Vid närmare eftertanke

Transkript

1 Inlagd S Vid närmare eftertanke Av Sören Ekström I artikeln diskuteras arbetet i Regeringskansliet. Några från den politiska debatten väl kända frågor tas upp, bland annat den politiska makten kontra "jurist- och ämbetsmannaväldet", öppenhet kontra svårgenomtränglighet samt sektorsintressenas styrka kontra samordningen. 1 Debatten om Regeringskansliet Den utifrånsyn som fanns på Kanslihuset, som då var det mest använda namnet, ungefär vid den tid då jag började arbeta där har jag friskat upp genom att läsa om Åke Ortmarks bok Maktspelet i Sverige, en politisk klassiker som kom De anser att den lag som en gång är skriven är av gud given för evärdelig tid ut Den diskuterades fortfarande några år senare då jag började. Redan 1968 hade jag förstås diskuterat boken i egenskap av chefredaktöroch ledarskribent. Då Ortmarks bok kom ut pågick en intensiv debatt, inspirerad främst av yngre socialdemokrater, om ämbetsmannaväldet i Kanslihuset. Regeringskansliet var, sade man, ett borgerligt maktcentrum. Enligt Åke Ortmark säkra källor vilka de nu var tillhörde 7 procent, ett femtiotal, av tjänstemännen från kanslisekreterarnivå och uppåt socialdemokratiska partiet. Ytterligare några, mellan tjugo och femtio, hade socialdemokratiska sympatier utan att vara partimedlemmar. Utrikesdepartementet hade enligt Ortmark oproportionerligt många anställda som tillhörde kända UD-släkter och även i övrigt en social snedrekrytering. En förkrossande majoritet bland utrikesförvaltningens tjänstemän hade en annan politisk uppfattning än den då sittande socialdemokratiska regeringen. Särskilt besvärande ansågs under den här debatten juristväldet, ett högst etablerat ord, vara. Till detta kom att Ortmark beskrev jurister som inkarnationen av allt konservativt. Det låg, menade han, på något sätt i deras utbildning och deras yrkesroll ( de anser att den lag som en gång är skriven är av gud given för evärdelig tid ). Till Ortmarks försvar skall sägas att han något nyanserar den här bilden. Skälet till att jag gör den här tillbakablicken är att jag vill visa hur otidsenligt och främmande den här sortens 1 Nedkortat och bearbetat utdrag ur ett anförande av Sören Ekström för Regeringskansliets expeditions- och rättschefer med flera 29 januari Det faktum att det gått har varit två val sedan dess och ytterligare regeringsbildningar har skett har givetvis påverkat utvecklingen i Regeringskansliet. 2 Ortmark, Åke, Maktspelet i Sverige (Wahlström & Widstrand 1968). 1

