Stockholm Aktiebolag (SISAB)

Transkript

1 REVISIONSKONTORET REVISIONSRAPPORT Februari 2001 NR 02 DNR 421/41-01 Granskning av upphandlingsverksamheten inom Skolfastigheter i Stockholm Aktiebolag (SISAB)

2 Till Styrelsen för SISAB Revisionsrapport angående Granskning av upphandlingsverksamheten inom SISAB På uppdrag av lekmannarevisorerna i SISAB har revisionskontoret genomfört en granskning av bolagets upphandlingsverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i bifogade revisionsrapport. Granskningen har inriktats på områdena: organisation, styrdokument och några genomförda upphandlingar. Av rapporten framgår att bolaget har så stora och i många fall oacceptabla brister i upphandlingsförfarandet att omedelbara åtgärder måste vidtas så att framtida upphandlingar uppfyller de krav på affärsmässighet som lagen om offentlig upphandling (LOU) ställer. Jag har erfarit att bolaget i sina kontakter med revisionskontoret framfört att genom den nya organisationen elimineras påtalade brister. Enligt min uppfattning kan inte bolaget ta omorganisationen till intäkt för att bristerna som påtalas i rapporten åtgärdas, utan bolaget måste visa på vilka ytterligare åtgärder man avser att vidta för att få en upphandlingsverksamhet som följer gällande lagstiftning och andra föreskrifter. Därtill kan jag konstatera att bolaget har ignorerat kommunfullmäktiges viljeinriktning att alla försäkringsupphandlingar ska gå via stadens bolag, S:t Erik Försäkring AB. I egenskap av lekmannarevisor i bolaget anser jag att styrelsen för SISAB skall lämna ett skriftligt yttrande över rapporten innefattande en handlingsplan för vilka åtgärder styrelsen och bolaget avser att vidta med anledning av den genomförda granskningen. Yttrandet sänds till Stockholms stads revisionskontor senast den 26 mars Stockholm den 23 februari Bengt Akalla Av kommunfullmäktige utsedd Lekmannarevisor Kopia till Lennart Rydberg, styrelsens ordförande Jörgen Kleist, koncernchef

3 STOCKHOLMS STAD Sammanfattning har på uppdrag av lekmannarevisorerna i SISAB genomfört en granskning av bolagets upphandlingsverksamhet. Granskningen har inriktats på områdena organisation, rutiner och genomförda upphandlingar. Bolaget har från och med gjort en organisationsförändring och bl a inrättat en central upphandlingsenhet i den nya organisationen. är väl medveten om det översynsarbete som har påbörjats inom upphandlingsområdet. Kontoret vill ändå framföra några synpunkter på upphandlingsrutinerna samt lämna ett antal förslag till förbättringar, utifrån de iakttagelser som gjorts. bedömer att de granskade upphandlingarna inte är affärsmässigt genomförda då bolaget vid utvärderingen av anbuden bortsett från de kriterier som har angetts i förfrågningsunderlagen. Endast pris har beaktats. Även i övrigt har brister konstaterats, främst att direktupphandling använts i orimligt stor omfattning. Bolaget bör ta fram en upphandlingspolicy utifrån stadens tillämpningsanvisningar för upphandling. Bolaget bör ta fram riktlinjer och regler för direktupphandling. Bolaget saknar en god offentlighetsstruktur. Diariehanteringen bör ses över. Vid revisionskontorets granskning saknades handlingar hos bolaget, några fanns hos konsulter och andra saknades helt. rekommenderar starkt att alla handlingar i ett större upphandlingsärende aktläggs och förvaras samlat i ett diarium. Den interna kontrollen bör förstärkas så att bolaget kan förvissa sig om att upphandlingarna sker enligt LOU och de regler och anvisningar i övrigt som finns upprättade. Planeringen och styrningen av upphandlingsverksamheten måste förbättras. Vissa mindre eller likartade arbeten vid flera skolor bör samplaneras innan upphandling av entreprenader sker. Genomförda entreprenader bör systematiskt utvärderas för att förbättra upphandlingskompetensen och öka marknadskännedomen vid kommande upphandlingar. Sammanfattningsvis finner revisionskontoret att den genomförda granskningen visar på så stora och i många fall oacceptabla brister i upphandlingsförfarandet att omedelbara åtgärder måste vidtas. Den omorganisation som nu företas kan möjligen avhjälpa vissa av dessa brister.

