Revisionsrapport. Nerikes Brandkår, Granskning av det olycksförebyggande arbetet Ref R Wallin (1)

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av det olycksförebyggande arbetet Nerikes Brandkår, Ref R Wallin (1)

2 1. Sammanfattning Inledning Syfte Avgränsning, metod Metod Bakgrund Ansvarsgränser Utförs tillsyn i tillräcklig omfattning? Bedömning Bedrivs uppdragsutbildningar i tillräcklig omfattning? Bedömning Är förmågan att arbeta förebyggande tillräcklig? Bedömning Är organisationen ändamålsenlig? Bedömning Hur sker uppföljning? Bedömning Direktionens interna kontroll Bedömning...12 (2)

3 1. Sammanfattning Revisionen i Nerikes Brandkår har givit Ernst & Young i uppdrag att närmare granska ändamålsenligheten i det olycksförebyggande arbetet. Den övergripande revisionsfrågan som skall besvaras är: bedrivs den olycksförebyggande verksamheten ändamålsenligt och effektivt? Granskningen avgränsas till Hallsberg och Örebro kommun samt Nerikes Brandkår. Följande nämnder ingår i kommunerna: kommunstyrelse, socialnämnd (som omfattar äldreomsorg), barn- och utbildningsnämnd (motsvarande) och kultur- och fritidsnämnd (motsvarande). Resultatet av granskningen visar att Nerikes Brandkår bedriver det olycksförebyggande arbetet på ett tillräckligt ändamålsenligt sätt. Det finns handlingsplan, upparbetade kanaler för samverkan med kommunerna och tydliga ansvarsgränser i de frågor som rör det olycksförebyggande arbete som Nerikes Brandkår har huvudansvaret för: räddning och brand. Nerikes Brandkår genomför tillsyn i den utsträckning som svarar mot bedömda behov och kommunernas personal utbildas återkommande i berörda utbildningar. Det finns system och rutiner inom Nerikes Brandkår för uppföljning av den löpande verksamheten och direktionen har också ett tydligt program för sin internkontroll. I kommunerna finns en utvecklad intern organisation inom nämnderna för hantering av de förebyggande räddnings- och brandinsatserna. Till det finns egna handlingsprogram, checklistor, rutinbeskrivningar och ansvarsområden för funktioner. De kommuner som ingår i granskningen ger samfällt uttryck för att samverkan fungerar bra med Nerikes Brandkår i dessa delar. Granskningen indikerar ändå att övrigt förebyggande olycksfallsarbete, där kommunen har initiativet, behöver utvecklas. Detta är emellertid inte primärt ett ansvar för Nerikes Brandkår. Revisionsbevis: Nerikes Brandkår bedriver en verksamhet som följer lagar, mål och föreskrifter när det gäller det olycksförebyggande arbetet enligt lagen om Skydd mot olyckor. Mot den bakgrunden kan konstateras att arbetet i Nerikes Brandkår bedrivs ändamålsenligt och effektivt. (3)

4 2. Inledning Revisionen i Nerikes Brandkår har givit Ernst & Young i uppdrag att närmare granska ändamålsenligheten i det olycksförebyggande arbetet. Det olycksförebyggande arbetet finns reglerat i Lagen om skydd mot olyckor (LSO) som innebär att kommuner fr o m 2005 skall upprätta handlingsprogram för den olycksförebyggande verksamheten. Under år 2007 har Nerikes Brandkår tagit fram ett nytt och reviderat handlingsprogram för den olycksförebyggande verksamheten. 3. Syfte Den övergripande revisionsfrågan som skall besvaras är Bedrivs den olycksförebyggande verksamheten ändamålsenligt och effektivt? För att besvara den övergripande frågeställningen skall granskningen belysa följande frågor: Är organisationen för den olycksförebyggande verksamheten ändamålsenlig? Är Nerikes Brandkårs förmåga att arbeta förebyggande med skydd mot olyckor tillräcklig? Är samarbetet med medlemskommunerna tillräckligt för att uppnå ett bra olycksförebyggande arbete? Finns det ett fungerande system för uppföljning och återkoppling av de lokala verksamhetsmål som är beslutade i handlingsprogrammet? Är direktionens interna kontroll av den olycksförebyggande verksamheten tillräcklig? Utför Nerikes Brandkår tillsyn i tillräcklig omfattning? Bedrivs uppdragsutbildningar i tillräcklig omfattning? 3.1 Avgränsning, metod Granskningen avgränsas till två medlemskommuner och Nerikes Brandkår. Följande nämnder föreslås ingå: kommunstyrelse, socialnämnd (som omfattar äldreomsorg), barn- och utbildningsnämnd (motsvarande) och kultur- och fritidsnämnd (motsvarande) Metod Granskningen görs utifrån en av grunderna i ansvarsprövningen: följsamhet avseende uppställda mål, föreskrifter och lagar. Intervjuer sker med ansvariga tjänstemän i Nerikes Brandkår och två kommuner Örebro och Hallsberg. Vidare studeras relevant bakgrundsmaterial. (4)

