Söderhamns kommun. Ansvarsgranskning av Omvårdnadsnämndens styrning, ledning och kontroll. Revisionsrapport. KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 13

Transkript

1 av s styrning, ledning och kontroll KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 13

2 Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Genomförande 2 4. Granskningens styrmodell 2 5. Mål och uppdrag Bakgrund 3 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler Bakgrund 4 7. Mål och strategier inom produktion Bakgrund 7 8. Effekter och måluppfyllelse Bakgrund Styrning och kontroll Bakgrund 10

3 1. Bakgrund År 2000 inträffade ett antal förändringar i lagstiftning och god revisionssed som påverkade kommunrevisionens arbetssätt. En av dessa förändringar var att varje nämnd skall granskas varje år. För att göra detta på ett meningsfullt sätt har revisorerna under 2004 valt att genomföra sammanträffanden med nämndordförande och förvaltningschef för genomgång av verksamheten efter generella frågeställningar avseende styrning och kontroll inom områdena mål, resurser, produktion och effekter. 2. Syfte Granskningen skall ge en översiktlig bild av nämndens styrning/kontroll av verksamheterna. Detta blir ett av flera underlag för revisionens ansvarsprövning och syftar dessutom till att verka för en förbättrad styrning av nämndens verksamhet. Vår ambition är att verka för att nämnden har eller får en självbedömning av verksamheten och verksamhetens styrning som leder till en ständig förbättrad grad av måluppfyllelse. Avsikten är alltså att fortlöpande under året söka verifiering av givna svar och varje år följa upp med nya sammanträffanden på såväl politisk som tjänstemannanivå. Revisorernas huvudsakliga uppgift enligt kommunallagen är att pröva om: - Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. - Räkenskaperna är rättvisande. - Den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. Granskningen har utgått från uppgiften och varit inriktad på följande frågeområden: - Mål och uppdrag. - Ekonomiska resurser. - Mål och strategier inom resursområdena ekonomi, personal, IT, lokaler och upphandling. - Mål och strategier inom produktionen. - Effekter, måluppfyllelse, styrning och intern kontroll. 1

4 3. Genomförande Granskningen har genomförts genom att nämndens vice ordförande och förvaltningschef har besvarat en enkät. Med utgångspunkt från enkätsvaren har förtroendevalda revisorer med revisionsbiträde intervjuat ovanstående företrädare. 4. Granskningens styrmodell Som utgångspunkt för granskningen har en allmänt vedertagen och mycket enkel styrmodell använts. Styrmodellen innehåller huvuddelarna mål, resurser, produktion och effekt samt styrningen i centrum. Modellen inleds med målsättningsprocesser och avslutas med konstaterande om måluppfyllelse. Tankemodellen i stort är att mål formuleras i kronor och uppgift, att resurser anskaffas och förädlas, att produktion/prestationer utförs, att effekter uppnås och slutligen att måluppfyllelse värderas. Hela denna verksamhetsmodell har någon form av styrning/intern kontroll. Dessa senare begrepp betraktar vi som synonyma. Modellen illustreras nedan: Mål Resurs Styrning Effekt Produktion I det följande redovisas de synpunkter som framkommit av granskningen. Först på varje avsnitt, fr.o.m. kapitel 5, kommer en bakgrund som följs av styrmodellen för granskningen, därefter redovisas i kursiv stil inriktningen på frågorna och avslutningsvis redovisas resultatet och vår bedömning. 2

5 5. Mål och uppdrag 5.1 Bakgrund Kommunens kostnader regleras noga genom budgetanslag. Någon intäktssida i företagsekonomisk mening finns dock ej. Nyttan är den service som medborgarna erhåller i enlighet med de mål som demokratiskt fastställs inom kommunen. Målen utgår från en uppgift vanligen uttryckt i nämndens reglemente. Målen är i vissa kommuner uttryckta av fullmäktige i samband med att den ekonomiska budgeten fastställs. För detta anslag skall följande åstadkommas. I andra kommuner ges inte direkt samband mellan anslag och mål, men nämndernas mål är fastlagda av fullmäktige vid andra tillfällen än vid budgetbeslutet. Om målen inte samlas upp vid särskilda tillfällen uppstår ett problem att hålla reda på alla mål och direktiv som kommunfullmäktige givit och följaktligen bör följas upp. I några kommuner görs i samband med årsberättelsen en inventering av vilka mål och andra direktivgivande beslut som fullmäktige ålagt nämnderna samt hur de besvarats. En viktig uppgift för revisionen enligt god revisionssed är att granska om fullmäktiges beslut efterlevs av nämnderna. För att kommunen skall vara fullt reviderbar erfordras därför att målen är tydligt uttalade och antagna av fullmäktige. Samma gäller egentligen för god demokratisk styrbarhet inom kommunen. Styrmodellen - In till måldelen går en konstaterad och utvärderad måluppfyllelse. Ut från måldelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Inom detta område har revisionen granskat förekomsten av mål och målsättningsprocesser samt hur dessa är demokratiskt förankrade i fullmäktige. Andra frågor inriktades på om målen upplevs som ändamålsenliga av nämnden och att de är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Avslutningsvis ställdes frågor om målen står i överrensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser och om medborgarna har informerats om målen. Mål Samtliga påståenden inom området bejakades. Detta innebär att det finns dokumenterade mål för nämnden genom bl a reglementen, budget, verksamhetsplaner och lagstiftning. Målen överrensstämmer med fullmäktiges fastställda mål och lämnade uppdrag. Nämnden anser att målen upplevs som ändamålsenliga och de bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas. Ledningens uppfattning är att målen är kända inom förvaltningen och att de är styrande för arbetet. Målen står i överensstämmelse med tilldelade ekonomiska ramar. 3

