PM Trafikpolitik och finansiering i sju europeiska storstäder

Transkript

1

2 2

3 Trafikpolitik och finansiering i sju europeiska storstäder 3

4 4

5 Förord I arbetet med den Regionala utvecklingsplanen för Stockholms län (RUFS) har kunnat konstateras att det föreligger ett omfattande behov av insatser för att öka kapaciteten och effektiviteten i Stockholmsregionens transportsystem. Under de senaste decennierna har dock frågeställningarna kring transportsystemet ökat i komplexitet. Det har varit svårt att få till stånd nödvändiga förbättringar trots att utvecklingen av transportsystemet har skett med hänsyn till olika samhällseffekter och intressegrupper. Särskilt tydligt har detta varit i Stockholmsregionen. Bristande dialog mellan stat och region samt svårigheter att finna lämpliga former för finansiering och demokratisk förankring av erforderliga åtgärder är några av förklaringarna till detta. Regionplane- och trafikkontoret (RTK), har som underlag för fortsatta diskussioner om en trafikpolitik för en kraftigt växande Stockholmsregion, låtit ta fram en jämförande studie där utgångspunkten varit organisatoriska frågor och finansieringsfrågor utifrån förhållandena i ett antal europeiska länder. Studien omfattar sju europeiska storstäder som alla på olika sätt har bedömts kunna förmedla kunskaper och erfarenheter som kan nyttiggöras i den fortsatta processen att utveckla en långsiktigt hållbar trafikpolitik i Sverige och för Stockholmsregionen. Jan-Ove Östbrink har varit projektledare på RTK och arbetet har utförts av Inregia AB. Ansvariga för arbetet på Inregia har varit Björn Hårsman och Amy Rader Olsson. Stockholm i juni 2001 Bo Malmsten Regionplanedirektör 5

6 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Förord... 5 Sammanfattning... 7 Stockholms internationella position... 8 Zürich satsar på kollektivtrafik med invånarnas stöd Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Lärdomar Oslo: Vägavgifter för att finansiera trafikinvesteringar Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Oslopakke 1 och Lärdomar Rotterdam: Konsensus mellan stat och region Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Regional tullring Lärdomar Edinburgh: Kan vägavgifter skapa regionalt samarbete? Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Vägar Kollektivtrafik Andra transportinvesteringar Kvalitetspartnerskap Vägavgifter kan mångdubbla transportinvesteringar Vägavgifter och regionalt partnerskap Köpenhamn prövar nya finansieringsformer Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Vägar Tunnelbanan Lärdomar Lyon: Lärdomar om vägavgifter Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Vägar Kollektivtrafik Vägavgifter Lärdomar München: Många bilar, låg bilanvändning Transportsystem och trafikpolitik Finansiering av transportinfrastruktur Vägar Kollektivtrafik Lärdomar Foreword Summary

7 Sammanfattning Klockan 12.00, torsdagen den 1 februari 1990, d.v.s. cirka ett år innan Dennisöverenskommelsen undertecknades, startades bompengsystemet i Oslo/Akershus-regionen. Samtidigt öppnades en vägtunnel under centrala Oslo. I ett slag försvann bilar från Rådhusplatsen och inom ett år hade antalet trafikolyckor i centrum minskat med nästan 20 procent. Den inledande framgången för bompengsystemet har hållit i sig. Den så kallade Oslopakke 1, som i huvudsak består av förbättringar i vägnätet, har genomförts ungefär som planerat. Trängseln i vägnätet har minskat och framkomligheten har förbättrats och den initialt negativa opinionen har krympt påtagligt. Mot bakgrund av framgångarna med bompengsystemet i Oslo, och för den delen också motsvarande tullringar i Bergen och Trondheim, skulle man kanske kunna förvänta sig att andra städer i Europa följt det norska exemplet. De specifika legala, kulturella, historiska och politiska förutsättningar som råder i varje land och storstad gör det dock svårt att direkt kopiera idéer och lösningar utvecklade på andra håll. Det faktum att Oslo hittills inte fått några efterföljare hindrar inte att det norska bompengsystemet verkat inspirerande för trafikplanerare och politiker i andra storstäder. Syftet med föreliggande rapport är att stimulera debatten om trafikpolitiken i Stockholmsregionen genom att se hur andra storstäder försöker lösa sina trafikproblem. I rapportens första del karaktäriseras översiktligt de sju stadsregionerna Zürich, Oslo, Rotterdam, Köpenhamn, Edinburgh, Lyon och München och jämförs med Stockholms-regionen. Därefter beskrivs var och en av de sju regionerna mer ingående med fokus på möjliga lärdomar för trafikpolitiken i Stockholmsregionen. Följande punkter sammanfattar några av de slutsatser som kan dras. Glappet tycks överallt växa mellan behov och finansiella resurser på transportförsörjningsområdet. Samverkan mellan stat, region och kommuner blir viktigare och kräver spelregler som både ger stadga och medger flexibilitet. Det regionala/lokala ansvaret för transportförsörjningen ökar. Ett ökat finansieringsansvar för staten kan matchas med ökad användarfinansiering i form av vägavgifter. Utvecklingen av transportsystem och bebyggelsestruktur bör samordnas. 7

