Tjänsteutlåtande DANDERYDS KOMMUN Socialkontoret Philip Ribera/Millie Lindroth

Transkript

1 Philip Ribera/Millie Lindroth Tjänsteutlåtande (8) Socialnämnden SN 2010/0075 Rapport och förslag angående införande av kundval inom särskilt boende enligt lag (2008:962) om valfrihetssystem, LOV Förslag till beslut Socialnämnden beslutar 1. godkänna socialkontorets rapport av den 6 juni, SN 2010/0075, angående införande av kundval inom särskilt boende enligt lag (2008:962) om valfrihetssystem, LOV 2. föreslå kommunstyrelsen att den av kommunen beslutade auktorisationsmodellen för kundval inom särskilt boende upphör fr.o.m. den 1 januari föreslå kommunstyrelsen att kundval enligt LOV införs inom särskilda boenden den 1 januari 2011, för de företag som själv äger eller hyr egna lokaler samt för egenregin som drivs av produktionskontoret i kommunens egna lokaler 4. föreslå kommunstyrelsen att socialnämnden kan besluta om förfrågningsunderlag för särskilt boende inom nämndens ansvarsområde enligt bestämmelserna i lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) 5. föreslå kommunstyrelsen att ge socialnämnden i uppdrag att tillsammans med tekniska nämnden ytterligare utreda förutsättningarna för att lösa lokal- och hyresfrågorna inför införandet av LOV för särskilda boenden och återkomma med förslag Margareta Heimer socialdirektör Cristine Dahlbom-Nygren enhetschef

2 2(8) Bakgrund Kommunfullmäktige beslutade den 19 september 2009 att uppdra till socialnämnden att, i samråd med tekniska nämnden, utreda möjligheter till införande av LOV för särskilda boenden. Utredningen skall ligga till grund för fullmäktiges beslut att införa LOV för särskilda boenden. Kommunfullmäktige beslutade vidare att socialnämnden skall redovisa utredningen rörande införande av LOV för särskilda boenden för fullmäktige senast under juni månad 2010, detta för att LOV för särskilda boenden skall kunna införas senast den 1 januari Nuvarande auktoriseringssystem infört inom särskilt boende 2001 Inom socialtjänstens ansvarsområden finns redan idag ett valfrihetssystem inom särskilt boende. Valfrihetssystemet bygger på auktorisation av utförare/leverantörer (nedan används endast ordet leverantör). Nuvarande auktoriseringssystem har använts inom särskilt boende sedan Danderyd och Täby införde kundval samtidigt inom särskilt boende i en gemensam modell och tecknade ett gemensamt samverkansavtal mellan kommunerna. Fullmäktige i Täby tog sedermera beslut om att samverkansavtalet med Danderyd skulle upphöra vid årsskiftet 2008/2009, i samband med att de tog beslut om att införa kundval enligt bestämmelser i LOV. Den leverantör som har tillstånd från socialstyrelsen (tidigare länsstyrelsen) och som uppfyller auktorisationsvillkoren godkänns att utföra vård och omsorg i särskilt boende. Verksamheten bedrivs i lokaler som ägs av leverantören eller upplåtits vederlagsfritt av kommunen. Kommunens egenregi bedriver verksamhet i kommunens egna lokaler. Med nuvarande system upprättas inga avtal mellan parterna, d.v.s. mellan socialnämnden och leverantören. Vid en övergång till ett nytt valfrihetssystem, enligt bestämmelserna i LOV, finns därför inga formella uppsägningstider eller avtal som ska sägas upp kring driften. Däremot har upprättats ett upplåtelseavtal mellan tekniska nämnden och leverantören för förhyrning av lokaler att bedriva äldreomsorg i. Dessa avtal löper tills vidare med en uppsägningstid på 12 månader. Införandet av ett nytt valfrihetsssystem innebär att de leverantörer som idag är auktoriserade kan ansöka om att utföra tjänster enligt LOV. Nulägesbeskrivning Kommunen erbjuder två typer av särskilda boendeformer till äldre såsom traditionellt äldreboende och gruppboende för personer med demenssjukdom. Boendena ingår i kommunens kundvalssystem och drivs såväl av kommunens egenregi som av privata leverantörer. Utöver särskilda boenden inom kundvalssystemet abonnerar kommunen på ett antal s.k. avtalsplatser på Svalnäs som drivs av Blomsterfonden. Alla dessa boenden ligger geografiskt inom kommungränsen.

