Avvägoingsproblem för beslutsfattande vid radioaktivt nedfall

Transkript

1 FOA- SE / \ 1, FORSVARETS FORSKNINGSANSTALT fssn Användarrapport Avvägoingsproblem för beslutsfattande vid radioaktivt nedfall Ronny Bergman, Jan Preuthun och Klas Rosén Kostnad i en dimension.. -Beslut senare Kostnad för en part Nytta för en aiinae Beslut Kostnad i en annan Viktiga radionuklider i olika perioder efter stora reaktorolyckor: 'Intern dos' " " *\\ ' Cs, I3 'Cs, ( 89 Sr,»Sr) u7 Cs, 1M Cs, 90 Sr i mjölk i mjölk och för Cs i kött i spannmål och mjölk (Cs även i kött) eckor- M å n a d e r» E x t e r n d o s t i l l p e i s o n a 1 o c h b e f o l k n i n g S-90182Umeå

2 FÖRSVARETS FORSKNINGSANSTALT FOA-R SE December 1999 ISSN Avvägningsproblem för beslutsfattande vid radioaktivt nedfall Ronny Bergman, Jan Preuthun och Klas Rosén Distribution: SkyddS, FHS, ÖCB, SJV, SLV,SLU, SSI

3 Dokumentets utgivare Försvarets forskningsanstalt Upphovsman(män) Ronny Bergman, Jan Preuthun, Klas Rosén Dokumentets titel Dokumentbeteckning, ISRN FOA-R SE Dokumentets datum Uppdragsnummer December 1999 E 479 och E4682 Projektnamn (ev förkortat) Långsiktiga radiakproblem Uppdragsgivare Statens jordbruksverk och FOA Projektansvarig Lars Rejnus Fackansvarig Ronny Bergman Avvägningsproblem för beslutsfattande vid radioaktivt nedfall Sammanfattning Syftet med denna orientering om avvägningsproblem vid beslutsfattande i olika skeden i samband med radioaktivt nedfall är att identifiera olika typer av frågor som kan behöva behandlas, och att ge underlag för prioriteringar vid olika tidpunkter i de fall åtgärder kan vara motiverade. Under stark tidspress och i en komplex situation är det särskilt svårt att hinna få en tillräckligt åskådlig bild av läget. Måste beslut fattas under sådana förhållanden är risken stor att en del aspekter utelämnas, som i efterhand framstår som väsentliga. Detta accentuerar problemen i akutskedet. Efter en kärnenergiolycka - som utgör fokus för denna analys - är det en mängd avvägningar som måste göras. Det kan exempelvis gälla avvägningar mellan: * att handla snabbt för att minska skadorna, riskerna för skador, eller att handla långsammare för att vinna tid för kloka beslut. * att jordbrukarna är väl förberedda inför eventuellt nedfall eller att undvika en omotiverad rädsla och försämrad tilltro till myndigheter. * att minska föroreningen i jordbruksledet eller i förädlingsledet/hushållen. * mindre dos (till konsumenter, jordbrukare, eller djur) eller lägre kostnader (t.ex. högre inkomster, lägre utgifter och mindre arbete). * kostnader nu eller cancerfall i framtiden. * mindre dos nu eller mindre dos i framtiden. * kvalitet (mindre kontaminerade jordbruksprodukter) eller kvantitet. Nyckelord Radioaktivitet, beredskap, beslutsfattande, jordbrukare, befolkning, risker, nedfall Övriga bibliografiska uppgifter Språk Svenska ISSN ISBN Omfång s. 33 Pris Enl. prislista Distributör (om annan än ovan)

4 Issuing organization Defence Research Establishment SWEDEN Author(s) Ronny Bergman, Jan Preuthun, Klas Rosén Document title in translation Document ref. No., ISRN FOA-R SE Date of issue Project No. December 1999 E479 and E4682 Project name (abbrev. if necessary) Longterm effects of radioactive fallout Initiator or sponsoring organization Swedish board of Agriculture and FOA Project manager Lars Rejnus Scientifically and technically responsible Ronny Bergman Balancing pros and cons in decision making concerning radioactive fallout Abstract The aim of this overview - concerning matters of importance when weighing pros against cons in decision making during different phases in connection with radioactive fallout - is to identify issues of particular importance for potential preparedness actions. It also provides a basis for prioritizations at different phases before and after a radioactive fallout, provided actions are demanded. When time is short, and in a complex situation, it may be particularly difficult to obtain a sufficient comprehensive grasp on the situation. When decisions are called for under such hurried circumstances, there is considerable risk for unintentional omitment of some aspects that afterwards appear to be of considerable importance for the outcome. That "urgent action" context accentuates problems pertinent to the acute phase. Key words Radioactivity, fallout, preparedness, decision making, farmers, population, agriculture, risk Further bibliographic information Language Swedish ISSN ISBN Pages p. 33 Price Ace. to pricelist Distributor (if not issuing organization) V.1.2

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning Produktionsledet Förädlingsledet 7 2. Grundläggande principer och regler för åtgärder Dosgränser och åtgärdsnivåer Avstyrd och avstyrbar dos Allmänna regler för åtgärder 9 3. Livsmedelsåtgärder i händelse av ny olycka Grunder för beslut före, under och efter radioaktivt nedfall Typer av avvägningsproblem Beslutsstrategi Hotskedet: Före ett eventuellt nedfall Under nedfall Efter nedfall Exempel på viktiga avvägningsproblem Grundfrågorna för avvägningar Andra angelägna avvägningar Slutsatser Litteraturhänvisningar Referenser Läsförslag 30 Erkännande 30 Appendix: Förkortningar och ordförklaringar 31

6 1. Inledning Det är många faktorer som kan behöva beaktas för att nå ett balanserat beslut. Det är också väsentligt att man vid beslutsfattandet är medveten om att man i realiteten gör ett flertal olika avvägningar. Under stark tidspress och i en komplex situation är det särskilt svårt att hinna få en tillräckligt åskådlig bild av läget. Måste beslut fattas under sådana förhållanden är risken stor att en del aspekter utelämnas, som i efterhand framstår som väsentliga. Detta accentuerar problemen i akutskedet. Den dos som olika grupper av personal och av befolkning kan utsättas för är generellt en mycket viktig faktor att beakta.. För att avgöra värdet av en åtgärd, när den skall anpassas till vad som är rimligt och möjligt, utgör så kallad avstyrd dos ett mått på den minskning av den totala dosen som är en följd av åtgärden. Begreppet avstyrd dos, som inbegriper den gällande principen för att bedöma behovet av en åtgärd med hänsyn till riskerna för sena strålskador, behandlas vidare i nästa avsnitt. Efter en kärnenergiolycka är det exempelvis nedanstående avvägningar som måste göras: * Att handla snabbare för att minska riskerna för skador eller att handla långsammare för att vinna tid för mer nyanserade beslut. * Kostnader nu eller cancerfall i framtiden. * Lägre dos nu eller lägre dos i framtiden. * Lägre dos (till konsumenter, jordbrukare, eller djur) eller lägre kostnader (t.ex. högre inkomster, lägre utgifter och mindre arbete). * Lägre dos eller större handlingsfrihet. * Att väl förbereda jordbrukarna inför eventuellt nedfall eller att undvika rädsla och kanske försämrad tilltro till myndigheter såsom SSI m fl. * Att minska föroreningen i jordbruksledet eller i förädlingsledet/hushållen. * Kvalitet (mindre kontaminerade jordbruksprodukter) eller kvantitet. En kärnkraftolycka ger en beläggningsbild som i väsentliga avseenden skiljer sig från den radioaktiva beläggningen efter en kärnvapensprängning. Sammansättningen av det radioaktiva materialet i nedfallet är i kärnvapenfallet relativt väldefinierat och bestäms i stort sett av tiden efter explosionen. Vid en kärnkraftsolycka kan sammansättningen variera starkt beroende på reaktorns och olyckans typ såväl som tidsförlopp, väderleksbetingelser, t.ex. förekomst av nederbörd och en mängd andra faktorer. Därför kan ingen allmän regel anges för hur dosen avtar med tiden för kärnkraftsolyckor. Det är informationen i det specifika fallet framförallt genom mätningar som måste ligga till grund för sådana dosberäkningar. Syftet med denna orientering om avvägningsproblem vid beslutsfattande i olika skeden i samband med radioaktivt nedfall är att identifiera olika typer av frågor som kan behöva behandlas, och att ge underlag för prioriteringar vid olika tidpunkter i de fall åtgärder kan vara motiverade. Avsikten är också att peka på vad som kan bedömas som omotiverade handlingar som gör mer skada än nytta, och därför bör undvikas.

