Övergripande granskning av internkontrollarbetet inom kommunstyrelsen och tre nämnder i Eskilstuna

Transkript

1 Revisionsrapport* Övergripande granskning av internkontrollarbetet inom kommunstyrelsen och tre nämnder i Eskilstuna kommun Mars 2007 Karin Jäderbrink Håkan Lindahl *connectedthinking

2 Innehållsförteckning 1 Uppdrag och revisionsfrågor Uppdrag Revisionsfrågor Revisionell bedömning Vad är intern kontroll? Allmän definition Ansvarsfördelningen i kommunen Kommentar Ks arbete med internkontroll Internkontrollplan Rutiner för uppföljning och kontroll Ks övergripande ansvar Kommentarer Nämndernas arbete med internkontroll Vuxennämnden Internkontrollplan Rutiner för uppföljning och kontroll Rapportering till nämnden Kommentarer Arbetsmarknads- och familjenämnden Internkontrollplan Rutiner för uppföljning och kontroll Rapportering till nämnden Kommentarer Barn- och utbildningsnämnden Internkontrollplan Rutiner för uppföljning och kontroll Rapportering till nämnden Kommentarer Sammanfattande kommentarer och förslag

3 1 Uppdrag och revisionsfrågor 1.1 Uppdrag Kommunens revisor har gett Komrev inom ÖhrlingsPricewaterhouseCoopers i uppdrag att genomföra en övergripande granskning av internkontrollarbetet inom kommunstyrelsen och tre nämnder - barn- och utbildningsnämnden, vuxennämnden samt arbetsmarknadsoch familjenämnden. Syftet med granskningen är att revisorerna ska få kännedom om hur styrelsen och nämnderna arbetar för att leva upp till kraven i kommunallagen och till kommunens egna regler gällande internkontroll. 1.2 Revisionsfrågor Granskningen har inriktats på att ge svar på följande revisionsfrågor: Har KS och nämnderna aktuella internkontrollplaner? Omfattar internkontrollplanerna alla nivåer i organisationen? Har planerna upprättats utifrån en bedömning av väsentlighet och risk? Har KS och nämnderna fungerande rutiner för att systematiskt följa upp den interna kontrollen? Är KS styrning, uppföljning och kontroll avseende nämndernas internkontrollarbete tillräcklig? För att besvara dessa frågor har intervjuer skett med biträdande ekonomichefen och ansvarig handläggare vid kommunstyrelseförvaltningen, förvaltningscheferna för vuxenförvaltningen och arbetsmarknads- och familjeförvaltningen, ekonomicheferna för samtliga tre förvaltningar samt tre avdelningschefer inom arbetsmarknads- och familjeförvaltningen. Vi har dessutom tagit del av och analyserat olika slag av dokumentation som förvaltningarna ställt till vårt förfogande. 3

4 2 Revisionell bedömning Utifrån de ställda revisionsfrågorna visar vår granskning följande: Två av de tre granskade nämnderna och KS har en internkontrollplan, men ingen av dessa omprövas varje år. En nämnd saknar helt internkontrollplan. Inom samtliga nämnder och KS görs dock ett stort antal kontroller/uppföljningar av såväl verksamhet som av mer administrativ karaktär. Det framgår inte tydligt om internkontrollplanerna omfattar hela nämndens verksamhetsområde eller i huvudsak endast den del som mer direkt är kopplad till den centrala administrationen. Granskningen visar att internkontrollplanerna inte är baserade på någon mer systematisk bedömning av väsentlighet och risk även om det förekommer diskussioner mellan olika tjänstemän. KS och de två nämnder som har planer följer upp dessa årligen. Uppföljningen inom den ena av de två nämnderna upptar dock endast ett fåtal punkter och är inte tydligt kopplad till den antagna internkontrollplanen. KS agerar inte tillräckligt kraftfullt för att leva upp till kraven i reglementet på att ha det övergripande ansvaret för internkontrollarbetet i kommunen. Nedan redovisas granskningsresultatet i sin helhet. Granskningen avslutas med våra förslag till åtgärder för att förbättra internkontrollarbetet i kommunen. 4

