Remiss: Århuskonventionens genomförande i svensk rätt

Transkript

1 Juridiska fakultetsnämnden YTTRANDE Dnr SU Miljödepartementet Remiss: Århuskonventionens genomförande i svensk rätt Stockholms universitet har anmodats yttra sig över rubricerade ärende. Juridiska fakultetsnämnden får enligt universitetets uppdrag härmed anföra följande. Övergripande och sammanfattande synpunkter Stockholms universitet är överlag starkt kritiskt till Miljödepartementets förslag på hur 1998 års konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) skall genomföras. Promemorian präglas av ambitionen att snabbt kunna ratificera konventionen, så att Sverige kan deltaga som part vid den 2:a partskonferensen i maj Denna ambition motsvaras emellertid inte av seriösa förslag på hur konventionen skall genomföras i svensk rätt. På en rad frågor saknas seriös analys av svensk rätt (och av Århuskonventionen), och syftet tycks vara att få det att framstå som om svensk rätt redan uppfyller konventionen. Stockholms universitets slutsats är att de föreslagna åtgärderna inte räcker för att ens uppfylla Århuskonventionens minimikrav på parterna. Sverige bör följaktligen inte heller ratificera Århuskonventionen förrän mer genomarbetade förändringar föreligger. De största bristerna i promemorian avser konventionens s.k. tredje pelare, d.v.s. tillgången till rättslig prövning. Dels saknas en redogörelse för rättssystemet beträffande flera beslutsformer som omfattas av Århuskonventionen, artikel 9(3), dels är analysen överlag tunn och på flera punkter felaktig. Inte heller diskuteras på ett seriöst sätt vad som skulle fordras av svensk rätt för att uppfylla EU-kommissionens förslag på direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Istället återfinns flera ogrundade påståenden om att svensk rätt uppfyller Århuskonventionen. Stockholms universitet ägnar därför störst utrymme åt frågan om svensk rätt och Århuskonventionens tredje pelare. Den mest genomarbetade och ambitiösa delen av promemorian avser rätten att ta del av miljöinformation. Det är också på detta område som svensk rätt, framför allt om Miljödepartementets förslag om en miljöinformationslag fullföljs, bäst uppfyller Århuskonventionens principer. Miljödepartementets förslag att förena ratifikationen med en reservation beträffande konventionens krav på rättslig prövning av regeringsbeslut om ut-

2 sid. 2 lämnande av allmän handling, är åtminstone ärligt. Det är dock inte självklart att en reservation av detta slag godkänns av övriga parter. Allmänt om Århuskonventionen Århuskonventionen var på flera sätt innovativ. Det är unikt att internationella regelverk har som huvudsyfte att reglera beslutsprocesser, allmänhetens inflytande, rättsliga förfaranden och sekretessfrågor; alla dessa frågor har normalt ansetts utgöra grundläggande statssuveränitetsattribut. Det enda tidigare undantaget är konventioner om mänskliga rättigheter. Det är därför inte förvånande att Århuskonventionen binder samman miljöskydd och mänskliga rättigheter. Århuskonventionen inte bara förenar dessa båda rättsområden, utan utvecklar också den processuella dimensionen av miljöskydd som mänsklig rättighet. Den visar dessutom att frågor som tidigare ansetts vara nationella angelägenheter nu är folkrättsligt relevanta. Förhandlingarna om Århuskonventionen inom UNECE inspirerades bl.a. av princip 10 i 1992 års Riodeklaration om miljö och utveckling, och präglades av kopplingen mellan miljörätt och mänskliga rättigheter. Som anges i Miljödepartementets promemoria bekräftar Århuskonventionen dels att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för att andra grundläggande rättigheter skall kunna åtnjutas, dels att större samhälleligt deltagande är av godo för miljöskyddet. Däremot stämmer det inte, som påstås i promemorian, att Sverige deltog aktivt i de förhandlingar som lett fram till Århuskonventionen. Den allmänna uppfattningen bland de intresseorganisationer som deltog i och bevakade förhandlingarna var tvärtom, att Sverige var förvånansvärt passiv i förhandlingarna som föregick konventionen. Betydligt aktivare var våra grannländer, inte minst Norge. Det är väsentligt för förståelsen av konventionen, att dess tre pelare tillgång till miljöinformation, deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning hänger samman. Rätten till rättslig prövning syftar dels till att stärka genomförandet av de två andra pelarna, dels till att stärka tillämpningen och genomförandet av andra miljöskyddsregler som tillämpas vid exempelvis tillståndsprövning och tillsyn. Som påpekas nedan, är tillgången till rättslig prövning också ett rättsmedel mot myndigheter och privata subjekt som inte gör det som åligger dem, d.v.s. vid underlåtelser av olika slag. Väsentligt för tolkningen av Århuskonventionen är dess syfte, som definieras i artikel 1 och förtydligas i artikel 3. Även om detta nämns i promemorian präglar det inte Miljödepartementets tolkning av konventionen. Dessutom är det ingenting i konventionen som hindrar att parterna inför generösare regler för allmänheten. Eftersom Århuskonventionen syftar till att försäkra allmänheten respektive berörd allmänhet vissa rättigheter, är definitionerna av dessa begrepp betydelsefulla. Med allmänhet avses alla fysiska och juridiska personer och, i enlighet med nationell rätt, föreningar, organisationer och grupper som består av fysiska och juridiska personer. Berörd allmänhet definieras som: den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.