7 1.1 PRODUKTIONSLEDET I akutskedet måste man avgöra om jordbruksarbetet skall fortgå som vanligt, uppskjutas, förändras, eller avbrytas. Väsentliga frågor att ta ställning till är strålriskerna för personalen, föroreningen av produkterna, behovet av dessa produkter och möjligheter till motåtgärder. Indirekt kommer därigenom avgörandet att bygga på resultaten från avvägningar av ovannämnda slag. Ett par översiktliga exempel kan illustrera några av de frågor som berörs: Exempel 1: Nedfall i södra Sverige Sker nedfall i södra Sverige och under vegetationssäsongen drabbas de jordbruksområden som producerar större delen av den inhemska livsmedelsråvaran. Försörjningsläget påverkas därför särskilt kraftigt i detta fall. Förutsatt att prognosen tyder på relativt låg förorening, skulle det under normala fredstida förhållanden vara angeläget att undvika betydande produktionsbortfall - inte minst ur nationalekonomisk synvinkel. Det kan gälla att söka rädda största delen av skörden bl.a. genom att undvika allvarliga fördröjningar i pågående kanske tidskritiska arbetsinsatser under jordbruksarbetet, eller att ombesörja nödvändig skötsel av djuren - även till priset av ökade stråldoser till personal. Under i synnerhet långvariga krissituationer accentueras sannolikt behovet av inhemska livsmedel, vilket torde återspeglas i värderingarna vid avvägningar mellan dos till personal och tillgång på livsmedelsråvara. Detta gäller också vid valet mellan att acceptera ökad dos till befolkningen - genom att t.ex. använda radioaktivt förorenad råvara - eller att lida brist på livsmedel. Resultaten från tidigare studier (Livsmedelsstudien 1995) visar att, även efter förhållandevis omfattande nedfall i samband med nedfall efter kärnvapenexplosion är grödorna sannolikt värda att bärgas. Exempel 2: Nedfall i norra Sverige Om däremot nedfallet i huvudsak berör norra Sveriges påverkas livsmedelsförsörjningen på annat sätt. Endast en mindre del av totala livsmedelsproduktion baseras på råvaror från denna landsdel. Den regionala produktionen (främst fodergrödor, nötkött och mjölk) kan drabbas relativt kraftigt, eftersom upptaget i grödorna i allmänhet är större i norra Sverige jämfört med södra Sverige.

8 Problemens storlek och karaktär beror även av lagerkapaciteten och transporter och därigenom på möjligheterna att - helt eller delvis - ersätta bortfallet av den regionala produktionen. Vid sidan av denna logistiska aspekt framstår dosbelastningen av expositionen i vissa grupper som särskilt viktig att beakta vid nedfall i norra Sverige. Genom födovalet - särskilt om maten innehåller större mängder av ren, insjöfisk, vilt eller bär - kan grupper av befolkningen få förhållandevis höga halter av radioaktivt cesium i kroppen, något som erfarenheterna efter Tjernobylolyckan visar. I Tjernobylfallet var det främst renskötande samer och storkonsumenter av rådjur, insjöfisk eller svamp från områden med förhållandevis kraftig beläggning som uppvisade relativt höga cesiumhalter. Kritiska grupper finns således redan i fredstid, men beslut om åtgärder för dessa grupper kan rimligen tas utan den tidspress som komplicerar akutskedet. Under långvariga krissituationer kan tillgången på livsmedelsprodukter från södra Sverige och utlandet reduceras som en följd av minskad import och otillräcklig transportkapacitet. I sådana fall kan den regionala användningen av livsmedelsråvaror från skog och insjö bli ännu större och beröra flera än vid bättre tillgång på jordbruksprodukter. 1.2 FÖRÄDLINGSLEDET Nedfallssituationer, som är förenliga med beslut om skörd av vegetabilier eller som inte hotar den akuta överlevnaden för nötboskap, sätter begränsningar för de föroreningsnivåer som kan förekomma på ytan av de råvaror som går till förädling. Dessutom erbjuder förädlingsledet i en del fall möjligheter till avsevärd minskning av föroreningarna i den slutliga produkten. Tekniska omställningar av processerna kan i princip också ge en sådan gynnsam effekt. Produkterna från mejeri- och kvarnindustrin har normalt stor betydelse för hushållen. Det gäller också dess del i kriskosten. Därför är det av särskild vikt att känna till hur nuklidhalterna förändras under förädlingsprocesserna med avseende på den kortlivade 131 I i mjölk samt de långlivade nukliderna 137 Csoch w Sr i brödspannmål. Mycket av Sr- och Cs-aktiviteten sitter i skalet, särskilt om nedfallet inträffat inom några veckor före skörd. Vid förädling avlägsnas som regel skalet med returprodukten kli, vilket är positivt ur strålskyddssynpunkt - ju mer desto närmare skörden som nedfallet har skett. Av samma skäl bör inte sammalen vete och råg från områden som berörts av betydande nedfall efter en kärnenergiolycka användas för brödframställning. I senare skeden efter nedfall, då omfördelningen av den direkta depositionen på grödorna och upptag via rötterna får successivt större betydelse, blir fördelningen annorlunda med betydligt mer 90 Sr i kärnan än under de tidigare perioderna.

9 2. Grundläggande principer och regler för åtgärder 2.1 DOSGRÄNSER OCH ÅTGÄRDSNIVÅER Vid en kärnenergiolycka är mängden radioaktiva ämnen som frigörs till omgivningen inte direkt kartlagd. I en olyckssituation kan stråldosen till individer minskas genom skyddsåtgärder som emellertid kan innebära avsevärd inverkan på enskilda personers verksamhet, liv och egendom. Skyddsåtgärder kan medföra krav på inomhusvistelse, utrymning, intag av jodtabletter, livsmedelsrestriktioner och kanske även tillfällig eller permanent omflyttning av befolkning. Alla sådana skyddsåtgärder medför i sig skadeverkningar genom att utsätta individer för nya risker, begränsa friheten och ta samhällets resurser i anspråk. Den minskning i stråldos och sjukdomsrisk som uppnås med åtgärden måste noga vägas mot kostnaden i form av andra skaderisker, lidande och ekonomiska förluster som orsakas av åtgärden. För att åtgärden skall vara motiverad måste den bedömas göra mer nytta än skada i ett sådant vidare perspektiv. Att göra denna typ av avvägning är grannlaga bland annat därför att mänskligt lidande inte kan värderas på något entydigt sätt. De förhållanden som råder vid okontrollerade utsläpp till omgivningen innebär att reglerna, som gäller för dosbegränsning i samband med normal drift av kärnenergianläggningar, inte kan tillämpas. Det är således viktigt att skilja på de dosgränser som gäller för den normala driften av kärnenergianläggningar och de åtgärdsnivåer som skall användas i händelse av en olycka. För den kontrollerbara normaldriften gäller i princip att den fördel som verksamheten innebär skall vägas mot den ökning i risk som bestrålningen orsakar. För olyckor med okontrollerbara utsläpp gäller att nackdelen med åtgärden skall vägas mot den nytta, inbegripet minskning i stråldos och risk, som åtgärden medför. Därvid beaktas, så långt praktiskt möjligt, inte enbart den minskade stråldosen från olyckan, utan också den eventuella förändring - minskning eller ökning - av stråldosen som erhålls från den naturliga strålningsmiljön på grund av åtgärden. Dosgränser för normala förhållanden och åtgärdsnivåer i händelse av en olycka är således två olika begrepp. Valet av åtgärdsnivåer har inget med gällande dosgränser att göra och om en åtgärdsnivå ändå skulle få samma numeriska värde som en dosgräns är detta en ren tillfällighet. Åtgärdsnivån återspeglar istället strålskyddsmyndighetens bedömning baserad på de - av den internationella strålskyddskommissionen, ICRP rekommenderade - allmänna principer som beskrivs i följande avsnitt. 2.2 AVSTYRD OCH AVSTYRBAR DOS Åtgärder vidtagna för att minska stråldosen startar vid en viss tidpunkt. De bör upphöra, när vinsten i form av minskad dos inte längre kan anses vara motiverad. Det som blir styrande är främst kostnaderna i form av ekonomiska uppoffringar, praktiska olägenheter och psykiskt lidande m.m. Minskningen av dosen medför emellertid inte att dosen blir noll eftersom åtgärder nästan aldrig blir helt effektiva. När åtgärden upphör kan doshastigheten öka något igen. Den minskning av den totala dosen som är en följd av åtgärden kallas avstyrd dos. Eftersom det är den möjliga dosminskningen som har betydelse för minskningen av skadorna motsvaras en åtgärdsnivå av en beräknad avstyrbar dos och inte av totaldos eller doshastighet. I många fall kommer totaldosen om en åtgärd inte vidtas att vara högre än åtgärdsnivån, utan att åtgärden blir motiverad, eftersom den avstyrbara dosen inte når upp till åtgärdsnivån. Ett sådant fall kan exempelvis inträffa efter utsläpp av radioaktiva ädelgaser i kombination med en obetydlig mängd partikelbundna radioaktiva ämnen, som vid reaktorolyckan Three 8