8 Stockholms internationella position Motivet för att ta med Oslo i denna översikt har redan nämnts. Zürich har tagits med som exempel p.g.a. en framgångsrik satsning på kollektivtrafik. Skälet för att ta med Rotterdam är den aktuella diskussionen om lämplig balans mellan statligt och regionalt/lokalt inflytande över transportpolitiken. I Köpenhamn prövas en ny finansieringsstrategi som innebär samarbete mellan statliga och regionala aktörer för att bygga ut kollektivtrafiken. Edinburgh ska likaså förbättra kollektivtrafiken, men överväger vägavgifter för att klara finansieringen. Exemplet Lyon visar vilka problem som kan uppstå när vägavgifter införs utan tillräckligt förankring hos medborgarna. Utvecklingen i München visar att flerkärnighet och samfinansiering mellan stat, region och kommuner är viktiga förutsättningar för att åstadkomma en hållbar transportutveckling. Alla storstäder som beskrivs i den här rapporten har ungefär samma mål för sin transportpolitik; man vill öka tillgängligheten, minska miljöstörningarna och förbättra kollektivtrafiken för att åstadkomma en långsiktigt hållbar och effektivt transportförsörjning. Alla städer har en relativt hög inkomstnivå och goda förutsättningar för fortsatt ekonomisk tillväxt. Och medvetenheten är hög om att transportsystemet måste utvecklas både för att stödja den regionala utvecklingen och för att minska miljöpåverkan. I följande tre figurer redovisas några indikativa data om resevanorna bland ingående städer och regioner. Det bör noteras att sifferuppgifter av detta slag nästan aldrig är helt jämförbara. Uppgifterna bör därför tolkas med en viss försiktighet och färdmedelsuppgifter i München är speciellt osäkra. (För källa se respektive avsnitt) andel resor med privatfordon (av alla resor) München Zürich Köpenhamn München region Stockholm Lyon Rotterdam Zürich region Rotterdam region Stockholm region Lyon region Oslo region Edinburgh Andelen bilresor varierar påtagligt, från drygt 30 procent i Zürich till väl över 50 procent i Edinburgh. Bilandelen är, som väntat, genomgående lägre i den centrala staden än i respektive region (uppgift saknas för Oslo stad och för regionen Edinburgh). Stockholms stad och Stockholmsregionen placerar sig mot mitten av skalan. 8

9 Det ligger nära till hands att försöka förklara variationen i bilreseandel med skillnader i bilinnehav. Bilinnehavet varierar som den andra figuren visar från under 300 bilar per tusen invånare i Köpenhamn till ca 600 bilar per tusen invånare i München. Dock visar en jämförelse mellan den första och andra figuren att det förväntade sambandet minst sagt är svagt. Ett tätt bebyggelsemönster är en viktig förutsättning för att framgångsrikt kunna erbjuda fler resenärer möjligheter att resa kollektivt, cykla eller gå istället för att ta bilen. Figuren nedan visar att det finns ett klart negativt samband mellan andel bilresor och befolkningstäthet, d.v.s. andelen bilresor minskar när tätheten ökar. Figuren visar också att det finns en större variation i bilens andel av alla resor än vad som kan förklaras enbart av skillnaderna i täthet. Zürich framstår som kollektivtrafikens stad. Trots betydligt fler bilar per invånare än i Stockholmsregionen är kollektivtrafikens andel av transportarbetet mycket hög. Gång och cykeltrafiken svarar också för en stor del av resorna. Antalet bilar per invånare är likaså högt i den betydligt glesare Osloregionen. Oslo har nästan den lägsta andelen kollektivtrafikresor och den högsta andelen bilresor av regionerna. Den höga andelen bilresor kan förmodligen ses som en viktig förklaring till den satsning på kollektivtrafiken som präglar det nu aktuella Oslopakke 2. Samma trafiksituation har uppstått i Edinburgh, där bilen dominerar och kollektivtrafiken är i starkt behov av förbättring. Rotterdam har trots sin täthet en låg andel kollektivtrafik. Andelen cykel- och gångresor i denna platta region är å andra sidan bland de högsta i EU. München ligger lägre än förväntat, d.v.s. har en i förhållande till tätheten låg andel bilresor. Detta framstår som anmärkningsvärt mot bakgrund av det höga bilinnehavet. Att hög befolkningstäthet inte alltid leder till låg bilanvändning bevisas av Lyon, som trots en täthet som är mer än dubbelt så hög som den i Rotterdam och Stockholm har en högre andel bilresor. Däremot kan Lyons täthet ha bidragit till att staden har en hög andel gång och cykeltrafik. Stockholms stads täthet är hög, i nivå med den i Zürich, men tätheten i länet som helhet är lika låg som i Osloregionen. Skillnader i täthet och yta är sannolikt en av förklaringarna till att Stockholms stad ligger i nivå med Zürich avseende andel kollektivtrafikresor samtidigt som andelen bilresor i länet är något högre än förväntat. 9

10 Bilar per 1000 invånare Köpenhamn kommun Rotterdam Stockholm Rotterdam region Stockholms län Oslo Edinburgh Köpenhamn region Zürich Oslo region Lyon region Zürich kanton Lyon München region München 60 Lyon region Edinburgh Oslo region 50 Stockholm region Rotterdam region andel bilresor (procent av alla resor) Zürich region München region Rotterdam Stockholm Zürich München Köpenhamn Lyon befolkningstäthet (1000 pers/km2) 10

