Idéer, institutioner och policy. Hur värdegrunderna formas till policy i det politiska systemet

Transkript

1 Idéer, institutioner och policy Hur värdegrunderna formas till policy i det politiska systemet

2 Värdegrunderna och politiken I det politiska systemet kanaliseras och formas olika aktörers intressen och ideologiska program till socialpolitiska beslut Partiernas program formas inte till policy i ett tomrum. Politiker tvingas kompromissa, taktikera och beakta realiteter för att överhuvudtaget få beslut till stånd. Detta innebär att man ofta upplever att politiker inte håller vad de lovat För att förstå socialpolitikens beslutsprocess bör vi alltså förutom idéer och ideologier även beakta sådana faktorer som det institutionella ramverket, varje lands unika politiska kultur eller allmänhetens välfärdsattityder

3 Socialpolitikens policyprocess Värdegrunderna -Vilka intressen har olika aktörer och vad bör staten göra för att tillgodose dessa? -Vilka värden, idéer och ideologier håller aktörer för viktiga och vad bör staten göra för att tillgodose dessa? -Vilka är allmänhetens attityder till socialpolitik? Politiken -Hur ser de politiska spelreglerna ut, hur påverkar de politiska institutionerna aktörernas möjligheter att förverkliga sitt program? -Vilken roll spelar välfärdssystemets utformning och understöd? Policy -Hur påverkar de fattade besluten välfärdssystemet? -Hur påverkas olika gruppers och individers välfärd? Vem gynnas, vem missgynnas? - Ökade eller minskade sociala rättigheter?

4 Vad menas med politik? Heywood (2002): politik är den verksamhet varigenom människor skapar, bevarar och ändrar de allmänna regler under vilka de lever Paloheimo & Wiberg (1996): politik är den process varigenom sådana problem som framspringer ur mellanmänsklig växelverkan hanteras och där människor strävar efter att befrämja sina egna målsättningar genom att utnyttja olika former av maktmedel Palonen (1991): Politik består av fyra huvudsakliga områden: polity, politisering, politikering samt policy

5 Idéer, institutioner och policy K O N T E X T Allmänheten Massmedier

6 Tre centrala analysnivåer: Politiska eliter (elit- eller aktörsnivån): T.ex. politiska partier, fackförbund, industrins och näringslivets organisationer, jordbrukarnas intresseorganisationer Väljare (individnivån): Väljare är nästan alla mottagare av sociala förmåner (detta behandlar närmare i nästa föreläsningsunderlag) Institutioner (institutionsnivån): Politiska institutioner (t.ex. valsystemet, parlamentets struktur, förekomsten av vetomöjligheter, graden av parlamentarism m.m.) Välfärdsinstitutioner (t.ex. välfärdssystemets finansieringssätt och täckningsgrad)

7 Partiernas funktioner Utgör en länk mellan medborgarna och den statliga verksamheten samt artikulerar medborgarna åsikter till större åsiktshelheter i enlighet med sin ideologi Driver även egna agendor baserade på sin ideologi och de intressen de representerar Problematiserar samhälleliga frågor, presenterar politiska alternativ som väljarna kan ta ställning till och ställer upp kandidater för politiska uppdrag Har en socialiserande uppgift och mobiliserar allmänheten att delta politiken (rösta i val)

8 Partier och partisystem Partisystemen i västvärlden uppstod till följd av moderniseringsprocessen och demokratins genombrott (vid sekelskiftet ) Partier intar olika positioner på en s.k. vänster-högerskala och skiljer sig från varandra både i fråga om ideologi och de intressen de driver Partisystemen ser olika ut i olika länder beroende på valsystemet. I länder med majoritetssystem dominerar vanligen två stora partier, medan det i proportionella system är vanligt med flera mindre partier (som tvingas regera tillsammans)

9 Partierna och socialpolitiken Liksom de skiljer sig åt beträffande den allmänna synen på samhället, intar partierna även olika positioner i fråga om synen på statens roll för välfärden och socialpolitikens utformning I början av 1900-talet var dessa skillnader mycket stora, men efter WWII kom de att minska betydligt allteftersom partierna började anamma idén med välfärdsstaten och inse de elektorala fördelarna med socialpolitiken (jfr Pierson: credit seeking ) Trots detta finns det idag fortfarande vissa grundläggande skillnader vänstern och högern

