Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning spisgas

Transkript

1 KKV1004, v1.2, BESLUT Dnr 133/ (6) Fastighetsägarna Stockholm Box STOCKHOLM Ifrågasatt missbruk av dominerande ställning spisgas Konkurrensverkets beslut Konkurrensverket kommer inte att utreda saken ytterligare. Ärendet Fastighetsägarna Stockholm har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 21 februari 2012 anfört att Stockholm Gas AB genom oskäligt höga priser missbrukar sin dominerande ställning på spisgasmarknaden i Stockholm. I skrivelsen hemställs att Konkurrensverket ålägger Stockholm Gas att upphöra med missbruket. Fastighetsägarna anför i huvudsak följande. Marknaden för spisgas i Stockholm är en monopolmarknad som, till skillnad från motsvarande marknader i Göteborg och Malmö som är anslutna till det svenska naturgasnätet på syd- och västkusten, inte omfattas av den svenska naturgasregleringen, naturgaslagen (2005:403) och naturgasförordningen (2006:1043). Detta förhållande har bekräftats i samtal med Energimarknadsinspektionen (EI). Sedan 2011 använder Stockholm Gas LNG (flytande naturgas) för produktion av spisgas. Spisgaskunder i Stockholm är i stor utsträckning lägenhetskunder, hyresgäster eller bostadsrättshavare. Minst 90 procent av Stockholm Gas ca hushållskunder kan beräknas bo i flerbostadshus och minst av kunderna är därmed boende i hyresrätter eller bostadsrätter. Kunderna upplever starka inlåsningseffekter på spisgasmarknaden. Detta beror i huvudsak på att kunder med gasspis, såväl boende i hyresrätt som bostadsrättshavare, är beroende av att hyresvärden/föreningen gör investeringar i elsystemet för att installation av en elspis ska vara möjligt. Dessa nödvändiga investeringar kan uppskattas till ca kronor per lägenhet. 1 1 Enligt beräkning av Sweco Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 133/ (6) Spisgas från Stockholm Gas är mer än tre gånger så dyr som det enda teoretiskt möjliga alternativet, elspis med ugn. Andra fiktiva alternativ egna gasolflaskor, naturgas/spisgas i Göteborg och Malmö är ungefär hälften så dyra. 2 Fastighetsägarna anser mot denna bakgrund att spisgasmarknaden i Stockholm är en monopolmarknad som saknar kundskydd via reglering eller myndighetstillsyn. Stockholm Gas tillämpar ett pris på spisgas till konsument som är uppenbart högre än alternativen. Kundens begränsade möjligheter välja bort spisgas är en starkt bidragande orsak till denna prisskillnad. Övervägande skäl talar enligt Fastighetsägarna för att Stockholm Gas missbrukar sin dominerande ställning. Stockholm Gas Med anledning av klagomålet från Fastighetsägarna och de prishöjningar som genomförts har Stockholm Gas till Konkurrensverket framfört i huvudsak följande. Stockholm Gas ekonomi är sedan länge ansträngd och ett beslut om att antingen lägga ner verksamheten eller utveckla och förnya företaget och dess gasnät har tagits. Valet föll på det senare vilket är anledningen till de prisjusteringar som har genomförts. Totalt rör det sig om investeringar om ca 500 miljoner kronor för att renovera rörnätet. Över de tre kommande åren planerar företaget investeringar för omkring 100 miljoner kronor. Det är stora investeringar för Stockholm Gas och företaget väljer att göra nödvändiga prisjusteringar för spisgaskunderna omgående i stället för att höja i etapper. Tidigare har det fattats två kommunfullmäktigebeslut, 1978 och 1985, om att lägga ner Stockholms gasnät och under långa perioder har renoveringsarbetet varit eftersatt. Stockholmsnätet omfattar numera ca 60 mil ledningar. Ungefär 20 mil ledningar har i dagsläget renoverats och ytterligare ca 40 mil återstår. Trenden för efterfrågan på stadsgas har varit nedåtgående i flera årtionden. Sedan 1993 har bortfallet i kundunderlaget varit stadigt om kunder om året. På 1950-talet fanns det ca gaskunder, att jämföra med dagens ca Stockholm Gas behöver enligt Miljödomstolen minska utsläppen av växthusgaser med 40 procent fram till 2022, från 2002 års nivå. Genom pågående ledningsrenovering reduceras läckagen väsentligt. För att ytterligare minska läckage och dra ner på kostnader har Stockholm Gas även avvecklat ca 25 procent (ca 20 mil) av 2 Årskostnad, (3 rum och kök): spisgas Stockholm Gas kr, elspis med ugn 949 kr, gasolflaskor kr, naturgas/spisgas Göteborg kr, varav 700 kr nätkostnad och naturgas/spisgas Malmö kr, varav 693 kr nätkostnad. Källa: Sweco