6 Medborgarna har informerats om nämndens mål genom bland annat budgethandlingar och kommunens hemsida. Systematiska omvärlds-/riskanalyser genomförs. Även swot-analyser genomförs i samband med verksamhetsplaneringen. Delgavs att det pågår ett utvecklingsarbete inom kommunen för att systematisera arbetet med riskanalyser. Vi bedömer nämndens svar som tillfredsställande. Nämndens och förvaltningens arbete inom området, målsättning och efterlevnad, kännetecknas av systematik och goda ambitioner. För att kunna möta framtiden bedömer vi det som väsentligt att arbetsområdet omvärlds- och riskanalyser fortsätter att utvecklas och att nämnden tar aktiv del av processen. Vi vill framhålla att kommunikation till medborgarna/brukarna om nämndens mål är viktigt. Vi upplever att denna process kan utvecklas i kommunen som helhet. Förslagsvis upprättas en strategi eller informations- och kommunikationspolicy för ändamålet. 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 6.1 Bakgrund Under detta avsnitt behandlas ekonomiska resurser samt även resurser i form av personal, lokaler, IT och upphandlade resurser. Hit hör både anskaffning/rekrytering, underhåll/omsorg, förädling/kompetensutveckling och avslut/avgång/pension. Styrmodellen - In till resursdelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Ut från resursdelen går en för produktionen färdig och kompetent "resursuppsättning". Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbetsprocesser med avseende på resurser. Med resurser avses dels ekonomiska resurser dels andra resurser som personal, lokaler, IT och upphandling av varor och tjänster. Inom ekonomiska resurser behandlas budgetering och budgetuppföljning. Inom de andra resursområdena behandlas frågor som policies, inriktning, planer, förhållningssätt, systematiska arbetsinsatser etc. 4

7 Ekonomiska resurser Styrningen upplevs som god inom frågeområdena på ekonomiska resurser. Formerna för ekonomisk uppföljning, redovisning och budgetering bedöms som tillräckliga. Likaså anses det att analyserna kring den ekonomiska uppföljningen är tillräckliga. Ordföranden och förvaltningschefen bedömer att alla berörda medarbetare får information om resultatet av uppföljningar och mätningar av olika slag. Inom området sker ett utvecklingsarbete som syftar till bättre verktyg för intern information/kommunikation. Ny hemtjänstorganisation gäller fr.o.m Organisationen innebär även en förändrad ekonomisk styrmodell. Implementering av modellen pågår. Verktygen för systematiska budgetuppföljningar kan utvecklas. Som exempel finns behov av att förbättra kopplingen från PA-systemet till förvaltningens styrsystem. Påståendet att nämnden har en god planeringshorisont på tre års sikt besvarades med delvis. Det finns omständigheter som nämnden inte kan påverka. Nämnden påverkas i hög grad av beslut på andra nivåer som t.ex. förändrad lagstiftning och hemsjukvård. Nämnden har under lång tid redovisat ett bra ekonomiskt resultat i förhållande till fullmäktiges beslutade budget. En bidragande faktor till nämndens positiva resultat är goda ambitioner inom området ekonomistyrning. Det är positivt att såväl nämnd som förvaltning inte slår sig till ro, de försöker istället att kontinuerligt utveckla sina styrsystem. Väsentligt är, som vi tidigare betonat, att risk- och omvärldsanalyserna utvecklas. En utveckling inom dessa områden ger utökad handlingsberedskap. För att utveckla verktygen inom området krävs även ett omfattande engagemang och stöd från kommunens centrala funktioner för ekonomi och personal. Personal För kommunen som helhet finns en personalpolicy som har behov av uppdatering. Vid granskningstillfället hade förvaltningen utarbetat ett eget förslag personalpolicy som skulle föreläggas nämnden för beslut. Förvaltningen bedriver ett systematiskt arbete med intern kontroll av hälsotillståndet, trivsel m.m. bland personalen. Medarbetarsamtal genomförs delvis årligen med alla anställda. Det finns problem för arbetsledare som har många underställda att hinna med att genomföra årliga medarbetarsamtal. Förvaltningen har påbörjat arbete med gruppdialoger. Det finns ingen skriftlig plan för personalförsörjning. Individuella kompetensutvecklingsplaner finns för personalen vid kommunens äldreboenden. En jämställdhetsplan finns för förvaltningen. Det sker återkommande ledarutvecklingsinsatser inom förvaltningen eller kommunen. 5