2 resonemang upplevs i dag. I dag skulle knappast någon uttrycka sig på det här sättet. Delvis kan det förstås vara så att nya generationer jurister inte ser ut som de gamla, men det kan också bero på att det som då sades faktiskt inte var helt sant. Inget intresse för spoil system Sedan boken skrevs har vi haft ett antal regeringsskiften, ett fenomen som då var mindre bekant. De har lett till en utjämning och större förståelse för behovet av god permanent sakkunskap i departementen. Visserligen talade en del statsråd bland annat Gösta Bohman och då från en annan politisk utgångspunkt ännu tio år senare om problemet med övervintrande socialdemokrater i Regeringskansliet. I dag talas det betydligt mindre om vare sig borgerlig eller socialdemokratisk hegemoni i kanslihuskorridorerna. Inget av de statsråd S, C och FP som jag arbetat under har velat ha något spoil system, dvs. det amerikanskt inspirerade system som innebär ett skifte genom hela systemet, på betydligt flera nivåer än i dag i samband med ett regeringsskifte. I själva verket har de ofta, oberoende av vilket parti de tillhört, varit mest irriterade på de sympatisörer till det egna partiet som i sin tjänstemannauppgift på något sätt använt sig av denna politiska samhörighet, särskilt om den på något sätt ökade värdet av de förslag som de lagt fram. På samma sätt upplevde jag själv situationen som politiskt utsedd statssekreterare. Om juristväldet Själv har jag aldrig upplevt något problematiskt juristvälde under den tid jag arbetat i eller haft kontakt med Regeringskansliet, vilket är från 1972 till Jag har heller inte upplevt de jurister som sökt sig till Regeringskansliet som vare sig mer eller mindre konservativa än departementspersonalen i allmänhet. Ibland har jag snarare tyckt att de i sakfrågor de hanterat varit tvärtom. Själv har jag aldrig upplevt något problematiskt juristvälde under den tid jag arbetat i eller haft kontakt med Regeringskansliet, vilket är från 1972 till Om den här saken har jag några gånger talat med tidigare statsrådet, kammarrätts- och hovrättspresidenten Carl Axel Petri. Vår gemensamma slutsats blev att domarens roll ofta radikaliserar många jurister. Som domare möter man både de grundläggande samhällsproblemen och enskilda människors svårigheter. Förvaltningsjuristens roll, som ju är att bena upp rättsliga problem och söka lösningar på dem, har för många lett till en ganska kritisk och ifrågasättande hållning också gentemot den gällande lagstiftningen. Skulle jag ha något budskap så skulle det vara att mer kraftfullt upprätthålla och betona de juristtjänster som finns. Sedan juristkonsulterna, eller granskningskonsulterna, för mycket länge sedan redan 1975 försvann ur regeringen har deras uppgift inom Regeringskansliet i realiteten kommit att läggas på rättschefer, expeditionschefer och på Justitiedepartementets jurister. Om man som jag tror att vi i Sverige har en ganska väl genomtänkt och väl förankrad lagstiftning, liksom en rättstradition och ett allmänt rättsmedvetande som vi bör slå vakt om, så blir juristernas uppgift i Regeringskansliet viktig. Det fordras kurage om man skall tala om för ett statsråd eller en statssekreterare som är på väg mot målet att han eller hon missat en kontroll på banan. Men det beskedet är nödvändigt om sanningen ser ut så. All erfarenhet visar dessutom att det är i formuleringen av en lag som i vart fall de tekniska men ibland också sakliga bristerna i ett politiskt förslag ofta avslöjas. 2

3 Ännu viktigare är den här rollen i dag, då vi ofta har snabbt arbetande utredningar. Vi lever inte längre i en tid då en utredning kan gå på djupet på samma sätt som då utredningarna var fyra eller fem år långa. Den tid är gången då man i en memoarbok kunde skriva vad jag en gång läste, nämligen att det året låg beredningen sex sommarveckor i Båstad. Ingvar Carlsson drog en gång ned maximitiden för en utredning till två år. Utan att vilja vare sig ha fem år på sig för en utredning eller ligga i Båstad en månad tycker jag att det skett en påtaglig standardsänkning i fråga om de förslag som lades fram, inte minst i rättsligt avseende. Jag tror att det i dag oftare än tidigare händer att en utredning underkänns i grundläggande avseenden och därför måste ersättas av en ny, men det är bara en känsla jag har. Enkel doktrin mer komplicerad verklighet Men visst har jag sett åtskilligt av tjänstemannamakt, för såväl jurister som handläggare ed en annan utbildning, under de år jag arbetat i eller haft kontakt med Regeringskansliet. Doktrinen i Regeringskansliet är ganska enkel. Regeringskansliet skall utföra det arbete som regeringen beslutar, varje tjänsteman dessutom i det egna statsrådets anda. Det är statsråden som bestämmer. De har i detta politiska arbete hjälp av framför allt statssekreterarna, liksom politiskt sakkunniga. Men när det är sagt vill jag påstå att verkligheten ändå inte alltid följer doktrinen. Och jag vill inte heller ge en för romantisk bild av Regeringskansliet. Det finns en mycket stor tjänstemannamakt i Regeringskansliet. Den kommer till uttryck i hur ärendena bereds, vilket underlag som presenteras, vilka förslag som läggs fram för den politiska ledningen och hur dessa förslag då presenteras. Hur det ser ut vet vi alla. Frågan är hur problemet ser ut. Informella kontakter mellan tjänstemän i Regeringskansliet och tjänstemän i statliga verk, organisationer och företag ger också en informell makt. Till tjänstemannamakten hör att det finns gråzoner i hanteringen av ett ärende, gråzoner i vilka tjänstemännen kan få ett stort utrymme. Jag tänker på de många informella kontakter som sker mellan handläggande tjänstemän och enhetschefer på den ena sidan och handläggande tjänstemän i statliga verk, organisationer och företag på den andra när en skrivelse till regeringen utformas eller en utredning arbetar. Bedömningar görs i många av dessa samtal om vad som är realistiskt. Uppgörelser görs mellan olika sektors- och särintressen. De bedömningar som sker kan i vissa avseenden mycket väl sätta en parentes kring både verks-, organisations- eller företagsledningar (inklusive deras styrelser) och departementens politiska ledningar. Ibland kan det försvinna saker på vägen som kanske en verksstyrelse och det aktuella statsrådet skulle ha kunnat bli ense om och som är något annat än det som kommit fram genom en lång beredningsprocess. Det här är en känslig avvägning. Det som görs är ett naturligt och väl fungerande städarbete, saker klaras ut som det vore meningslöst att fortsätta att arbeta med eller låta gå vidare till en högre instans. Tjänstemännen handlar, som det heter, i statsrådets anda. Möjligen finns det inget bättre system, men det finns ändå skäl att vara uppmärksam. Det finns också tjänstemän som arbetat så länge i Regeringskansliet att de har fler kontakter än någon annan, som ibland sett fler ärenden passera förbi än vad som kan vara nyt- 3

