanken att allmänhetens insyn och deltagande skall förbli intakt. Miljöbalkskommittén menar, med utgångspunkt i hur förfarandet ser ut idag, att kungörelsen skall ske först efter krav på

6 kompletteringar från myndigheter, samtidigt som kungörelsen i princip skall innebära ett godkännande av beskrivningen. Godkännandet har därmed skett redan innan allmänheten ges möjlighet att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Detta medför i sin tur att möjligheten för allmänheten att kommentera och kritisera konsekvensbeskrivningen begränsas ytterligare, och möjligheten för tillståndsmyndigheten att beakta allmänhetens yttranden åsidosätts (jmf MB 6:9). I dessa delar är förslaget inte förenligt med förutsättningarna i tilläggsdirektivet. Därtill är argumentet om att det särskilda beslutet, att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen, standardiserats inte övertygande. Om så är fallet bör förändringar ske så att bedömningen av beskrivningen försäkras, snarare än att lyfta ut kravet på särskilt godkännande. Om kravet på ett särskilt beslut om godkännande av MKB lyfts ut är risken stor att miljökonsekvensbeskrivningens faktiska värde minskar ytterligare och att tillståndsmyndigheter i sämre utsträckning beaktar vad miljökonsekvensbeskrivningen anger. Om allmänhetens deltagande skall bevaras eller rentav stärkas, i enlighet med principerna bakom Århuskonventionen, bör övervägas om inte ansökan skall kungöras redan innan kompletteringsrundan genomförts. Då skulle tillståndsmyndigheten nämligen också kunna beakta de kommentarer och yttranden som kommer från allmänheten innan den förelägger sökanden att komplettera ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Detta skulle kunna medföra en effektivare och snabbare handläggning. Ett enklare förfarande vid prövningar av ändringar och utökningar av befintliga miljöfarliga verksamheter Stockholms universitet anser att tanken med påbyggnadstillstånd är bra så länge förändringen inte medför betydande miljöpåverkan och processen möjliggör en allsidig prövning och deltagande av allmänheten. För att undvika att verksamheter expanderar snuttvis är det väsentligt att övriga parter i det enskilda ärendet/målet kan begära att prövningen skall vara mer helhetsinriktad när så är nödvändigt för att inte försumma miljöskyddsaspekter. Den föreslagna förändringen innebär inte i sig någon minskning av antalet tillståndspliktiga verksamheter till förmån för allmänpliktiga Stockholms universitet delar uppfattningen, att någon tidsgräns för miljöprövningen inte bör anges i författning. Som kommittén anger är det oklart vilka konsekvenserna skulle bli om en sådan tidsgräns överskreds. Att en ansökan om tillstånd automatiskt skulle beviljas för det fall

7 ärendet/målet överskred angiven tidsgräns vore helt otänkbart. Stockholms universitet delar även uppfattningen att en ökad integration i miljöprövningen bör främjas. Ett sätt är att, som kommittén anger, utforma systemet så att tillstånd söks enligt miljöbalken och inte, som nu, enligt 9 kap. eller 11 kap. MB. Det skulle möjliggöra en ännu mer samlad bedömning än den som nu sker, och begreppen miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täktverksamhet skulle minska i betydelse. I avsnittet om täktverksamhet nedan påpekas att en sådan integration inte utesluter att särskilda hänsynsregler tillämpas för exempelvis utvinning av grus m.m. Anmälningsplikt i stället för tillståndplikt för vissa vattenverksamheter Miljöbalkskommitténs förslag, att införa anmälningsplikt på vissa mindre ingripande vattenverksamheter som idag är tillståndsverksamheter, tillstyrks. Det innebär inte att Stockholms universitet helt instämmer i förslaget över vilka slag av vattenverksamheter som skall bli anmälningspliktiga (jfr bilaga 11 i betänkandet), men grundtanken är väl motiverad. Ett skäl till att införa anmälningsplikt är att vissa förfaranden som idag hanteras inom ramen för strandskyddsdispenser eller anmälningar enligt 12 kap. 6 MB skulle bli anmälningspliktiga. Avgörande för att denna förändring skall kunna genomföras är dock återigen att allmänhetens, sakägarnas och miljöorganisationernas rättställning inte begränsas. Miljöbalkskommittén borde i detta avseende presenterat hur exempelvis miljöorganisationernas besvärsrätt skulle förändras. Nu kommer den att behöva vidgas om Sverige skall kunna ratificera Århuskonventionen. Eftersom dessa delar saknas är det svårt att ta ställning till förslaget. Tydligare tillståndsprövning av täkter Det är av samma skäl svårt att ta ställning till de delar av förslaget som avser täktverksamhet. En ökad möjlighet till samprövning av de delar av en och samma verksamhet som utgör miljöfarlig verksamhet och täktverksamhet är önskvärd eftersom det kan bidra till en bättre helhetsbedömning samt påskynda prövningen. Prövningen bör, som föreslås, ske vid länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation. Däremot är Miljöbalkskommitténs argument mot behovsprövningen enligt 12 kap. 2 MB inte övertygande. En gemensam process för miljöfarlig verksamhet och täktverksamhet hindrar inte att det finns särskilda regler angående nyttjandet av naturresurser. Miljöbalkskommittén hänvisar bl.a. till

