Granskning av investeringsprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av investeringsprocessen Landstinget Gävleborg Pär Månsson Robert Heed Hanna Franck December 2011

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning Bakgrund och syfte Revisionsfråga Metod och avgränsning 4 3 Granskningsresultat Investeringsverksamheten Ny lokalresursplan Regler och anvisningar för investeringsverksamheten Budget- och beslutsprocess Investeringsprojekt Redovisning Uppföljning och återrapportering Investeringsprojekt Hantering av anläggningsreskontra 20 Landstinget Gävleborg

3 1 Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landstinget Gävleborg genomfört en granskning avseende investeringsprocessen. Syftet med granskningen är att bedöma om investeringsprocessen är ändamålsenlig med avseende på styrning, redovisning och uppföljning. Den sammanfattande bedömningen utifrån granskningen är att det har funnits brister i styrning och uppföljning av investeringsprocessen medan redovisningen i allt väsentligt är ändamålsenlig. Den nya modellen som gäller från och med 2011 ger dock förutsättningar för att styrning och uppföljning ska kunna utvecklas positivt. Det är dock för tidigt att göra en slutlig bedömning av detta. Vilka principer (regler och anvisningar) finns för investeringar, följs dessa och är de ändamålsenliga? Det är positivt att det har arbetats fram en ny modell för investeringsprocessen. Denna visar vilka olika moment som ingår i de olika delarna. Investeringsansökan har i sin tur medfört att beslutsunderlagen har likformats för samtliga verksamheter. Eftersom den nya modellen tillämpas för första gången i budget 2011 är det för tidigt att göra en bedömning kring rutinerna och efterlevnaden. Det har dock framkommit att investeringsansökan med alla tillhörande blanketter uppfattas som komplicerad och processen som tungarbetad. Modellen bör därför ses över för att se hur den kan förenklas/utvecklas för att bättre svara upp mot aktuella behov. Är beslutsunderlagen utformade så att de ger tillräcklig information för att möjliggöra prioriteringar, styrning och kontroll? I budgeten finns en del investeringar som är beslutade men inte påbörjade när budgetåret är slut. Detta medför att flera investeringar ligger med i budgeten under flera år innan de påbörjas. Orsaken till detta är bland annat att det finns brister i beslutsunderlagen genom att tidplanerna inte är helt realistiska. Det har även framkommit att det råder oklarhet i rollfördelning/ansvar i framtagande av beslutsunderlag. Bedömningen är att brister i beslutsunderlagen, bland annat genom att de inte fullt ut har byggt på realistiska förutsättningar, har medfört att prioritering och styrning har varit otillfredsställande. Den nya modellen samt de nya funktioner som har inrättats under året, kan ge förutsättningar för bättre struktur i processen och att skapa en bättre helhetssyn. För att få bra beslutsunderlag bör en förstudie göras av större investeringsprojekt där det bland annat fastställs vilka olika alternativ som finns för att lösa ett behov, vilka konsekvenser som det medför och vilken tidplan som bedöms som realistisk. Landstinget Gävleborg 1 av 21

4 Sker budgetering och redovisning så att investeringskostnaderna/uppföljningen blir rättvisande? Bedömningen är att det finns rutiner som i allt väsentligt säkerställer anläggningsredovisningen. Bland annat finns rutiner för att stämma av gränsdragningen mellan drift och investeringar avseende maskiner/inventarier. När det gäller gränsdragning i samband med fastighetsinvesteringar har ingen bedömning kunnat göras eftersom ingen dokumenterad bedömning erhållits. Rekommendationen är att det behöver säkerställs att dessa dokumenteras. När det gäller avskrivningstider kan det konstateras att de avskrivningstider som används ligger inom rimliga intervall, utifrån respektive investerings art och hur lång nyttjandeperiod som bedöms vara rimlig. Någon regelbunden omprövning av avskrivningstider görs dock inte. För att säkerställa att avskrivningstiderna är aktuella bör en rutin införas där en bedömning av nyttjandeperiod görs. Sker uppföljning och återrapportering så att kontrollen säkerställs? Uppföljning av investeringsverksamheten görs i samband med bokslut (årsbokslut och delårsbokslut). I övrigt kan ett ärende tas upp i de fall ett större överskridande befaras. Information har även lämnats under året kring vissa större projekt, som inte har kunnat startas upp i rätt tid. Bedömning är att uppföljning görs av investeringsprojekt, men att detta kan utvecklas. De slutredovisningar som tas fram internt av X-fastigheter rapporteras endast i samband med bokslut. Med fördel kan större investeringsprojekt avrapporteras efter avslutande där information lämnas kring ekonomi, följsamhet mot tidplan samt måluppfyllelse för verksamheten. Utöver detta kan information i till exempel årsredovisningen utvecklas, så att bland annat större projekt samt beslutade projekt som inte har genomförts under året kommenteras ytterligare. Det är av vikt att de prognoser som lämnas löpande får allt högre kvalité eftersom den ökade investeringsvolymen kommer att ställa högre krav på landstingets likviditetsplanering i framtiden. Hanteras anläggningsreskontran på ett tillfredsställande sätt? Bedömningen är att de uppgifter som registreras i anläggningsregistret uppfyller ställda krav och att hanteringen i allt väsentligt sker på ett tillfredsställande sätt, men med fördel skulle möjligheten till identifiering av respektive objekt kunna styrkas ytterligare. Det är positivt att inventering görs. Arbetet bör dock fortsätta för att få samtliga enheter att lämna in årliga inventeringsunderlag. Landstinget Gävleborg 2 av 21