3 3(8) Beskrivning: Aktuell situation för drift och ägande av särskilda boenden i Danderyd. Äldreboenden Lokal Drivs av Platser Stocksundsgården Kommunen Kommunen 30 Tallgården Kommunen Blomsterfonden 71 Odinslund Stena fastigheter Aleris 46 Klingsta Kommunen Kommunen 40 Annebergsgården Kommunen Kommunen 40 Gruppboenden Mörbylund Stena Fastigheter Attendo Care 16 Lärkträdet Kommunen Blomsterfonden 16 Storkalmar Kommunen Kommunen 16 Avtalsplatser Svalnäs Blomsterfonden Blomsterfonden 18 Summa antal platser 293 Det finns sammanlagt 293 platser, tillgängliga för danderydsbor, inom särskilda boenden i Danderyds kommun. Härutöver finns korttidsplatser som är upphandlade enligt LOU, lokaliserade både i och utanför kommunen. Dessa ingår inte i kundvalssystemet. Till detta tillkommer dessutom ett antal individavtal med olika leverantörer i andra kommuner. Allt som allt rör det sig om totalt 342 platser enligt socialnämndens budget 2010, varav 27 är s.k. korttidsplatser. Behoven kan variera över tiden. Vårddygnsersättningen till leverantörer för somatisk vård är idag indelad i fyra olika nivåer, beroende på den enskildes omsorgsbehov. För demensvård är dygnsersättningen indelad i tre olika nivåer beroende på den enskildes omsorgsbehov. För privata leverantörer tillkommer momsersättning på 2,3 % till vårddygnsersättningen. Om lag om valfrihetssystem (LOV) Lagen om valfrihetssystem (LOV) reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter. Valfrihetssystem definieras som ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt (avtal) med. Lagen är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1 091) om offentlig upphandling (LOU) och kan tillämpas inom vissa sociala tjänster bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälsooch sjukvårdstjänster. Kommunerna bestämmer själva om upphandling av tjänster inom äldreomsorgen ska bedrivas enligt LOV eller LOU. Men det är också möjligt att tillämpa båda systemen

4 4(8) samtidigt. En kommun kan t.ex. använda LOV för hemtjänst och LOU för vård i särskilt boende. Regelsystem i LOV kan även användas för kundval i egenregin. Den ekonomiska ersättningen ska framgå av förfrågningsunderlaget. Den ersättning som leverantören får blir beroende av hur många kunder som har valt leverantören. Godkänd leverantör blir inte garanterad några uppdrag. Leverantörerna ska konkurrera med kvalitet. När det gäller ersättningens storlek avgör den upphandlande myndigheten detta själv. Beslut om ersättning fastställs varje år av kommunfullmäktige. Ingen förändring av hur ersättningar fastställs sker med anledning av införandet av LOV. Problemställningar vid beslut om att införa LOV inom särskilda boendeformer För att införa ett valfrihetssystem för särskilda boende enligt LOV måste ett politiskt beslut fattas avseende tillämpning. Inför en implementering av LOV krävs också en heltäckande utredning av införandet i samråd med tekniska nämnden. Inte minst är detta viktigt vad gäller att fastställa en strategi för lokal- och hyresfrågor för de boenden som ska ingå i valfrihetssystemet. Lokalkostnaderna delas upp i tre delar, dels de lokaler som leverantörerna/egenregin behöver för sin personal, dels de gemensamhetslokaler som behövs för de boende och dels de lägenheter som hyrs av den äldre. Alla som bor på särskilda boenden inom kommunen har egna hyreskontrakt. Kommunen behöver utforma ett förfrågningsunderlag mot vilka leverantörernas ansökningar ska ställas. Såväl obligatoriska lagkrav som egna kvalitetskrav - t.ex. sociala, miljömässiga och andra - kan ingå i förfrågningsunderlaget. Alla leverantörer som ansökt och uppfyller kraven blir godkända. Överprövning i domstol kan ske. Ickevalsalternativ För de kunder som inte kan eller vill välja leverantör är kommunen skyldig att presentera ett ickevalsalternativ. Kommunen får själv avgöra form för ickevalsalternativ. Ickevalsalternativet kan vara egenregin eller godkända leverantörer som utses enligt en i förväg fastställd turordningslista. Ickevalsalternativet kan också vara bestämt genom närhetsprincipen. Det är då det boende som ligger geografiskt närmast kundens egen bostad som utgör ickevalsalternativet. föreslår att närhetsprincipen ska gälla. Ersättning och nivåindelning Vid en jämförelse med andra kommuner framgår det att det finns en stor variation på ersättningsnivåer, inklusive momskompensation till privata leverantörer, inom området särskilda boendeformer. Med valfrihetssystem enligt LOV kan det bli att kommunerna konkurrerar med pris/dygnsersättning till privata leverantörer för att få tillgång till platser, med risk för kostnadsökningar. Frågan om ersättning och ersättningsmodeller behöver utredas närmare av socialkontoret.