11 Zürich satsar på kollektivtrafik med invånarnas stöd Zürich är med sin dryga miljon invånare den folkrikaste kantonen i Schweiz; en dryg tredjedel av kantonens befolkning bor i dess huvudstad med samma namn. Zürich är också förbundsrepublikens största stad och dess industriella, ekonomiska och finansiella centrum. Zürich har en liten, tät innerstad omgiven av en förhållandevis tätt byggd region. Bebyggelsens och trafiksystemets struktur präglas av läget i en förkastningsspricka invid norra änden av Zürichsjön. Genom befolkningstillväxt och utbredning av bebyggelsen har sjön allt mer kommit att verka som en barriär för trafik mellan stadsregionens sydvästra och sydöstra delar. Zürichs innerstad har under 1990-talet delvis ändrat karaktär genom en stor inflyttning av unga, välutbildade och inkomststarka hushåll med jobb i IT-relaterade och andra kunskapsintensiva branscher. Utvecklingen har både stärkt stadens inkomster och ökat invånarnas krav på rörlighet. Transportsystem och trafikpolitik Staden Zürich har egen transportoperatör (VBZ) och i kantonen med samma namn finns ett regionalt transportoperatörsförbund (ZVV) som samordnar den regionala trafiken med buss och spårvagn. ZVV försöker även samordna denna trafik med regionaltågstrafiken och har i samarbete med den statliga järnvägen utvecklat ett gemensamt biljettsystem och koordinerade avgångar. Zürich region Folkmängd Yta km inv per km 2 Bilar per 1000 inv Andel kollresor Andel bilresor Andel gång- och cykel resor , Zürich stad , Källor: SESAME, framtagen 1999, statistik för år 1998 I Schweiz underställs i princip alla stora transportpolitiska frågor folket i beslutande folkomröstningar på både federal, kantonal och lokal nivå. Även om en kanton kan inlägga sitt veto mot vissa folkomröstningsresultat har invånarnas åsikter självklart en avgörande betydelse för vilka transportpolitiska beslut som fattas. Stadens mål att främja kollektivtrafiken, minska och kanalisera bilismen samt minska antalet parkeringsplatser har en mycket stark uppslutning bland invånarna. Befolkningens engagemang och makt kan exemplifieras med hjälp av två viktiga folkomröstningar 1988 och 1989: År 1988, föreslog staden att SFr. 42 miljoner (SEK 244 miljoner) skulle användas för förbättringar av den regionala S-banan. Medborgarna röstade nej till investeringsplanen eftersom den inte var tillräckligt detaljerad; det angavs varken vem som skulle kontrollera investeringarna eller vilka delar av systemen som skulle förbättras ville kantonen bygga en stor vägtunnel som hade starkt stöd bland bilister och i näringslivet. Ca 70 procent röstade nej vilket ledde till att planen avfördes från dagordningen. Finansiering av transportinfrastruktur I Schweiz finansierar staten (den federala nivån) järnvägstrafiken och huvuddelen av vägnätet. Kantonerna är huvudaktörer i planeringssystemet och kommunerna är förhållandevis 11

12 svaga. Kantonerna tilldelas en årligt bestämd andel av den statliga bensinskatten för väginvesteringar. Denna skatt, som är öronmärkt för vägändamål, är den mest betydelsefulla finansieringskällan för kantonernas väghållning och väginvesteringar men de använder också medel från en egen fordonsskatt. Staten svarar för finansiering och drift av den nationella och den regionala järnvägstrafiken. Den lokala kollektivtrafiken sköts av kantonerna som finansierar driftunderskottet med inkomstskatt. Lärdomar Hur har Zürich lyckats med att finansiera och utveckla ett av Europas bästa kollektivtrafiksystem? För det första har det att göra med stadens storlek och täthet. De flesta bor i flerbostadshus och arbetar på kontor i innerstadsmiljö, och hållplatserna får därmed ett stort trafikantunderlag. Vidare har Zürich undvikit att bygga ut vägnätet och aktivt verkat för att hindra trafiken att nå innerstaden. Trafiksignaler ger prioritet för spårvagnar och korta grönljustider för bilar vid infarterna till den inre delen av regionen. Den senare åtgärden, som inte tycks grundad på formella politiska beslut, flyttar ut bilköerna och minskar därmed antalet bilar i innerstaden. Ett begränsat utbud av parkeringsplatser vekar också begränsande på biltrafiken. Det finns varken tunnel eller bro över den delen av sjön som tillhör innerstaden, vilket bland annat gör att bilisterna måste göra ett stort svep runt staden för att köra från sydöst till sydväst. Ett bra samarbetsklimat och en politisk enighet på regional nivå har utgjort en viktig grund för denna politik. Samarbetet till trots, finns en viss spänning mellan kantonen och staden på transportområdet. Spänningen beror delvis på olika politiska majoriteter. I kantonen dominerar de konservativa och i staden socialister och miljöpartister. Tillväxten under senare år har lett till en allt intensivare diskussion om det inte nu är dags att satsa mer på vägtrafiken. Det kommer bland annat till uttryck i den studie kantonen nyligen initierat av möjligheterna att bygga en vägtunnel under sjön för att knyta samman regionens sydöstra och sydvästra delar och för att fullborda en motorvägsring. Det finns även en diskussion om att vägavgifter skulle kunna utnyttjas för att bidra till tunnelns finansiering. Den omorientering av trafikpolitiken som tycks vara på gång innebär, utöver en ökad vikt för vägtrafik, mycket ambitiösa planer för att effektivisera utnyttjandet av transportsystemet med hjälp av modern informationsteknik. Vad kan vi lära av Zürich? Zürich har lyckats genom en politik som starkt prioriterat kollektivtrafiken och samtidigt begränsat biltrafiken. Medborgarnas stöd och politisk enighet anses vara nyckelfaktorn till trafikpolitikens framgång. Samtidigt ska sägas att den ensidiga satsningen på kollektivtrafik nu kan vara på väg att brytas. De röster som förespråkar ökade satsningar på väginvesteringar tycks bli både fler och starkare allteftersom folkmängd, inkomster och efterfrågan på rörlighet växer. Det blir intressant att se hur kantonen och kommunen kommer att samverka och hantera trafikfrågorna under det kommande decenniet. Den hittillsvarande framgången för trafikpolitiken i Zürichregionen verkar bero på: Stark prioritering av kollektivtrafiken i kombination med olika restriktioner för vägtrafiken. Lyhördhet för befolkningens opinion och preferenser. En tättbyggd innerstad i en relativt tättbyggd region. En bra, eller i vart fall hygglig, samverkan mellan politiska partier och mellan staden och kantonen. 12