5 3 Vad är intern kontroll? 3.1 Allmän definition Det primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av fullmäktige fastställda målen uppfylls. Intern kontroll kan övergripande definieras som en process där såväl den politiska som professionella ledningen samt övrig personal samverkar och som utformas för att med en rimlig grad av säkerhet kunna uppnå följande mål: ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten efterlevnad av lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. Intern kontroll utgör därför ett viktigt ledningsverktyg för såväl den politiska som professionella ledningen. En väl uppbyggd och fungerande intern kontroll är såldes en viktig förutsättning för att en organisation ska kunna leva upp till kraven på God ekonomisk hushållning. För att ytterligare tydliggöra definitionen av intern kontroll kan man dela in i begreppet i rutinorienterade kontroller och resultatorienterade kontroller: Med rutinorienterade kontroller menas dels säkerhet i system och rutiner dels rättvisande räkenskaper. Det förra skapas genom en tydlig arbetsfördelning och olika kontrollmoment, t.ex. löpande avstämningar, behörighetskontroller i ADB-system, back - up rutiner, inventeringar, attest- och anslagskontroll, kontroll mot underlag etc. Rättvisande räkenskaper innebär att kommunen följer god redovisningssed. Med resultatorienterade kontroller menas kontroller för att främja organisationens effektivitet och säkerställa en ändamålsenlig verksamhet. I en effektiv organisation finns tydliga och mätbara mål för verksamheten, dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning, dokumenterade rutinbeskrivningar etc. En ändamålsenlig verksamhet kännetecknas av politiska beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat i förhållande till målen. I kommunallagens 6 kap. 7: definieras nämndernas ansvar för den interna kontrollen: Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen 5

6 är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Intern kontroll är ett hjälpmedel och inte ett mål eller rutin i sig själv och behöver planeras och genomföras så att det uppfattas som en naturlig del i de olika verksamheterna. För att kunna genomföra och säkerställa en god intern kontroll är det därför nödvändigt att nämnden har dokumenterade rutiner som följs upp och revideras löpande. 3.2 Ansvarsfördelningen i kommunen Hur internkontrollarbetet ska bedrivas i kommunen finns reglerat i ett dokument kallat Intern kontroll av ekonomi och verksamhet. Dokumentet är odaterat men enligt uppgift togs det fram i slutet av 1990-talet. Ansvarsfördelningen i kommunen rörande internkontrollen beskrivs i dokumentet på följande sätt: Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att se till att det finns en god intern kontroll inom kommunen. Nämnderna har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom nämndens verksamhetsområde. Förvaltningschef ansvarar för att konkreta regler och anvisningar utformas. Vidare sägs följande: Varje nämnd skall utforma en intern kontrollplan. Uppdatering och val av olika granskningsområden ska ske årligen. Granskningsområden prioriteras med utgångspunkt från en väsentlighets- och riskbedömning. Slutligen fastslås följande: Nämnden ska besluta om formerna för rapportering. Till kommunstyrelsen skall rapport om resultatet av uppföljningen ske i samband med årsredovisningen Kommentar Även om styrdokumentet är 6-8 år gammalt är regleringen av ansvaret enkelt och tydligt beskrivet, fångar in de väsentligaste momenten som ska göras och bör därför kunna fungera väl för att stödja och styra nämndernas arbete med internkontroll. 6