5 5(8) Avtalstid Vid ett införande av LOV upprättas skriftliga avtal med de leverantörer som blir godkända. Samma villkor ska gälla för alla leverantörer. Frågan om en fungerande och för båda parter lämplig avtalslängd måste utredas av socialkontoret. Geografiskt område Vid utformandet av förfrågningsunderlag måste beslut fattas om vilket geografiskt område som ska gälla för de boenden som ska ingå i valfrihetssystemet. Alternativa förslag som diskuterats är: Danderyds kommun Nordost kommunerna Stockholms län I nuläget förordar socialkontoret att det geografiska området endast ska vara inom Danderyds kommun. Skälen till detta är att ett större område förmodligen skulle medföra en stor administration. Det kan vara bättre att börja med ett mindre begränsat område för att senare vid behov utöka detta. Bland de kommuner som har infört LOV inom särskilt boende finns Stockholm och Lidingö, som har valt hela länet och Nacka som har valt att ha enbart den egna kommunen som geografiskt område. Momsersättning Kommunen har rätt till momsersättning vid inköp och upphandling till momsfri verksamhet. Till sådan verksamhet hör kommunens vård- och omsorgsverksamhet. Momsersättningen medges enligt schablon. Det finns två alternativa modeller. Kommunen kan dra av 18 % på lokalkostnaderna för särskilda boenden, samt 5 % på relaterad vård- och omsorgsverksamhet. Alternativt kan kommunen dra av 6 % på hela kostnaden för vård- och omsorgsverksamheten, vilket också inkluderar lokalkostnaderna. Specifikt för verksamhetsområdet särskilda boenden kan det, i det fall kommunen avhänder sig av lokaler som idag ägs eller förhyrs, innebära att kommunen förlorar rätten att dra av momsersättningen på 18 % för lokalerna. En implementering av LOV skulle då kunna innebära ökade kostnader för kommunen. Den här frågan behöver utredas grundligt av Danderyds kommun och strategiska beslut om försäljning och reglering av hyresförhållanden till de leverantörer som idag verkar vederlagsfritt bör beaktas utifrån momsproblematiken. Ytterligare konkurrensutsättning I samband med införandet av LOV kan det även vara aktuellt att ta ställning till om något av de fyra boenden som kommunen driver i egenregi ska konkurrensutsättas. Lokal- och hyresfrågor I ett valfrihetssystem enligt bestämmelserna i LOV, med konkurrensneutralitet, är kommunen skyldig att ta ut marknadsmässig hyra vid upplåtelse av lokaler till leverantör. Att upplåta lokaler vederlagsfritt är inte att betrakta som konkurrensneutralt och kan därför också anses strida mot kommunallagen. De lokaler

