STRUKTURANPASSNING OCH BUDGETSTÖD

Transkript

1 NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala Universitet Författare: Anna Thunmarker Handledare: Javad Amid D-Uppsats VT05 STRUKTURANPASSNING OCH BUDGETSTÖD -en jämförelse mellan effekterna av två strategier för att mildra skuldtyngda länders problem

2 ABSTRACT Denna uppsats behandlar två olika strategier för hur skuldproblematiken, som idag är utbredd i många u-länder, ska kunna lösas. Världsbankens och IMFs strukturanpassningsprogram (SAP), med dess tyngd på makroekonomisk stabilitet, beskrivs och analyseras. En slutsats är att SAP inte löst skuldproblematiken och att de dessutom medfört ett antal allvarligt negativa sidoeffekter som påverkat mottagarländernas kapacitet för framtida utveckling. För att råda bot på detta har initiativ lett fram till att varje land ska utforma en egen utvecklingsstrategi (PRSP), för att uppnå bättre resultat. PRSPs ligger till grund för budgetstöd som diskuteras i uppsatsen och som är ett bidrag som går rakt in i mottagarlandets statsbudget. Trots vikt på PRSPs ligger än idag mycket makt kvar hos Världsbanken och IMF, och mottagarländerna uppvisar inte tillräckligt ägarskap. Nyckelord Skuldkris, strukturanpassningsprogram, budgetstöd, PRSP, utvecklingsstrategi 2

3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING: 1. INLEDNING BAKGRUND: SKULDKRISEN STRUKTURANPASSNINGSPROGRAM (SAP) STABILISERING OCH DEVALVERING LIBERALISERING OCH HANDELSPOLITISKA REFORMER REFORM AV DET FINANSIELLA SYSTEMET OCH DE STATLIGA FÖRETAGEN SAP I PRAKTIKEN STABILISERING LIBERALISERING INVESTERINGAR UTGIFTER OCH INTÄKTER ÄGARSKAP, UTFORMNING OCH SOCIALA EFFEKTER SKULDSITUATIONEN BUDGETSTÖD GENTEMOT SAP BUDGETSTÖD LIKHETER RESPEKTIVE OLIKHETER MELLAN SAP OCH BUDGETSTÖD RISKER MED BUDGETSTÖD SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER REFERENSER

4 1. INLEDNING Under 1980-talet var strukturanpassningsprogram (SAP) det allmängiltiga svaret på hur man skulle hjälpa fattiga länder att komma ur skuldkrisen som drabbat större delen av Afrika, Asien och Latinamerika. SAP kännetecknades av krav på mottagarländerna, s.k. konditionalitet, i form av makroekonomisk åtstramning, liberalisering och privatisering. SAP utvecklades av Världsbanken och Internationella Valutafonden (IMF), men så gott som alla bilaterala biståndsgivare anammade också konceptet. Tilltron på att marknaden själv kunde styra upp ekonomisk utveckling, med minsta möjliga inblandning av staten, var stark. Statlig inblandning sågs därmed som ett hinder i utvecklingen. Detta tänkande lade grunden för den så kallade samsynen i Washington, dvs. den enighet som rådde mellan de multilaterala finansieringsorganen samt USA om vilken ekonomisk politik länderna i tredje världen skulle följa. Efter att effekterna av SAP inte varit de förväntade började kritiken på 90-talet växa mot dess konditionalitet och mot samsynen i Washington. Som ett resultat av kritiken kom vikten av statlig inblandning att betonas. Istället för att ställa staten och marknaden emot varandra, såg man lösningen i att de skulle verka som komplement, sida vid sida. En välfungerande stat (good governance) ställdes upp som ett nödvändigt krav för främjandet av utveckling. Uppbyggnad av välfungerande institutioner sågs som en grundförutsättning för att välfungerande stater skulle kunna skapas. Termen konditionalitet byttes sedan ut mot begrepp som ägarskap och partnerskap, som lägger stor vikt på mottagarlandets aktiva deltagande i utformning och fortlöpande arbete. Som ett uttryck på ägarskap ställer Världsbanken idag kravet att mottagarländer ska utforma individuella PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers), vilket även många bilaterala biståndsgivare, däribland Sverige, anammat. På så sätt ska inte ett färdigt utvecklingspaket levereras till länderna, utan reformerna ska utarbetas på ländernas egna initiativ och utifrån deras specifika förhållanden. I praktiken har dock kraven från Världsbanken och IMF inom vissa områden ökat, då de täcker ett bredare spektra. Exempelvis finns idag även krav på att en fattigdomsinriktad utvecklingspolitik skall föras. Fattigdomsfrågorna har kommit i förgrunden, då många av de nya kraven har en social inriktning. 1 4

5 Denna uppsats ämnar förklara hur strukturanpassningsprogrammen (SAP) fungerar och vilka effekter de haft på utvecklingen i dess mottagarländer. Vidare kommer budgetstöd, en alternativ form av stöd till utvecklingsländer i dagens utvecklingssamarbete (från svenskt håll), att analyseras för att belysa varför det skulle kunna lyckas där SAP misslyckats med att uppfylla sitt syfte. En anledning till att just budgetstöd från svenskt håll jämförs med SAP är att det hänger ihop med Världsbanken och IMF genom att varje land måste utforma en fattigdomsstrategi enligt Världsbankens och IMFs riktlinjer. En annan gemensam nämnare för SAP och budgetstöd är att de enbart beviljas till svårt skuldsatta länder. Det är därför intressant att analysera huruvida man i utformningen av budgetstöd tagit lärdom av erfarenheterna från SAP, för att på så sätt åstadkomma bättre och mer långsiktigt hållbara resultat. Väsentliga olikheter finns visserligen också mellan dessa två strategier, men det övergripande målet utveckling binder dem samman. En annan anledning till varför jämförelsen görs med budgetstöd är att jag vill försöka se om Sverige gör sig förtjänt av sitt goda rykte inom utvecklingssamarbete. Frågeställningar som kommer att besvaras är: Vad innebar SAP och varför lyckades inte SAP med att lösa skuldproblematiken? Vilka likheter respektive olikheter finns mellan SAP och budgetstöd? Vilka är möjligheterna för att budgetstöd skall leda u-länderna till en bättre skuldsituation än vad SAP gjorde? Vad bör man fokusera på i fortsatt utvecklingsarbete? För att ge en inblick i den problematik som finns i u-länderna kommer uppsatsen att inledas med en beskrivning av skuldkrisen. Sedan kommer den grundläggande idén med SAP att gås igenom. Därefter kommer erfarenheterna som SAP medfört att presenteras och diskuteras, för att resultera i en sammanfattning av hur skuldsituationen påverkats i mottagarländerna. Därpå kommer en genomgång av individuella fattigdomsstrategier och svenskt budgetstöd. Denna genomgång resulterar i en diskussion om huruvida dessa strategier har någon fördel framför SAP vad gäller att åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling i skuldsatta länder. 1 Hermele (2001), s. 37 5