13 Oslo: Vägavgifter för att finansiera trafikinvesteringar Oslo har ungefär samma dominerande ställning i Norge som Stockholm i Sverige. Mer än en femtedel av Norges befolkning bor i Osloregionen och regionens näringsliv har stor betydelse för den nationella tillväxten. Oslofjorden och omgivande berg präglar bebyggelsens och transportsystemets struktur. Den största delen av senare års befolkningsökning har skett i den omgivande regionen Akershus. Tillväxten i kombination med den geografiska utbredningen av bebyggelsen bidrog till en kraftig trafikökning på 1980-talet. Uttrycket K Øer, kork och kaos användes allmänt för att beskriva rådande trafikförhållanden inför beslutet om utbyggnad av transportsystemet. Transportsystem och trafikpolitik Oslo är en av få storstäder i Europa som har lyckats åstadkomma stora förbättringar i vägsystemet på kort tid. Det har man gjort genom det så kallade Oslopakke 1. Nu ska Osloregionen satsa nästan lika stort på att utveckla kollektivtrafiksystemet genom Oslopakke 2. Genom dessa kraftfulla satsningar framstår Osloregionen som unik bland Europas storstäder. Till det kommer att stortinget sannolikt kommer att ändra väglagen för att göra det möjligt för kommuner med trängselproblem i vägtrafiken att införa trängselavgifter. Det finns all anledning att fråga sig hur man lyckats nå enighet om dessa investeringspaket, om bompengsystem och om att öppna möjligheter för trängselavgifter. Oslos vägstruktur präglas av Oslofjorden, med en genväg under stadskärnan och radiala vägar som länkar till en tullbelagd led runt de inre delarna av staden. Kollektivtrafiken består av spårvagnar och buss i innerstaden samt en tunnelbana och pendeltåg i regionen. Folkmängd Yta, 1000 inv per Bilar per Andel Andel bilre- Andel gång- och km 2 km inv kollresor sor cykel resor Oslo region , Oslo kommun ,2 360 saknas saknas saknas Källor: PRIMA (folkmängd,yta, befolkningstäthet, bilar per invånare), Institute for Transport Economics (färdmedel). Statistik för år Finansiering av transportinfrastruktur Såsom i de flesta europeiska städer bekostar kommunerna och länen lokala vägar medan statliga vägar samfinansieras med staten. Finansieringen av större väginvesteringar klaras ut genom förhandlingar mellan kommuner, län och stat. Samma princip gäller för stora investeringar i kollektivtrafiksystemet. Finansieringsstrukturen för Oslopakke 2 belyser denna process och beskrivs nedan. I Osloregionen täcker biljettintäkter 63 procent av kollektivtrafikens driftkostnader. Oslo stad bidrar med 29 procent och Akershus län med drygt en procent. Resten täcks av intäkter från den statliga dieselavgiften. 13

