Tvistlösning - fråga om ersättning för fast samtrafik efter nedläggning av lokala anslutningspunkter

Transkript

1 T BESLUT 1(10) Datum Vår referens Aktbilaga Dnr: / Konkurrensavdelningen Helena Klasson Tvistlösning - fråga om ersättning för fast samtrafik efter nedläggning av lokala anslutningspunkter Sökande Tele2 Sverige AB, Att: Stefan Backman Box KISTA Motpart TeliaSonera Network Sales AB, Att: Per Hemrin TeliaSonera AB Stab Juridik, Regulatoriska frågor FARSTA Saken Tvistlösning enligt 7 kap. 10 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation; nu fråga om ersättning för fast samtrafik efter nedläggning av lokala anslutningspunkter. Post- och telestyrelsens avgörande Post- och telestyrelsen (PTS) avslår Tele2 Sverige AB:s yrkande. Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(10) Yrkanden Tele2:s yrkanden Tele2 Sverige AB (Tele2) yrkar att PTS ska fastställa att TeliaSonera Network- Sales AB (TeleiaSonera) inte har rätt att kräva en högre samtrafikavgift av Tele2 än den för lokalsegment för trafik som terminerar i nummer för vilka TeliaSonera lägger ner lokalstationen och där termineringen fortsättningsvis kommer att ske högre upp i nätet. Tele2 har även framfört att om PTS finner det lämpligare bör myndigheten istället avgöra frågan genom tillsyn enligt 7 kap. 10b LEK. TeliaSoneras inställning TeliaSonera yrkar att PTS ska avslå Tele2:s yrkande. TeliaSonera har inget att erinra mot om PTS prövar frågan inom ramen för ett tillsynsärende. TeliaSoneras inställning är i sådant fall att PTS ska avskriva ärendet eftersom bolagets prissättning i den aktualiserade frågan är förenlig med regelverket. Grunder m.m. Tele2 anför bl.a. följande TeliaSonera har aviserat att företaget under år 2011 kommer att lägga ner 3 lokalstationer och under första kvartalet 2012 kommer 17 lokalstationer att läggas ner. TeliaSonera har meddelat att trafik till berörda abonnenter fortsättningsvis kommer att faktureras enligt enkelsegmenttaxa. Tele2 motsätter sig en sådan prissättning. Alltsedan Tele2 började erbjuda nationell telefoni i stort skala, först genom prefixet 007 och sedan genom förval eller prefixval, har Tele2 investerat stora belopp i att etablera samtrafikpunkter i varje riktnummerområde (Local Access Point s.k. LAP) för att uppnå så billig samtrafik som möjligt med TeliaSonera genom samtrafik till lokalsegmenttaxa. Samtrafik beskrivs i PTS skyldighetsbeslut den 4 november 2009 dnr riktat mot TeliaSonera på följande sätt.

3 3(10) Figur 6 Beskrivning av TeliaSoneras nät för fast telefoni Förmedlingsstation Utrustning för transmission (Router/Switch) Kopplingspunkt RSS Lokal station Lokal station Accessnät Transportnät Accessnät TeliaSoneras accessnät har anslutningar till i princip samtliga permanentbostäder och fasta verksamhetsställen i Sverige. Anslutningarna är kopplade till fler än telestationer. Accessnätet utgår vanligtvis från den telestation (lokalstation, RSS) som är belägen närmast slutanvändaren. Nätet ger varje slutanvändare en permanent kundunik förbindelse som består av en parkabel av koppar som är uppdelad i ett antal delsträckor. Parkabeln förbinder nätanslutningspunkten hos slutanvändaren med en telestation. Beskrivningen ovan gäller vanligtvis. Slutsatsen måste enligt Tele2 vara att lokaltaxa för samtrafik ska gälla för fall då trafiken överlämnas till TeliaSonera så nära slutanvändaren som möjligt vilket hittills i normalfallet har varit i närmaste lokalstation. När TeliaSonera väljer att lägga ner en lokalstation ändras förutsättningarna så att dess funktion flyttas högre upp i nätet. Men fortfarande måste gälla att den nya anslutningspunkten då utgör den punkt där Tele2 kan överlämna trafiken så nära slutanvändaren som möjligt. Därmed menar Tele2 att lokaltaxa ska tillämpas för terminering (och orginering) hos berörda abonnenter även fortsättningsvis. Enkelsegmenttaxa beräknas i LRIC-modellen på så sätt att kostnaden för de nätsegment som utnyttjas belastar den operatör som begär terminering (eller orginering). Bland de nätsegment som ingår i den beräkningen finns både