5 2 Inledning 2.1 Bakgrund och syfte Landstingets bokförda värde på materiella anläggningstillgångar uppgår till ca mnkr i bokslut 2010, vilket utgör ca en tredjedel av tillgångsmassan i landstingets balansräkning. Utöver detta uppgick investeringsutgifterna för 2010 till ca 270 mnkr. De investeringar som görs i år kommer att påverka landstingets ekonomi under många år framåt. Det är därför av stor betydelse att styrning, redovisning och uppföljning av investeringar fungerar väl för att uppnå god ekonomisk hushållning. Med tanke på ovanstående är det av vikt att beslutsunderlagen utgör en bra grund för prioritering mellan olika angelägna projekt samtidigt som man säkerställer en rimlig medborgerlig insyn i dessa komplicerade processer. Beslutsunderlagen bör innehålla kalkyler med kostnader för investeringen samt effekter på kommande driftkostnader. Vidare bör större investeringsprojekt följas upp genom efterkalkyler och slutrapportering. har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landstinget Gävleborg genomfört en granskning avseende investeringsprocessen. 2.2 Revisionsfråga Syftet med granskningen är att granska och bedöma landstingets investeringsprocess och därigenom besvara nedanstående revisionsfråga och kontrollmål/ granskningsmål. Granskningens ska besvara följande revisionsfråga: Är landstingets investeringsprocess ändamålsenlig? I granskningen ingår följande granskningsmål: Vilka principer (regler och anvisningar) finns för investeringar, följs dessa och är de ändamålsenliga? Är beslutsunderlagen utformade så att de ger tillräcklig information för att möjliggöra prioriteringar, styrning och kontroll? Sker budgetering och redovisning så att investeringsutgifter/ uppföljningen blir rättvisande? Sker uppföljning och återrapportering så att kontrollen säkerställs? Hanteras anläggningsreskontran på ett tillfredsställande sätt? Landstinget Gävleborg 3 av 21

6 2.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer med ansvariga, genomgång av rutiner och riktlinjer, uppföljning av ett antal beslut om investeringar från beslut till slutredovisning samt stickprov på investeringsutgifter. De dokument som ingått i granskningen är: Anvisningar/riktlinjer Protokoll Beslut/underlag för investeringar Slutredovisningar av projekt Landstinget Gävleborg 4 av 21

7 3 Granskningsresultat 3.1 Investeringsverksamheten I nedanstående tabell redovisas investeringsvolym mellan åren mnkr Utfall Budget Utfall Budget Utfall Budget Maskiner och inventarier 91,3 126,2 95,7 158,0 118,3 167,3 Byggnadsinvesteringar 79,9 110,0 95,5 150,0 150,6 202,7 Immateriella investeringar 1,3 10,0 0,0 0,0 2,9 0,0 Totalt 172,5 246,2 191,2 308,0 271,8 370,0 Exempel på större investeringar under åren : Projekt Om- och tillbyggnad Vuxenpsykiatrin i Gävle 95 mnkr Samlokalisering Laboratoriemedicin Gävle sjukhus 45 mnkr Ombyggnad Ambulansstation Hudiksvall 12 mnkr Ombyggnad psykiatrin Hudiksvall 40 mnkr Utfall 2009 Budget 2009 Budget 2009 Investeringsutgift (mnkr) Plan 2010 Utfall 2010 Budget 2010 Budget 2010 Plan 2011 Budget ,9 9, , ,0 Exempel på större maskiner och inventarier som köpts in under åren är magnetkameror för 13 mnkr år 2009 och 14 mnkr år 2010, en datortomograf för 6 mnkr år 2009 samt en gammakamera för 6 mnkr år Fastighets- och teknikutskott För mandatperioden har det inrättats ett fastighets- och teknikutskott bestående av tre ledamöter och två ersättare. Utskottet ska besluta i ärenden som avser byggnadsinvesteringar under 200 prisbasbelopp. Utskottet ska även följa verksamheten avseende fastigheter samt ta fram ett förslag på utformningen av en långsiktig lokalförsörjningsplan i förhållande till landstingets investeringsplan. Landstinget Gävleborg 5 av 21

8 Fastighets- och teknikutskottet ska enligt landstingsstyrelsen beslut utgöra en styrgrupp med ansvaret för att prioritera verksamheter och aktiviteter av övergripande karaktär i ett projekt. 3.2 Ny lokalresursplan Under 2010 arbetades det fram en ny lokalresursplan inom landstinget med stöd av externa konsulter. Syftet med lokalresursplanen är att vägleda och styra arbetet med lokalresursplanering samt redogöra för planerade och pågående lokalprojekt för Utifrån den nya modellen har ett antal nya funktioner inrättats: LRP-grupp (LokalResursPlanering) LRP-gruppen ska ansvara för den kort och långsiktiga planeringen av lokalfrågor. En uppgift är bland annat att prioritera investeringar. I gruppen ingår divisionscheferna, representanter från X-fastigheter, landstingsdirektören, ekonomidirektören samt lokalstrateg. Syftet med gruppen är att den ska bidra till en helhetssyn, mer samarbete och att lokalerna ska utnyttjas på ett optimalt sätt. Lokalstrateg Landstinget har anställt en lokalstrateg under hösten Strategen ska driva lokalförsörjningsprocessen samt värna om den långsiktiga planeringen och samordningen. Tidigare har den strategiska funktionen legat på chefen för X- fastigheter. Internhyresmodell I samband med den nya lokalresursplanen togs även en ny internhyresmodell fram. I den gamla modellen stod respektive verksamhet för sina egna kostnader medan man i den nya modellen delar på kostnaderna mellan alla verksamheter. Vid en investering medförde den tidigare modellen att det blev ett tillägg på hyran för den aktuella verksamheten medan den nya modellen fördelar kostnaden på samtliga verksamheter. Den nya hyresmodellen har enligt X-fastigheter medfört att de inte i förväg kan lämna uppgift om hur mycket en investering innebär i hyresförändring för den enskilda verksamheten. Landstinget Gävleborg 6 av 21