4 tigt och som skrivit propositioner åt åtskilliga statsråd och regeringspartier. Utanför departementet talar man om dem som de som bestämmer. Här naggas ibland den politiska makten i kanten. Komplex organisation för en del, genomskinlig för andra Regeringskansliet är å ena sidan en ytterst komplex organisation. Den är svår, för att inte säga omöjlig, att riktigt få grepp. Otaliga gånger får man förklara spelet mellan fackdepartement, finansdepartement och statsrådsberedning, liksom den sakliga innebörden i begrepp som gemensam beredning och delning. Å andra sidan är Regeringskansliet en ovanligt genomskinlig. Det är lätt att få fram kunskap, också sådan kunskap som inte är avsedd att spridas, från Regeringskansliet. Gränsen går mellan dem som har och dem som inte har kunskap och erfarenhet. För dem som står utanför och som aldrig befunnit sig inne i Regeringskansliet är säkert organisationen komplex och svårtillgänglig. För den som lärt sig hur den fungerar, formellt och reellt, är den snarare ganska genomskinlig. Det här avspeglar i själva verket ett större samhällsperspektiv. De som har den här kunskapen och erfarenheten är oftast samma människor som också på andra sätt har makt i samhället och de som inte har den är de som är mest maktlösa. Den klyftan förstärks och mångfaldigas på åtskilliga sätt. Komplexiteten ligger i att organisationsstrukturen och arbetstekniken inte liknar något annat. Andra statliga myndigheter, de stora organisationerna och de välkända företagen har organisationsmodeller som är lättare att förstå. Regeringskansliet läcker. Kan man organisationen väl så kan man ofta få veta det man vill veta. Strukturerna ofta tydliga hierarkier, ofta tydliga resultatenheter är sinsemellan dessutom ofta översättbara. De går normalt att förstå över ämnesgränserna. Till detta kommer att strukturerna i Regeringskansliet är så olika departementen emellan. Det är egentligen ganska litet som är översättbart mellan Näringsdepartementet och Kulturdepartementens organisationsstrukturer, för att ta två motpoler. Å andra sidan menar jag alltså att Regeringskansliet är en ovanligt genomskinlig organisation. Regeringskansliet läcker. Kan man organisationen väl så kan man ofta få veta det man vill veta. Vi har i Sverige en långvarig och starkt befäst offentlighetsprincip. Vi har tydliga sekretessbestämmelser och långtgående arkiveringskrav. Till det kommer att det i det politiska livet också sker planerade läckage. Det är läckage som kan finnas återfinns ofta i regeringskansli, riksdag och politiska partier. De har ökat påfallande mycket under de allt flera år som vi haft koalitionsregeringar. Att både ingå i en regering och markera att man egentligen ogillar somligt av vad den gör har sina bekymmer. Att detsamma kan gälla även om några statsråd i en enpartiregering har en annan uppfattning än statsministern och regeringens majoritet i en stor fråga får vi med jämna mellanrum exempel på. Det finns också gott om tjänstemän med insiderkunskaper som har byggt upp en ganska brett kontaktnät både bland journalister och folk i verk, organisationer och företag samtidigt som det finns gott om journalister och lobbyister som har en ansenlig kunskap om Regeringskansliet. Det finns därtill tjänstemän som, ibland något omotiverat, vill att de initierade i alla fall skall veta att det inte var deras fel att det blev som det blev. Det anställda i stat- 4