3 sid. 3 Av citatet framgår att det är en vidsträckt krets av personer som omfattas av berörd allmänhet och därmed tillerkänns rätten att deltaga i beslutsprocesser och rätten att driva frågor inför ett judiciellt organ. Dessutom presumeras miljöorganisationer ha ett intresse av miljöbeslut som ger dem rätt att deltaga i beslutsprocesser och begära rättslig prövning. Detta är särskilt problematiskt för svensk del. Parterna har möjlighet att i nationell rätt ange förutsättningar för att en miljöorganisation skall anses ha sådant intresse i saken som ger dem talerätt, men detta måste ske i ljuset av konventionens övergripande syfte: att främja allmänhetens inklusive miljöorganisationers rätt att deltaga och föra talan i miljömål.1 Parternas möjlighet att definiera kriterier för vilka organisationer som skall ha talerätt och på så sätt beskära talerätten är därför inte obegränsad. Tillgång till miljöinformation Som beskrivs i promemorian, finns i svensk rätt inte någon specifik rätt att ta del av myndigheters miljöinformation. Istället regleras detta på ett generellt sätt genom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, även om regleringen kan medföra särskilda kriterier för rätten att ta del av just miljöinformation. En svårighet vid en jämförelse mellan Århuskonventionen och svensk rätt är att kriterierna i båda rättsakterna är ganska allmänt hållna, och ger utrymme för olika tolkningar. Stockholms universitet delar likväl uppfattningen i promemorian, att sekretesslagens kriterier för utlämnande av allmän handling i stort överensstämmer med kriterierna i Århuskonventionen. Detta under förutsättning att den föreslagna ändringen av 14 kap. 11 sekretesslagen genomförs. Universitetet delar också uppfattningen att svensk rätt uppfyller det tidskrav som Århuskonventionen uppställer för när ett beslut om utlämnande av miljöinformation måste meddelas. Någon motsvarande maximitid formuleras inte i svensk rätt, men TF:s krav på att en allmän handling skall lämnas ut genast eller så snart det är möjligt och den praxis som utvecklats, bland annat genom JO:s och JK:s granskning och åtgärder, gör att Sverige utan vidare klarar kravet på en månad. Så länge det finns en tydligt utvecklad rättsnorm, exempelvis genom praxis, om att tidsramen inte får utsträckas längre än som sker idag, behövs därför ingen ändring för att uppfylla konventionens krav. Stockholms universitet instämmer med Miljödepartementet i att ett införande i svensk rätt av Århuskonventionens tidsgränser för beslut om miljöinformation skulle försämra rättsläget i förhållande till svensk rätt idag.2 1 Detta är särskilt tydligt just i stadgandet om miljöorganisationers talerätt i artikel 9(2b), 2 st. 2 En liknande tidsgräns formuleras även i EG:s direktiv om miljöinformation. EG-domstolen har i andra sammanhang betonat att medlemsstaterna inte klarar sig undan fördragsbrott med hänvisning till att direktivet följs i praktiken. Åtgärder måste vidtas för att säkerställa ett rättsläge ( a general legal context ) som motsvarar direktivet, även om en klar praxis eller en faktisk situation håller sig inom de angivna ramarna. Se C-59/89, Commission of the European Community v Federal Republic of Germany, ECR 1991:I, s 2607, stycke 18, med avseende på miljökvalitetsnormer. EG-domstolen skulle möjligtvis godta argumentet att uttrycket genast eller så snart det är möjligt i TF faktiskt uttrycker såväl en minimitid ( genast ) som en maximitid ( så snart det är möjligt ). Utifrån detta lagrum och med stöd av såväl domstolspraxis som JO-beslut har ju ett tydligt rättsläge utvecklats, som vida överträffar de krav som uppställs i EG-direktivet.

