Söderhamns kommun. Ansvarsgranskning av Barn- och utbildningsnämndens styrning, ledning och kontroll. Revisionsrapport

Transkript

1 av Barn- och utbildningsnämndens styrning, ledning och kontroll KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 12

2 Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Genomförande 2 4. Granskningens styrmodell 2 5. Mål och uppdrag Bakgrund 3 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler Bakgrund 4 7. Mål och strategier inom produktion Bakgrund 7 8. Effekter och måluppfyllelse Bakgrund 9 9. Styrning och kontroll Bakgrund 9

3 1. Bakgrund År 2000 inträffade ett antal förändringar i lagstiftning och god revisionssed som påverkade kommunrevisionens arbetssätt. En av dessa förändringar var att varje nämnd skall granskas varje år. För att göra detta på ett meningsfullt sätt har revisorerna under 2004 valt att genomföra sammanträffanden med nämndordförande och förvaltningschef för genomgång av verksamheten efter generella frågeställningar avseende styrning och kontroll inom områdena mål, resurser, produktion och effekter. 2. Syfte Granskningen skall ge en översiktlig bild av nämndens styrning/kontroll av verksamheterna. Detta blir ett av flera underlag för revisionens ansvarsprövning och syftar dessutom till att verka för en förbättrad styrning av nämndens verksamhet. Vår ambition är att verka för att nämnden har eller får en självbedömning av verksamheten och verksamhetens styrning som leder till en ständig förbättrad grad av måluppfyllelse. Avsikten är alltså att fortlöpande under året söka verifiering av givna svar och varje år följa upp med nya sammanträffanden på såväl politisk som tjänstemannanivå. Revisorernas huvudsakliga uppgift enligt kommunallagen är att pröva om: - Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. - Räkenskaperna är rättvisande. - Den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. Granskningen har utgått från uppgiften och varit inriktad på följande frågeområden: Mål och uppdrag. - Ekonomiska resurser. - Mål och strategier inom resursområdena ekonomi, personal, IT, lokaler och upphandling. - Mål och strategier inom produktionen. - Effekter, måluppfyllelse, styrning och intern kontroll. 1

4 3. Genomförande Granskningen har genomförts genom att nämndens ordförande och förvaltningschef har besvarat en enkät. Med utgångspunkt från enkätsvaren har förtroendevalda revisorer med revisionsbiträde intervjuat ovanstående företrädare. 4. Granskningens styrmodell Som utgångspunkt för granskningen har en allmänt vedertagen och mycket enkel styrmodell använts. Styrmodellen innehåller huvuddelarna mål, resurser, produktion och effekt samt styrningen i centrum. Modellen inleds med målsättningsprocesser och avslutas med konstaterande om måluppfyllelse. Tankemodellen i stort är att mål formuleras i kronor och uppgift, att resurser anskaffas och förädlas, att produktion/prestationer utförs, att effekter uppnås och slutligen att måluppfyllelse värderas. Hela denna verksamhetsmodell har någon form av styrning/intern kontroll. Dessa senare begrepp betraktar vi som synonyma. Modellen illustreras nedan: Mål Resurs Styrning Effekt Produktion I det följande redovisas de synpunkter som framkommit av granskningen. Först på varje avsnitt, fr.o.m. kapitel 5, kommer en bakgrund som följs av styrmodellen för granskningen, därefter redovisas i kursiv stil inriktningen på frågorna och avslutningsvis redovisas resultatet och vår bedömning. 2