8 målformuleringen i 1 kap. 1 MB, om att återvinning och annan hushållning med material, råvaror och energi främjas, och till de allmänna hänsynsreglerna, och anser att de räcker för att tillgodose skyddet nyttjandet av naturresurser. Vi vet dock att miljöbalkens målstadgande hittills har haft ett marginellt inflytande på miljöprövningarna, även om det framgår av miljöbalkens förarbeten att en sådan inverkan avsågs. En förändring i praxis, så att 1 kap. 1 MB ges ökad tyng, är önskvärd, men knappast att förlita sig på för att definiera kriterier för resursutnyttjande. Möjligtvis kan behovsregeln flyttas från 12 kap. MB till 2 kap. MB, kanske genom en omformulering av 2 kap. 5 MB. Behovsprövningen bör dock finnas kvar, antingen i 2 eller 12 kap. MB. Miljöbalkskommittén föreslår vidare att en allmän hänsynsregel om skydd av biologisk mångfald införs i 2 kap. MB. Stockholms universitet tillstyrker detta förslag eftersom det idag saknas ett sådant stadgande (även om naturskydd implicit kan utläsas ur t.ex. 2 kap. 3-4 MB). Däremot kan förslaget om att införa en avvägningsregel ifråga om hotade, sällsynta och hänsynskrävande arter inte tillstyrkas utan att ett konkret förslag presenteras. En allmän avvägningsregel baserad på omfattningen i 2 kap. 7 MB är inte tillräcklig. Om den nuvarande stoppregeln i 12 kap. 2 MB upphävs till förmån för en allmän hänsynsregel i 2 kap. MB bör skyddet för hänsynskrävande arter uttryckligen anges i 2 kap. 9 MB. Därmed bör en eventuell inverkan på sällsynta och hänsynskrävande arter bara tillåtas om det föreligger särskilda skäl samt aldrig om den sökta verksamheten kan inverka på en utrotningshotad arts bestånd. En ökad integration av prövningarna utesluter inte heller att det bland grunderna för omprövning av tillstånd i 24 kap. MB anges en särskild tidsgräns för täkter. Enligt Miljöbalkskommittén behövs ingen sådan tidsgräns eftersom det [s]edan lång tid tillbaka är vanligt att tidsbegränsa tillstånd till täkter. Detta är dock inget godtagbart skäl till att inte ange tidsgränsen för tillståndets räckvidd i lagtext; en sådan praxis är inte helt enhetlig och den kan också komma att ändras. Även vid en ökad integration kan särskilda tidsramar för tillstånd tillämpas när det avser resursutnyttjande. Visionen om enhetlighet är vältänkt, men den får inte bli ett självändamål, som förhindrar varje tänkbar åtskillnad av verksamhetskategorier. Enligt Miljöbalkskommittén brådskar det med en förändring i denna del. Påståendet övertygar inte. Om det var så brådskande, borde betänkandet också angivit ett förslag på hur naturskyddsaspekten skall beaktas i de allmänna hänsynsreglerna. Någon förändring av de särskilda