4 sid. 4 Stockholms universitet välkomnar Miljödepartementets förslag till en särskild lag om miljöinformation, som avser situationer där andra än myndigheter som omfattas av sekretesslagen antingen bedriver myndighetsutövning eller utför offentliga tjänster som har samband med miljön. En sådan lag är en förutsättning för att Sverige skall kunna uppfylla Århuskonventionen, som alltså är tillämplig också på fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön. Utan att i detalj diskutera lagförslagets innehåll, framstår en generell miljöinformationslag av detta slag som en lämpligare och elegantare lösning än att försöka ange varje subjekt som skulle omfattas av sekretesslagens regler om tillgång till miljöinformation. Parterna till konventionen är skyldiga att tillse att nationella myndigheter faktiskt innehar den miljöinformation deras funktion kräver, och att obligatoriska system införs för informationsflöde ( an adequate flow ) till myndigheter om pågående och föreslagna verksamheter. Den insamlade informationen skall göras lättillgänglig för allmänheten, bland annat genom praktiskt stöd från tjänstemän och informationscentra, allmänna förteckningar och elektroniska databaser, nationella rapporter och förklarande material. Nytt för svensk del är att parterna åläggs att utveckla nationella föroreningsregister genom allmänt tillgängliga databaser och ett standardiserat rapporteringssystem. Århuskonventionen är förvisso ganska allmänt hållen i dessa delar, och anger inte exakt vad som skall återfinnas i föroreningsregistret. Inte heller anges någon uttrycklig tidsram för när detta skall vara genomfört. Det svenska systemet med krav på årlig miljörapport som ett led i företagens utökade egenkontroll och krav på utredning, rapportering och produktinformation även i samband med kemikaliekontroll medför ett ständigt flöde av miljöinformation till tillsynsmyndigheter. Vidare kan nödvändig information erhållas genom tillsyn och i form av föreläggande om undersökning. Århuskonventionens åläggande om att förse allmänheten med nationella rapporter genomförs till stor del genom Naturvårdsverkets och andra statliga myndigheters presentation av miljötillståndet. Däremot finns det i svensk rätt inte något föroreningsregister av det slag som Århuskonventionen uppställer och som preciseras i 2003 års protokoll om inrättandet av nationella föroreningsregister. Här är promemorian alltför svepande. Måhända kan det förklaras med att 2003 års protokoll överhuvudtaget inte diskuteras i promemorian. Rätt att deltaga i miljöbeslutsprocesser Inom ramen för miljöbalken ges enskilda och miljöorganisationer en omfattande möjlighet att deltaga i samråd och yttra sig över ansökningar om tillstånd för olika verksamheter. Någon begränsning av vem som får yttra sig under detta inledande förfarande finns inte. Tillståndsmyndigheten har därtill att sörja för att målet är noga genomlyst och att all nödvändig information finns tillgänglig. I detta avseende är miljöbalken i linje med Århuskonventionen. Däremot är det tveksamt om miljöbalkens tillståndsförfarande kan anses uppfylla Århuskonventionens krav på att berörd allmänhet på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt om den föreslagna verksamheten och om ansökan. I svensk rätt påbörjas tillståndsförfarandet långt innan en ansökan lämnas in. Enligt 6 kap. miljöbalken (som flera andra lagar hänvisar till) skall den som avser att bedriva en

5 sid. 5 tillståndspliktig verksamhet i god tid och i behövlig omfattning samråda med länsstyrelsen och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Därefter skall för en stor mängd verksamheter ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning äga rum. Kungörelse om förfarandet sker emellertid först när dessa samråd ägt rum och miljökonsekvensbedömningen inlämnats tillsammans med ansökan om tillstånd. Detta är i praktiken i ett ganska sent skede i processen, och allmänhetens möjlighet att påverka beslutsunderlaget har på så sätt begränsats påtagligt, även om såväl enskilda som organisationer på detta stadium kan ge synpunkter på ansökan. Tillståndsprövningen omfattar emellertid mer än en granskning av miljökonsekvensbeskrivningen. Prövningen och allmänhetens deltagande avser också tillåtligheten i sig i förhållande till miljöbalkens allmänna hänsynsregler m.m. (jfr s 74). Genom en föreslagen ändring av miljöbalken kan svensk rätt komma att förändras så att allmänhetens möjlighet att deltaga i tillståndsprocesser försämras snarare än förbättras. Miljöbalkskommittén föreslår i sitt delbetänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:12) att kungörelsen av en tillståndsansökan med MKB i framtiden skall ske först efter krav på kompletteringar från myndigheter. Samtidigt menar Miljöbalkskommittén att kungörelsen i princip skall innebära ett godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen. Godkännandet skulle därmed ha skett redan innan allmänheten över huvud taget givits möjlighet att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Detta skulle, i strid med Århuskonventionen, medföra att möjligheten för allmänheten att kommentera och kritisera konsekvensbeskrivningen begränsas ytterligare, och möjligheten för tillståndsmyndigheten att beakta allmänhetens yttranden åsidosätts. Miljöbalkskommitténs förslag att begränsa allmänhetens möjlighet att deltaga i miljökonsekvensbedömningen är också oförenligt med EG:s MKB-direktiv och 1991 års Esbokonvention. Miljödepartementet nämner Miljöbalkskommitténs delbetänkande, men diskuterar inte denna problematik. Tillgång till rättslig prövning Som påpekats är Miljödepartementets promemoria mest bristfällig ifråga om tillgång till rättslig prövning. Här följer ett antal invändningar mot departementets utredning. Promemorian är emellertid så bristfällig i detta avseende att invändningarna inte gör anspråk på att vara uttömmande. Den i Århuskonventionen föreskrivna rätten till rättslig prövning i miljöfrågor kan grovt sägas avse tre olika beslut, handlingar och underlåtenheter: 1. beslut, handlingar och underlåtenheter avseende tillgång till miljöinformation, när den som begärt att få ut miljöinformation anser att begäran har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits eller besvarats otillräckligt (artikel 9(1)); 2. besluts, handlingars och underlåtenheters materiella och formella giltighet med avseende på vissa aktiviteters tillåtlighet (artikel 9(2)); och 3. övriga handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter i strid mot nationell miljölagstiftning (artikel 9(3)). I dessa delar kan Århuskonventionen sägas bygga på den väl etablerade mänskliga grundrättigheten att få medborgerliga rättigheter prövade av domstol eller av annat opartiskt och oberoende organ som inrättats genom lag. Århuskonventionen utvecklar

6 sid. 6 och anpassar denna rättighet till miljöfrågor, som till sin karaktär rymmer såväl enskilda som allmänna intressen. Under förutsättning att Miljödepartementets förslag till miljöinformationslag antas, kan alla beslut om begäran att få ut miljöinformation enligt Århuskonventionen prövas av domstol, med ett viktigt undantag. Som Miljödepartementet anger omfattas även regeringen av Århuskonventionens myndighetsbegrepp (även om det inte framgår lika tydligt i den svenska översättningen som i den engelska originaltexten). Eftersom regeringens beslut om att (inte) lämna ut miljöinformation enligt tryckfrihetsförordningen inte kan överprövas, fordras en grundlagsändring för att uppfylla Århuskonventionen. Miljödepartementets redogörelse är således riktig. Miljödepartementet föreslår emellertid att Sverige, istället för att ändra tryckfrihetsförordningen, anmäler en reservation just beträffande möjligheten att överpröva regeringens och statsråds beslut om utlämnande av allmän handling. Miljödepartementets förslag är i detta avseende rättsligt konsekvent och ärligt eftersom det inte ger sken av att svensk rätt överensstämmer med Århuskonventionen. Samtidigt är det inte självklart att övriga parter kommer att godta en sådan reservation eftersom den avser en principiellt sett viktig fråga. Frågan är då varför Miljödepartementet inte föreslår en ändring av tryckfrihetsförordningen. Det kan naturligtvis finnas flera skäl till varför man inte vill ändra i grundlag och till varför man inte önskar få regeringens beslut om att lämna ut allmän handling prövat av domstol. Ett skäl skulle kunna vara att regeringen anser att frågan behöver utredas ytterligare eftersom ändringen skulle beröra så mycket mer än bara miljöinformation. Miljödepartementet motiverar istället sitt förslag med att det är av yttersta vikt att skydda och bevara den svenska grundlagsregleringen på området. Sverige bör därför inte ändra på tryckfrihetsförordningen i syfte att leva upp till vad som kan följa av internationella instrument, utan måste gentemot omvärlden konsekvent och kraftfullt hävda den svenska grundlagsregleringens suveränitet (sic!). Miljödepartementet fortsätter: Det är i detta sammanhang oviktigt om genomförandet av ett internationellt instrument kan anses stärka eller inskränka den