6 6(8) som idag upplåts vederlagsfritt är Tallgården/Lärkträdet, Odinslund och Mörbylund. Tallgården/Lärkträdet ägs av kommunen medan Odinslund och Mörbylund ägs av Stena Fastigheter och blockförhyrs av kommunen som i sin tur upplåter lokalerna vederlagsfritt till privata leverantörer. Vid en implementering av LOV måste den nuvarande konstruktionen med vederlagsfri upplåtelse regleras, antingen genom att hyreskontrakt på marknadsmässiga grunder upprättas eller att de lokaler (Tallgården/Lärkträdet) som ägs av kommunen säljs till marknadspris till den som ska driva verksamheten. Tallgården/Lärkträdets problemställningar Nuvarande situation där kommunens lokaler upplåts vederlagsfritt till Blomsterfonden behöver regleras. Det finns två alternativa vägar att reglera situationen. Det ena är att upprätta ett hyreskontrakt på marknadsmässiga grunder. Enligt uppgift från Hyresnämnden kan kommunen hyra ut till en hyresgäst och samtidigt avkräva besittningsavstående under fem år. Därefter har en hyresgäst besittningsrätt till lokalen. Det andra är en försäljning av lokalerna till marknadspris. I det fall ett hyreskontrakt upprättas måste också ett strategiskt beslut fattas om huruvida nuvarande vårdgivare ska få vara kvar i lokalerna eller om kommunen ska begära in anbud från intresserade leverantörer som vill driva verksamheten. Riskbedömning: Om kommunen ej är nöjd med utföraren efter fem år, kan kommunen säga upp denna som utförare av vården men ej från hyreskontraktet. Odinslund och Mörbylunds problemställningar Kommunen blockförhyr idag dessa lokaler och upplåter dessa vederlagsfritt till Aleris och Attendo Care. Vid en implementering av LOV behöver den här situationen regleras. Det finns i praktiken två möjliga handlingsalternativ. Antingen säger kommunen upp hyreskontrakten med den privata fastighetsägaren, Stena Fastigheter, eller så upprättar kommunen ett hyreskontrakt i andra hand med den privata vårdgivaren. I det sistnämnda fallet behöver ett strategiskt beslut fattas om huruvida nuvarande vårdgivare ska få vara kvar i lokalerna eller om kommunen ska begära in anbud från intresserade leverantörer som vill driva verksamheten. I båda fallen så förutsätter LOV att marknadsmässiga villkor ska råda. I det fall kommunen skulle säga upp sig som förstahandshyresgäst är det viktigt att beakta alla eventuella konsekvenser som skulle följa av ett sådant beslut. Inte minst måste kommunen försäkra sig om att Stena Fastigheter även fortsättningsvis avser låta lokalerna användas som äldreboenden. Se även resonemang under föregående stycke. Lokalpeng Då ersättningen, i ett valfrihetssystem enligt bestämmelserna i LOV, ska vara lika för alla leverantörer kommer en schablon för lokalpengen/lokalkostnaden behöva fastställas. Lokalpeng betalas ut som en ersättning för de kostnader som utföraren har