6 2. BAKGRUND: SKULDKRISEN Före 1970-talet var utlandsskulden för de flesta u-länderna relativt liten. De skulderna som då fanns var framför allt till institutioner som Världsbanken och IMF, som beviljade s.k. mjuka lån, dvs. lån med lägre ränta än marknadsräntan och extra långa återbetalningsfrister. Under 1970-talet och början av 1980-talet kom dock kommersiella banker att spela en central roll vad gällde utlåning till u-länderna. Trots att dessa lån också kan vara betydelsefulla för utvecklingen i u-länderna, har de ökade räntekostnaderna och amorteringarna många gånger överträffat de positiva effekterna. Att ökade utländska skulder medför att högre summor varje år måste betalas i ränta och amorteringar är självklart, men vad som försvårar denna omständighet är att betalningarna måste ske i utländsk valuta. För att betala tillbaka på lånen måste det skuldsatta landet använda pengar från exportinkomster, bistånd eller från nya lån. De flesta länderna väljer att försöka öka exportinkomsterna. Många av de mest skuldsatta länderna har trots det upplevt minskade exportinkomster och/eller ränta som skjutit i höjden, vilket orsakat dem stora problem. 2 Något som i hög grad påverkat bland annat. räntor och exportinkomster, och därmed rubbat många ekonomier, är oljeprischocker. Tabell 1 visar att tillväxten i u-länderna fram till den första oljeprischocken 1973 var bra. När oljepriserna sköt i höjden orsakades rubbningar i de flesta länders ekonomier. U-länderna anpassade sig till oljeprischocken genom att ta lån på den internationella kapitalmarknaden. På så sätt kunde tillväxten hållas positiv (även om den sjönk något), och u-länderna slapp reducera importen kraftigt. Mot slutet av 1970-talet kom den andra vågen av oljeprisökningar. I tabell 1 ser man då att den ekonomiska tillväxten sjönk ytterligare, och för Afrika söder om Saharas del innebar det negativ tillväxt. Tabell 1 Real BNP-tillväxt per capita, procentuella årliga genomsnitt U-länder 4,3 2,7 1,3 1,2 I-länder 3,7 2,1 1,7 2,9 Afrika söder om Sahara (SSA) 1,7 0,9-1,3-0,6 Källa: World Bank (1993) 2 Todaro, Smith (2003), s. 605ff 6

7 Oljeprisökningarna medförde att i-länderna började föra en restriktiv penning- och finanspolitik. Detta bidrog till att räntorna och dollarkursen steg, samt att efterfrågan och priserna på u-ländernas produkter sjönk. Dessa förändringar påverkade u-länderna enligt följande: Kostnaderna för import ökade Räntekostnaderna sköt i höjden och behoven av nya lån ökade Intäkterna från export minskade Många skuldsatta länder fick så höga ränte- och amorteringskostnader att det blev problematiskt att generera tillräckligt med inkomster och utländsk valuta för att sköta betalningarna. Mexico förklarade sig 1982 oförmöget att betala tillbaka sina skulder. Detta fick följden att de kommersiella bankerna stramade åt utlåningen till alla u-länder, då det stod klart att de heller inte skulle kunna fullfölja sina åtaganden angående återbetalning. Skuldkrisen var ett faktum. 3 Det innebär stora förändringar för ett land att gå från att vara nettolånare till att vara nettoåterbetalare. Istället för att investera mer än man sparar som nettolånare, krävs som nettoåterbetalare att ett överskottssparande genereras för att återbetalningen skall möjliggöras. De skuldsatta u-länderna försökte anpassa sig till situationen genom att minska importen och/eller öka exporten, tömma valutareserven och ställa in återbetalningar till sina fordringsägare. Detta bidrog till att utländska investerare och långivare flydde dessa länder pga. dålig trovärdighet. Kapitalflykt, då inhemska sparare flyttar sina tillgångar till mer stabila finansiella marknader, spädde på den ekonomiska krisen ytterligare. 4 Det är viktigt att påpeka att vissa länder inte drabbades lika hårt som andra av skuldkrisen, vilket indikerar att den inhemska ekonomiska politiken också spelade en betydande roll. De flesta länder i Latinamerika följde strategin importsubstitution, vilket gjorde det svårt att betala av lån genom ökade exportinkomster. Flera länder i Östasien var istället exportorienterade, vilket gjorde det lättare för dem att betala av på sina lån. 5 3 Larsson (1994), s. 18f 4 Ibid s. 18f och Perkins et al (2001), s. 540ff 5 Perkins et al (2001), s. 540ff 7

8 IMF och Världsbanken svarade på skuldkrisen med att bevilja massiva lån med medföljande krav på strukturanpassning, som presenteras nedan, till behövande länder. Resultatet av detta blev en ökning av multilaterala lån för världens låginkomstländer med 544% mellan 1980 och STRUKTURANPASSNINGSPROGRAM (SAP) Skuldkrisen orsakade stora problem i de utsatta länderna, och man började försöka komma fram med strategier för att få dessa länder på fötter igen. Världsbanken och IMF gick på talet i spetsen för något de kallade strukturanpassningsprogram (SAP) för att råda bot på skuldkrisen. Enkelt uttryckt innebar SAP att lån med låg ränta och lång återbetalningstid beviljades till länder som behövde hjälp att underhålla sina befintliga skulder. Under 1980-talet och större delen av 1990-talet kom en högerinfluerad teori att dominera utvecklingstänkandet. Den kallas Samsynen i Washington, där Washington står för platsen där Världsbankens och IMF:s huvudkontor är belägna, samt USA:s regering. Denna samsyn utgörs av komponenter som t.ex. budgetbalans, sänkning av skatter, privatisering och liberalisering av utrikeshandeln. Samsynen i Washington lade grunden för hur SAP skulle utformas. 7 Bland några av de stora givarländerna låg den politiska makten åt höger, med Reagan, Thatcher och Kohl i spetsen, vilket hjälper till att förklara den stora tilltron till privatisering och till marknadskrafterna. Målet med SAP kan i huvuddrag delas in i två kategorier: Att begränsa statens roll Att skapa ordning i makroekonomiska balanser (skulder, betalningsbalans, inflation och budgetunderskott) Målet skulle uppnås genom att man genom systemförändring tog bort statlig kontroll och liberaliserade som många delar som möjligt av ekonomin. SAP skulle bistå skuldsatta 6 Ambrose (1999) 7 Hermele (2001), s. 37 8