svenska öppenheten. (s 91) Miljödepartementets motivering är krystad, förvånande och föga övertygande, och det är svårt att ta detta argument på allvar. Det skulle i så fall innebära att det är helt oväsentligt hur bra argumenten för en ändring är i sak eller hur väl ändringen än stärker miljöskyddet eller enskildas rättsskydd. Argumentationen i promemorian ger snarare intryck av att Miljödepartementet saknar sakliga skäl mot en ändring i tryckfrihetsförordningen, men samtidigt inser att en grundlagsändring kan kräva mer tid och utredning. I sak är den rättsliga diskussionen i promemorian trots det betydligt sämre underbyggd ifråga om rättslig prövning av tillståndsbeslut, inklusive omprövningsbeslut. Möjligheten att få rättslig prövning av beslut som fattats inom ramen för miljöbalken regleras i 16 kap. miljöbalken. I princip samtliga beslut om en verksamhets tillåtlighet, med undantag för regeringens beslut, kan överprövas i domstol. Av 16 kap. 12 miljöbalken framgår att beslut kan överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Denna formulering är i

7 sid. 7 och för sig förenlig med Århuskonventionen.3 Parterna har dessutom möjlighet att tolka och tillämpa stadganden med motsvarande formuleringar. Det utesluter ändå inte att den praktiska tillämpningen av 16:12 MB kan bli alltför strikt för att överensstämma med Århuskonventionen.4 Någon diskussion om eller undersökning av praxis finns dock inte i promemorian. Århuskonventionens krav på tillgång till rättslig prövning av tillståndsbeslut gäller även för omprövning. Det som gör att Sverige kanske inte uppfyller konventionen i denna del är att Miljööverdomstolen i ett mål har avvisat en miljöorganisations överklagande av ett sådant tillstånd. Miljööverdomstolen motiverade det med att eftersom en miljöorganisation inte har rätt att initiera en omprövning, den inte heller har haft rätt att överklaga det nya tillståndsbeslutet.5 Riktigheten i Miljööverdomstolens beslut kan ifrågasättas, men beslutet visar att frågan, även inom ramen för miljöbalken, är mer komplicerad än promemorian ger sken av. Detta gäller i ännu högre grad rättsprövningsmål, och här visar Miljödepartementet återigen att dess slutsatser inte motiveras av någon rättslig analys utan av en önskan att till varje pris övertyga om att svensk rätt är förenlig med Århuskonventionen. I den mån rättsprövningen är tillgänglig för allmänheten och omfattar såväl materiella som processuella frågor, är dess kassatoriska form acceptabel enligt Århuskonventionen. Miljödepartementet påstår utan någon som helst motivering att rättsprövningslagen torde vara tillämplig även på regeringens beslut om tillåtlighet. Stockholms universitet delar i och för sig den uppfattningen, men praxis är när detta skrivs alltjämt oklar. Regeringsrätten ansåg inte att enskilda som ansåg sig berörda av regeringens beslut enligt naturresurslagen kunde begära rättsprövning.6 Det finns en rad skäl som talar för att situationen är annorlunda när regeringen beslutar om tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, och för att enskilda som berörs av regeringens beslut bör ha tillgång till rättsprövning, men saken har ännu inte prövats av Regeringsrätten.7 Vad gäller miljöorganisationers talerätt är Miljödepartementets argument svagare. Att parterna till konventionen har viss frihet att utforma kriterierna för vilka organisationer som skall ha talerätt, innebär inte att denna frihet är obegränsad. Med miljöbalken infördes en rätt för miljöorganisationer att överklaga beslut och domar om tillstånd, godkännande och dispens. Kriterierna för denna besvärsrätt är emellertid sådana att bara några få organisationer kan uppfylla dem, nämligen ideella miljöskyddsföreningar med mer än 2000 medlemmar och minst tre års verksamhet i Sverige (16:13 MB). Syftet med dessa kriterier har just varit att kraftigt begränsa möjligheten för miljöorganisationer att driva sådana mål, och ytterst få organisationer uppfyller idag kraven. Miljöbal- 3 Artikel 9(2): den berörda allmänhet a) som har ett tillräckligt intresse eller, b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning. 4 Miljööverdomstolen har exempelvis intagit en ganska strikt hållning i några mål, bl.a. mål M Miljööverdomstolens dom MÖD M 7741/02. 6 RÅ 1994 ref 96:I. 7 När detta skrivs pågår ett rättsprövningsmål avseende regeringens beslut enligt 17 kap. miljöbalken om järnväg mellan Nordmaling och Umeå (Botniabanan). Regeringsrätten kommer där att vara tvungen att få ta ställning till talerätten för enskilda som berörs av beslutet.