4 4(10) förmedlingsstation och lokalstation. Om TeliaSonera av besparingsskäl väljer att lägga ner lokalstationen så finns den därmed inte heller med bland de nätsegment som utnyttjas i aktuellt trafikfall. Därmed blir trafikfallet jämställt med trafikfallet lokalsegment och ska med andra ord prissättas på samma sätt. Tele2 vill framhålla att bolaget naturligtvis inte motsätter sig att TeliaSonera genomför ett teknikskifte i sitt fasta nät. Att företaget genom att effektivisera sitt nät skulle kunna åsamka Tele2 extra kostnader genom högre terminerings- /orgineringskostnader kan däremot inte accepteras. Det strider bl.a. mot kausalitetsprincipen genom att Tele2 inte kan påverka sina egna kostnader. TeliaSonera anför bl.a. följande Grunden för Tele2:s yrkande synes vara att Tele2 uppfattat det som att TeliaSonera avser att lägga ner ett antal lokalstationer (där Tele2 f.n. har lokal anslutningspunkt för samtrafik) vilket enligt Tele2 betyder att motsvarande nätelement (lokalstation) inte utnyttjas i aktuella trafikfall. Detta skulle leda till ett annat samtrafikpris än enkelsegmentspris (som inkluderar både förmedlingsstation och lokalstation). Tele2:s antagande är dock inte korrekt. Det är inte fråga om att lägga ner lokalstationer i den kretskopplade nätstrukturen och låta allt annat var oförändrat utan det handlar istället om att ersätta de traditionella lokalstationerna med nya nätnoder baserade på IP-teknik. Det är således ett led i den gradvisa omstruktureringen av det fasta telefonnätet till ett nät baserat på IP-teknik som bl.a. antagits i LRIC-kalkylarbetet. Denna utveckling har redan intecknats i den LRIC-modell som PTS beslutat om och som använts vid prissättning av samtrafik sedan år PTS har i prisbesluten antagit att IP-teknik införts i nätet tidigare än vad som i verkligheten varit möjligt. Det har fått till resultat att det pris som TeliaSonera enligt PTS idag får debitera för ett enkelsegment (2,97 öre/min) är betydligt lägre än LRIC-kostnaden för ett lokalsegment givet det nät som ännu i huvudsak finns (4,43 öre/min enligt LRIC 4.1). Den modernisering av nätet som sker och som har diskonterats i PTS LRICbeslut har alltså lett till att samtrafikerande operatörer, bl.a. Tele2, har erhållit betydligt lägre samtrafikkostnader än om man behöll det kretskopplade nätet och fortsatte erbjuda lokala anslutningspunkter och lokalsegment på samma sätt som tidigare. Detta tvärtemot vad Tele2 påstår när man gör gällande att TeliaSonera genom att effektivisera sitt nät skulle åsamka Tele2 extra kostnader.