5 liga verk, organisationer och företag som använder sin insiderkunskap från samtal och delningar till direkt lobbyverksamhet för det sär- eller fackintresse som de står för (antingen det nu är för att stärka regeringen i dess vällovliga avsikter eller för att motverka svårsmälta kommande förslag). Det stora problemet Till Regeringskansliets problem hör också den politiska sektoriseringen. Det är med mitt synsätt det allra största och allra svåraste problemet. Det finns en förödande tradition av segmentering, sektorisering och specialisering i den svenska förvaltningen, inte minst i Regeringskansliet. Det här hänger också samman med frågan om tjänstemannamakt kontra politisk makt. I en utredning inom Regeringskansliet för några år sedan hette det att högre krav bör ställas på den politiska nivåns förmåga att gentemot sin stab tydliggöra sina prioriteringar. Vi har en kanslihustradition som bygger på självständiga departement. Det enda verkligt samordnande organet var under många år Finansdepartementet, vars samordningsroll i stort sett uteslutande var och är väl egentligen fortfarande ekonomi- och budgetpolitisk. Statsrådsberedningen var decennium efter decennium mycket liten. Statsministern hade länge en så liten stab att jag t.o.m. minns den i huvudet: handsekreteraren, som var byråchefen, senare kanslirådet Olof Palme, sekreteraren Maria Nyström (fru Nyström) och vaktmästaren Tage Hollner. Sedan kom pressekreteraren Ivar Sundvik. Sedan var det länge inte mer. Det var en spionaffär, Wennerströmaffären, som ledde till ett uppvaknande under sent tal. Den visade att statsministern behövde bättre kunskap om vad som hände i fackdepartementen. En statssekreterarpost inrättades i statsrådsberedningen, först med Valfrid Paulsson och sedan med Ingvar Carlsson som innehavare. Samtidigt kom Erlanders pojkar. Det finns en förödande tradition av segmentering, sektorisering och specialisering i den svenska förvaltningen, inte minst i Regeringskansliet. På denna grund har det sedan byggts vidare fram till dagens ordning med en åtminstone i realiteten etablerad samordningsminister. Statsrådsberedningen är i dag större än den någonsin varit och den kommer att bli ännu större, om inte annat så av nödtvång. Åt den samordning och den prioritering som jag nu talar om kan inte tjänstemannaorganisationen göra mycket. Det är regeringen som måste bli tydligare i de enskilda frågorna. I departementen är statsrådet och statssekreteraren regeringens främst politiska företrädare, deras uppgift är att inom sitt område genomföra regeringspolitiken med hjälp av den tjänstemannaorganisation som finns. Hur fungerar det då i verkligheten? Det känner vi alla till. Frågorna hissas från handläggare och kontaktpersoner till huvudmän, budgetchef och statssekreterare. Frågorna betas av så att inte alltför många blir kvar till den egna departementschefen och finansministern. På samma sätt kan det fungera i förhållandet mellan två fackdepartement. Ytterst få frågor hamnar i allmän beredning. Hela vägen fackdepartementets företrädare starkt som företrädare för ett sektorsintresse. Man kan fortfarande se serien Yes, Minister! sedermera Yes, Prime Minister! på BBC Prime. Då den gick första gången i svensk television var de som då var bland annat rättsche- 5

6 fer, expeditionschefer och statssekreterare flitiga tittare. Vi skaffade t.o.m. en ny TV till statssekreterarrummet i Civildepartementet under min företrädares tid. Jag rekommenderar serien. Den är också njutbar i skriftlig form en del av nyanserna har försvunnit i TV-rutan. I Yes, Minister! karakteriseras olika typer av statsråd. De delas där in i sådana som efter att ha samtalat med andra statsråd återvänder till det egna departementet och talar om vad som verkligen hände och vad man kom överens om (en grupp som beskrivs som förhållandevis liten), vad de önskar hade hänt (som är en relativt stor grupp) och vad de vet att departementstjänstemännen önskar hade hänt (som är en möjligen lika stor grupp). Mitt i denna parodi finns (som i alla goda parodier) något som är sant, nämligen frågan om hur en politisk organisation som skall formulera en övergripande politik, med betydelse i en rad enskilda frågor, skall kunna kombineras med en sektoriserad departementsorganisation där förväntningarna kan vara mycket olika. 6