5 I granskningen finns synpunkter inhämtade från samtliga nämnder/verksamheter förutom programområdet sociala området i Örebro kommun. Vi har vid ett flertal tillfällen försökt få kontakt med dem men de har inte svarat. De redovisningar som görs nedan omfattar således inte denna verksamhet. Det är värt att observera att det förebyggande olycksfallsarbetet kring brand och räddning är delegerat till verksamheterna i kommunerna, dvs. dessa frågor blir inte föremål för nämnderna. Rapporten har sakgranskats och i samband med det bekräftar området social välfärd i Örebro kommun att den redovisning som görs avseende Nerikes Brandkårs arbete överensstämmer med de synpunkter och erfarenheter man själva har gjort. 4. Bakgrund I lagen om skydd mot olyckor (2003:778) regleras bland annat kommunens ansvar för det förebyggande arbetet. I tredje kapitlet, 1-3 framgår att Kommunen skall se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder Kommunen skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag Kommunen skall ha handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet skall också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. Programmet skall antas av fullmäktige för varje mandatperiod. Enligt lagen om skydd mot olyckor skall kommunalförbundet ansvara för följande uppgifter: Räddningstjänst Förebygga bränder och verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder Ge rådgivning och information åt den enskilde Se till att sotning och brandskyddskontroll genomförs Utföra olycksundersökningar (5)

6 Nerikes Brandkår har tagit fram ett handlingsprogram för den olycksförebyggande verksamheten. Programmet är beslutat av direktionen den 25 oktober I handlingsprogrammet konstaterar kommunalförbundet att Nerikes Brandkår kan på egen hand endast arbeta förebyggande inom ett smalt område av de olyckor som kan föranleda räddningsinsats. Ansvaret för att förebygga andra typer av olyckor åvilar övriga förvaltningar i kommunen. I handlingsprogrammet framhålls att kommunen via särskilda arbetsgrupper bör bedriva ett systematiskt olycksförebyggande arbete och de åtgärder som föreslås ska bygga på risk- och sårbarhetsanalyser tillsammans med statistik över inträffade olyckor. Åtgärdsprogram skapas med analyserna som grund, dessa kan därefter verkställas i varje berörd förvaltning. Det är viktigt att alla förvaltningar medverkar i framtagandet av analysunderlag etc. för att åtgärdsprogrammet ska blir heltäckande. Det skadeförebyggande arbetetet omfattar drygt ärenden per år och omfattar följande Granskning av översikts-, detalj-, trafik-, miljö- och miljöplaner Granskning av ny-, om- och tillbyggnader Riskanalyser och rådgivning Tillsyner och besiktningar Brandfarliga och explosiva varor Tillstånd för heta arbeten Offentliga tillställningar 4.1 Ansvarsgränser Det olycksförebyggande arbetet delas mellan Nerikes Brandkår och medlemskommunerna. Nerikes Brandkår har huvudansvar för det som rör räddning och brand. I andra frågor har kommunen huvudansvaret men Nerikes Brandkår kan biträda med sakkompetens. 5. Utförs tillsyn i tillräcklig omfattning? Nerikes Brandkår gör riskanalyser av objekt, områden etc som grund för sin planering. Den nuvarande lagen är från år 2004 och antalet tillsynsärenden var under det första året mycket låg, bara 70 stycken, dock utfördes 465 brandsyner enligt tidigare lagstiftning. År 2007 hade tillsynsarbetet fått den omfattning som svarar mot behoven 534 tillsyner gjordes, att jämföra med målet om 550. I den handlingsplan som finns anges tre typer av tillsyn av objekt; normaltillsyn, tematillsyn eller ingen tillsyn. (6)