10 Vänsterpartier och socialpolitiken Arbetarpartier är i regel positiva till staten som en garant för vidsträckta sociala rättigheter och som en betydande socialpolitisk aktör Socialpolitiken behövs för att korrigera de orättvisor som de fria marknadskrafterna skapar Man förespråkar vanligen social rättvisa i form av högre social och ekonomisk jämlikhet samt betonar omfördelning och fri tillgång till service I Finland har SDP understött inkomstrelaterade förmåner och offentlig service, medan VF (DFFF) vid sidan av offentlig service stött universella enhetsförmåner

11 Högerpartier och socialpolitiken Konservativa och liberala partier ser vanligen på statens välfärdsansvar med viss skepsis och betonar istället marknadens och närsamfundens roll Kritiserar i regel generösa välfärdsprogram för deras höga kostnader och det skattetryck de skapar I Finland har SAML vanligen förespråkat olika arbetsrelaterade socialförsäkringar, behovsprövade bidrag och offentlig service samt privata lösningar Centern har däremot i regel förespråkat universella enhetsförmåner och offentlig service som kan toppas av med privat försäkringslösningar

12 Politiska partiers välfärdsprogram Svallfors (1996): partier har en dubbel roll i fråga om välfärdsopinioner, dels försöker de förändra attityder för att vinna stöd (locka väljare), dels måste de förankra och legitimera sina programförklaringar bland sina gräsrötter (skapa sammanhållning) Välfärdspolitiken handlar alltså inte enbart om att aggregera färdiga väljarpreferenser, eller att via kohandel komma fram till beslut, utan handlar även om att skapa och organisera opinioner

13 Förändringar i de finländska partiernas välfärdsideologier I samband med krisen på 90-talet blev många finländska partier öppet kritiska till välfärdsstaten. Kritiken gällde främst socialpolitikens höga kostnader (pga. arbetslösheten), därtill ansågs systemet vara passiverande och byråkratiskt I början gick högern i spetsen för denna kritik medan vänstern försvarade socialpolitiken. Senare kom dock även vänstern att åtminstone delvis dela denna åsikt Fr.o.m. slutet av 90-talet avtog kritiken något till följd av det ekonomiska uppsvinget, men idéer om stram utgiftskontroll, aktivering, och socialpolitik som en produktivkraft har bestått

14 Percentage Finländska partiernas inställning till välfärdsstatsexpansion Party positions on welfare state expansion in Finland Källa: Nygård Year (election) LEFT SOCDEM CENTRE SWELIB CONS

15 Vad förorsakar ändringar i partiers välfärdsideologier? Ekonomiska förändringar Hårdare internationell konkurrens Demografiska förändringar Medelklassväljarna blev mer kritiska till socialpolitiken under 1990-talet Ideologiska faktorer (högervind på 2000-talet, nyliberalismen och NPN ökar i popularitet)

16 Intresseorganisationer Arbetsmarknadens organisationer och olika intresseorganisationer spelar likaså en viktig roll, de företräder sina medlemmars intressen och försöker påverka statsmakten att tillgodose dessa Fackförbunden (t.ex. FFC) representerar arbetstagarnas intressen och driver frågor om löner, arbetsvillkor och anställningstrygghet Näringslivets och industrin (t.ex. EK) driver arbetsgivarnas intressen och värnar om ekonomisk stabilitet, arbetsfred och produktionsbetingelser Jordbrukarcentralen (MTK) driver producenternas intressen och värnar bl.a. om producentpriser

17 Fackförbunden och socialpolitiken Fackförbunden har i regel varit ganska positiva till socialpolitiska reformer eftersom de anses gynna de egna medlemmarna (löntagarna) I Finland har t.ex. FFC spelat en viktig roll som pådrivare i sociala reformer inom ramen för det inkomstpolitiska systemet (där man förhandlat om sociala reformpaket vid sidan av löneförhöjningar) Nära koppling mellan t.ex. FFC:s olika medlemsförbund och SDP/VF (bildar ofta gemensam politisk front) Fackföreningsrörelsen kan genom sin stora makt (högt medlemsantal) även påverka regeringens beslut, t.ex. Ahos planer på att avskaffa skatteavdraget för fack-avgifter 1993 skrinlades pga. hotet om generalstrejk