8 Reglerna för bisysslors förekomst och godkännande är inte kända. Det finns inga fastställda regler vare sig i förvaltningen eller i kommunen. Vår bedömning är att det inom området personella resurser kan och bör utvecklingsarbete genomföras. en avser kommunen som helhet och nämnden är i behov av att kommunstyrelsen och dess förvaltning intar en betydligt mer aktiv roll inom områdena. Vi anser att kommunen och nämnden måste utveckla sin metodik för kontroll av bisysslor i enlighet med gällande lagstiftning och allmänna bestämmelser. Inom riket som helhet är det relativt svårt att rekrytera personal till delar av nämndens befattningar. En grundläggande nyckel för att kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet är tillgången på kompetent personal. Vi ser det som väsentligt att nämnden är aktiv i arbetet och att det leder till att konkreta planer för personalförsörjning upprättas och att kompetensutvecklingsplaner upprättas för resterande del av personalen. Vi har förståelse för att förvaltningen har problem med att genomföra årliga medarbetarsamtal med all personal. Vi menar dock att en nyckel till långsiktig framgång är att årliga medarbetarsamtal genomförs med samtliga anställda. Förvaltningen har goda ambitioner inom området och vår förhoppning är att utvecklingen fortsätter. IT De datoriserade verksamhetsstöden som används inom verksamheten uppges delvis fylla kraven på ändamålsenlighet och effektivitet. Personalen får delvis utbildning för ett ändamålsenligt nyttjande av systemen. Det finns delvis en IT-policy med riktlinjer som säkerställer ett ändamålsenligt nyttjande av systemen inklusive adekvat utbildning. De datoriserade verksamhetsstöden är enligt uppgift utformade och använda så att informationsinnehållet över tid är och blir tillgängligt, riktigt, spåbart och ur sekretessynpunkt korrekt hanterat. En informationssäkerhetspolicy med riktlinjer för att säkerställa detta finns delvis. Samarbetet och stödet från den utkontrakterade IT-avdelningen bedöms som tillfredställande. Helpdesk och jourfunktionen kan dock utvecklas. Det finns delvis avtal mellan parterna som reglerar förutsättningarna. Kostnadsfördelningen mellan parterna är vissa avseenden oklara. 6

9 Säkerhetsfrågor inom IT-området är delvis komplexa och kommunens olika förvaltningar kan inte på egen hand följa utvecklingen och upprätta anpassade regler för att neutralisera olika hot och risker. För förvaltningarna är det väsentligt att det inom kommunen som helhet finns en hög kompetens, inom området, som kontinuerligt stödjer utvecklingen. Befintliga policies inom området har behov av uppdatering. Vi anser att det finns otydligheter gentemot den utkontrakterade IT-verksamheten och förhållandet blir inte bättre av att det saknas tydliga avtal. Upphandling av varor och tjänster Kommunen har en dokumenterad inköps/upphandlingspolicy. Det finns inte några upprättade föreskrifter för direktupphandling inom förvaltningen. Avtal som finns med externa leverantörer är skriftliga (tecknade genom Inköp Hälsingland). Avtalen anger delvis hur uppföljning/avstämning skall utföras. Området synes fungera tillfredsställande. Nämnden och förvaltningen är nöjd med det stöd de får genom Inköp Hälsingland. I upphandlingsfrågor är det väsentligt att det kontinuerligt erbjuds utbildning dels i Lagen Om Offentlig Upphandling, dels om kommunens interna regler för upphandling. En översyn av nämndens föreskrifter för direktupphandling synes befogad. Lokaler Förvaltningen har en organisation för lokalfrågor. Det pågår ett arbete med att förtydliga ansvaret för lokalfrågorna. Inom kommunen finns det en central plan för lokalförsörjning och det har bildats en arbetsgrupp för ändamålet. Nämnden har ett behov av att minska sina lokaler. Vår bedömning är att det är nödvändigt för nämnden att inneha en aktuell och framtidsorienterad lokalförsörjningsplan. Det är positivt att det pågår ett målmedvetet arbete inom området. 7. Mål och strategier inom produktion 7.1 Bakgrund Produktionen består av det som vanligen kallas kärnprocesser d v s utförandet av de tjänster som erbjuds medborgarna. Till produktionen räknas utvecklingen av tjänsterna och utvecklingen av inre arbetsmetoder och arbetsorganisation för att åstadkomma god produktivitet. De mest väsentliga processerna handlar 7