5 5(10) Det pris som gäller för enkelsegment är således baserat på TeliaSoneras kostnader enligt PTS LRIC-modell. Någon grund att nedsätta detta pris för viss del av trafiken finns inte. Tele2 har därefter anfört bl.a. följande Tele2 har svårt att följa TeliaSoneras argumentation om att nedläggning av lokalstationer skulle leda till annat samtrafikpris än enkelsegmenttaxa. Tele2 har inte påstått något sådant. Tele2 har av TeliaSonera aviserats om nedläggning av ett antal lokalstationer och därvid har TeliaSonera aviserat en höjning av samtrafikpriset till ett pris motsvarande enkelsegmenttaxa, där Tele 2 tidigare erlagt lokalsegmentstaxa. Den senare är lägre än den förra. Det är förvisso riktigt som TeliaSonera skriver att den teknologi som finns i modellen sedan år 2008 är billigare än den gamla PSTN-tekniken. Det är vidare helt korrekt att 2,97 öre per minut är mindre än 4,43 öre per minut. Jämförelsen är dock felaktig. Det pris som TeliaSonera år 2011 får debitera för enkelsegment 2,97 öre per minut ska jämföras med det pris TeliaSonera 2011 får debitera för lokalsegment 2,75 öre per minut. Skillnaden kan synas liten; 0,21 öre per minut. Med de volymer samtrafik som Tele2 hade med TeliaSonera under 2010 (vilket är det trafikår som ligger till grund för 2011 års priser) motsvarar det dock om all Tele2:s samtrafik via lokalsegment skulle ändras till enkelsegment en merkostnad för Tele2 på minst 2,5 miljoner kronor på årsbasis. Den modell TeliaSonera refererar till har använts sedan 2008 (version 5.1 och framåt). Tele2 kan inte finna belägg i modelldokumentation eller modell för att modellen medför eller skulle medföra att lokalsegment som debiteringsbegrepp eller lokal anslutningspunkt skulle upphöra med införandet av den nya tekniken. Tele2 ifrågasätter inte att TeliaSoneras pris för enkelsegment är kostnadsbaserade enligt LRIC-modellen. Det är dock ointressant för saken. Det saken gäller är om TeliaSonera, genom att vidta åtgärder i sitt nät för att minska kostnaden för voice-trafik kan tillåtas förorsaka ökade kostnader för en annan operatör för samma trafik. Tele2 menar att där Tele2 har investerat i lokal anslutningspunkt och där trafiken tidigare fakturerats enligt lokalsegmenttaxa, där ska trafiken fortsatt debiteras lokalsegmenttaxa oavsett hur TeliaSonera väljer att bygga om sitt nät.

6 6(10) TeliaSonera har därefter anfört bl.a. följande TeliaSonera noterar att Tele2 felaktigt talar om nedläggning av lokalstationer. Det saken handlar om är den avveckling av lokala anslutningspunkter (LAP) som sker eftersom det inte är tekniskt och ekonomiskt rimligt att tillhandahålla lokala anslutningspunkter i de nya lokalnoderna. Detta är ett teknikskifte som innebär att lokalstationer med kretskopplad teknik under några år byts ut till noder med IP-teknik. Denna utveckling betyder att operatörers lokala samtrafikanslutningar stegvis migreras till befintliga anslutningar på regional nivå (regionala anslutningspunkter RAP). Ett nät helt med IP-teknik ( all-ip - nät) leder enligt TeliaSoneras uppfattning till en samtrafikstruktur i det fasta nätet med färre anslutningspunkter och mer enhetliga samtrafikavgifter, dvs en struktur som liknar den som redan tillämpas i de mobila näten. Vid anslutning till RAP är samtrafikpriset enkelsegment. Detta förefaller Tele2 inte bestrida. Som TeliaSonera uppfattar Tele2:s inställning så invänder Tele2 i realiteten mot att TeliaSonera avvecklar de lokala anslutningspunkter där Tele2 f.n. är anslutna. Teknikskiftet i lokalnoder och avvecklingen av LAP ingår alltså i implementeringen av ett all-ip -nät. Att PTS LRIC-modell definierar priser för LAP och lokalsegment är naturligt eftersom TeliaSonera fortfarande erbjuder LAP och lokalsegment, det grundar sig inte på någon analys av om det är rimligt att i ett all-ip -nät erbjuda dessa produkter. TeliaSonera har ju idag inte ett all-ip - nät men implementerar successivt ett sådant nät. Med Tele2:s synsätt skulle ingen utveckling och förändring kunna ske om det innebär en försämring i något avseende för Tele2. Det är enligt TeliaSonera en orimlig inställning. Som TeliaSonera tidigare anfört kan man dessutom lika väl hävda att Tele2 under flera år dragit omotiverade ekonomiska fördelar av det faktum att samtrafikpriserna har baserats på ett all-ip -nät utan att TeliaSoneras nät i realiteten har haft den kostnadsbasen. Vad gäller Tele2:s uppgift om merkostnaden för bolaget vid migrering från LAP till RAP så kan påpekas att Tele2 underlåtit att ta hänsyn till de kostnadsminskningar som samtidigt erhålls genom att anslutningsavgifter för LAP och kostnader för transmission mellan LAP och Tele2:s noder bortfaller. Det belopp som Tele2 angivit är enligt TeliaSoneras uppfattning betydligt överdrivet. Därtill kommer att Tele2:s lokalsegmentsvolym vid tidpunkten för LAP-avvecklingen (2012), med nuvarande volymutveckling, kommer att vara avsevärt lägre än den var 2010, det år som Tele2 utgått från vid sin beräkning.