9 Investeringsprocess En del i arbete var att ta fram en modell för investeringsprocessen. Vid genomförda intervjuer framkommer att införandet av forum för diskussioner och samordning av investeringar upplevs som en positiv förändring som kan bidra till en förbättrad helhetssyn inom landstinget. Följande delar ingår i investeringsprocessen: Investeringsplan Investeringsplanen ingår i budgeten och tanken är att denna skall ge en indikation på vilka investeringar som skall göras inom landstinget de kommande verksamhetsåren. Investeringsplanen beslutas i sin helhet men varje investeringsobjekt ska sedan ha ett särskilt beslut. Det tas inte fram enskilda investeringskalkyler till investeringsplanen utan denna grundar sig på mer tekniska beräkningar. Investeringsplanen ska vara ett levande dokument, men revideras ca en gång per år. Investeringskalkyl En ny modell för investeringskalkyl arbetades fram under 2010 men började användas aktivt vid ingången av Inom vissa divisioner har en motsvarighet till denna använts tidigare år. Investeringsblanketten ska alltid fyllas i vid fastighetsinvesteringar. Vid investering i maskiner eller inventarier som understiger 2 mnkr behöver blanketten inte användas utan kan vid dessa tillfällen användas internt. En del av beslutsunderlaget utgörs av en prioritering, som görs utifrån viktning i enlighet med en fastställd modell. Prioritering görs utifrån sex olika punkter, bland annat lagkrav, processförbättring, patientsäkerhet och arbetsmiljö. Landstinget Gävleborg 7 av 21

10 Ärendemallar När ett investeringsärende skapas används särskilda ärendemallar. Inom landstinget finns särskilda ärendemallar framtagna för respektive instans (landstingsdirektören, fastighets- och teknikutskottet, landstingsstyrelsen, landstingsfullmäktige). Simuleringsmodell Inom landstinget har en simuleringsmodell tagits fram som ska visa hur investeringen påverkar kostnaderna på divisions- och verksamhetsnivå. Denna har dock inte använts ännu. Vid genomförda intervjuer har framkommit att tanken är att lokalstrategen ska nyttja modellen. 3.3 Regler och anvisningar för investeringsverksamheten Iakttagelser Översynen under 2010 har medfört att helt nya rutiner har tagits fram för investeringsprocessen. Processen beskrivs genom processbilder och har kompletterats med arbetsgång och definitioner av en investeringsansökan där det även finns ett antal blanketter som ska användas i samband med beslut om investeringar. Anläggningsregistret hanteras av ekonomiservice. Kopplat till detta finns vissa rutiner som beskriver arbetet med modulen och anvisningar för att till exempel söka i anläggningsregistret Utöver detta återfinns även i budgetanvisningarna information om vilka principer som gäller för anläggningstillgångar och investeringar. Kommentarer och rekommendationer Det är positivt att det har arbetats fram en ny modell för investeringsprocessen. Denna visar vilka olika moment som ingår i de olika delarna. Investeringsansökan har i sin tur medfört att beslutsunderlagen har likformats för samtliga verksamheter. I samband med intervjuer har framkommit att man ser positivt på att processen setts över, men att investeringsansökan med alla tillhörande blanketter uppfattas som komplicerad och processen som tungarbetad. Modellen bör ses över för att se hur den kan förenklas/utvecklas för att bättre svara upp mot aktuella behov. Den nya modellen har medfört att investeringar av maskiner/inventarier som även kräver ombyggnationer samordnas på ett tydligare sätt vilket ger bättre förutsättningar för att se helheten. Landstinget Gävleborg 8 av 21

11 3.4 Budget- och beslutsprocess Iakttagelser Grundtanken är att verksamheterna initierar investeringar. Processen inleds varje år med att vårdenheter tar fram en lista över önskvärda investeringar som sedan lämnas vidare till respektive verksamhetschef. Verksamhetscheferna ska därefter prioritera investeringarna och göra en sammanställning för verksamhetsområdet. Varje verksamhetsområde lämnar i sin tur listan vidare till respektive divisions ledningsgrupp där ytterligare prioriteringar sker innan en sammanställd lista för hela divisionen kan färdigställas. När divisionerna är klara går sammanställningen in i budgetprocessen och en investeringsplan arbetas fram som sedan ligger till grund för budgeten. Investeringsplanen beslutas i sin helhet men varje investeringsobjekt ska ha ett särskilt beslut. Beslut kring investeringarna tas på olika nivåer beroende av vilket belopp investeringen uppgår till. När en investering av maskiner/inventarier även kräver ombyggnation görs en samordning med X-fastigheter och redovisas i samma blankett. När klartecken om en investering lämnats kontaktas inköpsavdelningen för upphandling. Vid investeringar som innefattar såväl ombyggnationer som maskiner/inventarier samordnas dessa mellan inköpsavdelningen och X- fastigheter. Till budget 2011 var första gången den nya modellen användes fullt ut. Investeringarna som tas upp i budgeten är uppdelade i tre kategorier beroende på statusen på projekten: Beslutade och pågående investeringar Planerade investeringar Tillkommande projekt Planerade investeringar är investeringar som kommer att beslutas av landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige under den innevarande hösten. Tillkommande projekt är investeringar som aktualiseras för beslut senare. Ytterligare en kategori, X-fastigheter till förfogande, nämns i budgeten. Under denna samlas energiinvesteringar, miljöinvesteringar och mindre projekt där X-fastigheters deltagande är aktuellt. Landstinget Gävleborg 9 av 21