4 STOCKHOLMS STAD Bolaget måste snarast visa på vilka ytterligare åtgärder man avser att företa för att få en upphandlingsverksamhet som följer gällande lagstiftning och andra föreskrifter. Örjan Palmqvist Revisor Anders Jansson Revisor Fredrik Wennberg Carl-Olof Carlsson Revisor Revisor

5 STOCKHOLMS STAD Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Syfte/metod Lagregler Organisation Styrande dokument Stadens policy och riktlinjer Interna styrdokument Ramavtal Granskning av genomförda upphandlingar Upphandling av IT i skolan Upphandling av konsult för försäkringstjänster Upphandling av byggnadsentreprenörer...12

6 STOCKHOLMS STAD Inledning 1.1 Bakgrund SISAB är ett bolag som ingår i Stockholms Stadshus AB. Kommunfullmäktige beslöt den 18 juni 1991 att överföra stadens skolbyggnader till ett nybildat kommunalt bolag. Företaget har sedan januari 1991 övertagit ägandet och förvaltningen av det stora flertalet skolbyggnader i staden. Bolaget förvaltar och äger fast egendom och tomträtt som används till skolor och annan kommunal verksamhet inom områdena socialtjänst, fritid och kultur samt renoverar friställda lokaler och fastigheter. Sedan lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft 1994 har det skett en ökad focusering mot upphandlingsverksamhet i offentliga förvaltningar och bolag. Ett flertal lagkrav reglerar nu de olika upphandlingsaktiviteterna. Bolagets upphandlingsverksamhet uppgår till ca 750 miljoner kronor per år. Inom bolaget har tillämpats en inköpsmodell som innebär att bolagets sex distriktskontor har lokalt upphandlingsansvar av konsulter, entreprenörer och leverantörer för ny-, till- och ombyggnader som skall genomföras inom respektive distriktsområde. Sedan den 1 oktober år 2000 har en ny organisation trätt i kraft med tre regioner och bl a en central upphandlingsenhet. Denna enhet skall ansvara för bolagets samtliga upphandlingar. Lekmannarevisorerna i bolaget har givit revisionskontoret i uppdrag att genomföra förvaltningsrevision rörande upphandlingsverksamheten. 1.2 Syfte/metod Syftet med granskningen har varit att kartlägga bolagets organisation för upphandling och analysera hur upphandlingsarbetet bedrivs. Granskningen har haft sin utgångspunkt i kraven i LOU. Granskningen har inletts med att en enkät har lämnats till bolaget om organisation och rutiner för upphandlingsverksamheten. Enkätsvaret har följts upp med intervjuer av upphandlingsansvariga samt övriga nyckelpersoner vid bolaget. Granskning av upphandlingar rörande IT, konsult för försäkringstjänster samt byggnadsentreprenörer genomfördes under hösten år Granskningarna har inriktats på att ge svar på hur bolaget har omsatt LOU:s intentioner i praktiken.

7 STOCKHOLMS STAD Lagregler Sedan 1 januari 1994 skall all offentlig upphandling genomföras i enlighet med reglerna i LOU. SISAB, som är ett av Stockholms stad helägt bolag, omfattas av denna lag. I LOU betonas vikten av att anbudssökande och anbudsgivare behandlas objektivt utan ovidkommande hänsyn. Detta fodrar att förfrågningsunderlagen är så utformade att de inte diskriminerar någon anbudsgivare samt är tydliga och förståeliga. LOU omfattar sju olika kapitel. Det första till och med femte kapitlet omfattar regler som gäller för offentlig upphandling inom den inre marknaden i EU och har införlivats i svensk rätt. Avsikten är att de upphandlande enheterna genom att följa LOU också följer EG:s upphandlingsdirektiv. Det sjätte kapitlet gäller för upphandlingar som inte anses omfattas av EG direktivet. Avgörande för vilket kapitel som skall tillämpas är hur stort värde upphandlingen omfattar samt vad det är som upphandlas. För att definiera gränsen på värdet används begreppet tröskelvärde. Ligger en vara eller en tjänst över eller under tröskelvärdet har det betydelse för vilken del av lagstiftningen som skall tillämpas. För upphandling under tröskelvärdet gäller 6 kapitlet LOU. Av lagen framgår också hur upphandling under tröskelvärdena skall göras, förenklad upphandling eller direktupphandling. Förenklad upphandling innebär att anbud skall infordras genom annons eller skrivelse. Direktupphandling kan användas endast när värdet av det som upphandlas är lågt eller om det finns synnerliga skäl. En upphandlande enhet skall för varje budgetår genom förhandsannonsering informera om den samlade upphandlingsvolymen för en vara eller tjänst beräknas överstiga SEK. För byggentreprenader gäller motsvarande för varje enskild upphandling över beloppsgränsen SEK. Utifrån lagkraven måste därför det kommande årets inköp beräknas. Det kan t ex ske utifrån föregående års inköp. Det skall framgå vad bolaget skall upphandla och till vilken volym.