5 5. Mål och uppdrag 5.1 Bakgrund Kommunens kostnader regleras noga genom budgetanslag. Någon intäktssida i företagsekonomisk mening finns dock ej. Nyttan är den service som medborgarna erhåller i enlighet med de mål som demokratiskt fastställs inom kommunen. Målen utgår från en uppgift vanligen uttryckt i nämndens reglemente. Målen är i vissa kommuner uttryckta av fullmäktige i samband med att den ekonomiska budgeten fastställs. För detta anslag skall följande åstadkommas. I andra kommuner ges inte direkt samband mellan anslag och mål, men nämndernas mål är fastlagda av fullmäktige vid andra tillfällen än vid budgetbeslutet. Om målen inte samlas upp vid särskilda tillfällen uppstår ett problem att hålla reda på alla mål och direktiv som kommunfullmäktige givit och följaktligen bör följas upp. I några kommuner görs i samband med årsberättelsen en inventering av vilka mål och andra direktivgivande beslut som fullmäktige ålagt nämnderna samt hur de besvarats. En viktig uppgift för revisionen enligt god revisionssed är att granska om fullmäktiges beslut efterlevs av nämnderna. För att kommunen skall vara fullt reviderbar erfordras därför att målen är tydligt uttalade och antagna av fullmäktige. Samma gäller egentligen för god demokratisk styrbarhet inom kommunen. Styrmodellen - In till måldelen går en konstaterad och utvärderad måluppfyllelse. Ut från måldelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Inom detta område har revisionen granskat förekomsten av mål och målsättningsprocesser samt hur dessa är demokratiskt förankrade i fullmäktige. Andra frågor inriktades på om målen upplevs som ändamålsenliga av nämnden och att de är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Avslutningsvis ställdes frågor om målen står i överrensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser och om medborgarna har informerats om målen. Mål Dokumenterade mål för nämnden finns genom bl a reglementen, budget, verksamhetsplaner och lagstiftning. Målen överrensstämmer med fullmäktiges fastställda mål och lämnade uppdrag. Företrädarna anser att målen upplevs som ändamålsenliga men att de kan utvecklas och att nämndens mål och verksamhet bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas. Ledningens uppfattning är att målen är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Medborgarna har informerats om nämndens mål genom budgethandlingar, hemsidan, media och riktad information. 3

6 Påståendet att målen står i överensstämmelse med tilldelade ekonomiska besvarades med delvis. Kopplingen anses svag mellan mål och medel. Systematiska omvärldsanalyser genomförs återkommande och det pågår ett arbete med framtagande av en riskanalys. Området målsättningar och efterlevnad synes mycket starkt och det pågår ett aktivt arbete att vidareutveckla området. Vår uppfattning är dock att nämndens förtroendevalda bör vara ännu mer aktiva vid framtagandet av nämndens målsättningar. Rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän kan i detta avseende tydliggöras. Vi rekommenderar att nämnden upptar en diskussion om rollfördelningen. Ett stort problem är naturligtvis att nämndens mål inte harmoniera med de ekonomiska förutsättningarna. Vår uppfattning är målen måste korrigeras, alternativt kan omprioritering av de ekonomiska resurserna genomföras. 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 6.1 Bakgrund Under detta avsnitt behandlas ekonomiska resurser samt även resurser i form av personal, lokaler, IT och upphandlade resurser. Hit hör både anskaffning/rekrytering, underhåll/omsorg, förädling/kompetensutveckling och avslut/avgång/pension. Styrmodellen - In till resursdelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Ut från resursdelen går en för produktionen färdig och kompetent "resursuppsättning". Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbetsprocesser med avseende på resurser. Med resurser avses dels ekonomiska resurser dels andra resurser som personal, lokaler, IT och upphandling av varor och tjänster. Inom ekonomiska resurser behandlas budgetering och budgetuppföljning. Inom de andra resursområdena behandlas frågor som policies, inriktning, planer, förhållningssätt, systematiska arbetsinsatser etc. 4