7 Vid normaltillsyn besiktigas företagets hela systematiska brandskyddsarbete. Företagets dokumentation granskas med avseende på ansvar, rutiner, egenkontroll, utbildning etc. Vid tematillsyn är det ett specifikt objekt som granskas, utrymning, brandcellsgränser el dyl. Tidigare lagstiftning innehöll tydliga regler för när tillsyn skulle ske varje år, med två eller fyra års intervall. Den nuvarande lagen utgår från ett bedömt behov av tillsyn utifrån varje sakägares egen självdeklaration av tillsynsobjekten. Med stöd i de inlämnade deklarationerna gör sedan Nerikes Brandkår en bedömning av behovet. I de sex kommunerna finns det ca 900 objekt som omfattas av kravet på att lämna in skriftlig redogörelse. Uppskattningsvis är ca vart tredje objekt en kommunal inrättning. Bedömningen är att ca hälften av alla objekt behöver tillsyn, dvs 550 stycken. År 2007 var det första året efter lagens tillkomst under vilket man, i princip, uppnådde den målsättning som finns. Att detta inte skett tidigare förklarar den närmaste ledningen med att det tagit tid för organisationen att ställa om sitt arbetssätt efter de nya förutsättningarna. Avsikten med tillsynsarbetet är att uppnå skälig brandskyddsnivå. De anmärkningar som görs skall åtgärdas inom rimlig tid. Brister som återkommer vid påföljande tillsynsbesök skall medföra att ett föreläggande skrivs. I detta avseende har en skärpning skett efter en allvarlig hotellbrand för några år sedan då ett antal personer omkom. Haverikommissionen konstaterade efteråt att tillsyn skett varje år men att inget hade åtgärdats och att varje ny tillsyn innehöll en rapport om tidigare gjorda påpekanden. Enligt Nerikes Brandkår har omkring 70 procent av objekten, i de sex kommunerna, någon form av anmärkning vid tillsynen. Om det vid tillsynen inte riktas någon anmärkning mot objektet dröjer det ca fyra år till nästa tillsyn görs. Nerikes Brandkår har möjlighet att lämna föreläggande om vite om inte bristerna åtgärdas inom rimlig tid. Inom Nerikes Brandkår har man en organisation som är dimensionerad att klara ca 550 tillsynsobjekt per år. I intervjuerna med kommunföreträdarna framkommer att man är nöjd med de tillsyner som skett av Nerikes Brandkår. För att exemplifiera: Inom Fritids- och turistnämnden i Örebro kommun har tillsynsarbetet fungerat bra under flera år. Just nu så bra att Nerikes Brandkår vid den senaste genomgången konstaterade att de inte behöver återkomma med tillsyn på ett tag. Erfarenheten är också att när det inträffat allvarliga olyckor, vilket det också gjort inom verksamheten Fritid och Turism, så har man tillsammans med Nerikes Brandkår identifierat brister och vidtagit korrigerande åtgärder. (7)

8 5.1.1 Bedömning Nerikes Brandkår har en organisation som klarar de behov som finns av tillsyner och sedan år 2007 uppnår man också de, av direktionen, uppställda målen. Det är tillfredsställande. 6. Bedrivs uppdragsutbildningar i tillräcklig omfattning? Under år 2007 genomfördes 287 kurser, för sammanlagt närmare personer, inkl utbildning i heta arbeten. Utbildningar anordnas i konkurrens med andra anordnare och marknadsföringen är begränsad. Enligt förbundsordningen kan Nerikes Brandkår anordna utbildningar. Utbildning och kurser anordnas inom följande områden: Ansvarig för brandskyddet Grundläggande brandkunskap Hjärt- och lungräddning Föreståndare brandfarlig vara Heta arbeten Kontroll av det interna brandskyddet Anläggningsskötarutbildning Utbildning i krisstöd och hur man bygger upp en krisorganisation Utöver detta erbjuder Nerikes Brandkår företagsanpassade utbildningar. Det är stor efterfrågan på utbildningar och i medlemskommunerna är uppfattningen att dessa är uppskattade. Utbudet är tillräckligt enligt dem som arbetar med utbildningsfrågorna men direktionen vill öka inslaget av utbildningar. De två kommuner som ingår i granskningen köper mycket utbildning, särskilt Örebro kommun. Gymnasienämnden i Örebro avser t.ex. att inför läsårsstarten i höst utbilda samtlig personal under tvåtimmarspass med stöd av Nerikes Brandkår. I intervjuerna med kommunföreträdare har inte framkommit önskemål om andra utbildningar, utan det stöd som ges anses som tillfredsställande Bedömning Det är tydligt att den utbildning som erbjuds svarar mot de behov som finns i medlemskommunerna. Den ges också i tillräcklig omfattning. Det är tillfredsställande. (8)