12 3.4.1 Investeringsprojekt Gällande de investeringar som tas upp i budgeten har det vid intervjuerna framkommit att det inte i samtliga fall förs någon tydlig dialog om urvalet. Flera investeringar följer med år efter år och att ett antal investeringar tas med även fast verksamheterna vet att de inte kommer att kunna genomföras under aktuellt budgetår. I samband med granskningen har det därför valts ut ett antal investeringsprojekt för genomgång av beslutsunderlag, uppföljning/rapportering samt slutredovisning. Kardiologiskt interventionscentrum Vid sammanträde den 16 juni 2010 beslutade landstingsfullmäktige att tillskapa ett kardiologiskt interventionscentrum vid Gävle sjukhus och att godkänna en investeringsbudget för röntgenutrustning 15 mnkr och för anpassning av lokaler 7,5 mnkr i 2011 års investeringsbudget. Vid en genomgång av budget 2011 respektive 2012 har noterats att det i budget 2011 angavs: Planerade investeringar Budget 2011 Plan 2012 Kardiologiskt inverventionscentrum 7,5 mnkr 7,5 - och i budgeten för 2012 anges: Beslutade och pågående investeringar Budget 2012 Plan 2013 Kardiologiskt inverventionscentrum 7,5 mnkr 10,0 2,0 Landstingsfullmäktige gjorde i september 2010 ett tillägg i beslutet om att inrätta ett kardiologiskt interventionscentrum vid Gävle sjukhus. Beslutet skulle vara genomfört och en uppföljning skall vara genomförd Ansvarig för genomförandet och uppföljningen anges i beslutet vara landstingsstyrelsen. Enligt genomförda intervjuer har framkommit att en orsak till förskjutningen är att när beslutet fattades i maj 2010 saknades lokaler för att projektet skulle kunna påbörjas. X-fastigheter tog då fram ett förslag på en lösning som innebar att tre verksamheter skulle omlokaliseras på Gävle sjukhus vilket i sin tur generade en rad ombyggnationer. I början av december 2011 har lokalfrågan ordnats upp och en kommande flytt med ombyggnationer har inletts. Totalt kommer projektet att landa på 37 mnkr och det kardiologiska interventionscentrumet kan vara på plats först Landstinget Gävleborg 10 av 21

13 Nytt parkeringshus vid Hudiksvalls sjukhus Vid sammanträde den 16 juni 2010 beslutade landstingsfullmäktige att bygga ett parkeringshus på sjukhusområdet i Hudiksvall inom en kostnadsram på 10,5 mnkr som skulle finansieras genom omdisponering inom befintlig investeringsbudget Landstingsfullmäktige beslutade även att beslutet skulle vara genomfört senast och att en uppföljning skulle vara genomförd senast Landstingsstyrelsen utsågs till ansvarig för genomförandet av beslutet samt uppföljningen. Vid en genomgång av budget 2011 respektive 2012 har noterats att det i budget 2011 angavs: Beslutade och pågående investeringar Budget 2011 Plan 2012 Parkeringsdäck Hudiksvall 10,5 mnkr 8,5 - och i budgeten för 2012 anges: Beslutade och pågående investeringar Budget 2012 Plan 2013 Parkeringsdäck 18,5 mnkr 1,4 - Enligt genomförda intervjuer beror förseningen på att de anbud som inkom inte stämde överens med X-fastigheters beräkningar varför upphandlingen drog ut på tiden. I dagsläget beräknas projektet vara klart till årsskiftet. Tilläggsanslag har beviljats då projektet visat sig bli dyrare än beräknat. Information om förseningen har lämnats till landstingsstyrelsen och i april 2011 beslutade landstingsstyrelsen att utöka investeringsramen för parkeringshuset och att utökningen skulle inrymmas inom beslutad investeringsbudget för Onkologen Gävle I juni 2009 beslutade Landstingsfullmäktige om ett investeringsbemyndigande för ombyggnation av lokaler för onkologkliniken. Investeringen skulle innefatta upprustning av den onkologiska verksamhetens kulvert, entré och väntrum samtidigt som nya lokaler för administration, konferensrum/bibliotek och palliativa teamet skulle iordningsställas. Landstingsfullmäktige beslutade om en kostnadsram på 8 mnkr. Detta genomfördes under I september 2010 beslutade landstingsstyrelsen att uppdra åt X-fastigheter att genomföra ombyggnation av onkologiska kliniken. Ombyggnationen som skulle ske i två etapper under slutet av 2010 och början av 2011, beräknas vara färdigt till sommaren Finansieringen skulle ske i 2011 års investeringsbudget. Vid en genomgång av budget har noterats att det i budget 2010 angavs: Planerade investeringar Budget 2010 Plan 2011 Ombyggnad onkologen Gävle 10 mnkr 4,9 - Landstinget Gävleborg 11 av 21