7 4 Kommunstyrelsens arbete med internkontroll 4.1 Internkontrollplan Kommunstyrelsen ska i likhet med övriga nämnder utarbeta en internkontrollplan baserad på en bedömning av väsentlighet och risk. Granskningen visar att den plan KS nu arbetar efter i grunden bygger på den plan som togs fram redan år Därefter har det inte skett någon mer omfattande revidering av planens innehåll. Det har inte heller gjorts någon revidering av väsentlighets- och riskanalysen som grund för kommunstyrelsens internkontrollarbete. 4.2 Rutiner för uppföljning och kontroll Avrapporteringen av genomförda internkontrollinsatser 2005 inom KS ansvarsområde redovisas i ett dokument under rubriken Rapport om tillämpning av kommunstyrelseförvaltningens/kommunledningskontorets internkontrollplan under I detta dokument ges endast en översiktlig beskrivning av vilka områden som omfattats av internkontrollinsatser. Några resultat av den genomförda internkontrollen eller eventuella slutsatser för planering av kommande års internkontroll redovisas däremot inte. 4.3 Ks övergripande ansvar gentemot nämnderna Enligt reglementet har KS det övergripande ansvaret för att se till att det finns en god intern kontroll inom kommunen. Av granskningen framgår att det under senare år inte funnits något politiskt tryck i frågor som rör internkontroll. KS har således de senaste åren inte tagit tillräckligt tydliga initiativ för att leva upp till kraven i gällande reglemente och kommunallagen. 4.4 Kommentarer Granskningen visar att KS saknar en aktuell internkontrollplan baserad på en bedömning av väsentlighet och risk. KS och dess förvaltning lever därmed inte upp till de krav som ställs i kommunallag och reglemente. Rapporteringen av genomförd internkontroll innehåller ingen redovisning av resultat eller förslag till prioriteringar inför kommande års internkontrollplan. 7

8 Det politiska engagemanget i KS liksom kunskapen om vad internkontrollbegreppet står för och hur det ska tillämpas i praktiken uppfattar vi som bristande. Vi bedömer att det finns ett stort behov av både information/utbildning och diskussion så att ledamöter och tjänstemän förstår sin roll och sitt ansvar. Dessutom är det viktigt att diskutera och lägga fast hur både KS egen internkontroll och KS tillsyn över nämndernas internkontrollarbete ska utformas. Denna diskussion bör ske snarast för att skapa en bra grund för den fortsatta utformningen av internkontrollarbetet i kommunen. 5 Nämndernas arbete med internkontroll 5.1 Vuxennämnden Internkontrollplan Granskningen visar att nämnden inte har någon sammanhållen internkontrollplan. Orsaken till detta uppges vara en kombination av tidsbrist och avsaknad av direktiv/initiativ från KS. Förvaltnings- och ekonomicheferna betonar att avsaknaden av en internkontrollplan inte innebär att man på förvaltningen saknar rutiner för att följa upp och kontrollera olika delar av verksamheten. Däremot finns inte tydligt dokumenterade kontroller av mer administrativ karaktär men även på detta område görs många olika typer av kontroller Rutiner för uppföljning och kontroll Förvaltningen har en tydlig struktur för styrning och uppföljning av verksamheten. På övergripande nivå finns nämndens mål och prioriteringar och respektive område och enhet bryter ner målen i konkreta mål/aktiviteter för den egna verksamheten. Uppföljningen av handlingsplanerna tillsammans med resultat från genomförda kvalitetsmätningar, nyckeltal, statistik mm utgör grunden för nämndens löpande uppföljning och utvärdering av sin verksamhet. Förutom denna mer övergripande verksamhetsuppföljning har nämnden en rad olika rutiner, kontroller och uppföljningar mm. som löpande sker ute i verksamheten. Exempel på detta är: MAS olika uppföljningar av medicinska rutiner vilka redovisas en gång per år för nämnden Kvalitetsgrupp inom förvaltningen arbetar med att öka kvaliteten i olika processer Rutiner för hantering och kontroll av privata medel 8