14 Oslopakke 1 och 2 Både Oslo stad, Akershus fylke och staten är involverade i de två investeringspaketen. Kostnaden för vad som nu kallas Oslopakke 1, som i huvudsak är inriktat på att utveckla vägsystemet, beräknades ursprungligen till ca 13 miljarder norska kronor i 1999 års priser. Investeringarna skulle finansieras med intäkter från en tullring runt de inre delarna av Oslo kommun, ordinarie statsbidrag samt ett extra statsbidrag som motsvarade tullintäkterna. Staten matchar med andra ord tullintäkterna krona för krona. Vidare beslutades att vägtullarna skulle avskaffas år 2007 när investeringarna beräknades vara fullt betalda. Tullsystemet drivs av företaget Fjellinjen AS som till 60 procent ägs av Oslo kommun och till 40 procent av Akershus fylke. Genom främst olika miljöhänsyn har kostnaderna för Oslopakke 1 ökat och beräknas nu bli inemot 30 miljarder norska kronor. Inga beslut har fattats om hur tillkommande kostnader ska finansieras, men betalning av bilisterna ytterligare några år efter år 2007 övervägs. Både Oslo och Akershus fylke har villkorat sitt stöd för Oslopakke 2 med att Oslopakke 1 genomförs fullt ut. Oslopakke 2 omfattar kollektivförbättringar för cirka 16 miljarder norska kronor. Paketet omfattar både investeringar i nya spårlinjer, ny- och ombyggnad av stationer och nya fordon. Ungefär hälften av investeringarna finansieras med ordinarie medel (det gäller t.ex. en stor del av järnvägsinvesteringarna och de kollektivtrafikinvesteringar som ingår i Oslopakke 1). Staten och regionen delar på ansvaret för resterande investeringar enligt krona för krona principen. Det betyder att regionen satsar inemot 4 miljarder. Dessa medel ska genereras på tre sätt: genom att höja kollektivtrafiktaxan med 0,75 norska kronor per resa (1.7 miljarder). genom att höja vägavgiften med 2 norska kronor per passage (1.6 miljarder). genom bidrag från andra infrastrukturprojekt, exempelvis reduktion av antalet planerade underjordiska parkeringsplatser i anknytning till arbetsplatsutbyggnaden vid Fornebu (0.3 miljarder). Principerna för Oslopakke 2 bygger i hög grad på dem för Oslopakke 1. Och för det senare spelade tvivelsutan beslutet om att införa vägtullar en helt avgörande roll. Det finns flera skäl till att regionens och statens beslutsfattare lyckades att enas om bompengsystemet. En viktig förutsättning var att vägtullar sedan länge varit ett ganska vanligt sätt att finansiera nya vägar i Norge. Speciellt inspirerades Osloregionens beslutsfattare av det vägtullsystem som Bergen infört fem år tidigare. En tydlig ansvarsfördelning mellan nationell och regional nivå, ett mycket gott samarbetsklimat mellan Oslo, Akershus och staten på både tjänstemannanivå och politisk nivå samt förhandlingsskicklighet och pragmatism är andra betydelsefulla förklaringar till framgången. Statens beredskap att matcha tullintäkterna krona för krona spelade en nyckelroll. Denna princip gjorde det avsevärt lättare för regionens politiker att ta beslutet om vägavgifter trots att cirka 65 procent av befolkningen var emot; den möjliggjorde både en låg initial tullnivå och en stor investeringsvolym. Det faktum att det skulle tagit decennier att åstadkomma samma resultat utan tullsystem spelade också en viktig roll, inte minst bland företrädare för olika bilistorganisationer. Många ansåg helt enkelt att vägtullar trots allt var ett bättre alternativ än fortsatt trafikkaos. Ett halvår efter tullringens start hade andelen som var emot minskat till 60 procent. Den har sedan fortsatt minska och opinionen bedöms nu väga nästan jämnt. Att befolkningen 14

15 successivt accepterat tullsystemet beror bland annat på att de konkret ser att pengarna gått och går till förbättringar av vägsystemet, att framkomligheten ökat och att trafikmiljön i centrala Oslo förbättrats högst påtagligt. Bompengsytemet har bland annat lett till en diskussion om man inte borde differentiera avgifterna genom att tillämpa en lägre passageavgift i lågtrafik och en högre i rusningstid. Och den diskussionen kan i sin tur haft betydelse för att stortinget väntas besluta om en lag som gör vegprisning möjlig, d.v.s. vad som i Sverige kallas trängselavgifter. Den blivande lagen anger inte att trängselavgifter ska införas men gör det möjligt för kommuner och fylken med kapacitetsproblem i vägnätet att införa dylika avgifter. Det framstår inte som otänkbart att de lokala beslutsfattarna i Oslo, Bergen och Trondheim (som införde ett vägtullsystem året efter Oslo) kommer att undersöka och värdera denna möjlighet närmare när respektive bompengavtal löper ut. Lärdomar Nyckelfaktorer bakom framgången med vägavgiftssystemet i Osloregionen och fortsättningen med Oslopakke 2 verkar sammanfattningsvis vara att: Systemet är enkelt, begripligt och smidigt och alla inser att intäkterna går till förbättringar av vägnätet. Oslo och Akershus fattade ett klokt strategiskt beslut genom att öppna tunneln under Oslos rådhus samtidigt som tullsystemet startade. Det visade snabbt och tydligt att avgifterna användes för att lösa svåra trafikproblem. Oslo kommun, Akershus fylke och staten beslutade gemensamt om investeringar och tullsystem utifrån klara spelregler. Stor vikt lades på kommunikation och marknadsföring av finansieringsstrategin. Tullarna kunde sättas förhållandevis låga genom att staten matchade tullintäkterna krona för krona. Ett stegvis arbetssätt där allting inte låsts från början och där man successivt kan dra nytta av vunna erfarenheter. 15