7 7(8) för gemensamhetslokaler och personalutrymmen. Idag betalas ingen lokalpeng ut till utförare inom kommunens auktorisationsmodell. Däremot ersätts köp av plats i annan kommun med en lokalpeng. Detsamma gäller då Danderyds kommun säljer en plats till en annan kommun, dvs. att kommunen debiterar en kostnad för lokaler. Varje äldreboende inom kommunen har därför en fastställd lokalpeng. För närvarande varierar den mellan kr per plats och dag. En lokalpeng kommer att ingå i den nya vårddygnsersättning som privata leverantörer kommer att erhålla, och som inbegriper i stort sett alla kostnader för vård, omsorg, mat, med mera. En ny fastställd schablon kommer att innebära att vissa leverantörer underkompenseras och andra överkompenseras eftersom lokalkostnaderna varierar kraftigt. När lokalpengen bestäms är det viktigt att fastställa nivån så att det inte blir en kostnadsdrivande faktor vid en övergång till LOV. Nybyggnationer Om kommunen ska bygga ett nytt boende uppstår en problematik om hur man väljer utförare. har hittills kommit fram till att det finns tre alternativ: Det ena är att återgå till upphandling enligt LOU, dvs. kommunen bygger själv ett boende som sedan upphandlas. Då kan kommunen skriva relativt långa avtalstider med leverantören och villkor om att kommunen ej betalar ut ersättning för tomplatser kan skrivas in i förfrågningsunderlaget. Ett andra alternativ är att sälja marken till högstbjudande, som sedan både bygger och driver boendet. Utföraren måste då ansöka enligt LOV om att få driva äldreomsorg i kommunen. Ett tredje alternativ är en möjlighet som Lidingö stad för närvarande prövar. I en markanvisningstävling säljer kommunen marken till ett byggföretag. Samtidigt ställer kommunen villkor i markanvisningen om vilka krav som ska ställas på en utförare av särskilt boende och styr på så sätt vilken utförare som byggföretaget knyter till sig. Utföraren måste godkännas enligt LOV. s synpunkter och förslag Ett av kommunens övergripande mål är att erbjuda invånarna valfrihet i den kommunala servicen utifrån individens önskemål och förutsättningar. Socialnämnden har som inriktningsmål att de äldre i Danderyd kan välja mellan olika leverantörer vad gäller hemtjänst och äldreboende. De egna behoven och de egna önskemålen är vägledande. För att uppnå detta finns idag ett auktoriseringssystem. Ett införande av LOV ligger väl i linje med denna målsättning. Tanken med lagen är att mångfald ska gynnas så att den enskilde i högre utsträckning ska kunna välja leverantör utifrån sina egna önskemål och behov. I dagens auktoriseringssystem skrivs inget avtal med leverantör vilket medför oklarheter för kommunen att ställa erforderliga krav på utförarna och att följa upp verksamheterna i förhållande till ett avtal. Genom ett införande av LOV råder det

8 8(8) inte någon tvekan om ifall ett avtalsförhållande föreligger eller inte mellan kommunen och leverantören. Ett införande av LOV gör det därför möjligt att ställa tydligare krav på omsorgs- och stödinsatser utan att det innebär några extra kostnader för kommunen. Det innebär även att befintliga kvalitetsuppföljningar och kontrollsystem kan förbättras. En övergång till LOV medför inga förändringar i kravnivåer jämfört med när upphandling sker enligt LOU. En skillnad mot upphandling enligt LOU är att ansökningar kan kompletteras och ändras utan risk för att konkurrensen snedvrids. Detta innebär att kommunen lättare kan göra kompletteringar och förtydliganden till förfrågningsunderlag och avtal. I ett kundvalssystem ska kommunmedborgaren/kunden ha valfrihet att välja, och byta, bland de leverantörer som ingår i valfrihetssystemet, oavsett om det handlar om egen regi, LOU eller LOV. Ofta marknadsförs LOV som en förutsättning för ett valfrihetssystem. Men ett valfrihetssystem kan innehålla såväl leverantörer i enskild regi som godkänts enligt LOV liksom leverantörer som vunnit upphandling enligt LOU och kommunens egen regi. Det finns dock genomgripande problematik för införandet av särskilt boende med bestämmelserna i LOV. Vid en genomgång av lagstiftningen kan konstateras att lagstiftaren inte har tagit med komplikationerna kring hyreslagstiftningen i kombination med LOV. Det finns därför en rad komplicerade frågeställningar som behöver lösas inför en implementering av LOV för särskilt boende. Främst har lokal- och hyresfrågorna för de olika boendena visat sig vara komplexa. Speciellt gäller detta behovet av att reglera de idag vederlagsfria upplåtelserna av lokaler till privata leverantörer. föreslår följande: Att nuvarande auktorisationsmodell inom socialnämndens område upphör senast 1 januari 2012 Att socialkontoret får i uppdrag att ta fram ett förfrågningsunderlag för särskilt boende enligt bestämmelserna i LOV som kan träda i kraft 1 januari 2011 att gälla de företag som äger sina lokaler eller förhyr dem själva Att i dagsläget begränsa det geografiska området till Danderyds kommun Att ickevalsalternativet ska utgöras av närhetsprincipen Att förfrågningsunderlaget får fastställas av socialnämnden Att socialkontoret får i uppdrag att tillsammans med tekniska kontoret att ytterligare utreda förutsättningarna för att lösa lokal- och hyresfrågorna inför införandet av LOV för särskilda boenden