9 Rutiner för hantering och kontroll av kontanthantering Rutiner kring säkerhetsfrågor Inbyggda kontroller via överklaganden av biståndsbeslut Utomstående kontroller via Länsstyrelse och Socialstyrelse Diskussioner på områdes- och enhetschefsträffar kring konkreta problem som uppstår, etc. Samtliga intervjuade anser att de rutiner och kontroller som finns ute på enhetsnivå i stort täcker de mest väsentliga delarna i verksamheten, men det saknas en tydlig struktur för arbetet och hur det ska dokumenteras och rapporteras Rapportering till nämnden Hittills har relativt lite av de olika uppföljningar och kontroller som gjorts rapporterats till nämnden. Merparten av kontrollerna upplevs vara ren verkställighet varför återrapportering inte ansetts nödvändig. I den nya styrmodell nämnden nu arbetar med kommer verksamhetsuppföljningen att tas upp som ett eget ärende i nämnden Kommentarer Granskningen visar att vuxennämnden saknar en struktur för sitt arbete med intern kontroll och man har ingen fastställd internkontrollplan. Nämnden lever därmed inte upp till kraven i kommunens reglemente. Vi kan samtidigt konstatera att nämndens modell för verksamhetsstyrning innehåller tydliga rutiner för uppföljning och kontroll som stämmer väl med kraven på en fungerande internkontroll. Vi menar att nämnden måste komplettera verksamhetsuppföljningen med en tydligt strukturerad internkontrollplan som även omfattar olika former av mer administrativa rutiner. Förvaltningsledningen måste också hitta arbetsformer för att utforma internkontrollplanen utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. Vi är övertygade om att underlaget till en sådan plan finns i form av olika rutiner och arbetssätt och att det därför mest är en fråga om att strukturera detta material. 9

10 5.2 Arbetsmarknads- och familjenämnden Internkontrollplan Granskningen visar att det finns en internkontrollplan som nämnden antog Nämnden har som rutin att planen gäller tills man gör en mer genomgripande revidering. Planen innehåller ett tjugotal kontrollpunkter av såväl administrativa rutiner som verksamhetsinriktade kontroller. Planen är utformad med följande rubriker: rutin, kontrollmoment, kontrollansvar, frekvens, metod, rapportering samt riskbedömning. Planens struktur och rubriker stämmer väl överens med de förslag som återfinns i bl.a. den s.k. COSOmodellen. Förvaltningschefen har nu gett direktiv om att planen ska revideras. Ledningsgruppen kommer att diskutera förslag till ny plan varefter man beräknar att ta upp förslaget i nämnden för beslut i mars eller april. Väsentlighets- och riskanalys kommer att ske i samband med diskussionerna i ledningsgruppen och även i samband med att de första förslagen till internkontrollplan tas fram till ledningsgruppens möten Rutiner för uppföljning och kontroll Ansvaret för att genomföra de fastställda momenten i internkontrollplanen vilar på de som getts kontrollansvaret. Detta upplevs fungera väl inom förvaltningen. Dessutom utförs en mängda andra kontroller av olika slag av personal på olika nivåer i förvaltningen utifrån den delegationsförteckning som finns. Detta dokumenteras sällan särskilt och rapporteras inte heller utan uppfattas mer som en ren verkställighet. Även inom denna nämnd sker en rad olika verksamhetsuppföljningar och kontroller löpande utan att detta finns tydligt dokumenterat i internkontrollplanen. Nämnden har en verksamhetsplan som bryts ner i uppföljningsbara mål som också dokumenteras i ett datorbaserat system VERA. Uppföljning av verksamheten kopplat till målen sker sedan månadsvis. De intervjuade påpekar att det också sker ett antal olika kontroller från myndigheter t.ex. länsstyrelsen som relativt ofta genomför tillsynsbesök ute i verksamheten. Detta upplevs utgöra ett bra komplement till förvaltningens egna kontrollinsatser. 10