9 regeringar i utvecklingsländer med lån i utbyte mot utlovad liberalisering. 8 För att begränsa statens makt ställdes krav upp på att den skulle hålla sig borta från produktionen, sluta blanda sig i privata sektorns angelägenheter, samt generellt dra ned på sina utgifter. 9 Statens roll ansågs vara att skapa goda förutsättningar för att den privata sektorns aktiviteter skulle fungera väl. 10 Det ursprungliga tidsperspektivet för SAP var kortsiktigt, vilket innebar att man tänkte att anpassningen skulle ske på ett par år. 11 Nedan presenteras de olika elementen som inkluderas i SAP närmare. 3.1 Stabilisering och devalvering Stabilisering är en viktig del av SAP som innebär att uppnå makroekonomisk balans, innefattande bl.a. hållbar bytesbalans och låg inflation. Bytesbalansunderskott motsvaras nästan alltid av underskott i statens budget. Åtgärder för att minska budgetunderskottet motiveras med att de kan minska den inhemska efterfrågan, öka sparandet, samt hindra att budgetunderskottet finansieras genom omfattande sedeltryckning, vilket leder till inflation. För att förbättra budgetbalansen genom ett ökat statligt sparande måste antingen inkomsterna öka eller utgifterna minska. I SAP står framför allt nedskärning av de statliga utgifterna som en viktig post. För att undvika ett långsiktigt biståndsberoende är det dock också viktigt att öka statens inkomster. 12 Ett annan strategi för att uppnå makroekonomisk balans som SAP förespråkar är devalvering av valutan. Vid en devalvering blir landets exportvaror billigare i utlandet, vilket innebär att efterfrågan ökar och att företagen därmed kan exportera mer. Utländsk valuta blir samtidigt dyrare, vilket innebär att importen blir dyrare och att efterfrågan där minskar. På detta sätt kan devalvering fungera som en åtstramning av den inhemska efterfrågan och förbättra bytesbalansen. 13 Det finns dock två sidor av devalvering; dels ökar produktionen och inkomsterna i de utlandskonkurrerande sektorerna och dels minskar efterfrågan då värdet av tillgångar och inkomster i lokal valuta sjunker Degnbol-Martinussen, Engberg-Pedersen (2003), s. 47f 9 Ibid, s Ibid, s. 47f 11 Larsson (1994), s Ibid, s. 46f 13 Eklund (2000), s Ibid s. 49 ff 9

10 3.2 Liberalisering och handelspolitiska reformer Liberalisering skall bidra till att ta bort hinder för den fria marknaden. Argumentet bakom liberalisering är att resurser fördelas optimalt på marknader som är fria, till skillnad från styrda marknader. Antagandet att staten i många u-länder medverkat till regeringsmisslyckanden genom stark intervention ligger bakom strukturanpassningens tyngdvikt på begränsat statligt inflytande. Positivt med liberalisering är att minskade utgifter för subventioner och ökade intäkter genom optimal fördelning kan leda till en förbättring av budgetbalansen. Transparensen i den ekonomiska beslutsprocessen blir också bättre, vilket t.ex. kan bidra till att korruption motverkas. 15 Det finns empiriska resultat som visar att mer öppna ekonomier åtnjuter ökad export och ökad ekonomisk tillväxt, vilket är i linje med SAPs mål. 16 Optimal resursfördelning på fria marknader fungerar i teorin, men i verkliga ekonomier existerar ofta marknadsmisslyckanden som gör att marknaderna inte fungerar perfekt. Två viktiga exempel på marknadsmisslyckanden i detta sammanhang är externaliteter och kollektiva varor. På en fri marknad utan regleringar finns tendenser till att t.ex. varor med negativa externaliteter överproduceras och kollektiva varor underproduceras pga. att företag inte kan ta betalt. Genom handelspolitiska reformer som innebär att handelshinder reduceras eller tas bort kan handeln med varor och tjänster mellan länder förenklas. Devalvering och handelspolitiska reformer verkar som komplement för främjande av handel, då devalveringar gynnar alla utlandskonkurrerande sektorer och handelspolitiska reformer främst gynnar exporten. Exempel på handelspolitiska åtgärder som enligt SAP bör vidtagas är reducering av tullnivån, reducering av skatter och subventioner på export och import och enhetlig behandling av alla exportörer och importörer. På 1980-talet bedrev de flesta u-länderna utrikeshandel som var starkt begränsad av diverse avgifter och tullar och som skyddade inhemska producenter från konkurrens utifrån. Detta påverkade i många fall produktionsstrukturens effektivitet negativt Larsson (1994), s. 51ff 16 Krueger (1978) 17 Ibid, s. 53ff 10

11 I de flesta u-länderna är jordbrukssektorn den sektor som utgör största delen av BNP, sysselsättning och export. Tittar man på fallet Afrika söder om Sahara (SSA) på och 1980-talet så ser man att livsmedelsproduktionen inte lyckats hålla samma takt som befolkningstillväxten, utan hamnat på efterkälken. Enligt Världsbanken är orsaken till detta en nettoöverföring av resurser från jordbruket till andra sektorer. SAP syftar därför till att öka incitamenten för att producera jordbruksprodukter. Dessa incitament ska delvis ökas genom att efterfrågan på exportindustrin ökar genom devalvering. Incitamenten kan ökas ytterligare genom att handeln liberaliseras och därmed underlättas. 18 Invändningar mot att en ökning av jordbruksproduktionen är positivt för u-länderna, som SAP förespråkar, finns. Ökad produktion behöver inte nödvändigtvis innebära att lönsamheten i jordbrukssektorn ökar. Eventuell ökad lönsamhet behöver heller inte i sin tur leda till en ökad total produktion, då utbudselasticiteten för jordbruksprodukter är låg. Resultatet kan bli att produktionen för export ökar på bekostnad av livsmedelsproduktionen, vilket kan leda till ett beroende av livsmedelsimport Reform av det Finansiella Systemet och de Statliga Företagen Om man gör en generell jämförelse mellan i-länders och u-länders finansiella system så kan man se att centralbankernas roll i u-länderna är större och att aktiemarknadernas roll där är mindre. I-länderna har mer utvecklade finansiella system, och i u-länderna har informella finansiella marknader kommit att spela en betydligt större roll. I u-länderna har den formella kreditmarknaden ofta karaktäriserats av stark reglering från statens håll. Bristande konkurrens inom systemet kan innebära att politiska ställningstaganden påverkar fördelningen av krediter, vilket kan leda till att krediter beviljas till olönsamma statliga företag. Reformerna av det finansiella systemet enligt SAP har därför i huvudsak innehållit: Friare räntebildning Konkurrens och privatisering inom bankväsendet Minskning av den riktade och subventionerade kreditgivningen Kapacitetsuppbyggnad Ibid, s. 55ff 19 Larsson (1994), s. 56f 20 Larsson (1994), s. 60ff 11