7 Ekonomiska resurser Styrningen upplevs som god inom frågeområdena på ekonomiska resurser. Formerna för ekonomisk uppföljning, redovisning och budgetering bedöms som tillräckliga. Likaså anses det att analyserna kring den ekonomiska uppföljningen är tillräckliga. Ordföranden och förvaltningschefen bedömer att alla berörda medarbetare får information om resultatet av uppföljningar och mätningar av olika slag. Även påståendet att nämnden fattar tillräckliga beslut för att kunna hålla den budget som beslutas av fullmäktige besvarades med ja. Det enda påståendet som inte bejakades var om orsaker till avvikelser analyseras och åtgärder vidtas för att undvika underskott och brister i kvalitet. Företrädarna ansåg att det är diskutabelt om det vidtas åtgärder avseende bristande kvalitet. Det är positivt att nämnden bedömer att de har en god styrning inom området och att kontinuerlig utveckling pågår. Vi kan dock konstatera att nämnden i förhållande till upprättade prognoser och delårsbokslut inte har fattat tillräckliga beslut för att hålla fullmäktiges fastställda budget. I detta avseende krävs ytterligare ansträngningar. Personal Inom kommunen finns en personalpolicy som har behov av uppdatering. Förvaltningen bedriver ett systematiskt arbete med intern kontroll av hälsotillståndet, trivsel m.m. bland personalen. Medarbetarsamtal genomförs årligen med alla anställda. En jämställdhetsplan finns. Det sker återkommande ledarutvecklingsinsatser inom förvaltningen. Det finns inga skriftliga planer för personalförsörjning och kompetensutveckling. Planer uppgavs vara under upprättande. Reglerna för bisysslors förekomst och godkännande är enligt de intervjuade delvis kända. Vid granskningstillfället saknades dock, enligt vårt synsätt, en utvecklad metodik och systematiska kontroller. Förvaltningen har dock goda ambitioner inom området. Vår bedömning är att stora delar inom området personella resurser fungerar väl på förvaltningen, utvecklingsarbete kan och bör dock genomföras. en avser kommunen som helhet och nämnden är i behov att kommunstyrelsen och dess förvaltning intar en betydligt mer aktiv roll inom områdena. Inom riket som helhet är det relativt svårt att rekrytera personal till delar av nämndens befattningar. En grundläggande nyckel för att kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet är tillgången på kompetent personal. Vi anser det väsentligt att nämnden är aktiv i arbetet och att det leder till att konkreta planer för kompetensutveckling och personalförsörjning upprättas. 5

8 Vi rekommenderar att den befintliga personalpolicyn uppdateras och att metodik utvecklas för kontroll av bisysslor enligt gällande lagstiftning och allmänna bestämmelser. IT De datoriserade verksamhetsstöden som användas inom verksamheten uppges delvis fylla kraven på ändamålsenlighet och effektivitet. Personalen får delvis utbildning för ett ändamålsenligt nyttjande av systemen. Det finns ingen IT-policy med riktlinjer som säkerställer ett ändamålsenligt nyttjande av systemen inklusive adekvat utbildning. De datoriserade verksamhetsstöden är enligt uppgift utformade och används så att informationsinnehållet över tid är och blir tillgängligt, riktigt, spåbart och ur sekretessynpunkt korrekt hanterat. Någon informationssäkerhetspolicy med riktlinjer för att säkerställa detta finns dock ej. Samarbetet och stödet från den utkontrakterade IT-avdelningen bedöms inte som tillfredställande. Det finns delvis avtal mellan parterna som reglerar förutsättningarna. Säkerhetsfrågor inom IT-området är delvis komplexa och kommunens olika förvaltningar kan inte på egen hand följa utvecklingen och upprätta anpassade regler för att neutralisera olika hot och risker. För förvaltningarna är det väsentligt att det inom kommunen som helhet finns en hög kompetens, inom området, som kontinuerligt stödjer utvecklingen. Vi anser att det finns betydande otydligheter gentemot den utkontrakterade IT-verksamheten och förhållandet blir inte bättre av att det saknas tydliga avtal. Nämnden måste snarast agera. Upphandling av varor och tjänster Kommunen har en dokumenterad inköps/upphandlingspolicy. Det finns upprättade föreskrifter för direktupphandling inom förvaltningen. Avtal som finns med externa leverantörer är, enligt uppgift, skriftliga. Avtalen anger hur uppföljning/avstämning skall utföras. Området synes fungera tillfredsställande. Nämnden och förvaltningen är nöjd med det stöd de får genom Inköp Hälsingland. I upphandlingsfrågor är det väsentligt att det kontinuerligt erbjuds utbildning dels i Lagen om offentlig upphandling, dels om kommunens interna regler för upphandling. Lokaler Nämnden har en antagen lokalförsörjningsplan. Det finns delvis en organisation/funktion (inklusive tydlig ansvarsfördelning) för lokalfrågor. Det pågår ett arbete med att förtydliga ansvaret för nämndens lokalfrågor. 6