16 Rotterdam: Konsensus mellan stat och region Rotterdam har världens största hamn och är Nederländernas industriella centrum. Bebyggelsen breder ut sig österut från hamnen på båda sidor om floden Maas. Nederländerna är ett av världens mest befolkningstäta länder. Antalet invånare per kvadratkilometer landyta är detsamma som i Storstockholm. Rotterdam ingår i den än mer tätbebyggda och flerkärniga storregionen Randstad som även består av Hollands politiska och administrativa centrum den Haag, dess finansiella centrum Amsterdam, och dess centrum för vetenskap och FoU Utrecht. Befolkningstätheten i Randstad är mer än dubbelt så hög som den i Storstockholm; 40 procent av Nederländernas befolkning bor och jobbar där och regionen har minst fyra gånger flera vägar och bilar per kvadratkilometer än resten av Europa. Rotterdams trafikpolitik är starkt präglad av ambitionen att vidareutveckla hamnen och underlätta transporter av gods till och från hamnen. Transportsystem och trafikpolitik Rotterdams motorvägar sträcker sig norr och söder om Maasfloden och länkar till korsvägar samt en tunnel under floden. I Rotterdams stad körs spårvagnar och i regionen bussar, regionalmetro och tåg. Tåg förbinder Rotterdam med Den Haag, Amsterdam och Utrecht och planen är att förbättra dessa anknytningar med en ny RandstadRail. Rotterdam region Rotterdam stad Folkmängd Yta km inv per km 2 Bilar per 1000 inv Andel kollresor Andel bilresor Andel gång- och cykel resor , , Källor: Rotterdams Stad, Stadsregio Rotterdam Jaarrapport moniroting RVVP Sifforna för färdmedel motsvarar år Det holländska planeringssystemet är långt mer hierarkiskt än det svenska men i praktiken lägger man ändå stor vikt vid samförstånd mellan den nationella, regionala och lokala nivån. Finansieringen av offentlig verksamhet är likaså starkt centraliserad, vilket innebär att provinserna och kommunerna i mycket hög grad måste förlita sig på statliga bidrag för sin verksamhet. Fastighetsskatter och parkeringsavgifter är exempel på kommunala inkomstkällor. På transportområdet betyder centraliseringen att staten finansierar merparten av den lokala transportförsörjningen. Provinserna svarar för samordningen av transportpolitiken på regional nivå. I de sju största städerna finns dock starka kommunala samarbetsorgan på transportområdet. Dessa regionala organ växte fram spontant i början av 1990-talet. Samverkan lagfästes 1993 och regionerna ska enligt nuvarande lag fortsätta sin verksamhet till år Huvuduppgiften för regionerna är att koordinera den nationella och den kommunala transportpolitiken avseende planering och genomförande på följande områden: lokal och regional kollektivtrafik vägnätet trafiksäkerhet cykelbanor framkomlighet för godstransporter 16

17 sambandet mellan transporter och markanvändning Både nationellt, regionalt och lokalt präglas transportpolitiken av ambitioner att begränsa biltrafiken och främja andra transportmedel. Rotterdamregionen har som mål att kraftigt minska biltrafiken och öka kollektivtrafikandelen. Målen framstår knappast som förvånande i en region och ett land där bilinnehavet är mycket högt och fortsätter öka genom en stark ekonomisk tillväxt. Det är självklart också svårt att expandera vägnätet eftersom befintliga vägar redan tar så mycket mark i anspråk. Ambitionerna avseende ekonomisk tillväxt och regional utveckling är också höga. Rotterdams stad har därför utvecklat ett trafikstyrningssystem som syftar till att främja näringslivets och speciellt hamnens transporter. Systemet, som kallas Select System, går ut på att ha särskilda filer för godstrafiken längs väglänkar där den annars måste trängas om utrymmet med en växande personbilstrafik. Man upplåter eller bygger med andra ord gräddfiler för godstrafiken. Eftersom det i praktiken är svårt att skilja på vad som är så kallad nyttotrafik respektive mindre nödvändig" trafik finns planer på att omvandla godsfilerna till betalfiler. Det betyder att de som värderar framkomlighet högt kan betala för att komma snabbare fram. Dessa planer har dock inte realiserats ännu. Finansiering av transportinfrastruktur Den lokala och regionala transportförsörjningen finansieras med hjälp av tre fonder som alla tillförs statliga skattemedel: en infrastrukturfond, en provinsfond och en kommunfond. Infrastrukturfonden är i sammanhanget viktigast eftersom det är från den som provinser och kommuner får bidrag till sina väg- och kollektivtrafikinvesteringar. Fonden tillförs medel från en speciell infrastrukturavgift som ingår i fordonsskatten och från en årligen bestämd andel av bensinskatten. En förutsättning för att få bidrag är att respektive projekt är förenligt med gällande nationell trafikplan och det maximala bidraget är 95 procent för kollektivtrafikinvesteringar och 50 procent för väginvesteringar. Detta innebär att den nationellt fastlagda transportpolitiken är mycket starkt styrande för transportförsörjningen på regional och lokal nivå. Statliga bidrag bekostar även huvuddelen av kollektivtrafikens driftkostnader. Staten bidrar med 1,5 guilder för varje guilder i biljettintäkter. Det har dock visat sig att systemet dämpar incitamenten för ökad effektivitet. I framtiden kommer därför delar av statens bidrag att öronmärkas för systemförbättringar. Under senare år har biljettintäkter stått för procent av driftkostnaderna, statliga bidrag för procent och resten från regionen och staden Rotterdam. Regional tullring Som ett led i den nationella strävan att begränsa biltrafiken och minska trängselproblemen föreslog regeringen i slutet av 1980-talet att ett system med vägtullar skulle införas runt Rotterdam, Amsterdam, Utrecht och Haag, d.v.s. runt de fyra största städerna i Ranstadområdet. Systemet kallades Rekeningrijden. Dess syfte var inte att finansiera nya transportinvesteringar utan att begränsa trafiken till dessa städer i rusningstid. Intäkterna från tullarna skulle därför användas för att minska andra skatter. Förslaget väckte starkt motstånd från de fyra regionerna. Ett skäl var att man såg tullbetalningarna som ett utflöde av resurser från respektive region. I Rotterdam, och troligen också i de andra tre regionerna, fanns vidare en rädsla för att tullsystemet skulle försämra den 17