9 7. Är förmågan att arbeta förebyggande tillräcklig? Nerikes Brandkår har ett handlingsprogram för det förebyggande olycksfallsarbetet. I detta klargörs vad Nerikes Brandkår skall göra visavi medlemskommunerna. Schematiskt kan samverkan enligt LSO beskrivas på följande sätt. När det gäller det kommunala ansvaret enligt LSO har Nerikes Brandkår det fulla ansvaret avseende att förebygga inom räddning och brand, dock i samspel med medlemskommunerna. När det gäller förebyggande insatser rörande t.ex. trafik, miljö och gasutsläpp är Nerikes Brandkårs ansvar kanske procent. Det övriga ansvaret ligger hos kommunen, i den mån det inte ligger hos andra myndigheter. Gränserna är flytande beroende på frågans art. I dessa frågor har kommunerna initiativet. I de två granskade kommunerna är uppfattningen klar; ansvarsfördelningen fungerar mellan Nerikes Brandkår och medlemskommunerna. Kommunerna får stöd i de frågor de förväntar sig. Det finns tydligt utpekade kontaktpersoner inom Nerikes Brandkår gentemot kommunerna i dessa frågor, men trots det kan det i vissa fall ha varit svårt för Nerikes Brandkår att klara kontinuiteten på alla uppdrag. Tack var ett långvarigt samarbete med Nerikes Brandkår har medlemskommunerna höjt sitt säkerhetstänkande. Som exempel tas en förvaltning inom utbildningsområdet i Örebro kommun. Förvaltningen har 46 enheter och leds av en rektor. Ytterst ansvarig är förvaltningschefen. För förvaltningen finns en driftnämnd. Brand- och räddningsfrågor hanteras som renodlade verksamhetsfrågor, dvs de blir inte föremål för någon behandling i nämnden. Inom förvaltningen finns en tydlig organisation med olika ansvarsnivåer kring brand- och räddningsfrågor. Det finns en brandinstruktion i tre nivåer. Vaktmästaren gör månatligen, varje kvartal och årligen en inspektion som sedan skickas till huvudansvariga på nivå två. Dessa sammanställer de olika inspektionsrapporterna och samordnar det löpande brandskyddsarbetet inom sina respektive enheter samt rapporterar till rektorn som har det yttersta ansvaret under förvaltningschefen. Alla huvudansvariga har fått en tredagarsutbildning i brandskyddsarbete, med en återkommande utbildning vartannat år. I vissa verksamheter kopplar man ihop det förebyggande säkerhetsarbetet med det egna systematiska arbetsmiljöarbetet genom att identifiera risker. Det finns en viss osäkerhet bland en del av de intervjuade om kommunen har en tydlig organisation och ansvarsfördelningen för övrigt olycksförebyggande arbete. Detta är inte primärt en fråga för Nerikes Brandkår, men LSO-lagen ger utrymme för viss otydlighet. En förklaring, som framkommer i intervjuerna är att det övriga olycksförebyggande arbetet uppfattas som relativt oprioriterat bland kärnuppgifterna. (9)