14 och i budgeten för 2011 angavs: Planerade investeringar Budget 2011 Plan 2012 Onkologen Gävle 5 mnkr 4,0 - Tillkommande projekt Nybyggnad Onkologiskt centrum 70 mnkr - 70,0 Enligt genomförda intervjuer framkommer att en ombyggnation av lokalerna för onkologin endast kommer handla om 4 mnkr då det i framtiden kommer att byggas ett onkologiskt centrum. X-fastigheter gör minsta möjliga anpassningar i väntan på helt nya lokaler. Enligt uppgift är det onkologiska centrumet helt nytt och ett nytt beslut är på väg. I budgeten för 2012 anges: Tillkommande projekt Budget 2012 Plan 2013 Plan 2014 Nybyggnad Onkologiskt centrum 1,0 50,0 74,0 Dialys i Hudiksvall I juni 2010 fattade Landstingsfullmäktige ett inriktningsbeslut om dialys i Hudiksvall. Landstingsfullmäktige beslutade att dialysverksamhet och njurmottagning skall etableras vid sjukhuset i Hudiksvall, att finansieringen ska beaktas i budget för 2011 samt att landstingsstyrelsen ska genomföra etableringen. Vidare beslutas att en uppföljning ska vara gjord senast Vid en genomgång av budget 2011 har noterats att det angavs: Tillkommande projekt Budget 2011 Plan 2012 Ombyggnad för dialys i Hudiksvall 5,0 mnkr 5,0 - Enligt genomförda intervjuer är dialysenheten ett politiskt beslut som inte är processat ifrån verksamheten. Detta har bidragit till ett förändrat och utökat beslut då ingen lösning har kunnat träffas angående lokalfrågan. I september 2011 beslutade landstingsfullmäktige på förslag av landstingsstyrelsen om en investering på 45 mnkr avseende en byggnation av ett nytt våningsplan ovanpå Hus 8 vid Hudiksvalls sjukhus och att investeringen beaktas i budgetens investeringsplaner för I beslutet anges ingen tidsplan för uppföljning och genomförande men landstingsstyrelsen pekas ut som ansvarig genomförande av uppföljning. Landstinget Gävleborg 12 av 21

15 Vid en genomgång av budget 2012 har noterats att det angavs: Tillkommande projekt Budget 2012 Plan 2013 Ombyggnad för dialys m.m. 30,0 15,0 Patienthotell Gävle I juni 2010 beslutade landstingsstyrelsen att riva patienthotellet i Gävle. I juli samma år revs byggnaden. I september 2011 beslutade landstingsfullmäktige på förslag från landstingsstyrelsen om att genomföra en projektering av ett nytt patienthotell i Gävle. Landstingsstyrelsen skulle genomföra projekteringen senast Kostnaderna ska enligt beslutet belasta budget för 2011 och Landstingsstyrelsen utsågs även till ansvarig för genomförande och uppföljning av projekteringen. Vid en genomgång av budget 2011 har noterats att det angavs: Tillkommande projekt Budget 2011 Plan 2012 Nytt patienthotell Gävle 100 mnkr 50,0 50,0 I budgeten för 2012 anges: Tillkommande projekt Budget 2012 Plan 2013 Nytt patienthotell Gävle 10,0 90,0 Vid genomförda intervjuer har det framkommit att en investering om 50 mnkr under 2011 kändes orimlig att genomföra under året. Sedan landstingsfullmäktige beslutade om att bygga ett nytt patienthotell i Gävle har flera andra aspekter framkommit, bland annat vill kvinnokliniken ha en våning på patienthotellet och tankar finns om att akutmottagningen skall bedriva verksamhet i botten av patienthotellet. Vid genomförda intervjuer har framhållits att ett problem varit att ingen hållit i dimensioneringen av patienthotellet. Vidare påpekas vid intervjuerna att ett ställningstagande avseende antalet vårdplatser i förhållande till patienthotellet göras. Parkeringshuset i Gävle I juni 2011 beslutade landstingsfullmäktige på förslag från landstingsstyrelsen om att bygga ett parkeringshus vid Gävlesjukhus och att denna investering, 40 mnkr, skall finansieras inom ramen för beslutat investeringsbudget för Landstinget Gävleborg 13 av 21

16 Vid en genomgång av budget 2011 har noterats att det angavs: Tillkommande projekt Budget 2011 Plan 2012 Parkeringsdäck Gävle 20 mnkr 20,0 - och i budgeten för 2012 anges: Beslutade och pågående investeringar Budget 2012 Plan 2013 Parkeringsdäck 40 mnkr 30,0 - Vid genomförda intervjuer har framkommit att byggnationen av parkeringshuset i Gävle är beroende av det nya operationshuset. Det har under arbetets gång med det nya operationshuset framkommit att landstinget inte har fått ett s.k. marklov som krävs för byggnationen. Efter hand har det även framkommit att det inte är säkert om landstinget får ha bilar på den tänkta platsen eftersom Gästrikevatten har två provbrunnar på området. Vattentäkten som tidigare varit en reserv utgör numera huvudvattentäkt. Frågan som återstår nu är huruvida byggnationer på aktuell plats överhuvudtaget kommer att vara genomförbar eller inte. Kommentarer och rekommendationer I budgeten finns en del investeringar som är beslutade men inte påbörjade när budgetåret är slut. Detta medför att flera investeringar ligger med i budgeten under flera år innan de påbörjas. I samband med granskningen har det framkommit att orsaken till detta delvis är att tidplanerna brister samt att beslutsunderlaget inte alltid är tydligt förankrade. Det kan finnas praktiska frågor som inte har utretts klart inför beslutet. Det kan till exempel vara hur lokalfrågan ska lösas och vilka verksamheter som kan komma att påverkas av beslutet. Vi ser positivt på att det har arbetats fram en ny modell för budget- och investeringsprocessen samt att nya funktioner har inrättats under året. Detta kan ge förutsättningar för en bättre struktur i processen och att skapa en bättre helhetssyn. De nya principerna kan utgöra en god grund för beslut kring investeringar. En viktig del i utformningen av beslutsunderlag är den prioriteringsmodell som ligger till grund. Under granskningen har det framkommit att det råder oklarhet i rollfördelning/ ansvar i framtagande av beslutsunderlag. För att få bra beslutsunderlag bör en förstudie göras av större investeringsprojekt där det bland annat fastställs vilka olika alternativ som finns för att lösa ett behov, vilka konsekvenser som det medför och vilken tidplan som bedöms som realistisk. Landstinget Gävleborg 14 av 21