12 Många u-länder har haft stora och ineffektiva statliga företagssektorer, och Världsbanken förespråkar privatisering av dessa för att öka effektiviteten. Vanliga problem med statliga företag är brist på kostnadsmedvetande, oklara och motsägelsefulla mål, politisk inblandning samt bristande incitament för de anställda. Den statliga företagssektorn genererar generellt underskott, men det behöver inte alltid vara på grund av ineffektivitet. Underskotten kan istället många gånger förklaras av att statliga företag har hand om verksamheter med stora externa effekter eller tillhandahåller kollektiva varor. 21 SAP-paketet innebär också att storleken på den offentliga sektorn skall reduceras. Detta sker genom privatisering, nedskärningar och borttagande av subventioner. 22 Privatiseringar medför dock inte nödvändigtvis en ökad effektivitet. Ägandet i sig är inte orsaken till ineffektiviteten, utan bristen på konkurrens. Risken vid privatisering är att statliga monopol enbart ersätts av privata monopol SAP I PRAKTIKEN En mängd studier har genomförts för att utvärdera strukturanpassningsprogrammen. En enkel sammanfattning av dem är svår att göra, då slutsatserna inte är enkla och klara. Världsbanken menar att länder som genomfört strukturanpassning fungerar bättre än de länder som inte gjort det, medan andra menar att strukturanpassningen endast fått positiva effekter för ett fåtal länder. Följande generella slutsatser kan dock dras från studierna: I början av 80-talet rådde felaktiga förväntningar om hur snabbt anpassningen kunde genomföras, samt en överdriven tilltro till den privata sektorn. För nästan alla länder under strukturanpassning var det bra att marknadskrafterna fick mer makt på bekostnad av den statliga makten. 24 Nedan kommer en genomgång av erfarenheter och kritiska aspekter av SAP, uppdelat i olika områden. 21 Ibid, s. 63ff 22 Ismi (2004) 23 Larsson (1994), s. 64f 12

13 4.1 Stabilisering Världsbanken har utvärderat uppnådda makroekonomiska resultat i 42 skuldsatta länder som genomgått dess strukturanpassningsprogram. De önskade resultaten som utvärderats är minskad inflation, ökad resursbalans och ökad utländsk valutareserv. Dessa ekonomiska element har undersökts utifrån om länderna implementerat rätt policy, dvs. följt SAPs direktiv, eller ej. Resultaten redovisas i tabell 2 nedan. Tabell 2 Policies och resultat i 42 strukturanpassade länder Policyindikator Inhemsk balans Finansiellt sparande 25 Extern balans Minska statliga underskott Real devalvering Minska negativ räntedifferential 26 Önskat resultat Minska inflationen Öka finansiellt sparande Öka utländska valutareserven Rätt policy, rätt resultat Fel policy, fel resultat Rätt policy, fel resultat Fel policy, rätt resultat Källa: Jayarajah & Branson (1995), s. 118 Stabilisering av statliga finanser är det mest centrala med SAP. Tabell 2 uppvisar goda resultat av SAP inom detta område. Sammanfattningsvis har strukturanpassningen inom de tre aktuella områdena inneburit att: inflationen minskat i mer än hälften av länderna, de flesta länderna fått en real devalvering av sin valuta och en förbättrad balans i ekonomin, och att de flesta länderna fått en positiv (högre) ränta och en ökad utländsk valutareserv. I många länder som genomförde strukturanpassning enligt direktiven som gavs uppnåddes goda makroekonomiska resultat. I sin utvärdering av SAP kommer Världsbanken med förklaringar till varför vissa länder som implementerade rätt policy inte uppnådde förutspått resultat. Länderspecifika faktorer så som oväntade utbudschocker, ökad skuldbörda eller interna konflikter anses ofta förklara sådana misslyckanden. De fall som trots fel policy givit rätt resultat förklaras med att oväntade positiva exogena faktorer inträffat Cassen (1994) 25 = sparande investeringar. 26 Negativ räntedifferential = den inhemska räntenivån är låg i internationell jämförelse, vilket leder till ett utflöde av kapital. 27 Jayarajah & Branson (1995), s. 115ff 13

14 Devalvering är en del av SAP som orsakat mycket diskussion. Kritikerna hävdar att devalvering, genom minskning i efterfrågan, leder till recession. Det argumenteras också att de ökade importpriserna kan förorsaka inflation. Att devalveringar medför prishöjningar är entydigt, vad som är väsentligt att titta på är huruvida prishöjningarna är så stora att de tar ut de positiva effekterna i form av ökad konkurrenskraft. 28 Erfarenheter i de länder som genomfört SAP under 1980-talet visar att effekterna som devalvering haft på inflationen varit små. Detta kan bero på att priserna blivit justerade till en nivå som inte var missvisande, då valutorna ofta var övervärderade innan devalveringen ägde rum. I denna bemärkelse har devalveringarna varit nödvändiga, för att ekonomin ska kunna sända ut de rätta signalerna till marknaden och bidra till en mer effektiv resursallokering. 29 Ett vanligt argument mot devalveringar i u-länder är att ekonomierna är för stela för att produktionen skall komma att reagera på de nya prissignalerna som uppkommer i och med devalvering. Utbudselasticiteterna på exportprodukter antas många gånger vara låga. Empiriska studier har dock visat att utbudselasticiteten inte alls är låg i låginkomstländer. Industriprodukter har visat sig ha högre utbudselasticitet än jordbruksprodukter och mineraler, vilket implicerar att devalveringar torde gynna diversifiering av exporten i u-länderna. 30 Världsbanken menar att de makroekonomiska fördelarna som SAP medfört väger tyngre än kortsiktiga nackdelar för vissa grupper i befolkningen eller för vissa sektorer, eftersom makroekonomisk stabilitet lägger grunden för hållbar utveckling. Många har dock motsatt sig dessa argument, framför allt för att de inte anser att nackdelarna har kortsiktig karaktär Ibid s. 49 ff. 29 Larsson (1994), s. 49ff 30 Jayarajah & Branson (1995), s. 49ff 31 SAPRIN (2000), s