8 STOCKHOLMS STAD Organisation VD Miljö Administration Stab Ekonomi & Kontorsservice Projektstyrning Fastighetsteknik Distrikt 1 Distrikt 2 Distrikt 3 Distrikt 4 Distrikt 5 Distrikt 6 SISAB har till och med september 2000 haft en decentraliserad organisation med sex distriktskontor. Varje kontor hade lokalt ansvar för upphandling av konsulter, entreprenader och leverantörer för de nybyggnads-. ombyggnadsoch underhållsprojekt som genomfördes inom de sex distriktsområdena. Sedan den 1 oktober 2000 har bolaget en ny organisation. Ledning Centrala funktioner Stödfunktioner Specialistfunktioner Regioner Region Norr Region City Region Söder Special. fastigheter Förvaltningsområden Den nya organisationen är uppdelad i 3 regioner för förvaltningen av skolorna samt en 4:e region för specialfastigheter. Inom varje region finns 3 till 4 förvaltningsområden. Varje förvaltningsområde ansvarar för ca 20 skolor. Regionerna har en strategisk- och en operativ del. Den operativa delen arbetar närmast kunden. Den strategiska delen arbetar med planering, administration och strategiutveckling. Till stöd för regionerna finns ett huvudkontor med bolagets ledning och stöd- och specialistfunktioner. Regionledningen sitter tillsammans med stödfunktionerna och de centrala funktionerna.

9 STOCKHOLMS STAD De centrala funktionerna hanterar bolagets ekonomi-, informations-, IT- och personalfrågor samt kontorsservice. De svarar även för att ge övergripande stöd till företagsledningen och övriga funktioner inom bolaget. Stöd- och specialistfunktionerna har tre huvudsakliga uppgifter, att ge stöd till andra funktioner i bolaget, driva utvecklingsfrågor och följa upp bolagets övergripande direktiv. Funktionerna hanterar förvaltnings-, miljö, kvalitets-, projekt-, skol- och teknikutveckling samt upphandlingsfrågor. Den nya organisationen innebär att man har centraliserat bolagets upphandlingar till en central specialistfunktion. s synpunkter ser positivt på att bolaget i sin nya organisation har inrättat en sammanhållen upphandlingsenhet. Det är viktigt att det finns en ansvarig upphandlingsfunktion som håller samman och utvecklar rutiner inom upphandlingsområdet. Kravet på affärsmässighet, liksom LOU:s regler i övrigt ställer stora krav på professionalitet i varje enskild upphandling. 4 Styrande dokument Bolagets upphandlingsverksamhet styrs av lagen om offentlig upphandling och av ett antal ytterligare dokument såväl externa som interna. Några av dem berörs närmare nedan. 4.1 Stadens policy och riktlinjer Kommunfullmäktige beslutade om en ny policy för upphandling och valfrihet för Stockholms stad. Samtidigt har tidigare centralupphandlingspolicy upphört att gälla. Den nya policyn samt utfärdade tillämpningsanvisningar för upphandling, seriositetskontroll och avknoppning har behandlats av styrelsen för Stadshus AB Styrelsen beslöt att de i koncernen ingående bolagen skall i tillämpbara delar omfattas av stadens centralt utfärdade tillämpningsanvisningar. Policyns generella innebörd är att prövning skall ske av vad som skall utföras i egen regi, att kommande behov av upphandlingar årligen ska planeras och att det ska finnas en ansvarig för upphandlingsfrågor i ledande ställning. Kraven på seriositetskontroll har också skärpts.