18 ARBETARBEFOLKNINGEN Intressen: löner, sociala förmåner Organisation: FFC Dominerande partier: SDP, VF Arbete NÄRINGSLIVET Intressen: priser, löne- kostnader, skatter, vinst Organisation: EK Dominerande partier: SAML Kapital Jordbruk JORDBRUKARBEFOLKNINGEN Intressen: priser, jordbruksstöd Organisation: MTK, SLC Dominerande parti: CEN

19 Koalitioner, konsensus och korporatism Den politiska makten i Finland är i teorin ganska centraliserad (regeringen besitter en hög grad av exekutiv makt, finns inte eg. några inbyggda veton) Pga. det proportionella valsystemet, som i regel leder till koalitionsregeringar, blir det praktiska beslutsfattandet dock ofta en dragkamp mellan sinsemellan oeniga partier Externa intressen, t.ex. intresseorganisationer eller facket, ges dock stora möjligheter att påverka beslutsfattandet via förfarandet med konsensuslösningar och konsultation Detta innebär att kompromisser präglat politiken liksom behovet av att koordinera olika synsätt och intressen i beslutsfattandet (vilket minskar den exekutiva makten)

20 Arendt Lijphart 1999 Skiljer mellan två övergripande idealmodeller för politiskt beslutsfattande: Majoritetssystem (där politiken reflekterar programmet för det parti som majoriteten av väljarna stöder), t.ex. USA Konsensussystem (där politiken strävar efter att bevaka många olika intressen och främja politisk samverkan - konsensus), t.ex. Sverige

21 Hög Graden av exekutiv makt (förekomst av koalitioner, förhållandet mellan regering och parlament, antalet partier, graden av proportionalism och korporatism) Låg Centralmaktens autonomi Hög Storbritannien Finland, Sverige (förekomsten av vetomöjligheter, graden av centralisering, förekomst av federalism) Låg Frankrike, Spanien Tyskland Schweiz

22 Institutionernas betydelse Klassisk institutionell teori hävdar att det snarare är olika institutioner än enskilda aktörer som påverkar socialpolitikens utformning Enligt denna teori är det i regel svårt att förändra etablerade välfärdsprogram eftersom de låser sig fast på en viss väg (path dependence) och backas upp av många väljare (skapar sitt eget understöd) Två typer av institutioner intressanta

23 Politiska institutioner Påverkar vilken grad av kontroll regeringen har över beslutsfattandet och i vilken grad olika intressen tillåts påverka välfärdspolitiskt beslutsfattande Viktiga faktorer som påverkar maktkoncentrationen: Regeringens makt över parlamentet (parlamentarism-> regeringen har starkare kontroll över beslutsfattandet i parlamentet) samtidigt synliggörs även regeringens ansvar för eventuella nedskärningsbeslut (vilket kan straffa sig i nästa val...) Parlamentets struktur (en- eller tvåkammarparlament?) Beslutsregler (2/3:s eller enkel majoritet, möjligheter att lämna lagförslag vilande över nyval) Valsystemet (majoritetsval -> tvåpartisystem -> starka enpartiregeringar, proportionella val -> många partier -> svaga koalitionsregeringar) Folkomröstningar (fungerar ofta som vetomöjligheter)

24 Välfärdsinstitutioner Ett etablerat välfärdssystem tenderar ha långtgående effekter på människors attityder och beteende dvs. det genererar sitt eget understöd och försvårar förändring Förmåner som riktar sig till hela befolkningen och som bygger på förtjänstprincipen (t.ex. arbetspensioner) är i regel mycket populära och mycket svåra att skära i (intertemporal distribution) Däremot är skattefinansierade förmåner som riktar sig endast till en liten grupp desto lättare att förändra pga. av de inte backas upp av lika mäktiga intressen och inte ses som personligt införtjänade förmåner (interpersonell distribution)