10 Mile Island. Om man inte hunnit utrymma området före utsläppet är det ingen idé att utrymma senare eftersom den då avstyrbara dosen blir för låg i förhållandena till olägenheterna med utrymningen. För att bestämma åtgärdsnivåerna behöver man alltså kunna beräkna avstyrd dos. Detta kräver kännedom om halterna i olika livsmedel - halter som påverkas av överföringsfaktorer i olika led i den aktuella näringskedjan. Överföringsfaktorerna beror bl.a. av lokala förhållanden (t.ex. jordart) och tidpunkt under odlings- och betessäsongen. Baserat på tidigare erfarenheter och studier har man inledningsvis ett teoretiskt underlag, som medger vissa grova beräkningar. Man har dock ännu inte hunnit få tillräckligt med mätresultat för den aktuella situationen för mer detaljerade dosuppskattningar och bedömning av avstyrbar dos med önskvärd precision för vissa alternativa åtgärder. I en del fall har man dock redan under förberedelsearbetet kunnat ange dels en undre nivå får åtgärden under vilken en åtgärd rimligtvis inte kan vara motiverad, dels en övre nivå över vilken en åtgärd nästan alltid är motiverad. För inställning av mjölkkor har man funnit att inställning bör övervägas om markbeläggningen ligger inom intervallet kbq/m 2 sammanlagt för 131 I, 134 Cs, 137 Cs och Sr. För en högre beläggning är betesrestriktioner nästan alltid motiverade den första tiden efter en olycka. 2.3 ALLMÄNNA REGLER FÖR ÅTGÄRDER A. Inga åtgärder skall vidtas i strid med gällande lagstiftning eller internationella överenskommelser Eftersom någon form av "undantagstillstånd" inte skall råda, utan normal lagstiftning skall gälla, är det viktigt att utforma denna så att det är möjligt att inhämta erforderligt beslutsunderlag och vidta lämpliga åtgärder. Under ett hotskede och ett akutskede gäller den normala rollfördelningen mellan de centrala myndigheterna. Detta kan uttryckas som att det är "Statsmakternas utgångspunkt att den ansvarsfördelning samt de ledningsorganisationer och ledningsmetoder som tillämpas i samhället under normala förhållanden så långt möjligt tillämpas också i en krissituation för att undvika oklarheter om ansvarsförhållanden", och att "Statsmakterna har utgått från att det sektoriella ledningsansvaret inte ska tas över av de områdes vis ansvariga". B. Alla ansträngningar skall sätta in för att förhindra allvarliga deterministiska hälsoeffekter Allvarliga deterministiska hälsoeffekter kan undvikas om stråldoserna till de enskilda individerna hålls under tröskelvärdet för uppkomsten av dessa effekter. En säkerhetsmarginal måste tillämpas för att ta hänsyn till variationer i stråldoser och i individers strålkänslighet. Härtill kommer att risken för stokastiska (sena) skador begränsas så att den inte blir oacceptabelt hög. C. Åtgärderna måste vara berättigade, dvs de skall medföra mer nytta än skada. En åtgärd är berättigad om nettovinsten med åtgärden blir positiv. Om risken med en åtgärd blir större än minskningen i skaderisken genom att strålningen minskas, är åtgärden inte berättigad.

11 D. Åtgärder bör optimeras så att de medför så positivt resultat som möjligt. En åtgärd är optimerad när skillnaden mellan de skadeverkningar som avstyrs med åtgärden och de skadeverkningar som införs med åtgärden blir så stor som möjligt. Optimering innebär en avvägning av risker för och emot för varje slag av åtgärd. Optimering innebär också en sammanvägning av effekter av olika åtgärder så att största möjliga positiva resultat erhålls. Vid optimeringen måste man utgå från den kunskap om bestrålningssituationen som finns tillgänglig. Det kan i sin tur innebära att val av åtgärder och åtgärdsnivåer måste ändras efterhand som bestrålningssituationen förändras eller kunskapen om situationen ökar. Observera att åtgärdsnivåerna vid olyckor och dosgränser vid normal drift har olika syften och det är viktigt att inte förväxla dem. Det skilda tillämpningsområdena gör det också mindre meningsfullt att jämföra det numeriska värdet för dessa storheter. Ju bättre den avstyrda dosen kan beräknas, desto bättre kan avvägningen göras mellan de positiva och negativa effekterna av en åtgärd. E. Begränsningar i handlingsfrihet och bindningar för framtiden bör undvikas Det är viktigt att vara medveten om att ett tidigt beslut kan minska antalet möjliga åtgärder som kan genomföras senare. Plöjning reducerar externstrålningen från den ytliga depositionen och minskar i allmänhet upptaget i grödorna. Innan åtgärden genomförs bör dock sådana positiva effekter av beslutet ställas mot värdet av att behålla tillräcklig handlingsfrihet för insatser längre fram i tiden. Även om \ntingen elk r Irreversibla beslutssteg t.ex. plöjning 1 påverkar handlingsfriheten för senare åtgärder plöjning kan vara ett lämpligt beslut för att minska kontaminering av vegetation eller externstrålning, så är den "irreversibel" i den meningen att den tar bort effekten av eventuella senare försök till saneringsinsatser, som bygger på att avlägsna vegetationen eller det ytliga markskiktet. Man bör även undvika åtgärder som medför ekonomiska bindningar. De senare kan bli långvariga inte bara på grund av långa fysikaliska halveringstider, utan även exempelvis om reglerna för ekonomisk ersättning utformas så at t.ex. jordbrukarnas incitament att vidta andra konsekvensbegränsande åtgärder minskar. Värdet av att bibehålla handlingsfrihet - åtminstone under ett relativt tidigt skede - överväger i många fall. Handlingsfriheten måste dock avvägas mot värdet av att få igång effektiva åtgärder som beror av beslut om ekonomiska insatser. F. Åtgärder bör vidtas redan i jordbruksledet om detta är ekonomiskt försvarligt Det kan skapa problem och osäkerheter för åtgärderna, om genomförandet skjuts över till senare led i livsmedelskedjan. Man ställs då inför frågor rörande hur industrin, handeln och hushållen kan väntas reagera. Kommer exempelvis industrin i stället att välja att importera okontaminerade jordbruksprodukter från icke drabbade länder? Detta kanske för att industrin tror att konsumenterna annars kommer att vara tveksamma till livsmedlens kvalitet både då och i framtiden. 10

12 G. Åtgärderna bör i allmänhet vara genomförbara utan omfattande investeringar Investeringstunga motåtgärder blir sannolikt orealistiska beroende på: tidsbrist svårigheter att få t.ex. jordbrukare att nyinvestera och svårigheter att få låna det nödvändiga kapitalet. Djupplöjning är exempel på en orealistisk motåtgärd så länge plogar för sådan användning inte är någorlunda allmänt tillgängliga i jordbruket. För dessa plogar krävs stor dragkraft. Under svåra situationer och brist på jordbruksmark eller för vissa ekonomiskt värdefulla odlingar kan det på lång sikt vara motiverat att investera i kostbara motåtgärder som djupplöjning, bortförsel av jord m.m. H. Åtgärden bör vara långsiktig och varaktig Gödsling med K-gödsel kan ge god effekt för att minska transport av radioaktivt cesium till olika grödor. Upphör tillförsel medför det en ökning av upptag igen. Kombinationseffekter kan vara gynnsamma såsom plöjning och gödsling. 11