10 STOCKHOLMS STAD I tillämpningsanvisningarna till stadens policy fastslås vidare att alla upphandlande enheter i staden ska fastställa regler och beloppsgränser för direktupphandlingar. Enheterna uppmanas att noga pröva vad som kan vara rimliga nivåer i deras verksamhet. Fullmäktige beslutade om riktlinjer för upphandling av miljöriktiga och kretsloppsanpassade varor och tjänster och berörda bolagsstyrelser rekommenderas att anta det föreslagna inriktningsmålet för sina upphandlingar. Inriktningsmålet är att staden ska vid all upphandling av varor och tjänster ställa de från hälso- och miljösynpunkt högsta produktkraven som vid varje tidpunkt kan ställas på produkten inom ramen för gällande lag och EU-rätt. I tjänsteutlåtandet sägs vidare att senare bör också entreprenader bli föremål för införande av system för miljöanpassad upphandling. 4.2 Interna styrdokument SISAB har tagit fram ett projektstyrningsmaterial som ska gälla för alla typer av projekt. I projektstyrningsmaterialet anges hur och på vilket sätt personalen ska hantera och genomföra upphandlingar. Detta material finns på bolagets intranät. Bolaget arbetar med treårsplan och budget i olika detaljeringsgrader som grund för upphandling. Budgeten är specificerad på detaljnivå per fastighet. Treårsplan och budget sammanställs per distrikt samt på total företagsnivå. Budget och treårsplan fastställs av styrelsen. Bolagets attestinstruktion anger även beslutsrätt med beloppsgränser för de som har rätt att fatta beslut om upphandlingar. Av attestinstruktionen framgår att alla fakturor och beställningar över 500 tkr ska attesteras av VD. Bolaget har inte fastställt vilka regler och beloppsgränser som ska gälla vid direktupphandling. Vid revisionskontorets förfrågan efter handlingar saknades ett antal handlingar, några fanns hos konsulter och andra saknades helt. Ute på varje distrikt är diariet uppbyggt så att respektive skola har ett projektnummer. Vissa beställningar är onumrerade vilket försvårar för registrator att återfinna dessa. Vid förfrågan kunde någon förteckning över utskickade beställningar ej tas fram. Upphandlingsärenden är således svåra att följa upp. Den enskilde upphandlarens ordningssinne kan vara avgörande. Under granskningen pågick omflyttningar på grund av omorganisationen vilket kan förklara enstaka svårigheter att få tag i pärmar. I de pärmar som granskades saknades dock enskilda handlingar. Bolagets styrelse har inte antagit någon upphandlingspolicy.

11 STOCKHOLMS STAD s synpunkter ser positivt på att bolaget har en strukturerad sammanställning av styrdokument gällande entreprenaders och upphandlingars genomförande. Dock har granskningen av genomförda upphandlingar (se avsnitt 6) visat att kunskapen om LOU:s regelverk måste förbättras samt att den interna kontrollen av genomförda upphandlingar måste förstärkas. Bolagets diariehantering måste också ses över och förbättras. Trots tidigare påpekanden från revisionskontoret angående brister vid upphandlingar på distrikten finns fortfarande brister. SISAB bör utfärda regler för arkivering, dokumentation och kontroll över hur dessa regler skall efterlevas. Bolaget bör överväga att numrera sina beställningar vilket skulle underlätta sökningen och tillgängligheten till de olika upphandlingsärendena. Registraturet bör göras mer överskådligt. Varje större upphandlingsärende måste kunna följas, exempelvis i en särskild akt. I diariet kan hänvisningar göras till såväl akter som till beslut. Planeringen och styrningen av upphandlingsverksamheten är svag och måste förbättras. Upphandlarna bedöms ha alltför stor frihet att själva styra upphandlingarna utan att se till den ekonomiska nyttan för hela bolaget. Eftersom upphandlingsverksamheten är den i särklass största verksamheten inom bolaget är det synnerligen viktigt att den är en integrerad del av hela verksamhetsplaneringen. Bolaget bör se över möjligheten att öka konkurrensen och minska de administrativa kostnaderna genom att samplanera vissa mindre eller likartade arbeten vid flera skolor för att kunna gå ut med större upphandlingar. Detta gäller även års- och ramavtal. Bolaget bör även för kommande upphandlingar systematiskt utvärdera genomförda entreprenader för att förbättra sin marknadskännedom och upphandlingskompetens. Bolaget bör omgående ta fram riktlinjer och regler för direktupphandling. I dagsläget direktupphandlas t ex. samtliga konsulter oavsett belopp. Smärre men återkommande anskaffningar, t ex. konsulttjänster vid mindre projekt kan upphandlas via ramavtal. Detta innebär oftast betydande kostnadsbesparingar eftersom fullständiga förfrågningsunderlag ej behöver upprättas vid varje projekt. Mer omfattande konsulttjänster får normalt ej direktupphandlas.