9 Vår bedömning är att antagna lokalförsörjningsplaner, för framförallt de större nämnderna, underlättar den långsiktiga planeringen. Det är positivt att det finns en upprättad plan och att det pågår utvecklingsarbete inom området. 7. Mål och strategier inom produktion 7.1 Bakgrund Produktionen består av det som vanligen kallas kärnprocesser d v s utförandet av de tjänster som erbjuds medborgarna. Till produktionen räknas utvecklingen av tjänsterna och utvecklingen av inre arbetsmetoder och arbetsorganisation för att åstadkomma god produktivitet. De mest väsentliga processerna handlar om, förutom själva leveransen till medborgarna, kvalitet i tjänsterna, miljöhantering, säkerhet, beredskap samt fortlöpande analys av produktionsdata och nyckeltal. Styrmodellen - In till produktionsdelen går en effektiv och anpassad "resursapparat". Ut från resursdelen går utförda prestationer. Inom detta område har revisionen granskat nämndens produktion/verksamhet d v s kvalitet, miljö, arbetsmetoder och arbetsorganisation, säkerhet och beredskap samt prestationer/jämförelsetal. Kvalitet Kommunen som helhet har inte något beslutat kvalitetssystem eller någon policy för ändamålet. Nämnden bedriver dock ett aktivt arbete inom området och har antagit en plan för kvalitetsarbetet. Förvaltningen arbetar systematiskt med att utveckla kvalitet i de tjänster som ges till medborgarna. Utvärdering sker årligen med avseende på de mål som satts i planen. Vår bedömning är att nämnden och förvaltningen har goda ambitioner inom området. Kommunen som helhet saknar dock ett gemensamt ledningssystem för kvalitetsfrågorna. Miljö Nämnden har delvis antagit en plan för det egna miljöarbetet och arbetet utvärderas/avstäms årligen mot satta mål. Kommunen anlitar en konsult som miljöombud. Ombudet intervjuar förvaltningarna, ger tips, och fångar upp vilka miljöinsatser som sker. Resultatet sammanställs i ett kommungemensamt miljöbokslut. 7

10 Vi kan konstatera att nämnden har ambitioner inom området. Vår bedömning är att arbetet inom kommunen går på sparlåga. Nämnden är en länk i kommunens miljöarbete. Högst väsentligt för utvecklingen inom området är vilka ambitioner och system som fastställs på central nivå i kommunen. Kommunen som helhet saknar ett ledningssystem för miljöområdet. Säkerhet och beredskap Det finns en person med övergripande säkerhetsansvar och det finns en brandskyddsansvarig och brandskyddsombud inom förvaltningen. Förvaltningen ingår som en samverkanspart i kommunens krishantering avseende extraordinära händelser i fredstid. Det uppgavs att det finns betryggande tillträdesskydd till lokaler och information uppges även det finnas. Delvis genomförs årliga säkerhetsanalyser i förvaltningen och förvaltningens säkerhetsansvarige avger delvis en årlig rapport över utfört säkerhetsarbete. Dessa områden uppgavs vid granskningstillfället vara under utveckling. Det finns naturligtvis utvecklingsområden inom detta breda område. Nämnden har en organisation för säkerhetsfrågorna och det pågår ett utvecklingsarbete, vilket vi bedömer som positivt. Inom området har det under senare tid genomförts stora förändringar i lagstiftningen. Nämnden är dock i hög grad beroende av kommunens samlade arbete. Efter analys av enkätsvar och intervjuer med samtliga styrelser och nämnder är det vår uppfattning att det finns otydligheter i styrningen av kommunens säkerhetsarbete. Vi anser att en tydligare styrning inom området är önskvärd. Kommunens revisorer har beslutat att genomföra en djupgranskning av säkerhetsområdet Prestationer/jämförelsetal Det finns inte nyckeltal som ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling inom delar av nämndens ansvarsområde. Jämförelser görs dock systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Jämförelsetalen ingår inte som en del av verksamhetens utvärdering. Delvis görs jämförelser med andra i syfte att lära av goda exempel. Delar av området synes utvecklat. Ett konstruktivt förslag är att nämnden och förvaltningen analyserar vilka nyckeltal och vilken benchmarking som de behöver för att styra, kontrollera, utvärdera och utveckla verksamheten samt hur och på vilka sätt informationen skall presenteras. 8