15 4.2 Liberalisering Exporttillväxt var ett av målen med SAP. En undersökning gjord på Bangladesh, Ecuador, Ghana, Zimbabwe, Mexico och Filipinerna, vilka alla genomgått strukturanpassning i olika omgångar, visar att exporten ökat. Det finns dock problem sammankopplade med detta. Exporttillväxten var koncentrerad på ett fåtal naturresurser och de varor som gick till export producerades av lågutbildad arbetskraft, vilket innebär ett stort tryck på naturresurserna och att industrialisering hämmas. Exporttillväxten motverkades i samtliga undersökta länder av en ännu större tillväxt i import, vilket inneburit försämrad bytesbalans och därmed negativ påverkan på skuldsituationen. 32 Liberaliseringen av handeln var alltså tänkt att leda till exportökningar, något som i sin tur skulle göra att u-länderna skulle kunna betala tillbaka sina skulder. Resultatet kom istället många gånger att bli det motsatta, vilket inte enbart berodde på att importen ökade mer än exporten. När många u-länder samtidigt ökade sin export av jordbruksprodukter gav det ökade utbudet också att priserna pressades ner, vilket resulterade i ett minskat värde på exporten. 33 Exempelvis har priset på Afrikas exportvaror, vilka till största del består av råvaror, sjunkit med i genomsnitt 35% sedan Vidare har rekommendationen ökad produktion och export i fattiga kaffeproducerande länder också, istället för ökat välstånd, lett till priskollaps och kris i dessa länder. Mellan sjönk exportpriset på kaffe med nästan 50%. Trots att grundläggande teori om utbud och efterfrågan säger att en ökning av utbud som inte följer av en ökning i efterfrågan innebär lägre priser, så är det precis den rekommendationen som följde med SAP. 35 Inom strategin för handelsliberalisering ingick också att u-länderna skulle öppna sina marknader för import, för att genom ökad konkurrens utifrån kunna göra den inhemska industrin mer effektiv. Även här har effekterna många gånger blivit de motsatta, inte bara genom den negativa effekten på bytesbalansen. Konkurrens från billig import ledde till att många inhemska företag inte hade chans att konkurrera, och istället kom att bli utslagna från marknaden, vilket i sin tur inneburit en ökad arbetslöshet. 36 Som ett exempel på hur inhemsk produktion blivit utkonkurrerad kan man titta på handelsliberaliseringens effekter på Ghana, som innan SAP infördes var självförsörjande på ris. Idag brukas inte deras risfält, eftersom de 32 Ibid, s. 36f 33 Gregow (2001) 34 Ismi (2004) 35 WDM (2003) 15

16 inte kan konkurrera med risimporten från USA. Ironiskt nog är det riset subventionerat i USA. 37 När fattiga länder tar bort sina handelshinder medan rika länder behåller sina uppstår en konkurrens där de fattiga länderna inte har en chans. T.ex. så sätts lokala jordbruk i u-länder under hård konkurrens från subventionerade jordbruksprodukter från EU. Tyngdvikten på utvidgning av export har inneburit att länderna blivit betydligt mer integrerade i den globala handeln som exportörer av råvaror. För de afrikanska länderna söder om Saharas (SSA) del har det inneburit att handelns andel av BNP mellan 1989 och 1999 stigit från 78,1% till 95,6%. Detta har tyvärr varken haft positiva effekter på utlandsskulderna eller på fattigdomen. Mellan växte SSAs per capitainkomst med 36%, vilket kan jämföras med en minskning med 15% under perioden Privatiseringen i u-länderna har varit en utdragen process. En orsak till detta är att det ofta funnits motstånd inom regeringarna, då intresseallianser mellan ledningarna i statsföretagen och den politiska eliten varit starka. En annan anledning är svårigheten att värdera företagen på kapitalmarknader som är outvecklade. Den kanske viktigaste anledningen är dock bristen på köpare. Då många av företagen karaktäriserades av stora förluster är det inte konstigt att intresset bland privata köpare varit svagt. Bristen på inhemskt kapital är också ett problem, och att sälja till utländska investerare kan vara känsligt. 39 Många kritiker till SAP menar att liberalisering och privatisering är en dålig strategi för att utveckla världens fattigaste länder. Detta motiveras med att dessa länder, som knappt börjat industrialiseras, inte är mogna för den konkurrenssituation som uppstår. Istället menar många att vikten bör läggas på att främja investeringar och att till viss del skydda dessa från konkurrens. I de lite rikare skuldsatta länderna där ekonomin redan var på väg uppåt och där infrastrukturen var något mer utvecklad har SAP gett bättre resultat. 40 Privatisering är vanligen sammankopplat med uppsägningar och lönesänkningar. Ghana är ett land som har drabbats allvarligt av den privatisering som SAP innebar i dess guldbrytarindustri, som är Ghanas främsta källa till inkomst och utländskt kapital. Massiva privatiseringar infördes 1986 tillsammans med generösa incitament för uppköpande företag 36 Gregow (2001) 37 Ismi (2004) 38 Ibid 39 Ibid, s 63ff 40 Jubel.org 16

17 som innebar att upp till 95% av vinsten kunde skickas till utländska konton samt att skatt och tull inte behövde betalas. Utöver det så minimerades kraven på miljöpolicy. Dessa reformer lockade multinationella företag att investera i guldindustrin och produktionen fick ett rejält uppsving. Idag är 70-85% av den storskaliga gruvindustrin utlandsägd, vilket innebär att väldigt stor del av vinsterna inte når Ghanas ekonomi och folk. Privatiseringar i samband med SAP har inte bara påverkat Ghanas mest lukrativa industri (guld), utan även dess mest grundläggande och nödvändiga: vatten. Detta har lett till att konsumenterna måste täcka kostnaderna för att vattnet skall finnas tillgängligt, vilket inneburit alltför höga kostnader för de redan fattiga. 35% av Ghanas befolkning har ej tillgång till säkert vatten, och den siffran förväntas stiga Investeringar När ett land är under anpassning finns en osäkerhet i ekonomin, vilket naturligtvis gör investeringar osäkra. En rationell investerare skjuter upp sina investeringar till dess att ekonomin känns säkrare, varför man kan förvänta sig en paus i investeringarna under anpassningstiden. Detta var just vad som hände i 27 av de 42 länderna under SAP. Förhållandet mellan investeringar och BNP föll i anpassningsperioden, framför allt i Afrika Söder om Sahara (SSA) och i Latinamerika. I 9 av dessa 27 länder började investeringarna att återhämta sig i perioden som följde anpassningen, men för många av de andra är det ännu för tidigt att säga något. Av de 13 SSA-länder som upplevde sjunkande förhållande mellan investeringar och BNP under anpassningen var det bara tre som började återhämta sig i perioden som följde. Det är av stor vikt att reformer, strategier och prioriteringar är så transparanta och offentliga som möjligt för att inge förtroende åt investerare. 42 I jakten på internationellt kapital och investeringar från stora företag har många länder sänkt sina krav på miljöhänsyn, vilket bl.a. inneburit rovdrift på naturtillgångar och att restriktioner för utsläpp saknas. Dessutom har många små lokala industrier slagits ut i konkurrensen med multinationella jättar. 43 Ett annat problem är att de incitament som skapats för utländska investeringar har lett till att multinationella företag fått mycket makt, vilket urholkar mottagarlandets förmåga att bestämma över sig själv och sin befolkning Ismi (2004) 42 Jayarajah & Branson (1995), s. 126ff 43 Larsson (2000) 44 SAPRIN (2000), s