11 5.2.3 Rapportering till nämnden Varje år sker en sammanställning av genomförda kontroller kopplat till internkontrollplanen och detta avrapporteras som ett särskilt ärende till nämnden i samband med årsredovisningen. De avrapporteringar av internkontrollplanen som skett 2005 och 2006 är mycket kortfattade och omfattar endast ett fåtal av de punkter som ingår i planen. Därmed är det svårt att få en klar bild av om samtliga kontrollmoment i planen genomförts eller ej. Den uppföljning av verksamheten som görs löpande varje månad rapporteras också till nämnden månadsvis Kommentarer Det är positivt att nämnden har en internkontrollplan som omfattar ett stort antal punkter av både administrativ och verksamhetsmässig karaktär. Däremot bör man diskutera om det går att i planen tydligare markera vilka kontroller som ska göras inom olika verksamhetsområden/enheter. Detta skulle ge såväl nämnden som utomstående en tydligare bild av hur internkontrollen är uppbyggd. En effektiv internkontroll förutsätter att nämnden årligen tar ställning till ett förslag till plan som tagits fram utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. Internkontrollplanen ska också bygga på en värdering av erfarenheterna från föregående års genomförda kontroller. Nämndens plan har en i stort sett bra struktur, men skrivningarna under rubriken kontrollmoment bör utvecklas och på flera områden göras mer precisa för att tydliggöra exakt vad det är kontrollen ska inriktas på det aktuella året. Att endast ange att regler följs eller att uppföljning sker enligt anvisningar riskerar enligt vår uppfattning att ge en alltför vid tolkningsmöjlighet till vad som ska kontrolleras. Den skriftliga dokumentationen de två senaste åren av genomförda kontroller är alltför kortfattad och omfattar inte alla delar av internkontrollplanen. Därmed finns inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma vilket resultat kontrollerna lett till, vilket i sin tur inte ger förvaltningsledning och nämnd en bra grund för att bedöma behov av eventuella åtgärder. Vi anser slutligen att rapporteringen till nämnden och KS av de kontroller som gjorts bör utvecklas och vara ett eget ärende och inte bara kopplas till årsredovisningen. 11

12 5.3 Barn- och utbildningsnämnden Internkontrollplan Nämnden har en internkontrollplan som omfattar tio punkter. Planen täcker både administrativa rutiner och verksamhetsinriktade kontroller. Planen fastställdes av nämnden år 2000 och har därefter inte reviderats. Planen innehåller följande rubriker: rutin/system, kontrollmoment, kontrollansvar, metod, rapportering till samt riskbedömning. Förvaltningens ekonomichef uppger att planen inte föregicks av någon mer systematisk analys av väsentlighet och risk utan att den mer baseras på de resonemang och värderingar som fördes mellan ledande tjänstemän. Enligt ekonomichefen finns tankar på att utveckla internkontrollarbetet så att vissa större enheter t.ex. gymnasieskolan tar fram en egen internkontrollplan som i vissa delar kan bygga på nämndens plan, men i vissa delar tar upp egna kontrollmoment Rutiner för uppföljning och kontroll Grunden i nämndens styr- och uppföljningsmodell är de fem olika perspektiven. För varje perspektiv har man valt ut några få mått/perspektiv som följs upp och redovisas. Man använder också varje år enkäter till elever, föräldrar och personal som ett viktigt medel att följa upp kvalitetsaspekter på verksamheten. Resultaten redovisas också öppet på bl.a. kommunens hemsida. Utifrån gjorda uppföljningar tar man ute på enheterna fram konkreta checklistor på vad man måste åtgärda utifrån resultaten i de gjorda kontrollerna. Ute på enheterna sker också löpande en rad olika kontroller och man har även rutinbeskrivningar som stöd för sitt kontrollarbete. Dokumentation av genomförda kontroller sker endast om man upptäcker större avvikelser eller brister, annars inte Rapportering till nämnden Rapporteringen av den genomförda internkontrollen sker en gång per år i en bilaga till årsredovisningen. Den avrapportering som gäller för 2005 innehåller sex olika punkter. Ingen av dessa punkter går dock att enkelt härleda direkt till internkontrollplanen. Punkterna har mer karaktären av genomförda utvecklingsinsatser inom olika områden än av genomförda kontroller Kommentarer Nämnden har en internkontrollplan som täcker både administrativa rutiner av olika slag och verksamhetsanknutna kontroller. Vi anser att planen bör utvecklas i sin form på sam- 12