13 3. Livsmedelsåtgärder i händelse av ny olycka Förutsättningarna för att bedöma konsekvenserna av ett radioaktivt nedfall från en källa i utlandet för jordbruket, göra avvägningar rörande för- och nackdelar med olika agerande och fatta beslut är mycket olika i ett tidigt skede då det radioaktiva molnet ännu inte nått Sverige jämfört med senare, när radioaktivt nedfall har konstaterats. Skulle ett stort utsläpp ske från något av de svenska kärnkraftverken kan förvarningstiden innan nedfall bli mycket begränsad eller obefintlig, samtidigt som konsekvenserna i närområdet riskerar att bli relativt stora. 3.1 GRUNDER FÖR BESLUT FÖRE, UNDER OCH EFTER RADIOAKTIVT NEDFALL Beslut före nedfall Inför förestående hot om ett radioaktivt nedfall kan informationen till en början vara mycket begränsad. Olyckan kan få olika konsekvenser på olika håll i Sverige. Att vi måste vara beredda på en sådan situation visar erfarenheterna från Tjernobylolyckan liksom olyckstillbud på senare tid även i andra länder. Strålskyddsmyndigheterna strävar efter att så snabbt som möjligt få fram uppgifter som gör det möjligt att bedöma vad som kan väntas drabba Sverige, vilka områden som primärt kan beröras och hur lång tid det väntas dröja innan radioaktivt nedfall kan nå in över Sverige. En viktig grund för analysen av konsekvenser för jordbruket är att identifiera de sårbara näringskedjorna. Bedömningarna av hotet och sårbarheten beror på vilka regioner som kan drabbas och när under året nedfallet sker. Före befarat nedfall gäller det att göra förutsägelser, fatta beslut och agera snabbt på basis av den kunskap som finns sedan tidigare. Om nedfallet kommer i samband med skörd av exempelvis vall eller spannmål kan stora värden sparas om åtgärder kan påbörjas tidigt Beslut under och efter nedfall När ett radioaktivt moln passerar in över Sverige och orsakar radioaktiv beläggning, erhålls ny information genom mätningar och provtagningar. Besluten kan i ökande grad nyanseras baserat på en allt mer detaljerad information om beläggningsbilden. Dessa frågor ligger i fokus i en särskild rapport från vår delstudie rörande "Beslut under osäkerhet om nedfallssituationen". Under det första skedet efter en olycka kan begreppet avstyrd dos inte användas för att bestämma åtgärdsnivåer inom livsmedelsområdet, eftersom mängden radioaktiva ämnen i olika födoämnen kan variera kraftigt beroende på hur stor del av livsmedelsproduktionen som berörs. I ett tidigt skede efter ett nedfall behövs en åtgärdsnivå som begränsar intaget av radioaktiva ämnen i kontaminerade livsmedel, så att enskilda individer inte får oacceptabelt höga doser. Det är först i något senare skeden som det går att optimera åtgärdsnivåerna för att uppnå bästa möjliga effekt för hela befolkningen. Optimeringen innebär att åtgärdsnivåerna efter den första månaden (eller senare) kan komma att ändras uppåt eller nedåt. Kontinuerlig provtagning av grödorna är därför som regel nödvändig för att få tillräckligt detaljerad kartläggning av föroreningssituationen. Skattningar av föroreningsnivåerna sker ofta med hjälp av beräkningsmodeller baserade på samband mellan upptag och omfördelning av olika radionuklider beroende bl.a. på när under året nedfallet sker. 12

14 3.2 TYPER AV AVVÄGNINGSPROBLEM Med tiden ökar precisionen i att bedöma effekter av åtgärder som kan vidtagas samtidigt som negativa effekter av uteblivna åtgärder ökar. Det är därför nödvändigt att ha god insikt i vad som är lämplig tidpunkt för viktiga enskilda beslut och hur länge kan man avvakta utan att åtgärdens gynnsamma effekter avsevärt minskar eller helt uteblir. Tidsskalan nedan indikerar i stora drag under vilka perioder efter nedfall som doser genom användningen av radioaktivt förorenade livsmedel kan ha relativt stor betydelse och vilka nuklider som vid olika tidpunkter väntas vara de mest kritiska bland de viktigaste radioaktiva nukliderna: 131 1, 134 Cs, och 137 Cs (vid mycket stora utsläpp även 89 Sr och 90 Sr). Det med tiden avtagande dostillskottet genom extern bestrålning från aktiviteten i omgivningen indikeras också med avseende på personal och befolkning. Intern dos 131 I 134 Cs, I37 Cs, ( 89 Sr, 90 Sr) 137 Cs, ( 134 Cs o 90 Sr) i mjölk i mjölk och för Cs i kött i spannmål och mjölk (Cs även i kött) b- V e c k o r - M å n å d e r - Å r Extern dos t i l l p e r s o n a l och b e f o l k n i n g Avvägningsproblemen gäller inte bara frågor om de ovan skisserade tidsberoende doserna. Nyttan för en part kanske behöver ställas mot kostnad för en annan. Nyttan kan avse värdet i en helt annan dimension än för kostnaden (t.ex. avstyrd dos för en part mot försämrad lönsamhet för en annan). Det kan även gälla om kostnaden skall tas i form av radioaktiv förorening i livsmedlen eller i form av utgifter för ersättningsvaror (eller vid krissituationer med begränsad tillgång på ersättningsvaror: genom minskad tillgång på mat). Nedan illustreras några sådana problemtyper. Kostnad i en dimension 'Beslut senare Kostnad for en part Nytta för en annan Beslut m r ^ Kostnad i en annan * Osäkerhet vid tidiga beslut mot kostnad för sena men mer detaljerade beslut * Tidiga (radikala, irreversibla) beslut mot önskvärd långsiktig handlingsfrihet * Nyttan med tidiga beslut mot risk för onödig oro eller minskad myndighetstilltro * Dos mot kostnad, nu eller senare * Kvantitet mot kvalitet 13

15 3.2.1 Viktiga faktorer att beakta vid val av åtgärder Diskussionen ovan indikerar att avvägningarna måste göras med hänsyn till ett stort antal faktorer, som i flera fall inte direkt gäller radiologiska risker och strålskyddsåtgärder. Viktiga frågor som kan bli nödvändiga att väga in i besluten gäller: Handlingsfrihet I* Nuvarande. Existerande alternativ Konsekvenser av att senarelägga åtgärder. Framtida. Begränsningar av handlingsfriheten vid: val av åtgärder inriktningen av framtida jordbruksproduktion Strålskyddsmässiga effekter > Minskad/ökad dos: Antal berörda individer Olika grupper av konsumenter (intern dos) Jordbrukare (extern dos), t.ex. som en följd av ökat utearbete I* Kontaminering vid förädling som följd av åtgärden, t.ex. av livsmedelsindustrins utrustning. Kostnader Merkostnader, t.ex. inköp av kaliumgödselmedel, plöjning och nysådd areal Inkomstbortfall/Produktionsbortfall och alternativa ersättningsvaror > Finansiering av åtgärden och dess konsekvenser, t.ex. av jordbrukarna, kärnkraftverk/försäkringsbolag eller staten Genomförbarhet inklusive resurstillgång Reaktioner hos dem som ska genomföra åtgärden (jordbruk, industri, handel eller hushåll) Informationsbehov Arbetsinsats, t.ex. av jordbrukare Resurser i jordbruksledet, t.ex. plogar, traktorer m.m.. Tillgång på K-gödselmedel hos industrin. Kapacitet i förädlingsledet, t.ex. för slakt och tillverkning av ost Kapacitet för kassering av växt, djur eller mjölk Lagringskapacitet Stöd från och samarbete med andra länder 14