12 STOCKHOLMS STAD Granskningen visar att bolaget bör ställa krav på att de konsulter som bolaget använder till hjälp för genomförande och projektering av entreprenader följer lagen om offentlig upphandling. Bolaget bör anta en upphandlingspolicy i överensstämmelse med stadens tillämpningsanvisningar för upphandling och som är anpassad till bolagets verksamhet. 5 Ramavtal har översiktligt granskat upphandling av byggnadsarbeten. Det är enligt uppgift endast tre distrikt av sex inom bolaget som använder ramavtal. Distrikt 1 har med hjälp av konsult upphandlat årsavtalsbundna entreprenörer inom olika yrkesområden. Det kan konstateras att protokoll för anbudsöppning upprättats och undertecknats på ett godtagbart sätt. 12 entreprenörer har tillfrågats och samtliga har lämnat in anbud. Av dessa har 4 antagits. Någon utvärdering enligt de administrativa föreskrifterna har ej gjorts. Endast pris har varit utslagsgivande. Vid utnyttjande av årsavtalen har det inte funnits några riktlinjer för i vilken prioritetsordning entreprenörerna ska anlitas. Det har ej heller funnits anvisningar om tillämpningen av när ramavtal visavi enskild upphandling ska användas. s synpunkter Vid upphandling av årsavtal bör dessa göras centralt för hela bolaget så att större volymer kan användas bl a för prispress och förmånligare villkor. Bolaget bör även där så är möjligt göra volymuppskattningar som tas med i förfrågningsunderlaget. SISAB bör upprätta riktlinjer för ramavtal. I dessa riktlinjer bör bl a följande delar ingå: Varje beslut om avrop från årsavtal ska motiveras och dokumenteras. Konkurrensmöjligheterna ska alltid tillvaratas och en särskild upphandling ska alltid övervägas. En övre beloppsgräns för användande av årsavtalen bör tas fram. När ramavtal tecknats med flera ska det finnas affärsmässiga motiv för valet av var och en av entreprenörerna. Det ska dessutom framgå vilka omständigheter som avgör vilken entreprenör som i första hand bör anlitas vid varje enskilt avrop. Detta innebär att en prioriteringsordning för anlitande av entreprenörerna ska finnas och att den högst prioriterade i princip alltid ska erbjudas arbetena först.