3 Dnr 133/ (6) det ursprungliga nätet. Den delen av nätet var av dålig kvalitet och där fanns endast ca tre procent av kunderna. Individuell mätning av gasförbrukningen per lägenhet har diskuterats i olika sammanhang. Om det skulle bli ett krav för existerande fastigheter som inte har mätning i varje lägenhet i dag skulle kostnaderna bli så höga att gasnätet måste läggas ned. Spisgas är undantaget från krav på mätning enligt EI:s mätningsföreskrifter. 3 Den schablonprissättning som tillämpas för olika stora lägenheter i Stockholm bygger på genomförda stickprovsundersökningar av den faktiska konsumtionen av gas för privatkunder i ett antal fastigheter. Stockholm Gas har från 2011 övergått från en tidigare naftabaserad tillverkning av spis- och stadsgas till en gasproduktion genom förångning av LNG (flytande naturgas). Det kan inte uteslutas att gasnätet i Stockholm på sikt skulle kunna komma att omfattas av naturgaslagen. Att prisnivån skiljer sig mellan städerna i sydvästra Sverige och Stockholm beror på att marknaderna har helt annorlunda förutsättningar. I sydväst har leverantörerna ett lägre pris för den naturgas som används jämfört med den LNG som används i Stockholm. Nätägarna i sydvästra Sverige har dessutom kunnat avveckla en mycket större andel av sina olönsamma stadsgasnät. Andelen spiskunder är avsevärt lägre i dessa nät, medan industrikunder står för en betydande andel av leveranserna. Det finns inte någon nämnvärd inlåsningseffekt för kunder med spisgas. Endast i ett begränsat antal mindre fastigheter i Stockholm är andelen lägenheter med gasspis 100 procent. I övriga fastigheter anslutna till spisgasnätet, såväl stora som små, varierar andelen lägenheter med gasspis från några få procent till över 90 procent. Då fastigheterna byggdes lär 100 procent av lägenheterna i dessa fastigheter haft gasspis och därmed har enligt Stockholm Gas den stora majoriteten lägenheter i Stockholm uppenbarligen möjlighet att byta från gasspis till elspis. Det finns inom Stockholm Gas en ambition att renodla sin verksamhet till att bli enbart distributör och att öppna upp nätet för konkurrens, såväl vad gäller fordonsgas som stadsgas. Stockholm Gas vision för att möta miljömål och för att uppnå en långsiktigt hållbar situation är att stegvis införa och till slut enbart använda biogas i stadsgasnätet. 3 Mätning behöver inte ske i uttagspunkt hos spiskund. För dessa uttagspunkter får ett uppskattat mätvärde användas. EIFS 2008:1, 2 kap. 1, andra stycket.