8 sid. 8 kens kriterier är därför oförenliga med Århuskonventionens presumtion om miljöorganisationers intresse och talerätt, i ljuset av konventionens syfte. I promemorian påstås vidare, helt utan motivering, att miljöorganisationer som agerar med stöd av 16:13 MB skulle kunna begära rättsprövning, trots att det är betydligt mer som talar mot än för att organisationer skulle ha en sådan rättighet. De rättsfall som Miljödepartementet hänvisar till (s 104) ger inte heller något stöd för att miljöorganisationer skulle kunna begära rättsprövning.8 Bortsett från att kriterierna för miljöorganisationernas talerätt generellt sett är för högt satta för att uppfylla Århuskonventionen, delar Stockholms universitet uppfattningen i promemorian, att konventionen förutsätter särskilda talerättsregler för miljöorganisationer också i andra lagar som påverkar miljöskyddet (väglagen, ellagen, minerallagen m.m.) I samband med diskussionen om miljöorganisationers rätt att föra talan hänvisar Miljödepartementet till 1974 års nordiska miljöskyddskonvention. Miljödepartementet misstolkar emellertid 1974 års konvention när det påstår att konventionens diskrimineringsförbud inte skulle hindra att talerätten begränsas till organisationer med verksamhet i Sverige. Det är nämligen ingen tvekan om att 1974 års konvention ger samma rättighet till organisationer i Danmark, Finland och Norge som verkat där under motsvarande tid. Miljödepartementet menar att en utländsk miljöorganisation som bedrivit verksamhet i Sverige i tre år kan föra talan i Sverige, men att [d]et är tveksamt om konventionen kan anses ha som syfte att öppna möjligheter för miljöorganisationer utan någon anknytning till Sverige att blanda sig i mål här (sic!) (s 100). Miljödepartementet har uppenbarligen inte insett att det är just detta som icke-diskrimineringen innebär, på samma sätt som privatsubjekt och bevakningsmyndigheter i grannländerna tillerkänns rätt att agera och föra talan i motsvarande utsträckning som privatsubjekt och tillsynsmyndigheter i verksamhetslandet. Samma slutsats gäller beträffande Århuskonventionen, artikel 3(9). Det är därför nödvändigt att justera 16:13 MB för att kunna uppfylla Århuskonventionens diskrimineringsförbud. Slutligen fodras av Århuskonventionens parter att det finns möjlighet att få handlingar och underlåtelser i strid med nationell miljörätt rättsligt prövade. Detta avser såväl personers som myndigheters handlingar och underlåtenheter. Detta är kanske det mest långtgående stadgandet om rättslig prövning i Århuskonventionen eftersom det skall kunna tillämpas på i princip varje handling eller underlåtenhet i strid mot nationell miljölagstiftning. Syftet är att stärka allmänhetens möjlighet att genomdriva existerande miljöskyddsregler och att därigenom också förbättra lagstiftningens genomslag. Enskilda personer kan med stöd av miljöbalken begära att en tillsynsmyndighet agerar gentemot andra personer fysiska och juridiska som bryter mot miljölagstiftningen. Om tillsynsmyndigheten underlåter att meddela ett tillfredsställande beslut, kan den som beslutet angår överklaga beslutet, så småningom miljödomstol. 8 Det blir därför något komiskt och träffande för hela promemorian, när Miljödepartementet med hänvisning till just dessa rättsfall skriver att [d]et synsättet bör också gälla såvitt avser Sveriges uppfyllande av sina åtaganden enligt Århuskonventionen. Det kan ju förstås som att bristande genomförande skall gälla för Sveriges uppfyllande av åtagandena i konventionen.