13 ma sätt som vi angett ovan för arbetsmarknads- och familjenämnden. Om inte detta sker finns risk att planen blir alltför allmän och därmed svår att följa upp för nämnden på ett bra sätt. Vi anser att nämndens rapportering av internkontrollen inte är tillfredsställande då den inte är att kopplad till internkontrollplanen. Redovisningen av gjorda kontroller måste göras så tydlig att både berörd personal och nämndledamöterna kan utläs resultatet av gjorda kontroller kopplat till planen. Vi tycker att idén om att även utarbeta internkontrollplaner för större enheter inom förvaltningen är mycket bra. Detta skulle skapa förutsättningar för en tydligare genomförd internkontroll som når ända ut i verksamheten. 6 Sammanfattande kommentarer och förslag Granskningen visar att kommunstyrelsens och nämndernas arbete med internkontroll inte följer kommunens eget ramverk för hur arbetet ska ske. Samtidigt kan vi konstatera att det inom kommunstyrelsen och samtliga tre nämnder förekommer en rad olika kontrollaktiviteter på olika nivåer. Det som framför allt saknas är en tydlig politiskt uttalad ambition, en struktur för arbetet, att internkontrollplanerna baseras på en tydligare bedömning av väsentlighet och risk samt att resultatet av de kontrollaktiviteter som görs dokumenteras och återkopplas till berörda. Utifrån granskningens resultat vill vi särskilt peka på behovet av följande insatser: Begreppet intern kontroll och vad det konkret innebär behöver tydliggöras och såväl personal som nämndledamöter behöver därför ges utbildning i/ information kring internkontrollfrågor i allmänhet och hur man konkret bör arbeta med dessa. I samband med den nya mandatperioden är det ett ypperligt tillfälle att starta denna utbildning så att nämnder och KS klarar att leva upp till såväl kommunallag som eget internkontrollreglemente. Kommunen behöver också skapa en tydligare samordning och samsyn kring internkontrollarbetet. För att åstadkomma detta anser vi att KS snarast bör ta initiativ till en diskussion med nämnderna om hur arbetet med intern kontroll bör bedrivas. KS bör i dialog med nämndföreträdare och ledande tjänstemän kunna lägga fast en gemensam ram för utformningen av internkontrollplanerna och deras hantering. 13

14 Kommunstyrelsens egna rutiner för tillsyn över och uppföljning av nämndernas internkontrollarbete är inte tillfredsställande och måste därför skärpas upp. Att man beslutat att en redovisning ska ske i årsredovisningen 2006 är ett bra första steg. Arbetet med internkontrollplanerna inom KS och de granskade nämndernas ansvarsområde måste utvecklas och stärkas och en revidering måste ske årligen. Det är viktigt att framhålla att, oavsett hur KS agerar, har respektive nämnd och förvaltningschef ett uttalat ansvar för att skapa en fungerande internkontroll inom sina respektive ansvarsområden. Upprättandet av internkontrollplaner måste baseras på en faktisk bedömning av väsentlighet och risk. Dessutom måste resultatet från föregående års kontroller utgöra en viktig grund för vilka områden som ska ingå i kommande års internkontrollplan. Kontrollområden som inte uppvisar några brister bör således inte slentrianmässigt kvarstå i internkontrollplanen år efter år, om inte särskilda skäl föreligger. De nämnder som har en omfattande verksamhet på områdesnivå eller med många administrativa enheter bör överväga om nämnden ska besluta att man även på dessa nivåer ska upprätta internkontrollplaner. Detta skulle skapa en form av internkontrollkedja som skulle stärka den interna kontrollen och samtidigt ge såväl nämnden som utomstående en tydligare bild av hur kontrollsystemet inom hela nämndens ansvarsområde är uppbyggt. Det är viktigt att rapporteringen av genomförda kontrollinsatser till såväl nämnd som KS och revisorer görs tydlig. Vi anser därför att rapporteringen till både nämnde och KS ska ske som ett eget ärende och inte enbart kopplas till årsredovisningen. Rapporteringen måste också på ett tydligt sätt kopplas till de olika kontrollmoment som finns upptagna i internkontrollplanen. Man bör även i rapporteringen, på enklaste sätt, kommentera vilka förslag till åtgärder man har för att korrigera upptäckta brister. Avslutningsvis visar granskningen att det hos de granskade nämnderna finns mycket material, många rutiner, erfarenheter mm som måste utgöra stommen i en fungerande internkontroll. Det arbete som ligger framför kommunen handlar därför främst om att skapa en fungerande struktur, välja ambitionsnivå och tydliggöra ansvar och olika roller för internkontrollarbetet. Detta arbete bör enligt vår uppfattning påbörjas omgående! 14

15 15