16 Legalitet EU:s regelsystem och andra internationella överenskommelser (inkl. möjligheter att få undantag) Djurskyddslagstiftningen och miljölagstiftningen Möjligheter att hantera åtgärdens konsekvenser, t.ex. att kassera mjölk och slaktkroppar Utspädningseffekter: Vad är tillåtet och i vilka situationer - exempelvis utspädning av mjölk Osäkerhet och brister Nuvarande kunskap om situationen, t.ex. om beläggningsfält och transport i näringskedjor Nuvarande kunskap om åtgärdens kostnad och effekt och möjligheter att öka kunskapen Eventuella brister i genomförandet, t.ex. osäkerheter om hur åtgärden genomförs om den skall ske i hushållen Eventuella försörjningsproblem (foder till djur och livsmedel till konsumenter) Konsekvenser för finansieringen till följd t.ex. av oklara ansvarsförhållanden beträffande ekonomiska konsekvenser och av att skadeståndsskyldighet kan uppkomma Acceptans och avsättningsmöjligheter Grannländers åtgärder (undvika dubbla budskap och svårförklarliga skillnader i agerande) Möjligheter att förbjuda/tvinga eller att genom information få acceptans för rekommendationer Konsumenternas reaktioner (t.ex. förändrade konsumtionsmönster, bl.a. på grund av en ovilja att acceptera så "höga" gränsvärden och livsmedel "behandlade" på detta sätt, samt svårigheter att "återvinna" konsumenterna) Livsmedelsindustrins reaktioner, t.ex. benägenhet att sätta egna lägre gränsvärden utgående från att konsumenterna annars inte kommer att acceptera förorenade livsmedel samt benägenhet att istället köpa varor från icke drabbade områden eller från andra länder Reaktioner i länder till vilka export sker Överensstämmelse med tidigare policy och kontakter med massmedia Tidigare agerande ("röd tråd"/logik i agerandet) Konflikter med t.ex. jordbrukspolitiken Inverkan på kärnenergipolitiken Massmedias krav på korrekt information. Om massmedia inte får, vad som bedöms vara, tillräcklig och bra information skapas förutsättningar för spekulationer Hänsyn till vissa jordbruksföretagare < Ekologiskt lantbruk kräver specifika åtgärder för att kunna behålla sin filosofi och trovärdighet hos konsumenterna. Specialodlingar (rörande potatis, betor m.m.) och kontraktsodlare kan kräva specifika åtgärder 15

17 4. Beslutsstrategi Det ovan sagda visar att det i händelse av ett radioaktivt nedfall i Sverige uppstår en rad frågor som fordrar snabb behandling. En övergripande fråga av intresse för alla gäller hur stor stråldos nedfallet kan medföra, eller mer specifikt: * kan externdosen bli hög nog att föranleda någon åtgärd överhuvudtaget? För livsmedelsproduktionen måste - oavsett om svaret på denna fråga är JA - ytterligare frågor besvaras: * väntas den radioaktiva beläggningen ge föroreningsnivåer i livsmedelsråvarorna, vilka är oacceptabla även vid insats av motåtgärder i jordbruks- eller förädlingsleden? * är åtgärder motiverade? * drabbas områden som är viktiga för råvaruproduktion? * är tidpunkten på året sådan att det pågår tidskritisk verksamhet i dessa områden? 4.1. HOTSKEDET: FÖRE ETT EVENTUELLT NEDFALL > "Snabbhet och säkerhet" prioriteras inför hot om ett eventuellt nedfall.» «'Eftertänksamhet och överblick" prioriteras efter ett nedfall.»»i När myndigheterna nås av rykten eller av den första informationen om att ett utsläpp har skett eller kan komma att ske är osäkerheten förmodligen stor - både vad det gäller omfattningen av ett utsläpp och om hur Sverige kan drabbas. Trots osäkerheten måste en del beslut - åtminstone under betessäsongen eller under skördetiden för olika grödor - fattas utan dröjsmål och därför baseras på den begränsade information om olyckan som hunnit komma fram. Erfarenheterna från Tjernobylolyckan tyder på att hotskedet kan vara mycket kort eller direkt övergår i efterföljande skeden med redan pågående eller erhållet nedfall. Man kan se en beslutshierarki i den stegvisa processen att hantera väntade eller konstaterade problem av radioaktivt nedfall för livsmedelssektorn. Tidiga beslut, då osäkerheterna är stora, görs med säkerhetsmarginal främst för att undvika radiologiska risker för personal och befolkning. Dessa ofta radikala (kategoriska) beslut behöver följas av mera nyanserade anpassningar vartefter nedfallsbilden klarnar. Viktiga akuta frågor för jordbruket gäller hur lång tid det kan väntas ta innan nedfall tidigast startar, vilka områden som kan komma att drabbas och eventuellt beslut om inställning av djur. Det gäller även att ta ställning till om man ska rekommendera begränsningar av ventilation till djur och till torkning av grödor. Detta görs för att minska radioaktiv förorening av foder, men sker med beaktande av att otillräcklig ventilation kan vara skadlig för djurbesättningar. 16

18 > Eftersom det inte finns tid till utförliga beräkningar för optimering av åtgärder, bör man inledningsvis råda till generella och omfattande åtgärder. *> Efterhand som kunskapen om bestrålningssituationen ökar kan restriktionerna senare begränsas. Statens Strålskyddsinstitut, SSI, kommer att inrikta verksamheten på att få ytterligare information, göra prognoser och sätta igång mätningar. Åtgärder, som bör vidtas före nedfallet, kräver snabba beslut. Avsikten är att SSI ska utarbeta prognoser inom två timmar efter att hotet blivit känt. Det sker i samarbete med Statens kärnkraftsinspektion, SKI, och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI. Resultatet är i första hand en spridningsprognos, som anger de områden inom landet som kan drabbas av radioaktiva ämnen och vid vilken tidpunkt nedfallet kan komma att ske. Om SKI kan göra en s.k. källtermsbedömning, dvs. bedöma typ och omfattning på utsläppet, har SSI möjligheter att snabbt få fram en grov dosprognos och en riskbedömning. Denna riskbedömning är underlag för SSLs rekommendationer till länsstyrelserna om skyddsåtgärder. Om åtgärden fördröjs kommer skyddseffekten att minska eller helt utebli. Jordbrukaren, liksom andra, uppmanas av länsstyrelsen att via radio fortlöpande bevaka rapporter från strålningsmätningar och efterleva rekommendationer rörande exempelvis djurhållning och inomhusvistelse vid molnpassage. SSI startar arbetet med att organisera och samordna de nationella mätinsatserna, ange hur mätningarna hos kommunerna ska genomföras och vilka speciallaboratorier (SSI:s kontraktslaboratorier) som ska förbereda sig på att börja mäta i olika delar av landet. Vid Jordbruksverket och Livsmedelsverket startar deras s.k. katastrofgrupper sitt arbete med att bl.a. via Strålskyddsinstitutet och länsstyrelserna rekommendera näringen vilka åtgärder som bör vidtas. Strålskyddsinstitutet har en samordnande roll och länsstyrelserna ett områdesansvar, men varje central myndighet har kvar sitt sektorsansvar Snabbhet och säkerhet Huvudfrågan gäller snabbhet, säkerhet och överblick Hot om betydande nedfall ställer redan vid de tidiga besluten krav på beaktande av den ofta stora säsongsberoende känsligheten för upptag i växtlighet och djur - sådana förändringar är särskilt snabba under tillväxtperioden för grödorna. Man måste också brådskande bedöma sårbarheten för jordbrukarna och samhälle, bl.a. genom att söka besvara frågorna: 0 Hur stora områden kan komma att drabbas? 0 Finns grödor att skörda och lagra innan nedfall? 0 Finns foder i reserv, eller kan det ersättas och till vilken kostnad? 0 Hur säkra är prognoserna eller bedömningarna? 4.2. UNDER NEDFALL Som allmän regel gäller, att så länge det radioaktiva nedfallet pågår bör berörd befolkning om möjligt stanna inne och invänta ny information. Meddelanden med denna innebörd ges via 17