18 I en undersökning som jämför mottagare och icke-mottagare av SAP bland de fattigaste länderna visas att länderna under SAP upplevt ett större fall i investeringar. 45 Även Larsson (1994) kommer i sin rapport om SAP fram till att investeringar ej ökat i tillfredsställande grad. 4.4 Utgifter och Intäkter SAP har medfört att sammansättningen av statliga intäkter och utgifter i mottagarländerna har förändrats. I Tabell 3 redovisas hur förändringarna i sammansättningen av utgifter fördelats. På kort sikt är det svårt att öka det statliga sparandet, och de flesta länder svarar då istället med att skära ned på utgifterna genom att minska de statliga investeringarna. Detta är generellt sett negativt, då viktiga områden för tillväxt och utveckling, så som social och fysisk infrastruktur, lätt drabbas. 46 Erfarenheterna visar att nedskärningarna fått oplanerade effekter på områden som är ytterst väsentliga för ett lands långsiktiga utveckling. Tabell 3 Procentuell förändring av utgifternas andel av BNP Låginkomstländer Mellaninkomstländer Afrika Söder om Sahara Totala utgifter +45% -16% -21% Jordbruk +/- 0% -17% -18% Infrastruktur -21% -36% -57% Sociala utgifter +19% -26% -22% Ekonomiska affärer +16% -29% -39% Försvar +16% -13% -53% Allmän offentlig service +111% -12% -10% Den procentuella förändringen definieras som förändringen som skett före och efter anpassningstiden. dvs. efter genomförd SAP. Källa: Jayarajah & Branson (1995), s. 134 I låginkomstländerna har den viktiga utgiftsposten infrastruktur, som anses vara av stor vikt för långsiktigt hållbar utveckling, fått en minskad andel av BNP efter SAP. Denna trend bör vändas, eftersom dessa investeringar är nödvändiga för en hållbar framtida utveckling. Andelen av BNP som går till utgifter för social utveckling har visserligen ökat i låginkomstländerna, men 3,7% av BNP är ändå lågt jämfört med internationell standard. De kraftiga minskningarna i prioritet för utgifter inom ekonomiska, sociala och infrastrukturella områden i mellaninkomstländerna visar att ökade skatteintäkter är av oerhörd 45 Nafziger (1997), s Larsson (1994), s. 46f 18

19 vikt. Om inte allokeringen av skatter förbättras kan det innebära att de positiva effekter som SAP medfört inte håller i sig. Afrika Söder om Sahara (SSA) har minskat sina utgifter inom alla poster, men för att SAP ska medföra långsiktiga fördelar krävs att produktionsorienterade investeringar, såsom infrastruktur och jordbruk, ges ökad prioritet. 47 Fattigdomsproblemen har fördjupats av de kraftiga statliga nedskärningarna, och i flera fall har den mindre expansiva budgetpolitiken lett till djupare recession. Nedskärningar av sociala utgifter har fått negativa följder för bl.a. barnadödligheten, undernäring, skolgång och analfabetism. 48 T.ex. så minskade utgifterna för sjukvård i Zimbabwe från 6,4% av totala utgifter 1990 till 4,3% 1996 (SAP infördes 1991). Detta innebär att budgeten per capita för sjukvård föll från USD 22 till USD 11. Detta, tillsammans med det faktum att avgifter för sjukvård samtidigt steg dramatiskt, gör det fullt förståligt att befolkningen blivit otroligt lidande. I Zimbabwe minskade utgifterna för grundskola med 36%, och lärarlönerna föll med minst 26%. Vidare blev resultatet i Zimbabwe att 25% av dem som arbetade inom den offentliga sektorn blev av med sina jobb och arbetslösheten var uppe i mellan 35% och 50%. Reallönerna sänktes med 26% på fem år och under samma period minskade den privata konsumtionen med 37%. 49 För att kunna analysera resultaten av SAP har Världsbanken för varje land definierat en anpassningsperiod, vilken i de flesta fallen startar med tidpunkten för det första lånet och slutar vid tidpunkten ett år efter den sista utbetalningen. Detta har gjorts eftersom olika länder började med SAP vid olika tidpunkter och eftersom programmen dessutom också har hållit på olika lång tid. Den genomsnittliga anpassningstiden för de länder som analyseras är 3,8 år. 50 En av de största källorna till kritik av SAP är att de sociala kostnaderna varit för höga. Exempel på kritiserade aspekter är: Nedskärning i statliga subventioner (t.ex. mat, bränsle, vatten och kollektivtrafik) Minskning av social service, däribland sjukvård och skola. Allmänna nedskärningar inom staten Jayarajah & Branson (1995), s. 133ff 48 Nafziger (1997), s Ismi (2004) 50 Jayarajah & Branson (1995), s. 115ff 51 Grusky (2000) 19