9 hänsynsreglerna i 12 kap. MB bör inte ske förrän en korresponderande ändring sker i 2 kap. MB. Regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning begränsas enbart till infrastrukturprojekt Regeringens tillåtlighetsprövning har varit föremål för kritik och diskussion vid flera tillfällen tidigare. Frågan är väl värd att diskutera, men argumentet att förkorta prövningstiden kan knappast vara avgörande. Samtliga de verksamheter som idag omfattas av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning är sådana att de avses bedrivas under mycket lång tid. Flera av verksamhetsslagen får också stora konsekvenser på omgivningen. Av denna anledning bör några månaders, kanske ett års, extra prövningstid inte vara avgörande för hur och var prövningen skall göras. Av Miljöbalkskommitténs resonemang framgår emellertid att den framför allt har just prövningstiden för ögonen när den föreslår förändringar av 17 kap. MB. Den föreslagna förändringen får politiska konsekvenser på såväl regerings- som kommunal nivå (kommunalt veto). Miljöbalkskommittén har rätt i att prövningens placering och funktion idag skiljer sig från regeringsprövningen så som den fungerade i 136a byggnadslagen. Idag blir regeringens tillåtlighetsprövning mer likartad övrig prövning (främst av miljödomstol) än tidigare, eftersom regeringen skall tillämpa samma regler i sin bedömning. Detta talar för att regeringens prövning skulle kunna begränsas ytterligare. Vissa av de verksamheter som idag är föremål för regeringens obligatoriska prövning bör kunna lyftas över på miljödomstolarna. Andra verksamheter, exempelvis lagring av kärnavfall, rymmer så viktiga och påtagliga politiska dimensioner att det alltjämt är lämpligt att låta regeringen göra den prövningen. Miljöbalkskommittén påstår emellertid också att i fall miljödomstolarna övertar prövningen av dessa mål och fattar beslut i sak, kan handläggningen få den öppenhet och genomlysning som behövs för att allmänhet och sakägare skall få inflytande över beslutsprocessen. Dessvärre är det ingen självklarhet eftersom Miljööverdomstolens praxis ifråga om sakägares överklaganderätt är ojämn och dess tendens snarare tycks vara att begränsa skaran av besvärsberättigade. Behov av ytterligare utredningar Stockholms universitet instämmer i att möjligheten att samordna MKB-förfarandena för planer och projekt bör utredas ytterligare.

10 Är ett snabbt genomförande är viktigt? Det finns flera skäl till att Miljöbalkskommittén brutit ut vissa frågor till ett delbetänkande. Konsekvenserna av att splittra utredningen blir emellertid att det inte går att ta ställning till vissa förslag eftersom de så intimt hänger samman med andra delar av arbetet, som ännu inte presenterats. Om det hade varit så brådskande att genomföra ändringarna som kommittén påstår, borde den också ha presenterat förslag på hur exempelvis hänsynsreglerna skall se ut eller miljöorganisationernas besvärsrätt bör definieras. Nu framstår kommitténs önskan om snabbt genomförande som ytterligare ett uttryck för att blott tillgodose önskan om snabbare handläggning och enklare prövningsförfaranden. Sammanfattning av synpunkterna Stockholms universitet tillstyrker fler av förslagen i betänkandet. En påtaglig brist i delar av betänkandet är likväl att effektivitet för Miljöbalkskommittén reduceras till en fråga om snabb handläggning. För att vara en utredning om effektivitet diskuteras förslagens inverkan på miljöbeslutens kvalitet eller på allmänhetens rätt till insyn och deltagande i miljöprövningen i alldeles för liten utsträckning. Sammantaget medför de föreslagna åtgärderna, trots påståendet om det motsatta, att allmänheten ges sämre insyn och möjlighet att deltaga i prövningen än med befintligt system. Detta är desto märkligare eftersom Sverige just nu ser över möjligheten att ratificera Århuskonventionen, som syftar till att stärka enskildas och miljöorganisationers rätt att deltaga och föra talan i miljömål. Det borde vara möjligt att tillgodose dessa principer och samtidigt effektivisera miljöprövningarna. Detta yttrande har på Stockholms universitets vägnar beretts av professor Jonas Ebbesson. Yttrandet har expedierats av Christina Schaffer, CTM, Stockholms universitet.