18 egna regionens konkurrenskraft sett från såväl ett nationellt som ett europeiskt perspektiv. Ytterligare ett starkt motiv för Rotterdams skepsis var tilltron till möjligheterna att utveckla det egna avgiftssystemet Select. Efter ett utdraget ställningskrig har nu en preliminär överenskommelse träffats om att införa ett modifierat tullsystem, Spitztareif i de fyra storstäderna. Det nya systemet är liksom det gamla utformat för att begränsa biltrafiken men har en starkare orientering mot finansiering och trängselprissättning. Systemet ska först testas och utvärderas i de fyra städerna och ska därefter kunna införas i hela landet och inte bara i Randstadområdet. Staten kommer att finansiera huvuddelen av försöksverksamheten. En avgörande skillnad för att nå enighet mellan den nationella och den regionala nivån är att intäkterna från systemet ska kanaliseras till nyskapade regionala rörlighetsfonder och att respektive fond, upp till en viss gräns, tillförs statliga medel som motsvarar tullintäkterna. Det är med andra ord samma matchningsprincip som i Oslo-regionen. Användningen av medel från fonderna beslutas helt av respektive region och ingående kommuner förutsatt att ändamålen avser transport och rörlighetsproblem. En viktig faktor för Rotterdam är att man får fortsätta utveckla sitt Select-system. Lärdomar Det finns flera saker att lära av transportpolitikens utveckling i Rotterdam och Nederländerna. Den främsta lärdomen är kanske att staten bara kunde komma överens med de stora regionerna genom att ge dessa mer inflytande över den regionala transportpolitiken. De nya Regional Mobility Funds ger regionerna en legitimitet och en finansiell rörelsefrihet som de länge saknat och strävat efter. Det bör här nämnas att regionaliseringen också innebär ett starkare regionalt inflytande över kollektivtrafiken och att staten har som ambition att driften av kollektivtrafiken i framtiden ska handlas upp i konkurrens. Ett helhetsintryck av den pågående omorienteringen är att den präglas av decentralisering och i linje därmed ökad användning av priser som styrmedel. Framgångsfaktorerna i Rotterdam kan sammanfattningsvis sägas vara: Statens vilja att ge regionen direkt kontroll över intäkterna från avgiftssystemet och att krona för krona matcha dessa intäkter med extra statsbidrag. Skickliga förhandlare och beredskap till kompromisser på både statlig och regional/lokal nivå. Samtidiga förhandlingar i samtliga fyra storstadsregioner och principbeslut om senare utvidgning till andra delar av landet i syfte att undvika diskussioner om konkurrensnackdelar. Beslutet att införa det nya systemet stegvis, med test och utvärdering i de fyra Randstadstäderna innan det implementeras permanent och utvidgas till andra delar av landet. 18