17 3.5 Redovisning Iakttagelser Löpande redovisning För investeringar i maskiner/inventarier används inte enskilda projekt, utan dessa redovisas direkt på konto. För byggnadsinvesteringar används dock projekt. Beroende på om projektet är underhålls- eller investeringsprojekt så använder X- fastigheter olika projekt för att särskilja kostnaderna. Landstinget har ingen speciell projektmodul till ekonomisystemet Agresso utan detta görs manuellt. Gränsdragning driftkostnader och investeringsutgifter I budgetanvisningarna framgår att innehavet av tillgången ska uppfylla vissa krav på varaktighet och att tillgången ska innehas för stadigvarande bruk. De principer som gäller är att nyttjandeperioden ska överstiga tre år och att anskaffningsvärdet ska överstiga ett basbelopp. I samband med uppstart av ett byggprojekt kontaktas driftchefen så att underhållet kan bedömas och räknas in i underhållsbudgeten. Det har inte dragits någon generell gräns mellan underhåll och investeringar vid ombyggnationer utan varje insats redovisas antingen som en investering eller underhåll. Fördelningen sker utifrån en bedömning av underhållet per projekt som görs av byggledaren och driftchefen. Denna bedömning dokumenteras dock inte. Vid ett investeringsprojekt som även innehåller underhållskostnader ligger alla kostnader kvar i projektet fram till slutredovisning. Då görs en bokföringsorder för underhållskostnaderna och i samband med aktivering görs en omföring. Vid större projekt görs löpande överföring av underhållskostnaderna. Avskrivning/nedskrivning I budgetanvisningarna framgår att anläggningstillgångar med begränsad nyttjandeperiod ska skrivas av systematiskt över dess nyttjandeperiod enligt plan som fastställs vid anskaffningstillfället. Den förväntade nyttjandeperioden ska tas fram utifrån tidigare erfarenhet av motsvarande anläggningar, råd från teknisk expertis och kontakter med andra användare. Avskrivningarna ska påbörjas vid den tidpunkt då investeringen tas i bruk. Avskrivningstiden sätts när anläggningarna skapas i anläggningsregistret. De olika anläggningarna hänförs till olika anläggningsgrupper, som medicinteknisk utrustning, byggnader mm. För de flesta grupperna finns ett förvalt värde kring avskrivningstiden. Det går dock att välja annan avskrivningstid. När det gäller större investeringar kan information om beräknad avskrivningstid lämnas från controller eller chef. X-fastigheter gör en bedömning om avskrivningstiden i varje enskilt projekt utifrån en försiktighetsprincip. Nedskrivningar görs i regel inte, men det finns vissa gamla nedskrivningar. Landstinget Gävleborg 15 av 21

18 Utrangering Vid utrangering upprättas en blankett som sänds till ekonomiservice. På blanketten anges orsaken till utrangeringen. Utrangeringar görs även i samband med inventering, där inventeringsunderlag ligger till grund. Under 2011 hade det fram till och med augusti utrangerats medicinteknisk utrustning och möbler till ett bokfört värde om 448 tkr. Försäljning Försäljning rapporteras till ekonomiservice via en blankett som sedan utgör underlag för fakturering. All försäljning går via ansvarig för anläggningsreskontran för att bokföring ska ske på rätt konto. Under 2011 har framförallt ambulanser avyttrats. Utöver detta har fastigheten Högen 11:8 försålts till Nordanstigs kommun för 7 mnkr. Beslut om försäljningen togs i landstingsstyrelsen Enligt anläggningsregistret uppgick anskaffningsvärdet till 12,1 mnkr och det bokförda värdet vid försäljningen till 4,4 mnkr. Investeringsbidrag Enligt rekommendation från Rådet för kommunal redovisning kring intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar, ska investeringsbidrag intäktsföras successivt i takt med att investeringsobjekten skrivs av över nyttjandeperioden. I anvisningarna till budgeten framgår att hanteringen inom landstinget ska följa aktuell rekommendation. Den nuvarande versionen av Agresso ger inte stöd för hanteringen av investeringsbidrag, utan hanteringen sköts istället manuellt. Stickprov Bedömning av driftkostnad eller investeringsutgift I samband med granskningen har följsamheten gentemot principen kring gränsdragning mellan drift och investering kontrollerats via följande stickprov: Inköp som redovisats som förbrukningsinventarier (driftkostnad) Inköp som redovisats som investeringsutgifter Enligt principerna ska ett inköp ha en varaktighet om minst tre år och en utgift på minst ett ett basbelopp för att klassificeras som investering. Kontrollerade inköp som redovisas som en driftkostnad (förbrukningsinventarier) avser kostnader som ska belasta driftredovisningen och kontrollerade investeringsutgifter uppfyller kriterierna. Resultatet av stickproven visar på att följsamheten är god. Vad gäller gränsdragning i samband med fastighetsinvesteringar görs individuella bedömningar. I samband med granskningen har inga dokumenterade bedömningar erållits, vilket medför att någon bedömning inte kunnat göras. Landstinget Gävleborg 16 av 21