19 radions nyhetssändningar. Med den information som successivt blir tillgänglig från gammastationer, kommunmätningar och SMFQ bedömer SSI vilka områden som främst har drabbats av betydande nedfall eller väntas beröras under den fortsatt molnpassagen över Sverige. Om rekommendationer baserade på prognoser som tidigare har getts t.ex. om inställning av djur eller inomhusvistelse för befolkningen inom vissa områden, kan det i detta skede finnas anledning att ompröva begränsningarna, ifall områden utanför de tidigare avgränsningarna kan drabbas i betydande grad. Nya rekommendationer eller utvidgning av det område som väntas beröras kan leda till förvirring och oro. Som tidigare nämnts, bör man därför inledningsvis råda till generella och omfattande åtgärder, så att något behov rimligtvis inte kan uppstå av att vidga restriktionsområdet. I avvägningen mellan att gå ut med sådan kompletterande information måste behovet ur radiologisk synpunkt ställas mot risken för starka negativa reaktioner hos de jordbrukare och den befolkning som drabbas. Man måste därför också vara medveten om att det kan ta lång tid att få fram tillräckligt med information från provtagning och mätning för att våga friklassa. Man räknar dock med att kunna börja friklassa områden som inte har drabbats av höga nedfall redan efter ett par dagar. I de beslut som gjorts innan nedfallet börjat bör detta ha beaktats i avvägningen mellan att ha en säkerhetsmarginal genom att inkludera ett relativt stort område i rekommendationerna och att undvika onödiga åtgärder i områden som senare visar sig ha undgått att drabbas i någon väsentlig omfattning. När de pågående mätningarna tyder på att nedfallet upphört inleds snabbt redan planerade mätinsatser och åtgärder. En extra komplikation för beslut i ett tidigt skede är risken för att nedfall kan pågå under många dygn. Genom variationer i utsläppsförloppet och väderbetingelserna kan nedfallet ge radioaktiv beläggning i flera omgångar. Vid olyckan i Tjernobyl skedde betydande utsläpp under 10 dagar och flera länder fick därigenom nedfall vid upprepade tillfällen. Erfarenheterna visar således på att ytterligare nedfall kan komma flera dygn efter det första och på helt andra områden än vad prognoserna tydde på i initialskedet. Besluten före nedfallet om omedelbara åtgärder utformas så att insatserna hinner avklaras innan nedfallet har börjat, eller att man avvaktar till dess nedfallet har upphört. Det gäller som allmän regel, att så länge det radioaktiva nedfallet pågår bör man om möjligt stanna inne och invänta ny information. Risken är annars att man förvärrar situationen genom ökad exponering eller kontaminering. 18

20 4.3. EFTER NEDFALL Under det första skedet efter en olycka kan begreppen avstyrbar eller beräknad dos inte användas för att bestämma åtgärdsnivåer för jordbruksprodukter m.fl., eller gränsvärden för livsmedel. I ett tidigt skede efter en olycka behövs en nivå ansättas som med stor säkerhet begränsar intaget av radioaktiva ämnen så att enskilda individer inte får oacceptabelt höga doser. Detta innebär att man inledningsvis (första månaden) väljer ett tillfälligt värde som begränsar höga individdoser, och att man därefter optimerar nivåerna för att uppnå bästa möjliga effekt för hela befolkningen med beaktande av kostnaderna för. Denna filosofi med stegvis mera nyanserade riktlinjer för att begränsa intaget av radioaktiva ämnen med födan gäller både för EU i sin helhet och för strålskyddsmyndigheterna i de nordiska länderna. Enligt gällande bedömning vid SSI fastställs slutliga gränsvärden efter ett år. På lång sikt accepteras maximalt 1 msv/år från livsmedel (om inte EU bestämmer annat). Principiella steg vid tidigt beslutsfattande om möjligt utnyttjande av kontaminerad skörd Kategoriskt beslut Är den potentiella skörden av intresse trots väntad kontaminering? Ja! Optimering för att undvika exponering Besluta om vad som skall göras med grödan Optimering av åtgärder Optimeringen innebär att de aktivitetskoncentrationer som svarar mot åtgärdsgränserna efter en tid kan komma att ändras uppåt eller nedåt, och att olika åtgärder och livsmedelsprodukter kan komma att åsättas olika nivåer. Förutsatt att det primära kategoriska beslutet innebär "fortsätt med skördearbetet" - dvs. ifall jordbruksprodukterna eller fodret fortfarande är av åtminstone potentiellt intresse, trots väntad förorening - bör optimering utgöra nästa steg. Dess syfte är i princip att nå fram till en rimlig balans mellan nytta och kostnad t.ex. på det sätt som beskrivs i figuren ovan med avvägning av nyttan mot dos till personal. Det kan alternativt gälla en avvägning av nyttan mot doser till befolkningen genom den framtida användningen av livsmedelsprodukterna. Även prioriteringen av möjliga åtgärder berörs. Bedömning av vilka åtgärder som är lämpligast bör göras bl.a. mot bakgrund av grödans aktuella värde - till exempel vad som vid tillfället finns i lager eller kan ersättas genom import - och möjlighet till snabb skörd på stora arealer. 19

21 4.3.2 Optimeringsstegen nytta Balansera (t.ex. skörde-kvantitet el. kvalitet) mot kostnad (t.ex. dos till personal el. befolkning), i (el. bortfall av oprioriterad groda vid skördevalet) Senareläggning av ett förestående fältarbete nedbringar dos till personal, men kan medföra negativa effekter på skörden. Nytta/kostnad-värdering kan behöva göras för val mellan t.ex. att skörda spannmål eller vallgrödor beroende på vad som finns i lager eller kan importeras. Om dosen kan bli relativt hög Analysera (som funktion av senareläggningen) dosminskningen för personal el. befolkning och till denna kopplade förändringar i skördens egenskaper, innan arbetet i fält återupptas. Bestäm lämpligaste åtgärder för skörd baserad på grödans aktuella värde och möjlighet till effektiv skörd på stora arealer. Tag beslut om optimal senareläggning eller vad som (i första hand) ska skördas. Som ett led i optimeringsprocessen bör givetvis dosuppskattningarna bygga på förändringen med tiden av exponeringen från det avklingande nedfallet, beaktande av under vilken del av säsongen nedfallet inträffar - dvs. när tidskritiska faser uppträder i jordbruket - och hur mycket ett förestående arbete högst kan fördröjas med hänsyn till effekter på skörden samt det väntade behovet av arbetsinsats (man-timmar) i fält under olika faser av insatsen. Skillnaderna mellan regioner kan vara stora beträffande produktionsinriktning i jordbruket, gynnsam tidpunkt för igångsättande av ett tidskritiskt arbetsmoment; och behovet av arbetsinsats. För beslut tidigt efter nedfall bör helst betydelsen ur dossynpunkt av sådana olikheter ha studerats redan på ett föregående beredskapsstadium, eller kunna åskådliggöras med enkla medel. Sannolikt är dock doserna till jordbrukspersonal så låg att det är prognosen för föroreningarna i och behovet av olika jordbruksprodukter som blir avgörande för besluten. 20

22 5. Exempel på viktiga avvägningsproblem En del frågor är av mer övergripande eller principiell natur sådana grundfrågor kan till del klaras av som ett led i beredskapsarbetet. Andra frågor är specifika för vissa råvaror, vilka områden som drabbats, eller tidpunkten för nedfall. Avvägningar av det senare slaget behöver göras under olika skeden av händelseförloppet vid radioaktivt nedfall GRUNDFRÅGORNA FÖR AVVÄGNINGAR Frågor av principiell natur gäller: A) i vilket led av livsmedelskedjan, som föroreningen skall minskas, B) avvägning mellan kostnad och dos, dvs. mellan kostnader nu och risken för cancerfall i framtiden och C) behovet av att handla snabbt i förhållande till behovet att fatta beslut med tillräcklig överblick. Den principiella frågan i punkt A nedan, om var i livsmedelskedjan som insatser för att minska föroreningen lämpligen görs, är exempel på frågor av det slag som är viktiga att identifiera och bedöma i beredskapsprocessen, så att de är prövade innan myndigheterna ställs inför ett akut behov av åtgärder i samband med en olycka som leder till radioaktiv beläggning. Frågor av typ B och C kan däremot väntas vara starkt beroende av förhållandena i varje specifik situation. Instrumentet eller tillvägagångssättet för besluten finns utvecklat genom de ALLMÄNNA ÅTGÄRDER, som beskrivits i avsnitt 2.3. Beslut krävs dock i vissa fall innan mätresultat om den radioaktiva beläggningen finns tillgängliga. A) I vilket led av livsmedelskedjan skall föroreningen minskas När det gäller hemmaproducerade livsmedel från trädgårdar och skog finns ett behov av att kunna minska en förorening. Användningen av olika behandlingsmetoder är dock troligen lättare att reglera i förädlingsledet än i hushållsledet. För många livsmedel kan föroreningen åtminstone halveras genom behandling i förädlingsledet eller hos konsumenten, men: * Detaljister torde vara ovilliga att köpa alltför kontaminerade produkter utgående från att föroreningen skall reduceras till acceptabla nivåer i hushållen. * För att bevara förtroendet för produkten kan exempelvis mejerierna komma att vägra att befatta sig med radioaktivt kontaminerad mjölk. * Det finns flera effektiva och praktiskt möjliga metoder att minska föroreningen i jordbruket. För den första tiden efter ett nedfall torde dessutom EU komma att sätta gränsvärden för djurfoder som medför att angivna gränsvärden för livsmedel inte överskrids. EU:s inställning förefaller vara att föroreningen skall minska i jordbruksledet. På nästa sida illustreras några exempel på möjliga åtgärder vars för- och nackdelar behöver läggas i vågskålar för å ena sidan jordbruket, å den andra förädlingsledet och hushållen. 21