13 STOCKHOLMS STAD Ramavtalen ska följas upp och utvärderas. Detta är bl a en förutsättning för att tillförlitligt underlag ska finnas nästa gång ramavtal ingås, exempelvis vid uppskattning av volymer. 6 Granskning av genomförda upphandlingar 6.1 Upphandling av IT i skolan Bakgrund Kommunfullmäktige beslutade 1993 om att ge stadens alla skolverksamheter förutsättningar att i sin skolutveckling arbeta med IT som verktyg för elever och skolpersonal. Syftet med att starta projektet - IT i skolan - var att ge elever och skolpersonal bättre förutsättningar att med hjälp av IT uppnå både egna och skolans mål samt att bidra till verksamhetens förändring. SISAB förvaltar och äger stadens skolor. Bolagets uppgift i projektet är att uppgradera skolornas fastighetsnät så att de korresponderar med den tekniska infrastukturen som är planerad för EDU nätet (stadens skoldatanät). Stadsledningskontorets IT -avdelning ansvarar i samspel med AB Stokab och SISAB för att den planerade tekniken finns tillgänglig. Projektet syftar till att ge en enhetlig teknisk lösning för samtliga skolor. SISAB färdigställer nätdragningen i fastigheterna. Nyinvesteringarna är beräknade till ca 340 mkr för grund- och gymnasieskolan. Genomförandet av arbetet som startade 1998 beräknas vara slutfört Bolaget har centralt organiserat samtliga IT-upphandlingar vid bolagets 6 distriktskontor med hjälpa av projekteringskonsulter. För genomförande och projektering har i huvudsak tre konsultföretag anlitats. Hittills har 120 skolor påbörjat eller genomfört uppgraderingen av sina fastighetsdatanät. Enligt uppgift återstår ca 40 skolor att projektera. Den tekniska standard som beslutades för IT i skolan tillåter inga avvikelser. Detta innebär att samtliga skolor måste använda samma hårdvara i sina nätverk. För att samordna upphandlingen och försäkra sig om att det inte sker några avvikelser från den tekniska standarden använder SISAB ett centralt utarbetat förfrågningsunderlag som skall användas för alla upphandlingar som avser IT i skolan. Avvikelser eller tillägg till förfrågningsunderlaget får en-

14 STOCKHOLMS STAD dast ske om fastighetens struktur kräver detta vid dragning av fastighetsnäten. För varje skola har det genomförts enskilda upphandlingar för uppgradering av fastighetsnäten. Upphandlingarna har samordnats av distriktschefen vid respektive distrikt. Upphandlingarnas genomförande har skett med hjälp av konsulter. Upphandlingarnas genomförande har granskat genomförda upphandlingar avseende 18 skolor. Av de administrativa föreskrifterna i förfrågningsunderlaget framgår dels hur prövningen av anbudsgivare skall ske dels vilka utvärderingsgrunder som skall användas vid prövning av anbud. Sammantaget finns det 6 kriterier som skall beaktas vid prövning av anbudsgivare: kompetens, tidigare referenser kvalitetssystem, miljöpolicy finansiell status leveranssäkerhet Därtill finns angivet 5 värderingsgrunder som skall beaktas vid prövning av anbud: Pris Tid Miljöstörningar Arbetsmetoder Pris enligt a -prislista Kriterierna är ej rangordnade och det redovisas heller inte hur dessa kriterier skall utvärderas. Några skall-krav har inte redovisats i förfrågningsunderlaget. Granskningen visar att inga prövningar och utvärderingar har skett enligt de kriterier som finns angivna i förfrågningsunderlagen. Utvärderingarna har enbart skett enligt lägsta pris i de granskade upphandlingarna och besluten som fattats är motiverade enbart utifrån lägsta pris. Det framgår av förfrågningsunderlaget att anbud skall ha inkommit senast den dag som anges i förfrågningsunderlaget samt att anbudsgivare skall vara bundna av sina anbud i 30 dagar efter anbudstidens utgång. Därtill framgår att anbudsöppning skall ske snarast efter anbudstidens utgång.