20 I tabell 4 kan man se att SAP har åstadkommit bättre resultat på intäktsstsidan än på utgiftssidan. Utformningen av skattereformer har i stort sett varit lyckade. Många gånger har dock förväntningarna på snabba resultat varit överoptimistiska. Men väl genomförd finns reformer kvar för långsiktiga resultat, vilket egentligen är vad strukturell anpassning handlar om. 52 Resultaten som SAP haft på intäkterna varierar dock mellan olika grupper av länder. Låginkomstländerna visar lovande intensifiering av skatteinkomster och diversifierade inkomstkällor. Dessutom borde den nya inkomststrukturen minska efterfrågan på att staten ska dra in skatteintäkter, eftersom tonvikt ligger på indirekta skatter. Mellaninkomstländerna har inte åstadkommit så tydliga förändringar vad gäller sammansättningen av inkomst. För Afrika Söder om Saharas del så har kompositionen av de totala intäkterna varierat något mer än för de andra länderna, men effekten på de totala intäkterna har trots det inte varit stor. 53 Tabell 4 Procentuell förändring av de statliga intäkternas andel av BNP Låginkomstländer Mellaninkomstländer Afrika söder om Sahara Totala intäkter +18% -3% -5% Skatteintäkter +17% -1% +2.5% Varuskatt +51% +3% +29% Inkomstskatt +2% +5% -24% Skatt (handel) -19% -3% +26% Andra skatter +1% -33% -80% Icke-skatteintäkter +19% -14% -52% Den procentuella förändringen definieras som förändringen som skett före och efter anpassningstiden. dvs. efter genomförd SAP. Källa: Jayarajah & Branson (1995), s. 134 Genom att de statliga utgifterna har minskat stort för att frigöra medel för att återbetala utlandsskulder har många negativa sidoeffekter uppkommit som beskrivs nedan. 4.5 Ägarskap, Utformning och Sociala Effekter Världsbanken har i sina utvärderingar uppmärksammat vikten av mottagarlandets ägarskap, dels för att reformer ska kunna lyckas i sin implementering och dels för att de positiva effekterna ska bli långsiktigt hållbara. Trots detta så har SAP saknat detta deltagande både i teorin och i praktiken, då Världsbanken och IMF spelat en aktiv roll i u-ländernas ekonomiska politik. 54 Kritiker menar att IMF och Världsbanken erbjudit hjälp omöjlig för många länder att 52 Ibid, s Ibid, s. 133ff 54 Ibid, s. 233ff 20

21 säga nej till, men som fått förödande konsekvenser. 55 Ägarskap är inget som direkt kan mätas, men en bedömning av nivå kan göras utifrån variabler som rör grad av initiativ från mottagarlandet, samstämmighet bland beslutsfattare, politisk vilja bland ledare och involvering av det civila samhället. Statistiska analyser ger positivt signifikanta korrelationer mellan vad som anses vara lyckade program och låntagarlandets ägarskap. 56 I Tabell 5 redovisas hur olika nivåer av ägarskap i mottagarland hänger samman med till vilken grad Världsbankens utvärderingsorgan finner resultaten av SAP tillfredsställande. Tabell 5. Korrelationer mellan resultat av program och mottagarlandets ägarskap Resultat av SAP Låntagarens Högst Tillfredsställande Otillfredsställande Väldigt Totalt ägarskap tillfredsställande otillfredställande Väldigt högt Högt Lågt Våldigt lågt Totalt Källa: Jayarajah & Branson (1995), s. 233ff De länder som visat hög och konsistent nivå av ägarskap är Chile, Indonesien, Korea och Mauritius. Av de länder med väldigt högt ägarskap visade så många som 15 av 16 länder tillfredsställande eller högst tillfredsställande resultat. Till gruppen med lägst nivå av ägarskap tillhör bl.a. Cote d Ivoire, Nigeria, Sudan, Tanzania och Zaire. I denna grupp visade 14 av 17 länder otillfredsställande eller väldigt otillfredsställande resultat. Nästan alla länder som uppvisat hög grad av ägarskap karaktäriseras av relativt stabila politiska miljöer. Detta är viktigt för att långsiktig planering skall kunna genomföras och lyckas. 57 I majoriteten av de u-länder som genomgått strukturanpassning kännetecknades ekonomin inte bara av några enstaka störningar, utan hela ekonomin var i obalans. Åtgärder för att komma över vissa störningar ledde inte alltid till förbättringar, då hela ekonomin var i behov av reformering. 58 SAP innebar krav på ett mer eller mindre färdigt paket med reformer till mottagarländerna. Grundorsakerna till olika fattiga länders problem är dock inte alltid desamma, vilket innebar att lösningen på problemen inte alltid kunde nås genom att implementera SAP-paketet. 59 Något som starkt ifrågasätts vad gäller SAP och som gör fenomenet kontroversiellt är just att samma recept för framgång föreskrivs till alla länder i tredje världen, utan hänsynstagande till de stora skillnader som ofta finns mellan olika länder 55 Ismi (2004) 56 Jayarajah & Branson (1995), s. 233ff 57 Ibid, s. 233ff 58 Larsson (1994), s. 51 ff. 21

22 och regioner. Strukturanpassningsprogrammen var sällan nationellt utformade, då IMF och Världsbanken ofta bestämde dess innehåll. Konditionaliteten var detaljerad, med villkor som fick lov att vara uppfyllda innan utbetalningar kunde göras ( ex-ante-villkor ), vilket gjorde SAP till ett komplicerat projekt. 60 SAP kännetecknades av tyngd på begränsad statlig makt, vilket inte alltid stämde överens med de exempel som finns där fattiga länder skapat utveckling och tillväxt. Japan och Sydkorea är två exempel där man lyckats med detta, och där starka stater varit en avgörande ingrediens. Därav kom att länder som Japan och Sydkorea utförde påtryckningar för behovet av god samhällsstyrning (good governance) istället för avreglering och frånvaro av statlig politik. 61 God samhällsstyrning, och därmed legitimt valda regeringar, är av stor vikt för att tuffa reformer skall kunna genomföras på ett lyckat sätt. Utvecklingen som skett i länder som Japan och Sydkorea visar att Världsbankens strategi inte är den enda möjliga för att åstadkomma utveckling. Om mottagare och givare är överens om vilken politik och vilka strategier som behövs, kan man tycka att inga villkor behövs. Larsson menar att när parterna har olika åsikter kan anpassningsbiståndet ses som ett sätt för "givaren" att "köpa" reformer som mottagaren egentligen inte vill genomföra. Världsbanken ser naturligtvis inte på anpassningsprogrammen på samma sätt, då de istället formulerar det som att de bara vill finansiera en "bra politik" och inte en "dålig politik". 62 Denna problematik finns inbakad i all former av utvecklingshjälp, då några slags krav alltid måste finnas skrev före detta Världsbanksordföranden Willi Wappenhans en rapport där kvaliteten på bankens projekt kritiserades. Wappenhans poängterar särskilt att prestige och karriärmöjligheter inom banken baserades mer på beredning och utbetalning av nya lån än på att säkerställa relevans, kvalitet och långsiktig inverkan av redan utbetalda lån. 63 I en oberoende undersökning om effekterna av IMF:s stabiliseringsprogram visar Killick m.fl. att så mycket som 52% av de IMF-avtal som tecknades mellan avbröts i förtid. 59 Stiglitz (1998) 60 Larsson (1994), 56f 61 Ibid, s Ibid, s Degnbol-Martinussen, Engberg-Pedersen (2003), s