23 MINSKA FÖRORENINGEN i jordbruksledet * ändra foderstat * kassera skörden i förädlingsledet e ller h ushållen * tillverka ost och koka kött * skala spannmålskäman före målning Myndigheterna är troligen beredda att sätta in relativt kostsamma åtgärder för att minska föroreningen i jordbruksledet. Jämfört med att överlåta arbetet och ansvaret till hushållen kan man känna sig säkrare på att det blir genomfört och blir gjort på ett kompetent sätt och med kontrollmöjligheter. Man kanske hellre kasserar än överlåter dosreducerande åtgärder till industri eller hushåll. Sammantaget talar dessa olika aspekter för att myndigheterna i Sverige som regel skulle välja att minska föroreningen i jordbruksledet, och inte överlåta problemet till förädlingsledet eller hushållen. Förhållandena i en krigssituation kan däremot vara sådana att det kan bli svårt att få fram ersättningsvaror till det man, på grund av den radioaktiva föroreningen, normalt inte skulle använda direkt för human konsumtion. Om detta skulle leda till allvarlig matbrist och svält så kan nytta - kostnad avvägningen tala till förmån för att utnyttja möjligheterna att minska föroreningen i alla leden. B) Avvägning mellan kostnad och dos Avvägningarna gäller i dessa fall främst åtgärder som leder till extra kostnader för att minska doserna och därigenom riskerna för strålskador, särskilt cancer i befolkning eller befolkningsgrupper. Hur mycket man kan minska doserna i ett specifikt fall anges som avstyrbar dos. Avgörande för hur långt man beslutar att gå i dosreduktionen är när vinsten i form av minskad dos inte längre kan anses motiverad i förhållande till kostnaderna i form av ekonomiska uppoffringar, praktiska olägenheter, psykiskt lidande etc. De punkter som närmast diskuteras berör frågor av detta slag, vilket illustreras i bilden nedan, där i ena vågskålen placeras vikten av extra kostnader för att avstyra doser, och i den andra vikten (strålriskerna) relaterad till ökade doser om man avstår från åtgärderna. AVVÄGNING MELLAN KOSTNADER NU OCH CANCERFALL I FRAMTIDEN Okad "kostnad" dvs: - mindre inkomster - ökade utgifter eller - mera arbete Okad dos till befolkningen till jordbrukare till djur 22

24 Kor på bete kan få i sig relativt stora mängder aktivitet från färskt nedfall. Främst är det risken för förorenade livsmedel (kött, mjölk och mjölkprodukter) som avgör hur man tar hand om djuren. Genom mycket hög känslighet i förmagarna på korna för beta-strålande ämnen, som följer med betet, kan man dock i extremfall tänkas behöva skydda dem för direkta strålskador för att undvika nödslakt. I bilden förekommer därför även aspekten "ökad dos till djur". Dosen till befolkningen kan minska exempelvis genom: * ökad gödsling och kalkning, vilket innebär merkostnader för jordbrukaren * ändrad jordbearbetning och nysådd som kan ge lägre aktivitetsnivåer i skördeprodukter, men innebär merkostnad och mer arbete för jordbrukaren * andra skördemetoder, vilket kan innebära både inkomstbortfall i form lägre produktion och mer arbete för jordbrukaren. * att flytta djuren till andra betesmarker, utfodra dem med okontaminerat foder, ändra foderstater eller använda fodertillsatser, vilket innebär merkostnader och mer arbete för jordbrukaren, men ger bättre kvalitet på produkterna * att inte använda salugrödor för humankonsumtion, vilket innebär inkomstbortfall för jordbrukaren. Väljer man det senaste alternativet innebär detta att man på bekostnad av kvantitet väljer att prioritera kvaliteten (mindre dos) och acceptera kostnaden. Om det är möjligt att minska kvantiteten är beroende av om produktionsbortfallet behöver ersättas med samma eller med andra produkter, och om detta kan ske genom import eller ur lager. Både tillgången på och kostnaderna för ersättningsvarorna måste beaktas. Väljer man att minska doserna till befolkningen och/eller jordbrukarna innebär detta dessutom att man accepterar kostnader innevarande år för att uppnå framtida vinst (cancerfall) uttagen under en lång tidsperiod. Kostnader i år Avvägningarna gäller i huvudsak: Färre framtida cancerfall I studien Radiakproblem inom livsmedelssektorn (se referenslistan), som fokuserats på nedfall efter kärnvapenexplosioner, beskrivs hur dosen till jordbrukaren vid en kärnladdningsexplosion som regel kan minskas genom att senarelägga vissa arbeten. Antalet framtida cancerfall minskar, men skördeutfallet och skördens kvalitet försämras förmodligen. En kärnkraftolycka ger en annan beläggningsbild än en kärnvapensprängning. Vid en kärnkraftsolycka kan sammansättningen variera och ingen allmän regel kan anges för hur dosen avtar med tiden för kärnkraftsolyckor. Det är informationen i det specifika fallet framförallt genom mätningar som måste ligga till grund för sådana dosberäkningar. Att ur djurskyddssynpunkt minska dosen till djuren, vilket redan nämnts ovan i detta avsnitt, utgör ingen trolig åtgärd efter en kärnkraftsolycka (och kan innebära både merkostnader och mer arbete för jordbrukaren). Den kan kanske bli aktuell efter en kärnvapenexplosion. Riskerna för sena effekter (cancer) har ingen avgörande betydelse för bedömningen av åtgärder 23

25 för att minska bestrålningen av djur till (skillnad från vid bedömningen av de radiologiska konsekvenserna för människan - särskilt av låga doser). Vid relativt kraftig beläggning kan man ta beslut om att skydda vissa djurslag mot akuta effekter av strålning. Kon kan exempelvis få strålskador i förmagarna på grund av radioaktiva partiklar som följer med vid betet. Om nedfallet är från en kärnvapensprängning uppträder betydande strålskador vid beläggningsnivåer som ger doshastigheter överstigande ca IJLISV per timme - avläst på instrument som hålls i m över markytan. Vid en kärnkraftsolycka har, som ovan påpekats, nedfallet en annan sammansättning, och riskerna är för djuren i flesta fall så liten att särskilda motåtgärder sannolikt inte skulle sättas in. Inställning för att undvika upptag med betet ger dock detta skydd, trots att åtgärden främst är inriktad på att undvika föroreningar i mjölk och kött. C) Balans mellan behoven av snabbhet, säkerhet och överblick Problematiken för de brådskande besluten illustreras i bilden nedan med hur man värderar vikten av att handla snabbt eller att avvakta för att få mer information om situationen. Handla snabbt för att minska skadorna eller riskerna för skador Handla långsammare för att vinna tid för nyanserade beslut Ett annat perspektiv på avvägningen i beslutsvalet "snabbt visavis senare med god överblick": * Valet mellan dåligt- och väl förberedda jordbrukare För att möjliggöra för jordbrukarna att vara väl förberedda inför ett eventuellt nedfall kan i första hand länsstyrelsen behöva gå ut tidigt med myndighetsmeddelande om inställning m.m., dels för att meddelandet skall läsas i anslutning till en nyhetssändning som jordbrukarna normalt följer, dels för att detta skall ske så tidigt att jordbrukarna kan behålla mjölkkorna inne efter en mjölkning. Å ena sidan kan detta innebära att meddelandet om inställning m.m. lämnas långt innan Strålskyddsinstitutet behöver lämna eventuellt meddelande om t.ex. inomhusvistelse. Å andra sidan kan detta dels försämra tilltron till Strålskyddsinstitutet m.fl. genom att lyssnarna får uppfattningen att myndigheterna månar mer om kor och jordbruksproduktion än om befolkningen, dels leda till en omotiverad rädsla genom att händelsen plötsligt framstår som mycket allvarlig. Sådana negativa effekter kan förmodligen begränsas om myndighetsmeddelandet även inkluderar motiven bakom rekommendationerna. För att beslut som rör jordbruket ska få bra genomslag, är det viktigt att förankra dessa hos jordbrukets organisationer såsom Lantbrukarnas riksförbund, LRF. 24