10 om, förutom själva leveransen till medborgarna, kvalitet i tjänsterna, miljöhantering, säkerhet, beredskap samt fortlöpande analys av produktionsdata och nyckeltal. Styrmodellen - In till produktionsdelen går en effektiv och anpassad "resursapparat". Ut från resursdelen går utförda prestationer. Inom detta område har revisionen granskat nämndens produktion/verksamhet d v s kvalitet, miljö, arbetsmetoder och arbetsorganisation, säkerhet och beredskap samt prestationer/jämförelsetal. Kvalitet Kommunen som helhet har inte något beslutat kvalitetssystem eller någon policy för ändamålet. Nämnden bedriver dock ett aktivt arbete inom området och har delvis antagit en plan för kvalitetsarbetet. Förvaltningen arbetar systematiskt med att utveckla kvalitet i de tjänster som ges till medborgarna. Utvärdering sker delvis årligen med avseende på de mål som satts i planen. Vår bedömning är att nämnden har goda ambitioner inom området och att den för närvarande söker sina arbetsformer för ett utvecklat kvalitetsarbete. Kommunen som helhet saknar dock ett gemensamt ledningssystem för kvalitetsfrågor. Revisionen anser att kvalitetsarbete är viktigt och kommer att följa utvecklingen inom området. Värt att beakta är att nämnderna inom kommunen synes arbeta med olika förutsättningar såväl ekonomiskt som personellt. Förvaltningsgemensamma resurspersoner kan vara en väg för att stödja arbetet vid förvaltningarna. Miljö Nämnden hade vid granskningstillfället inte antagit en plan för det egna miljöarbetet. Det pågick dock ett arbete som syftar till att nämnden under året ska anta en plan för miljöarbetet. Det befintliga miljöarbetet utvärderas/avstäms årligen mot satta mål. Kommunen anlitar en konsult som miljöombud. Ombudet intervjuar förvaltningarna, ger tips, och fångar upp vilka miljöinsatser som sker. Resultatet sammanställs i ett kommungemensamt miljöbokslut. Vi kan konstatera att det pågår ett arbete med att upprätta en plan för miljöarbetet. Nämnden är en länk i kommunens miljöarbete. Högst väsentligt för utvecklingen inom området är vilka ambitioner och system som fastställs på central nivå i kommunen. Kommunen som helhet saknar ett ledningssystem för miljöområdet. 8

11 Säkerhet och beredskap Det finns ingen utsedd vid förvaltningen som har ett övergripande säkerhetsansvar. Det genomförs ingen årlig säkerhetsanalys inom förvaltningen. Således finns ingen som avger en årlig rapport över utfört säkerhetsarbete. Förvaltningen har utsett brandskyddsansvarig och brandskyddsombud. Förvaltningen ingår som en samverkanspart i kommunens krishantering avseende extraordinära händelser i fredstid. Det saknas betryggande tillträdesskydd till lokaler och information. Inom kommunen som helhet pågår en risk- och sårbarhetsanalys. Förvaltningen är representerad i arbetsgruppen. Inom området har det under senare tid genomförts stora förändringar i lagstiftningen. Vi bedömer att nämnden har utvecklingsbehov inom området. Nämnden är dock i hög grad beroende av kommunens samlade arbete. Efter analys av enkätsvar och intervjuer med samtliga styrelser och nämnder är det vår uppfattning att det finns otydligheter i styrningen av säkerhetsarbetet. Vi anser att en tydligare styrning inom området är önskvärd. Kommunens revisorer har beslutat att genomföra en djupgranskning av säkerhetsområdet. Prestationer/jämförelsetal Det finns nyckeltal som ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling inom nämndens ansvarsområde. Jämförelsetalen ingår delvis som en del av verksamhetens utvärdering. Jämförelser görs systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Jämförelser görs även med andra i syfte att lära av goda exempel. Synes vara ett starkt och utvecklat område. För att utveckla området ännu mer rekommenderar vi att nämnden och förvaltningen analyserar vilka nyckeltal och vilken benchmarking som nämnden/ förvaltningen behöver för att styra, kontrollera, utvärdera och utveckla verksamheten samt hur och på vilka sätt informationen skall presenteras. 9