19 Edinburgh: Kan vägavgifter skapa regionalt samarbete? Edinburgh är huvudstad i Skottland och centrum i regionen Lothian. Staden har två universitet och spelar en central roll för Skottlands kultur- och näringsliv. Turism är den klart dominerande näringen men hela tjänstesektorn har vuxit starkt under senare år. Den äldre bebyggelsen vid Castle Rock är Storbritanniens största sammanhängande historiska monument. Den centralisering av den offentliga sektorn som genomfördes under Thatchereran bröts i sluten av 1990-talet. I linje med de allmänna regionaliseringstendenserna i Europa fick Skottland och Wales egna folkvalda parlament och i Storlondon inrättades en gemensam beslutsnivå, Greater London Authority, för ingående kommuner. Den offentliga makten inom Skottland är dock relativt centraliserad. Sedan 1996 finns bara en kommunal nivå, vilket innebär en indelning i 32 Councils. Den kommunala nivån är inte särskilt inflytelserik även om trenden går mot ökat kommunalt självstyre. I det följande används "kommun" som synonym for Council och "staten" för att beteckna det skotska parlamentet eller den skotska regeringen. När centralmakten i Storbritannien åsyftas används beteckningen UK. Edinburgh stad har en halv miljon invånare, en landyta om 262 km 2 och en befolkningstäthet kring per km 2. Antalet invånare motsvarar nästan nio procent av Skottlands befolkning. Det finns ingen regional nivå eller något kommunalförbund för planering av markanvändning och transporter i den funktionella Edinburghregionen. Detta trots att den funktionella arbetsmarknaden, och därmed pendlingen, täcker fyra kommuner (councils). Däremot finns ett frivilligt samarbetsorgan för transportfrågor på regional nivå. Bristen på formellt samarbete vad gäller transportplanering beror på att kommunerna har väldigt små egna resurser; de är helt beroende av staten och i vissa fall av UK-fonder. Kommunernas egna intäkter, som främst kommer från fastighetsskatten, motsvarar bara 30 procent av den årliga budgeten; resten kommer från staten. Kommunerna får inte låna pengar utan statens tillstånd. En ny lag väntas träda i kraft innevarande år som ger kommunerna rätt att införa vägavgifter och använda resulterande intäkter till egna transportprojekt. Lagen har gett nytt liv till försöken att samarbeta över kommungränserna, bl.a. därför att ett vägavgiftssystem skulle kunna mångdubbla resurserna för transportinvesteringar. Transportsystem och trafikpolitik Kollektivtrafiken i Edinburghregionen utgörs av bussar och tåg. Kollektivtrafiken i Skottland är nästan helt avreglerad, och det flesta operatörer är privata. Däremot äger flera offentliga organ andelar i buss- och tågbolag, exempelvis är Edinburghs största bussbolag helägt av kommunen. Nära nog vem som helst får driva ett bussbolag och använda offentliga hållplatser och terminaler (som sköts av kommunen). Tågtrafiken är likaså öppen för konkurrens. Kollektivtrafikens andel av resandet är låg, drygt 18 procent, och över 56 procent av alla resor är bilresor. Detta trots att priserna för kollektiva transporter är relativt låga. Andelen cykeloch gångresor uppgår till ungefär en fjärdedel av alla resor, d.v.s. runt samma nivå som i 19

20 Stockholm. Det senaste decenniet har kollektivtransportarbetet ökat. Ökningen har dock varit måttlig, vilket bland annat beror på att bilbeståndet också har ökat; hela 77 procent mellan 1981 och Den stora ökningen förklaras delvis av den utlokalisering av arbetsplatser som skett under samma period. Folk- Yta, 1000 inv Bilar per Andel kollresor Andel Andel gång- och mängd km 2 per km inv bilresor cykel resor Edinburgh , , Källa: Edinburgh Council, Local Transport Strategy, Statistik för Skottlands folkmängd minskar sedan flera år tillbaka. Edinburghs befolkning däremot växer långsamt och förväntas stiga med en procentenhet åren År 2001 beräknas folkmängden vara vilket betyder att staden då kommer att ha samma storlek som den hade år Det förklarar varför trängsel i vägnätet inte är ett stort problem nu, även om planerarna befarar att det kan bli problematiskt i framtiden om bilinnehav och bilresande fortsätter att öka. Biltrafiken på de stora infartsvägarna har ökat påtagligt under de senaste 20 åren trots att folkmängden stagnerat. Det finns ett starkt stöd för utbyggnad av kollektivtrafik bland invånarna. Det har bland annat visat sig i de omfattande dialoger som stadens myndigheter under senare år för med olika invånargrupper och företag. Dialogen om hur olika transportåtgärder bör prioriteras visar att bättre möjligheter för kollektiva transporter och färre bilolyckor värderas mycket högt. Att minska antalet olyckor på de täta innerstadsgatorna, där bilar möter barn, gångtrafikanter och cyklister, är allra högst prioriterat. Sju myndigheter som representerar hela sydöstra Skottland har nyligen bildat ett frivilligt samarbetsorgan för transportfrågor. Organet heter South East Scotland Transport Partnership (SESTRAN). SESTRAN har inga formella befogenheter och inga resurser. Det är till för att diskutera projekt av gemensamt intresse och medlemmarna har identifierat flera projekt, framför allt tågprojekt, som skulle ge fördelar för samtliga. SESTRAN kan ansöka om bidrag för projekt som har gemensamt intresse, s.k. cross boundary benefits. Det kan bli aktuellt med samverkan om vägavgifter de närmaste åren om Edinburgh beslutar införa ett vägavgiftssystem. Stora förändringar i trafikpolitiken, liksom på andra politikområden, testas ofta genom en så kallad public consultation process där invånare och företag både får information och får klargöra sina åsikter. Processen är framförallt till för att skapa stöd för förslagen och hjälpa alla att förstå vilka alternativ som finns. Inför förslaget om att införa vägavgifter fick alla Edinburghs hushåll ordentlig information samt ett svarskort för att ge synpunkter på förslaget, och man gjorde också enkäter. Över svarskort och 1100 enkäter granskades. Därutöver deltog 220 organisationer i workshops, fokusgrupper och speciellt arrangerade debatter. Finansiering av transportinfrastruktur Edinburghs budget för årliga investeringar är omkring 10 miljoner (ca 120 Mkr). Beloppet ska täcka alla investeringar, det vill säga inte bara transporter utan också skolor, sjukhus osv. Därför finns det i realiteten mycket lite pengar till nya projekt inom transportsektorn om inte staten ger speciella tillskott. Det kan ske genom statens Public Tranport Fund från vilken en fast summa om ungefär 60 miljoner årligen fördelas och som Scotlands kommuner får konkurrera om. Kommunerna lämnar in projektförslag som underlag för att få bidrag. 20