26 5.2 ANDRA ANGELÄGNA AVVÄGNINGAR Det finns flera andra avvägningar som kan behöva göras i olika skeden efter nedfallet. Brådskande beslut berör inte alltid i första hand förhållandena under den närmaste tiden, utan kan ha störst betydelse för att försäkra sig om långsiktigt gynnsamma effekter av vidtagna åtgärder. I andra fall ställs fördelar och nackdelar i närtid mot de motsvarande värderingarna för kommande år. Nedan beskrivs i exemplen ett antal sådana specifika avvägningar Mellan dos nu och i framtiden Mindre dos nu (t.ex. bortföra vallgröda) Mindre dos i framtiden (txx. bortföra jord) Upp till 90 procent av det radioaktiva materialet kan avlägsnas från en åkermark genom borttagning av ett mer eller mindre tunt jordlager, eller genom att med konventionell slaghack, försedd med uppsamlingsanordning, avlägsna gräs och rotmatta. Att avlägsna det ytliga jordlagret kommer å andra sidan att minska produktionspotentialen, innebära transport av stora kvantiteter och skapa avfallsproblem. Plöjning medför visserligen både avsevärd minskning av den externa dosen till jordbrukaren och uppemot en halvering av överföringen till grödan (Rosén 1996). En väsentlig nackdel är dock att handlingsfriheten begränsas, genom att det inte blir möjligt att senare avlägsna det kontaminerade materialet från den plöjda åkermarken. Med avseende på att man med plog inte avlägsnar utan omfördelar radioaktiviteten från ytan till större djup i markskiktet, kan även plöjning läggas i den vänstra vågskålen ovan som motvikt mot alternativet att bortföra jord Mellan fodrets kvalitet och kvantitet Bryta etablerad vall (plöjning plus nyanläggning) En eller två skördar med hög stubb (plöjning senare på hösten) Att plöja vallar och anlägga nya ger lägre nuklidhalt i det nya vallfodret samma år, men en mindre kvantitet, vilket kan innebära ett risktagande eftersom en dålig vallskörd i andra delar av landet kan medföra brist på foder. Normalt kan dock i sådana fall behovet tillgodoses genom import från utlandet. Att plöja och nyanlägga ger också lägre nuklidhalt i skördar följande år. 25

27 I stället för att plöja upp vallarna omedelbart efter ett nedfall och anlägga nya kan man - beroende på när nedfallet inträffar under året - ta en eller två skördar med hög stubb och plöja vallarna senare på hösten. Man kan också överväga att tidigarelägga vallskörden eller skörden av andra grödor för att: a) få en ny skörd med betydligt lägre nuklidhalt, b) kassera skörden, c) lagra skörden för att låta kortlivade nuklider, t.ex. Jod-131, avklinga eller d) utnyttja skörden som foder och komplettera med fodertillsatser främst för att minska djurens nuklidupptag. För djurslag som inte används för humankonsumtion, eller där lång tid kvarstår före slakten, kan utfodring tänkas ske med grödor, som har för höga nuklidhalter för direkt användning som livsmedel Mellan olika användningar av grödan Frågan kan gälla bedömning av hur skörden från ett relativt högbelagt område skall användas. Beträffande spannmål kan det avse användningen som brödsäd eller fodersäd. Likartat resonemang kan föras angående andra grödor såsom potatis. Hur skall spannmålsskörden användas? som brödsäd / \ A / \ som fodersäd Om nedfallet är för högt för användning enligt tidigare plan som brödsäd, så kanske det är tillräckligt lågt för användning som fodersäd. Beakta konsekvenserna av det beslut som fattas, om det senare visar sig vara felaktigt: a) det skulle gått att använda som brödsäd b) det går inte ens att använda som fodersäd Mellan generella och begränsade restriktioner Sårbarheten i ett nationellt perspektiv är lägre om det område som fått stort nedfall utgör en mindre andel av totala arealen. Sårbarheten i en region är också mindre om jordar med hög känslighet för nuklidöverföring utgör en liten andel av landarealen inom denna region. I sådana fall skulle en avsevärd minskning av det radioaktiva intaget via ett födoämne kunna åstadkommas utan stor nedgång i totalproduktionen. Produktionen på mulljordar är av intresse i det perspektivet Mulljordar medför högt upptag i bete och foder under lång tid. Erfarenheterna efter Tjernobylolyckan visar att omkring 80% av 137 Cs bidraget via mjölk kom från mulljordsområden medan mjölkvolymen därifrån bara utgjorde en tiondel av totalproduktionen. Genom att inte utnyttja mjölk från mulljordsområden för direkt humankonsumtion - eventuellt med begränsningen till områden där den genomsnittliga depositionen överstigit en viss nivå - skulle således en avsevärd reduktion av nuklidöverföringen till mjölk ha kunnat åstadkommas. Kostnaden för en sådan åtgärd skall främst avvägas mot minskad dos till befolkning, men komplikationerna med 26

28 att få acceptans för det selektiva ingreppet hos drabbade jordbrukare måste också beaktas. Avvägning av nuklidöverföring till mjölk för detta fall belyses nedan. Hur ska mjölk från mulljordar användas? Minskad befolkningsdos (om mjölken inte används för direkt konsumtion) Ökad kostnad Svårt med acceptans Problem med gränsdragningar och information 27

29 6. Slutsatser Under stark tidspress och i en komplex situation är det särskilt svårt att hinna få en tillräckligt åskådlig bild av läget. Måste beslut fattas under sådana förhållanden är risken stor att en del aspekter utelämnas, som i efterhand framstår som väsentliga. Detta accentuerar problemen i akutskedet och behovet av att i beredskapsutbildningen beakta hur man bör gå tillväga, för att så långt som möjligt minska de negativa konsekvenserna av att det beslut som fattas senare kan visa sig vara ogynnsamt eller felaktigt. En berättigad åtgärd ger mer nytta än skada En del av avvägningarna gäller frågor av mer övergripande eller principiell natur i den mån sådana grundfrågor kan klaras av som ett led i beredskapsarbetet bör de naturligtvis vara avklarade när olyckan inträffar. Andra är specifika för vissa jordbruksprodukter, vilka områden som drabbats, eller tidpunkten för nedfall. Avvägningar av det senare slaget behöver göras under olika skeden av händelseförloppet vid radioaktivt nedfall. Den principiella frågan om var i livsmedelskedjan som insatser för att minska föroreningen lämpligen görs, är exempel på frågor av det slag som är viktiga att identifiera och bedöma i beredskapsprocessen, så att de är prövade långt innan myndigheterna ställs inför ett akut behov av åtgärder i samband med en olycka som leder till radioaktiv beläggning. Vid en reaktorolycka kan sammansättningen variera starkt beroende på olyckans typ och tidsförlopp, väderleksbetingelser (t.ex. förekomst av nederbörd) och en mängd andra faktorer. Därför kan någon allmän regel för hur dosen avtar med tiden inte anges för fallen med kärnkraftsolyckor. Det är informationen i det specifika fallet framförallt genom mätningar som måste ligga till grund för dosberäkningar. Frågor som gäller avvägningar mellan kostnad och dos kan bl.a. av denna anledning väntas vara starkt beroende av förhållandena i varje specifik situation. Instrumentet eller tillvägagångssättet för besluten finns utvecklat i form av ALLMÄNNA PRINCIPER FÖR ÅTGÄRDER. För själva besluten krävs dock i flesta fall information som inte finns innan mätresultat om den radioaktiva beläggningen finns tillgängliga. Det är viktigt att genom utbildning, som del i beredskapsarbetet, skapa den kunskapsgrund och överblick som ger goda förutsättningar att hantera situationen, om jordbruket skulle drabbas av radioaktivt nedfall 28