4 Dnr 133/ (6) Skäl för beslutet Inledning Vid prioriteringen av ett ärende väger Konkurrensverket in hur allvarligt problemet eller företeelsen är, hur viktigt det är att få ett vägledande avgörande samt om någon annan myndighet med ett annat regelverk än konkurrenslagen är bättre lämpad att agera i frågan. I bedömningen vägs även in Konkurrensverkets förutsättningar att utreda och bevisa en överträdelse. Inom Stockholms lokala stadsgasnät finns bara ett företag, Stockholm Gas. Till skillnad från vad som gäller för de stadsgasnät som är en del av det svenska naturgassystemet i sydvästra Sverige (Malmö och Göteborg), anser inte EI att stadsgasnätet i Stockholm omfattas av den svenska naturgaslagens regler. Det innebär bl.a. att EI inte utövar någon tillsyn över de tariffer som Stockholm Gas tillämpar och det finns inga bestämmelser om reglerat tillträde till gasnätet för andra gasleverantörer. EI har dock i den s.k. BING-rapporten 4 från 2009 uppmärksammat att landets lokala biogasnät (inklusive stadsgasnät), som inte är sammankopplade med nätet i sydvästra Sverige, inte omfattas av någon reglering och föreslår därför att dessa nät borde ingå i naturgasregleringen. I rapporten under avsnitt 5.4 skriver EI följande: Med hänvisning till naturgaslagens förarbeten kan konstateras att lagen är utarbetad och anpassad endast för det nationella naturgassystemet i södra och västra delarna av Sverige. Lokala och regionala gasnät (inklusive stadsgasnät) är således inte tänkta att regleras i naturgaslagen. Detta innebär exempelvis att innehavare av lokala och regionala nät inte har reglerade tariffer och skyldighet till tredjepartstillträde. Bakgrunden till att överföring och distribution av naturgas är reglerat (tredjepartstillträde, granskning av överföringstariffer etc.) är att gasnätet utgör ett naturligt monopol, dvs. det är inte samhällsekonomiskt effektivt att konkurrera med parallella överföringssystem. Det är således distributionsnätets karaktäristika som motiverar regleringen, inte det faktum att det är just naturgas som distribueras i systemet. Lokala och regionala biogasnät utgör också naturliga monopol, skillnaden gentemot naturgasnätet ligger i nätets storlek samt vilken gas som distribueras i nätet. I takt med att biogaspotentialen förverkligas ökar behovet av att bio- respektive naturgasen hanteras utifrån ett samstämmigt juridiskt perspektiv. Utifrån detta perspektiv vore det logiskt att reglera också dessa nät. Under 2010 lämnade EI också förslag till regeringen om att intäkter av gasnätsverksamhet på motsvarande sätt som för elnät skulle regleras på förhand genom en s.k. intäktsram med motiveringen att det är rimligt att ha samma typ av nättillsyn oavsett energislag. 5 Enligt förslaget skulle de nya reglerna införas i naturgaslagen som samtidigt skulle byta namn till gaslagen, eftersom lagen reglerar annat än naturgas, t.ex. biogas. 4 Ökad andel biogas på en utvecklad gasmarknad, EIR2009:12 5 Förhandsprövning av gastariffer, EIR2010:14

5 Dnr 133/ (6) Ett antal frågor gällande reglering och organisation av naturgasmarknaden, bl.a. nämnda rapporter och förslag från EI, bereds för närvarande inom Näringsdepartementet. Konkurrensverkets bedömning I likhet med andra nationella konkurrensvårdande myndigheter så har Konkurrensverket inte getts en allmän roll som prisreglerare på sådant sätt som är normalt för exempelvis sektorsmyndigheter inom områden med reglerade naturliga monopol såsom el-, naturgas- och telekomnät. Konkurrensverket anser att stads- och spisgasnätet i Stockholm utgör ett naturligt monopol som på motsvarande sätt som exempelvis naturgasnäten på syd- och västkusten bör regleras. För detta talar bland annat det faktum att Stockholm Gas sedan 2011 använder LNG (flytande naturgas) för sin produktion av stads- och spisgas. Givet att Stockholms stadsgasnät redan i dag hade omfattats av naturgasregleringens bestämmelser, skulle Stockholm Gas varit tvunget att redovisa sitt pris uppdelat på gas respektive distribution (överföringstariffer). Överföringstarifferna skulle då ha omfattats av EI:s prisprövning. Eftersom de prisändringar som ifrågasätts i detta ärende i huvudsak synes avse ökade nätkostnader skulle en bedömning av överföringstarifferna enligt naturgaslagen vara det mest ändamålsenliga sättet att pröva rimligheten i Stockholm Gas prissättning. En kopia av Konkurrensverkets beslut i detta ärende kommer därför att översändas till EI och Näringsdepartementet. Konkurrensverket finner mot denna bakgrund inte skäl att med stöd av konkurrensreglerna pröva de förhållanden som tas upp i Fastighetsägarnas skrivelse. Konkurrensverkets beslut att inte utreda saken vidare innebär inte ett ställningstagande till om förfarandet strider mot konkurrensreglerna. Detta beslut kan inte överklagas. Hur ni kan gå vidare De företag som berörs av detta beslut kan vända sig till domstol för att få saken prövad. En talan rörande konkurrensbegränsande samarbete mellan företag enligt 2 kap. 1 konkurrenslagen (2008:579) eller rörande missbruk av dominerande ställning enligt 2 kap. 7 konkurrenslagen väcks vid Marknadsdomstolen.

6 Dnr 133/ (6) Detta beslut har fattats av konkurrensrådet Peter Delden. Föredragande har varit konkurrensrådet Stig-Arne Ankner. Peter Delden Stig-Arne Ankner Kopia till: Energimarknadsinspektionen, Box 155, ESKILSTUNA Näringsdepartementet, Energienheten, STOCKHOLM