7 7(10) Flertalet operatörer som samtrafikerar TeliaSoneras fasta nät har bedömt att det inte (längre) är effektivt att använda lokala anslutningspunkter och har därför valt att endast ansluta på RAP-nivå. Idag är det bara 5 av totalt ca 30 operatörer som fortfarande köper lokala anslutningspunkter och av dessa 5 har 3 operatörer endast ett fåtal lokala anslutningspunkter kvar. Sedan 2007 har ingen operatör etablerat någon ny lokal anslutningspunkt. TeliaSonera har tidigt gått ut med information om den planerade avvecklingen av lokala anslutningspunkter för att underlätta för berörda operatörer att planera för en smidig migrering till regionala anslutningspunkter. TeliaSonera har i första hand valt att avveckla de anslutningspunkter som har minst trafik eftersom denna trafik i stor utsträckning kan absorberas av befintliga samtrafikförbindelser på regionala anslutningspunkter. Eftersom den totala trafiken i det fasta telefonnätet kontinuerligt minskar, så torde kommande avvecklingar kunna hanteras på samma sätt. Skäl Tillämpliga bestämmelser I 7 kap. 10 LEK föreskrivs att uppkommer det en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster får en part hänskjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten, om 1. tvisten har samband med skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen eller som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 717/2007, eller 2. tvisten i övrigt rör villkor för samtrafik eller andra former av tillträde. Myndigheten ska så snart som möjligt besluta i de frågor som tvisten gäller. Beslutet ska meddelas senast fyra månader från det att begäran kom in till myndigheten, om längre tid inte är nödvändig med hänsyn till tvistens omfattning eller andra särskilda omständigheter. I 7 kap. 10 b föreskrivs att om en part hänskjutit en tvist för avgörande enligt 10 får tillsynsmyndigheten, om det med hänsyn till den frågeställning som tvisten aktualiserat är lämpligare att den avgörs genom en åtgärd inom ramen för den allmänna tillsynen, besluta att inte ta upp tvisten för avgörande.