10 I Hallsbergs kommun finns en krisledningsorganisation och i Örebro kommun finns ett olycksförebyggande råd Bedömning Det finns en tydlighet avseende organisationen för det förebyggande olycksfallsarbetet som avser samspelet mellan Nerikes Brandkår och medlemskommunerna. Samverkan uppfattas fungera bra bland medlemskommunerna. Intervjuerna ger vid handen att kommunerna kan öka initiativet avseende övrigt olycksförebyggande arbete. Detta berör dock enbart Nerikes Brandkår indirekt. 8. Är organisationen ändamålsenlig? De instrument Nerikes Brandkår har för det olycksförebyggande arbetet är tillsyn, information och utbildning. Nerikes Brandkår besöker alla medlemskommuner och informerar om det arbete och ansvar de har för det förebyggande arbetet. I Örebro kommun har inrättats ett s k olycksförebyggande råd sedan drygt ett år. Än så länge är det den enda kommunen bland medlemskommunerna som har det men från Nerikes Brandkårs sida välkomnar man fler att följa Örebro kommun i detta avseende. I Hallsbergs kommun medverkar Nerikes Brandkår med sin kompetens i kommunens katastrofledningsgrupp. Tillsyner görs och informationen sker i huvudsak via den egna hemsidan. Utbildning ges i specifika kurser eller anpassade efter uppdragsgivarens önskemål. Nerikes Brandkår anordnar också utrymningsövningar i kommunerna. För närvarande är de resurser som används inom Nerikes Brandkår tillräckliga för dessa uppgifter. När det gäller ansvaret för det övriga förebyggande olycksfallsarbetet kan Hallsbergs kommun tjäna som exempel. Förr förlitade man sig på brandkåren i allt olycksförebyggande arbete, men i och med den nya lagen har kommunen kommit att ta ett mycket aktivt ansvar för det egna olycksförebyggande arbetet som främst berör räddning och brand. Man har under 2007 beslutat om en handlingsplan för det förebyggande arbetet. I Hallsbergs kommun har man tagit fram en särskild plan för det förebyggande arbetet och man har också från 2006 inrättat en särskild organisation för detta. Inom t.ex. barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden finns en handbok i hur dessa frågor skall hanteras. Handboken innehåller vilka objekt som omfattas, hur ofta de skall ses till, vem som är ansvarig, hur kontrollinstruktionen ser ut och vad som krävs för att inspektionen skall bli godkänd etc. Det finns brandskyddsombud, vilka får utbildning regelbundet, anordnad av Nerikes Brandkår. Medel för detta hanteras i förvaltningarna inom ramen för de kompetensutvecklingsmedel som finns avsatta varje år. (10)

11 Inom andra områden än brand och räddning gör nämnderna egna risk- och sårbarhetsanalyser. Nerikes Brandkår har bidragit med beskrivningar av risker inom trafik, miljö, järnväg, gasutsläpp etc. utifrån sin sakkompetens. Inom Örebro kommun finns ett utvecklat förebyggande brandskyddsarbete. Inom skolans område följer det förebyggande arbetet de mallar Stadskansliet tagit fram för riskhantering. Inom förvaltningen finns ansvarsområden, former för inspektioner och återrapporteringar utarbetade. Dessa följs och resultatet av t.ex. inspektioner avrapporteras på gemensamma sammanträden. Säkerhetshandläggarna möter regelbundet representanter för Nerikes Brandkår för utbildning. Nerikes Brandkår gör också stickprovskontroller för att säkerställa att de skriftliga redogörelserna är riktiga. Det finns vissa komplikationer kring ansvarsgränser när det handlar om kommunal verksamhet och när flera parter är involverade. Om tillsynen resulterar i påpekande från Nerikes Brandkår om att åtgärder kan behöva vidtas kan det t.ex. bli diskussioner om ansvaret ligger hos fastighetsägaren eller hyresgästen äldreboendet Bedömning Rollfördelningen mellan Nerikes Brandkår och kommunerna är tydlig i de två kommuner som granskats. Om Nerikes Brandkår arbetar lika med andra kommuner, och inget tyder på att de inte gör det enligt utsago från Brandkåren, tyder granskningen i denna del på att det förebyggande olycksförebyggande arbetet som rör räddningsfrågor och brand fungerar enligt intentionerna i lagstiftningen. Om övriga medlemskommuner inte arbetar med övrigt olycksförebyggande arbete är det i första hand en uppgift för respektive kommunstyrelse att hantera, inte för direktionen i Nerikes Brandkår. 9. Hur sker uppföljning? Kvalitetssäkring, utvärdering och uppföljning sker löpande genom budget, verksamhetsplan, delårs- och helårsbokslut. I budget och verksamhetsplan fastställs mål med prestationsmålen i handlingsprogrammet som grund. Dessa följs upp i delårsbokslut där en prognos för resten av året också görs. I helårsbokslutet görs en avstämning om målen uppfyllts, och om inte kommenteras avvikelsen Bedömning Det finns rutiner för uppföljning av verksamheten. (11)

12 10. Direktionens interna kontroll Direktionen har en fastställd kontrollplan för sin internkontroll. Av den framgår vad som skall kontrolleras, regelbundenheten, vem som ansvarar för kontrollen etc. För år 2008 finns följande moment upptagna för internkontrollen: Tillsyn Räddningsgymnasiet Extern utbildning Av kontrollplanen framgår vilka kontrollmoment som skall granskas, frekvens och när rapportering skall ske till direktionen Bedömning Direktionen har ett tydligt system för sin internkontroll. (12)