15 STOCKHOLMS STAD Det kan konstateras att i några av de granskade upphandlingarna har anbudsöppning skett flera veckor efter det att anbudstiden har gått ut. Vid en upphandling har även beslutet dröjt till flera månader efter det att anbudsgivarna ej längre var bundna av sina anbud. Även tiden för att lämna anbud har varit kort i en av de granskade upphandlingarna, endast 14 dagar. Det kan vidare konstateras att dokumentationen i de granskade upphandlingarna varit bristfälliga. Det fanns ingen kontroll över var viktiga originalhandlingar förvarades vid granskningstillfället. Bland annat har samtliga avgivna anbud och utvärderingar inte funnits arkiverade, vilket har gjort att det inte varit möjligt att i efterhand verifiera utvärderingen. I en av de granskade upphandlingarna saknades till och med det vinnande anbudet avseende IT Installationen. För en av skolorna fanns endast 4 av 11 lämnade anbud arkiverade. s synpunkter Bristerna i diariehantering och arkivordning ger inte förutsättningar för att verifiera genomförda upphandlingar. Stadens bolag skall ha en god offentlighetsstruktur, detta har inte SISAB. s sammanfattande bedömning är att inte någon av de granskade upphandlingarna avseende IT i skolan har genomförts affärsmässigt. Det främsta skälet är att prövningen av förfrågningsunderlagets kriterier inte har följts vid utvärderingen. I samtliga fall har endast lägsta pris beaktats. Även i övrigt finns brister. Av LOU framgår att upphandling skall ske i konkurrens. Detta innebär bl.a. att samtliga anbudsgivare skall behandlas lika vid upphandling. Av förfrågningsunderlaget skall framgå på vilka grunder den upphandlande enheten kommer att utvärdera och välja entreprenör. Dessa förutsättningar kan inte ändras eller frångås. Sker detta är det ett brott mot den likabehandling och konkurrens som är en av grundpelarna i LOU. I förfrågningsunderlaget måste samtliga kriterier (omständigheter) som skall avgöra valet av anbud klart framgå. Kriterierna skall även om möjligt rangordnas efter angelägenhetsgrad med det viktigaste först. Samtliga krav som måste vara uppfyllda av anbudsgivare (skall-krav) måste redovisas och förklaras i förfrågningsunderlaget. Vad gäller de krav som bör vara uppfyllda (bör-krav) skall det finnas en förklaring till hur dessa kommer att värderas vid en bedömning av anbuden samt hur dessa kan uppfyllas. Detta är en förutsättning för att leverantörerna skall förstå konsekvenserna av att välja den ena eller den andra lösningen

16 STOCKHOLMS STAD och därmed kunna lämna ett så ändamålsenligt anbud som möjligt. I förfrågningsunderlagen framgår tidsgränser för infordrande av anbud. Denna tidsgräns har i en upphandling varit endast 14 dagar, vilket är orimligt kort. Av LOU framgår att anbudsöppning skall ske så snart som möjligt efter det att anbudstiden har gått ut. Vid upphandling skall underlag som ligger till grund för att välja en viss anbudsgivare dokumenteras. Skälet till detta är att det i efterhand skall kunna konstateras vilka affärsmässigt betingade omständigheter som legat till grund för beslutet. Det är även viktigt att samtliga handlingar som ingår i en upphandling finns samlade så att händelseförloppet kan följas vid en efterkonstruktion och uppföljning. I samtliga hittills genomförda upphandlingar har direktupphandling skett av de konsulter som bistått bolaget. Enligt uppgift från bolaget har konsulter direktupphandlats till ett värde av 21 mkr. rekommenderar starkt att SISAB upphandlar konsulter i konkurrens samt fastställer riktlinjer för när och till vilka maxbelopp direktupphandling får ske. 6.2 Upphandling av konsult för försäkringstjänster Bakgrund SISAB har under året genomfört upphandling av försäkringstjänster för år 2001 och tre år framåt med option att förlänga avtalet i två år. Upphandlingen har utförts av en konsult. Konsulten har direktupphandlats. Konsultens arvode är 7,5 % på premiebeloppet. s synpunkter Av kommunfullmäktiges budget för år 2000 framgår att det finns en viljeinriktning från ägarna att alla försäkringsupphandlingar ska gå via stadens bolag, S:t Erik Försäkrings AB. har noterat att så inte har skett i detta fall. Bolaget har direktupphandlat försäkringskonsulten trots att ersättningen uppgår till minst 10 basbelopp, vilket är helt oacceptabelt. Härtill har inte bolaget beaktat att försäkringsupphandlingar bör gå genom stadens eget bolag. ifrågasätter även ersättningsformen till konsulten. Incitamentet för konsulten att