8 8(10) Har myndigheten inte vidtagit någon sådan tillsynsåtgärd som avses i första stycket inom fyra månader från det att part hänskjutit tvisten, ska myndigheten om någon av parterna gör en ny ansökan pröva tvisten enligt vad som anges i 10. PTS bedömning PTS behörighet Det föreligger tvist mellan Tele2 och TeliaSonera. Tvisten rör skyldigheter som följer av LEK och skyldighetsbeslut. PTS är därför behörig att pröva tvisten. Ersättning för fast samtrafik efter avveckling av lokala anslutningspunkter Tele2 har yrkat att PTS ska fastställa att TeliaSonera av Tele2 inte har rätt att kräva en högre samtrafikavgift än den för lokalsegment för trafik som terminerar i nummer för vilka TeliaSonera lägger ner lokalstationen och där termineringen fortsättningsvis kommer att ske högre upp i nätet. Tele2 har även framfört att om PTS finner det lämpligare bör myndigheten istället avgöra frågan genom tillsyn enligt 7 kap. 10b LEK. TeliaSonera har under hösten 2010 bl.a. genom information på företagets hemsida informerat om den kommande avvecklingen av produkten Lokal Anslutningspunkt. Avvecklingen är en del av den pågående moderniseringen av nätet till ny NGN-baserad teknik. Totalt har TeliaSonera ca 60 lokala anslutningspunkter varav 3 avvecklades under maj 2011 och de återstående kommer successivt att avvecklas under år TeliaSonera är enligt beslut meddelat av PTS den 4 november 2009 skyldigt att för fast samtalsterminering tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC (PTS dnr punkt 8.1.a). PTS har den 19 december 2003 fastställt en kalkylmodell, den s.k. hybridmodellen, för beräkning av kostnader i TeliaSoneras fasta nät (PTS dnr ). Hybridmodellen är en LRIC-modell och kostnaderna ska redovisas utifrån en hypotetisk effektiv operatörs perspektiv. Efter att hybridmodellen fastställdes har PTS årligen uppdaterat eller reviderat modellen 1. Samtrafik tillhandahålls på olika segment (nivåer) i nätet och när de lokala anslutningspunkterna är avvecklade kommer lokalsegmentet att tas bort. Efter avvecklingen av de lokala anslutningspunkterna kommer trafiken dirigeras via 1 PTS förelägganden den 7 april 2010 (PTS dnr ) och den 1 juli 2011 (PTS dnr ) är överklagade och handläggs för närvarande i Förvaltningsrätten i Stockholm, mål nr och

9 9(10) en regional anslutningspunkt. Trafiken ska då avräknas enligt den taxa som PTS beräknar enligt hybridmodellen för enkelsegment eller dubbelsegment. TeliaSoneras prissättning överensstämmer således med gällande prisreglering. Tele2:s yrkande om att PTS ska fastställa att TeliaSonera av Tele2 inte har rätt att kräva en högre samtrafikavgift än den för lokalsegment ska därför avslås. Under år 2012 kommer TeliaSonera avveckla de återstående lokala anslutningspunkterna och när hela avvecklingen är genomförd har TeliaSonera genomfört en betydande förändring av sitt tillhandahållande av samtrafiktjänster. Avvecklingen av de återstående lokala anslutningspunkterna är en faktor som PTS kan komma att beakta vid en eventuell pristillsyn eller översyn av hybridmodellen för det fasta nätet under år PTS finner dock inte skäl, såsom även framgår ovan, att i dagsläget vidta åtgärder inom ramen för myndighetens tillsyn.

10 10(10) Underrättelse om överklagande Om ni vill överklaga detta beslut i övrigt ska ni skriva till Förvaltningsrätten i Stockholm. Brevet ska dock sändas till Post- och telestyrelsen, Box 5398, Stockholm. Tala om i brevet vilket beslut ni överklagar genom att ange beslutets nummer. Tala också om vilken ändring av beslutet ni vill ha. Brevet ska skrivas under. PTS måste ha fått ert överklagande inom tre veckor från den dag ni fått del av beslutet. Annars kan överklagandet inte prövas. PTS sänder överklagandet vidare till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning om PTS inte själv ändrar beslutet på det sätt ni begärt. Om något är oklart kan ni vända er till PTS. Beslutet har fattats av stf generaldirektören Catarina Wretman. I ärendets slutliga handläggning har även avdelningschefen David Troëng, enhetschefen Rikard Englund och juristen Helena Klasson (föredragande) deltagit.