23 Misslyckandena berodde på att mottagarländerna inte levde upp till kraven uppställda av IMF. Studien visar också att mottagarländer med hög andel jordbruksexport och med stora skulder var överrepresenterade vad gäller avbrutna IMF-avtal. Tanken med SAP var att mottagarländerna skulle bistås för att komma över tillfälliga underskott i betalningsbalansen, men undersökningen visar att SAP blivit ett mer eller mindre permanent inslag i den ekonomiska politiken. 64 Även om SAP medfört positiva effekter så har många upprörda röster höjts när man diskuterar fördelningen av det ökade välståndet. 65 Privatisering av sjukvården har minskat tillgången på nödvändig sjukvård i Afrika. Det har inneburit att sjukvården blivit dyrare, och på så sätt stängt ute de fattiga som inte har råd att betala. På så sätt har ekonomisk och social ojämlikhet förstärkts. Länderna har tvingats offra sociala behov för att uppnå de uppsatta makroekonomiska målen. 66 Privatisering inom annan samhällsservice, har liksom för sjukvården inneburit ökade avgifter och att de fattiga blir ogynnsamt drabbade. 67 Detta kan både ha bidragit till att antalet fattiga ökat och att fattigdomen blivit djupare. Mellan var 70 u-länder under så många som 566 strukturanpassningsprogram. Många av dessa länder har sedan dess upplevt ökad fattigdom, ökad hunger och minskade hälso- och sjukvårdssektorer. Utöver det har problemet som SAP skulle lösa, u-ländernas skuldsättning, ökat katastrofalt Skuldsituationen Världsbanken har data för hur skulden utvecklats efter anpassningen för 34 av 42 länder som varit under SAP. 21 av dessa länder har en hållbar skuld, vilket definieras som att deras förhållande mellan skuld och BNP är sjunkande efter strukturanpassningen. Detta innebär att 13 av länderna under anpassning har en ohållbar skuld efter SAP, dvs. stigande skuldkvot (stigande förhållande mellan skuld och BNP). Av de 34 länderna är det framför allt de med mellaninkomst som visar upp en hållbar skuld, medan låginkomstländerna och länderna söder om Sahara oftast har icke hållbara skuldnivåer. Problemet med fortsatt ohållbara skuldnivåer är ett problemområde som SAP i stor utsträckning har misslyckats med att motverka Gunnarson (1994), s. 38f 65 Mikesell (1983), s. 30f 66 Colgan, Ann-Louise (2002) 67 WDM (2003) 68 Ismi (2004) 69 Jayarajah & Branson (1995), s. 123ff 23

24 Mellan 1990 och 1995 lånade IMF ut $673 miljoner per år till de svårast skuldsatta länderna, vilket var mycket mindre än dessa länders kostnader för att hålla efter sina tidigare lån till IMF. Nya lån användes alltså för att betala av gamla. Andra studier än Världsbankens egna har visat att så mycket som 91,5% av de svårt skuldsatta länder under strukturanpassning upplevt ökningar av deras skuldkvot. 70 Under perioden har Afrikas totala utländska skuldbörda ökat med mer än 500%, vilket ger en tydlig bild av att skuldproblemen ej lösts där. Afrika betalar $15 miljarder per år i räntor och amorteringar, vilket är mer än vad som kommer in i form av bistånd, nya lån eller investeringar. 71 Detta gör det svårt för de drabbade länderna att försöka minska sin skuldbörda. Skuldbördan innebär också att resurser inte alltid frigörs till områden som är viktiga för utveckling uppskattades det att de afrikanska länderna söder om Sahara betalade fyra gånger så mycket på sina utländska lån än vad de spenderade på sin befolknings hälsa. 72 UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) menar att ekonomiska prestationer bland de 12 minst utvecklade länderna under SAP inte skiljer säg nämnvärt från de minst utvecklade länderna som inte varit mottagare av SAP. 73 Erfarenheterna som beskrivits här implicerar att en bättre strategi behövs för att lösa skuldproblematiken och för att komma till rätta med de negativa sidoeffekterna. Skuldsituationen kan förbättras genom att ändra kombinationen av följande fyra variabler: storleken på skulden, räntenivån, budgetunderskottet och tillväxten. Individuella strategier för hur varje enskilt land skall kunna förbättra skuldsituationen gör det möjligt att använda de strategier som är bäst lämpade för varje enskilt land. 70 Grusky (2000) 71 WDM (2003) 72 Colgan, Ann-Louise (2002) och Ismi (2004) 73 Nafziger (1997), s

25 5. BUDGETSTÖD GENTEMOT SAP Erfarenheterna och kritiken som beskrivs ovan visar på viktiga områden som behöver bättre strategier och program för att förbättras, för att de i sin tur ska kunna underlätta skuldproblematiken på ett långsiktigt hållbart sätt. Flera alternativ till SAP, och även vidareutveckling av SAP, har framkommit under det senaste decenniet. Jag har valt att gå djupare in på att jämföra SAP med just s.k. budgetstöd från svenskt håll, eftersom båda dessa strategier ämnar hjälpa skuldsatta länder. SAP innebär visserligen att lån ges till skuldsatta länder, men utformningen av lånen (mjuka) och orsaken bakom dem gör ändå att man kan dra paralleller med budgetstöd, som ges som rent bistånd (dvs. med 100% gåvoelement). Budgetstöd har inte som huvudmål att förbättra skuldsituationen i mottagarländerna, men däremot så ges det bara till länder med skuldproblem. Om långsiktig hållbarhet i utvecklingen skall åstadkommas, vilket står som fokus för budgetstöd, måste skuldproblemen minska. Det är inte långsiktigt hållbart att ha så stora utgifter på något som inte direkt kan leda till någon slags avkastning. Skuldproblemen hänger nästan alltid ihop med underutveckling inom olika områden, och där har budgetstöd möjlighet att genom att verka på en bredare front skapa en mer hållbar utveckling, som i sin tur kan göra skuldproblemen mindre signifikanta. Ett av SAPs främsta tillkortakommanden var just att skuldsituationen i mottagarländerna många gånger försämrades, vilket var precis vad SAP skulle motverka. Budgetstöd torde ha större potential att komma tillrätta med detta problem. Budgetstödet lägger vikten på s.k. PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers), och därmed på mottagarlandets egna prioriteringar. Även Världsbanken använder sedan 1999 PRSPs som styrdokument. Eftersom skuldproblem och allmän underutveckling hänger nära samman kan positiv utveckling inom varierande områden föra med sig en bättre skuldsituation. För att ett land skall komma på fötter och kunna hålla sig kvar där krävs att många faktorer i samhället utvecklas jämsides. Exempel på andra faktorer än de rent ekonomiska är hälsa, demokrati, infrastruktur, jämställdhet och utbildning. Om inte utvecklingen sker på bred front och är välförankrad är det svårt att få den att bli långsiktigt hållbar. Långsiktigt hållbar utveckling och en hållbar skuldsituation är två goda mål som går hand i hand. 25