17 STOCKHOLMS STAD göra en affärsmässig upphandling motverkas av att, ju högre premien blir, desto större blir ersättningen till konsulten. 6.3 Upphandling av byggnadsentreprenörer Bakgrund Granskningen omfattar upphandling av fyra byggnadsentreprenader vid fyra olika skolor och inom två distrikt. Entreprenaderna har upphandlats till fast pris och är i storleksordningen 1,0 14,8 mkr. Samtliga upphandlingar faller under kapitel 6 i LOU. Upphandlingsformen har varit förenklad upphandling. Vid granskningen har revisionskontoret efterfrågat samtliga handlingar i de granskade ärendena. Ett flertal handlingar saknades. Kontoret har även intervjuat distriktscheferna, ekonomichefen och en av projektledarna. Upphandlingens genomförande Vid anbudsöppningen och utvärderingen används en blankett benämnd anbudsdiarium. Denna blankett innehåller bl a uppgifter om hur många entreprenörer som tillfrågats, offererade anbudssummor, när förfrågan gick ut, när anbuden kom in och när anbudstiden gick ut. Eftersom bolaget endast kunnat återfinna tre anbudsdiarier från de fyra upphandlingar revisionskontoret granskat är nedanstående uppgifter hämtade från dessa tre upphandlingar. Anbudstiden för upphandlingarna har varit mellan 3 8 veckor. Antal tillfrågade entreprenörer har varit 6-8. Till upphandlarnas hjälp finns bl a generella administrativa föreskrifter vid entreprenader samt förutom blanketter för anbudsöppning även för utvärdering. I förfrågningsunderlagen har angivits att prövning av anbudsgivare görs genom att följande kriterier beaktas: kompetens, tidigare referenser, kvalitetssystem, miljöpolicy, finansiell status och leveranssäkerhet. Någon prövning efter dessa kriterier har emellertid inte redovisats. Enligt uppgift har dock seriositetskontroll gjorts. Värderingsgrunder vid prövning av anbud uppges i förfrågningsunderlagen utgå i prioriteringsordning från pris, tid, miljöstörningar, arbetsmetoder, pris enligt á-prislista. Någon viktning av kriterierna är ej omnämnd. Hur dessa kriterier skall uppfyllas av anbudslämnaren framgår ej av förfrågningsunderlaget. I samtliga upphandlingar saknas dokumentation över utvärdering enligt kriterierna. I en av de tre upphandlingarna finns en bilagd nollställning av anbuden som visar lägsta pris. På frågan om varför man inte gjort någon utvärdering i enlighet med anbudsförfrågan, uppgavs att det endast är lägsta pris som gäller. Anbudsöppning har skett 3 11 dagar efter anbudstidens utgång.

18 STOCKHOLMS STAD Av de tre anbudsdiarierna är samtliga underskrivna vad gäller anbudsöppning. När det gäller underskrift av beställningsbeslutet saknas underskrift i två av de tre diarierna. Som tidigare omnämnts saknades det fjärde diariet helt. s synpunkter Bolagets rutiner vid utvärdering och dokumentation av fattade upphandlingsbeslut är mycket otillfredsställande. Bolaget bör omgående strama upp dessa rutiner. bedömer att anbudstiden och antal tillfrågade entreprenörer är tillräckliga. SISAB:s öppnande av anbud sker för lång tid efter anbudstidens utgång. Enligt LOU ska anbudsöppning ske så snart som möjligt efter anbudstidens utgång. Kriterierna i anbudsförfrågan för prövning av anbudsgivare och anbud bör ses över. Det ska finnas anvisningar över hur kriterierna ska redovisas av entreprenören. Utvärderingen av anbuden uppvisar mycket stora brister. De granskade upphandlingarna kan inte anses ha genomförts affärsmässigt. Det är synnerligen viktigt att utvärderingen överensstämmer med angivna krav enligt förfrågan. I de granskade upphandlingarna har inget av uppgivna bedömningskriterier förutom pris varit utslagsgivande. De utvärderingskriterier och kvalificeringskrav som omnämnts i förfrågningsunderlaget ska vara med i utvärderingen av anbuden. Denna utvärdering måste dokumenteras på ett tillfredställande sätt. Det går ej att följa/utläsa om ett upphandlingsbeslut har fattats eller på vilka grunder beslutet har fattats. Utvärdering av anbuden finns ej dokumenterade. Underskrift av beslut saknas. Beställningen är dock underskriven enligt gällande attestförteckning. Enligt LOU ska den upphandlade enheten svara för att skälen för beslutet om antagande av anbud och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen finns dokumenterade. Dokumentationens syfte är att man i efterhand ska kunna konstatera vilka affärsmässiga betingade omständigheter som legat till grund för beslutet. Den ger också anbudsgivare och övriga medborgare information i efterhand om upphandlingen och insyn i hur man hanterat upphandlingsärendet.