19 Avskrivningstider I samband med granskningen genomfördes även en kontroll kring vilka avskrivningstider som används. Bedömningen är att avskrivningstiderna ligger inom rimliga intervall, utifrån respektive investerings art och hur lång nyttjandeperiod som bedöms vara rimlig I anläggningsregistret återfinns inga negativa bokförda värden, utan avskrivna objekt redovisas till noll. Försäljning De ambulanser som har avyttrats under året har enligt Transportstyrelsens fordonsregister bytt ägare under året. På fastigheten Högen 11:8 står landstinget kvar som lagfaren ägare, i Lantmäteriets fastighetsregister, men det anges att det finns ett ärende som pågår sedan Investeringsbidrag Efter det att rekommendationen har införts så har landstinget endast erhållit ett investeringsbidrag. Detta hanteras i enlighet med rekommendation. Kommentarer och rekommendationer För att säkerställa gränsdragning mellan drift och investeringar görs löpande avstämningar. I samband med genomgång av aktuella poster konstaterades det att avstämningen fungerar väl eftersom poster som borde hanteras som investeringsutgifter i allt väsentligt hade korrigerats under året. När det gäller gränsdragning i samband med fastighetsinvesteringar är rekommendationen att det säkerställs att dessa dokumenteras. När det gäller avskrivningstider kan det konstateras att de avskrivningstider som används ligger inom rimliga intervall, utifrån respektive investerings art och hur lång nyttjandeperiod som bedöms vara rimlig. Någon regelbunden omprövning av avskrivningstider görs dock inte. För att säkerställa att avskrivningstiderna är aktuella bör en rutin införas där en bedömning av nyttjandeperiod görs. Bedömningen är att landstinget i allt väsentligt följer god redovisningssed avseende hanteringen av anläggningsredovisningen. 3.6 Uppföljning och återrapportering Iakttagelser Löpande uppföljning I den nya modellen för investeringsprocessen finns mallar för löpande uppföljning. Dessa sammanställs av respektive controller och sänds in i samband med delårsbokslut/bokslut (april, juli samt december) tillsammans med kommentarer till investeringar överstigande 1 mnkr. I samband med detta lämnas även en prognos för respektive projekt. Uppföljningen presenteras i delårsbokslut samt bokslut. Landstinget Gävleborg 17 av 21

20 Uppföljningar och genomgångar av fastighetsprojekt görs av projektledare på X- fastigheter månadsvis. Om kostnaderna för ett projekt börjar avvika mot budget görs löpande ett arbete med att hitta delar i projektet där kostnaderna kan sänkas. I regel har man kunnat hantera avvikelser inom projektet. I det fall det uppstår merkostnader utöver plan görs en prognos. Om det är större belopp tas ärendet upp för nytt beslut. För fastighetsinvesteringarna görs en lyftplan när upphandling är slutförd. Först efter detta går det att lämna tillförlitliga likviditetsprognoser. Slutredovisning En sammanställning över slutförda projekt redovisas i samband med bokslut. Någon separat slutredovisning per projekt redovisas dock inte för landstingsstyrelsen. Internt på X-fastigheter görs slutredovisningar per projekt. Detta görs på en blankett som innefattar information om slutlig kostnad, slutdatum och uppgift om till exempel slutbesiktning. På blanketten anges även projektnummer, projektledare, projektbeskrivning, typ av projekt och byggstart. Blanketten undertecknas av projektledare samt ansvariga på X-fastigheter. Till slutredovisningen kan bifogas även ritningskopior och underlag Investeringsprojekt Nedan presenteras ett antal slutförda projekt där slutredovisningar har upprättats av X-fastigheter. Ombyggnation Medicinmottagningen Gävle Ett investeringsprojekt som innebär öppnande av ett väggparti och i ordningsställande av ett väntrum. Projektet innefattar målning, nytt golv och nytt innertak i korridoren. Byggstart för projektet var enligt slutredovisningen Slutdatum som var och slutbesiktning genomfördes Slutredovisning Projekt Anslag (tkr) Slutlig kostnad (tkr) Överskott (tkr) Ombyggnad Medicinmottagningen Gävle Samlokalisering lab hus 03 Ett investeringsprojekt som innefattar nya lokaler på plan 03 och 04 för laboratoriemedicin, installationer på plan 2 och 6 inkl. vissa lokalanpassningar på IVA plan 5 samt nya lokaler för provtagning hus 4. Projektet påbörjades och slutdatum är Slutbesiktning genomfördes Landstinget Gävleborg 18 av 21

21 Projekt Samlokalisering Laboratoriemedicin Gävle 45 mnkr Budget 2009 Budget Plan Budget 2010 Anslag (tkr) Slutredovisning Slutlig kostnad (tkr) Överskott (tkr) Ombyggnad för onkologen hus 14 Ett investeringsprojekt som innefattar ombyggnation av hus 13, hus 14 och hus 16 till vissa delar samt en ny entréingång och ny korridor i hus 14. Projektet påbörjades 2009 och avslutades Slutbesiktning genomfördes Projekt Budget 2010 Anslag (tkr) Slutredovisning Slutlig kostnad (tkr) Underskott (tkr) Ombyggnad onkologen Gävle 10 mnkr 4,9 8 8,4-0,4 Ombyggnation av lokaler för MR Ett investeringsprojekt som innebär ombyggnad av lokaler och lokalanpassningar inför inköp av två MR. Projektet påbörjades och avslutades Slutbesiktning genomfördes april Projekt Ombyggnad Röntgenavdelningen Gävle 12 mnkr Ombyggnad röntgen Hudiksvall 5 mnkr Budget 2010 Budget , ,0 Anslag (tkr) Slutredovisning Slutlig Överskott kostnad (tkr) (tkr) 17 16,99 0,01 Kommentarer och rekommendationer Uppföljning av investeringsverksamheten görs i samband med bokslut (årsbokslut och delårsbokslut). I övrigt kan ett ärende tas upp i de fall ett större överskridande befaras. Information har även lämnats under året kring vissa större projekt, som inte har kunnat startas upp i rätt tid. Landstinget Gävleborg 19 av 21