11 8. Effekter och måluppfyllelse 8.1 Bakgrund Styrmodellen - Effekten uppnås hos kunden, medborgaren eller brukaren. I produktionen presenteras det som utförs i den särskilda verksamheten (produktivitet). Effektrutan beskriver vad som "sker i kundens huvud" och vilka mål som nås (effektivitet/måluppfyllelse). Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbete med uppföljning av effekter och måluppfyllelse av olika slag. Med detta avses redovisning av måluppfyllelse samt brukartillfredsställelse, informationspolicy och samverkan med andra aktörer. Måluppfyllelse och brukartillfredsställelse Nämnden har årliga avstämningar av måluppfyllelse. I förvaltningsberättelsen redovisas graden av måluppfyllelse. Brister i måluppfyllelse åtgärdas delvis eller föranleder en fördjupad utvärdering. De av fullmäktige lämnade uppdragen genomförs och redovisas. Mätning av brukartillfredsställelse görs systematiskt (vartannat år). Nämnden har delvis fastställt arbetsformer för samverkan med andra parter (t ex andra nämnder, landsting, f-kassa, arbetsförmedling, polis, kommunala bolag, ideella organisationer m m). Nämnden har inga regler för information och kommunikation med medborgarna. Enligt vår uppfattning är det av stor vikt att nämnden har fastställda regler för information och kommunikation med medborgare/brukare. Vi föreslår att arbete initieras med att upprätta en informations- och kommunikationspolicy. I övrigt synes områdena välutvecklade. Särskilt trevligt är att det genomförs mätningar av brukartillfredsställelse. 9. Styrning och kontroll 9.1 Bakgrund Begreppen styrning och kontroll är egentligen två sidor av samma sak och därmed oskiljbara begrepp. Vi har tagit upp begreppen i tre grupper: ansvar och befogenheter (inkl. delegation), styrning/styrmedel och intern kontroll. Vi ser som en ideal form att styrning utövas på ett tydligt sätt med ändamålsenliga styrmedel och att styrningen kontrolleras med en självbedömning (lika med egenvärdering eller self assessment). Därigenom får även styrningen en kvalitetskontroll. Inom detta område har revisionen granskat nämndens styrning och kontroll d v s om det finns tydliga ansvarsområden, klara spelregler och fungerande verktyg (system, rutiner m.m.) för styrning och uppföljning samt intern kontroll. 9

12 Ansvar och befogenheter Det finns en organisatorisk struktur med markerade ansvarsområden och en fastställd besluts- /delegationsordning som enligt uppgift tydligt reglerar ansvar och befogenheter. Det finns kunskap om den kommunala delegationsformen och delegaterna återrapporterar systematiskt sina beslutsområden. Ansvar och befogenheter synes vara tillräckligt tydliga. Styrning/styrmedel och intern kontroll Förvaltningen har delvis väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer, bestämmelser och instruktioner samlade i styrpärmar. Respektive styrmedel har delvis en för ajourhållning ansvarig person. Styrmedlen utvärderas delvis kontinuerligt. Påståendet att nämndens protokoll utformas informativt och i enlighet med gällande lagstiftning bejakades. Nämnden upprättar ingen årlig plan för den interna kontrollen och således återrapporteras inte arbetet årligen till kommunstyrelsen. Vi anser det ändamålsenligt att samtliga styrmedel samlas i styrpärmar och att en utveckling möjliggör att de blir utlagda i kommunens intranet. För att uppnå en kontinuerlig utvärdering bör ansvariga för ajourhållning utses. Från och med år 2000 har nämnderna enligt kommunallagen fått ett utökat ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har i sin tur fått ett utökat ansvar att granska om nämnderna sköter sin intern kontroll. Nämnden har en mycket viktig uppgift att fylla för att kommunen som helhet skall uppnå ett ändamålsenligt regelverk för intern kontroll. Vi är medvetna om att det finns stora brister i kommunens övergripande system för intern kontroll. Situationen ursäktar dock inte nämnden och vi menar att dagens situation inte är tillfredsställande. Ett aktivt utvecklingsarbete inom området måste snarast initieras. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig 10