12 8. Effekter och måluppfyllelse 8.1 Bakgrund Styrmodellen - Effekten uppnås hos kunden, medborgaren eller brukaren. I produktionen presenteras det som utförs i den särskilda verksamheten (produktivitet). Effektrutan beskriver vad som "sker i kundens huvud" och vilka mål som nås (effektivitet/måluppfyllelse). Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbete med uppföljning av effekter och måluppfyllelse av olika slag. Med detta avses redovisning av måluppfyllelse samt brukartillfredsställelse, informationspolicy och samverkan med andra aktörer. Måluppfyllelse och brukartillfredsställelse Nämnden har årliga avstämningar av måluppfyllelse. I förvaltningsberättelsen redovisas graden av måluppfyllelse. Brister i måluppfyllelse åtgärdas delvis eller föranleder en fördjupad utvärdering. De av fullmäktige lämnade uppdragen genomförs och redovisas. Mätning av brukartillfredsställelse görs delvis genom enkäter. Nämnden har delvis regler för information och kommunikation med brukarna/medborgarna. Nämnden har fastställt arbetsformer för samverkan med andra parter (t ex andra nämnder, landsting, f-kassa, arbetsförmedling, polis, kommunala bolag, ideella organisationer m m). Delar av området är välutvecklat. Mätning av brukartillfredsställelse kan utvecklas. I ett utvecklat kvalitetssystem ingår olika former av mätningar som en naturlig del av processen. Vi har tidigare berört vikten av en god information/kommunikation med brukarna och medborgarna. Regler för ändamålet kan inarbetas i en strategi eller policy för information och kommunikation. 9. Styrning och kontroll 9.1 Bakgrund Begreppen styrning och kontroll är egentligen två sidor av samma sak och därmed oskiljbara begrepp. Vi har tagit upp begreppen i tre grupper: ansvar och befogenheter (inkl. delegation), styrning/styrmedel och intern kontroll. Vi ser som en ideal form att styrning utövas på ett tydligt sätt med ändamålsenliga styrmedel och att styrningen kontrolleras med en självbedömning (lika med egenvärdering eller self assessment). Därigenom får även styrningen en kvalitetskontroll. Inom detta område har revisionen granskat nämndens styrning och kontroll d v s om det finns tydliga ansvarsområden, klara spelregler och fungerande verktyg (system, rutiner m.m.) för styrning och uppföljning samt intern kontroll. 10

13 Ansvar och befogenheter Det finns en organisatorisk struktur med markerade ansvarsområden och en fastställd besluts- /delegationsordning som tydligt reglerar ansvar och befogenheter. Det finns kunskap om den kommunala delegationsformen och delegaterna återrapporterar systematiskt sina beslutsområden. Ansvar och befogenheter synes vara tillräckligt tydliga. Styrning/styrmedel och intern kontroll Förvaltningen har delvis väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer, bestämmelser och instruktioner samlade i styrpärmar. Styrmedlen utvärderas kontinuerligt. Påståendet att nämndens protokoll utformas informativt och i enlighet med gällande lagstiftning bejakades. Påståendena att nämnden årligen upprättar en intern kontrollplan och att nämnden årligen återrapporterar arbetet med intern kontroll till kommunstyrelsen besvarades med nej. Inom förvaltningen finns dock en tillsatt arbetsgrupp som håller på att utveckla ett system för intern kontroll. Vi anser det ändamålsenligt att samtliga styrmedel samlas i styrpärmar och att en utveckling möjliggör att de blir utlagda i kommunens intranet. För att uppnå en kontinuerlig utvärdering bör ansvariga för ajourhållning utses. Från och med år 2000 har nämnderna enligt kommunallagen fått ett utökat ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har i sin tur fått ett utökat ansvar att granska om nämnderna sköter sin intern kontroll. Nämnden har en mycket viktig uppgift att fylla för att kommunen som helhet skall uppnå ett ändamålsenligt regelverk för intern kontroll. Vi är medvetna om att det finns stora brister i kommunens övergripande system för intern kontroll. Förhållandet på central nivå i kommunen måste åtgärdas och nämndens situation är långt från tillfredsställande. Förvaltningens arbete med intern kontroll måste intensifieras. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig 11