22 Utifrån ursprunglig budget, som bygger på grova uppskattningar, kan avvikelser uppstå när upphandling är genomförd. Om större överskridanden av budgeten befaras är det av vikt att information kring detta samt alternativa lösningar presenteras i tid till landstingsstyrelsen, så att de ges möjlighet att prioritera mellan olika alternativa lösningar. Investeringsredovisningen i boksluten innehåller en redovisning av utfall och budget för respektive division/förvaltning. Utöver detta lämnas kommentarer kring större projekt. Redovisningen skulle kunna utvecklas ytterligare med en särredovisning av de större projekten. Detta skulle även kunna kompletteras med en utveckling av kommentarerna kring större avvikelser mot budget och föregående år samt kommentarer om beslutade projekt som inte har genomförts under året. Det är av vikt att de prognoser som lämnas löpande får allt högre kvalité eftersom den ökade investeringsvolymen kommer att ställa högre krav på landstingets likviditetsplanering i framtiden. Genomgång har gjorts av ett urval av slutredovisningar hos X-fastigheter under 2010 och Den sammanfattande bedömningen är att kontrollerade projekt i regel håller sig väl till budget. De slutredovisningar som tas fram internt av X-fastigheter rapporteras endast i samband med bokslut. Med fördel kan större investeringsprojekt avrapporteras efter avslutande där information lämnas kring ekonomi, följsamhet mot tidplan samt måluppfyllelse för verksamheten. 3.7 Hantering av anläggningsreskontra Enligt den skrift som Rådet för kommunal redovisning har gett ut avseende avskrivningar framgår det att landstinget ska ha god överblick och kontroll över sina anläggningstillgångar. En lämplig form för detta är att upprätta ett anläggningsregister. Av Bokföringsnämndens (BFN) allmänna råd 2003:1 framgår att ett anläggningsregister bör innehålla uppgift om identifikation, anskaffningsvärde, anskaffningstidpunkt, avskrivningsmetod, avskrivningstid, ackumulerade avskrivningar och i förekommande fall ackumulerade nedskrivningar. Tillgångar som är helt avskrivna men fortfarande innehas av kommunen ska finnas med i registret. Iakttagelser Landstinget har haft Agresso som ekonomisystem sedan 2008 och från och med 2009 lades även X-fastigheters anläggningsregister över i Agresso. Anläggningsredovisningen hanteras i en modul till ekonomisystemet som heter Swefa. Hanteringen av anläggningsregistret sköts av ekonomiservice. Fastighetsbeteckningar, information om fastigheter, fastighetsbenämningar m.m. finns i fastighetssystemet Landlord, men inte i Agresso. Kopplingen mellan systemen borde gå att göra via objektsnummer. Ur Landlord kan en lista över fastigheterna tas ut. Landstinget Gävleborg 20 av 21

23 Ansvar Samtliga på ekonomiservice har behörighet att ändra i anläggningsreskontran men det är en person är utsedd ansvarig för redovisningen. Det finns även en person som fungerar som back-up. Controllers och ekonomistöd i landstinget har behörighet att gå in i modulen och titta på anläggningsregistret. Aktivering Investeringar bokförs som pågående fram till aktivering. Vid aktivering får anläggningen ett anläggnings-id, som är specifikt för anläggningen. Det finns ingen blankett för aktivering men ansvarig för anläggning ber om ett mail innehållande slutbesiktningsdatum för att verifiera aktiveringsdatum. Ibland kan även inflyttningsdatum, invigningsdatum etc användas som aktiveringsdatum. Detta varierar lite beroende på projekt. I samband med att en anläggning aktiveras begär ekonomiservice in en text för att underlätta identifiering. Inventering Landstinget har en rutin för att inventera objekten i anläggningsregistret. Inventering görs en gång per år. I samband med detta tar ekonomiservice tar fram inventeringslistor som skickas ut till enheterna i mitten av september. Underlaget utgår ifrån kostnadsställe (sorterade utifrån verksamhetsområde). I dagsläget kommer inte listor in ifrån samtliga enheter men arbetar aktivt med detta. Avstämning Ansvarig för anläggningsreskontran gör löpande avstämningar, bland annat genomförs följande avstämningar: - Avstämning av redovisningen - Avstämning av pågående projekt, för att kontrollera att de som är slutförda även aktiveras - Avstämningar i samband med aktivering Kommentarer och rekommendationer De uppgifter som registreras i anläggningsregistret uppfyller ställda krav, men med fördel skulle möjligheten till identifiering av respektive objekt kunna styrkas ytterligare. Detta kan göras genom att de som är ansvariga för en investering anger en tydlig information att lägga in på objektet och för fastigheter att även fastighetsbeteckningar ska kunna utläsas ur anläggningsregistret. Detta underlättar då bland annat att kontroll av att upptagna objekt är i landstingets ägo. Det är positivt att inventering görs. Arbetet bör dock fortsätta för att få samtliga enheter att lämna in årliga inventeringsunderlag. I anläggningsregistret finns det vissa äldre projekt som redovisas i en klump. Dessa bör i möjligaste mån utredas för att kunna identifiera vad som inkluderas i respektive objekt. Landstinget Gävleborg 21 av 21