9 sid. 9 Denna möjlighet saknar miljöorganisationer, som enbart kan överklaga domar och beslut, tillstånd, godkännande och dispens. Här brister svensk rätt (också) i förhållande till Århuskonventionen. Inte heller kan enskilda eller miljöorganisationer begära att tillstånd omprövas eller återkallas, även om förutsättningarna i 24:5 och 24:3 MB är uppfyllda. Den möjligheten ges bara vissa i 24:7 MB angivna tillsynsmyndigheter. Enskilda och miljöorganisationer kan naturligtvis vända sig till dessa myndigheter och uppmana dem att begära sådan omprövning, men inte överklaga tillsynsmyndighetens beslut, att inte inleda en sådan omprövningsprocess.9 Ännu mer anmärkningsvärt är, som sagt, att Miljööverdomstolen ansett att en miljöorganisation inte kan få en dom överprövad i miljödomstolen med anledning av en omprövning, trots att en sådan omprövning av tillstånd i princip skall motsvara en ny prövning. Miljööverdomstolen motiverade detta med att, eftersom miljöorganisationen inte hade rätt att initiera omprövning, hade den inte rätt att överklaga en dom angående omprövningen.10 Det bör tilläggas att avgörandet aldrig prövades i HD, och att dess prejudicerande verkan är högst oklar. Likväl visar fallet att svensk rätt brister i förhållande till Århuskonventionen, men det medför ingen kommentar från Miljödepartementet. I promemorian diskuteras huruvida JK och JO kan anses uppfylla delar av Århuskonventionen. Såväl JK som JO kan bidra till att stärka enskildas deltagande i och inverkan på miljöbeslutsprocesser, men som Miljödepartementet anger kan JO:s granskning inte följas av föreläggande eller vite. Inte heller medför ett utlåtande från JO en rättslig skyldighet för den myndighet som felat, att korrigera sitt agerande, och JO förfogar inte över sådana rättsmedel som anges i Århuskonventionen, artikel 9(4). Vidare saknar JO befogenhet att granska företags och privatpersoners agerande. Detta borde leda till slutsatsen att JO:s funktion vid myndigheters underlåtenhet och felaktiga agerande inte är tillfyllest för att motsvara Århuskonventionen. Likväl insisterar Miljödepartementet på att JO:s granskning tillsammans med tillsynsmyndigheternas kompetens enligt MB är tillräcklig för att uppfylla konventionens krav (s ). Avslutningsvis är rättsliga prövningar enligt Århuskonventionen, artikel 9(3), inte begränsade till prövningar inom ramen för miljöbalken. Som Miljödepartementet anger, blir i dessa fall allmänna förvaltningsrättsliga principer tillämpliga, vilket innebär att enskilda personer som berörs av beslutet i flera fall har möjlighet att få myndigheters beslut rättsligt prövade. Däremot kan miljöorganisationer inte överklaga beslut som fattas med stöd av annan lag än miljöbalken. De föreslagna ändringarna av flera lagar så att miljöorganisationer kan överklaga tillståndsbeslut förbättrar överensstämmelsen med konventionen (bortsett från att kriterierna alltjämt är oförenliga med konventionen). Däremot medför ändringarna inte att miljöorganisationer kan få tillsynsbeslut (eller underlåtenhet att fatta beslut) enligt dessa lagar överklagade. Detta avfärdas av Miljödepartementet med att Århuskonventionen inte kräver att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan (s 108); en slutsats som inte alls stämmer med artikel 9(3) i konventionen. 9 Se MÖD, mål M Se MÖD, mål M

10 sid. 10 Ovanstående beskrivning av oförenligheter mellan svensk rätt (även efter en eventuell ändring i enlighet med promemorian) och Århuskonventionen är inte uttömmande. Redogörelsen räcker dock för att visa på åtskilliga brister i departementspromemorian. En ratifikation av Sverige bör inte ske förrän svensk rätt i betydligt större utsträckning överensstämmer med vad Århuskonventionen kräver av parterna. EU-kommissionen har lämnat ett förslag till direktiv i syfte att genomföra artikel 9(3). Detta förslag borde ha diskuterats i promemorian.