25 Exempel på de politiska institutionernas betydelse I Finland, med sitt proportionella valsystem och starka korporatism, är det ofta svårt för regeringen att genomföra förändringar, pga. motstridiga viljor inom regeringen och fackets starka position I UK, med sitt majoritetssystem, sina starka enpartiregeringar och få korporativistiska drag (svaga fackförbund), är policyändringar däremot lättare att genomföra, men samtidigt är det också lätt för väljarna att identifiera syndabockar I korporativistiska länder med decentraliserat beslutssystem som Tyskland, Frankrike eller Schweiz är det vanligen mycket svårt att få ändringar i socialpolitiken till stånd, pga. talrika vetomöjligheter för reformmotståndare

26 Exempel på välfärdsinstitutionernas betydelse Ahos regering lyckades i början av 1990-talet trots ihärdiga försök inte förändra pensions- och arbetslöshetssystemet i grunden, pga. motstånd från facket samt ett brett stöd bland allmänheten Istället genomfördes vissa mindre reformer som skulle underlätta finansieringen: t.ex. avskaffandet av den offentliga sektorns pensionsprivilegier och införande av pensionsavgift för arbetstagare (1993), sänkning av arbetslöshetsdagpenningens nivå med 3 % (1992) Däremot lyckades Lipponens bredbasiga regeringar ( ) genomföra grundläggande reformer av arbetslöshetsskyddet (1997) och pensionsskyddet (1996) Därtill genomfördes på 90-talet omfattande nedskärningar i det universella grundskyddet (folkpensionen, barnbidrag) samt i det behovsprövade förmånerna (t.ex. utkomstskyddet)

27 Vilka förändringar har skett i västvärldens välfärdsstater? Trots utmaningar från globaliseringen och postindustrialismen har välfärdsstaten enligt Pierson (1994) visat sig vara oväntat motståndskraftig mot nedskärningar Denna motståndskraft kommer främst från två håll: Sociala förmåner är vanligen mycket populära -> varje försök att skära ner dem innebär en elektoral risk Institutionell tröghet (svårt att ändra på etablerade socialpolitiska system, speciellt om det finns många institutionella vetomöjligheter som försvårar reformer) Men andra studier (t.ex. Allan & Scruggs 2004) visar dock att nedskärningarna varit betydligt större än vad Pierson gör gällande och att en viktig faktor som påverkat nedskärningstakten är regeringarnas politiska färg och det institutionella ramverket

28 Vilken betydelse spelar värdegrunderna i dess reformer? I vilken mån kan traditionell teori förklara de socialpolitiska förändringar som sker idag? Varken strukturalistiska, partirelaterade eller institutionella teorier kan ensamma förklara varför nedskärningspolitiken i länder som UK och Tyskland fortsatte på samma sätt som tidigare trots regeringsskiftet 1997 respektive 1998 (när Labour/ SPD kom till makten efter långa tider i opposition) Det har därför hävdats att man bör fästa större vikt vid idéer, förändrade tankemönster och inlärning hos politikerna för att förstå hur nya policyrekommendationer skapas i tider av osäkerhet

29 Globaliseringens effekter på socialpolitiken? Har den globaliseringen lett till att de nationella socialpolitiska aktörernas makt minskat? Det finns idag inga klara empiriska bevis för att så skulle vara fallet. Istället menar vissa forskare (t.ex. Pierson, Schwarz) att förändringarna beror främst på s.k. postindustriella och ideologiska orsaker, inte globalisering. Globaliseringen har i vissa fall t.o.m. lett till ökade välfärdsåtaganden för att skydda arbetskraften mot globaliseringen (Cusack & Iversen) Enligt Hay har globaliseringen blivit en kollektiv (tvångs)föreställning som gör att politiker vidtar reformer för att de tror att globaliseringen kräver detta

30 Sammanfattning Ideologier och idéer har spelat en viktig roll för välfärdsstatens uppkomst och fortsätter spela en roll idag, dock på ett något annorlunda sätt än tidigare De faktorer som påverkar hur värdegrunder formas till policy är de politiska eliterna, de institutionella ramverken, väljarna samt de övergripande kulturella och ideologiska förhållanden som råder i länder De socialpolitiska förändringar som skett i västvärldens välfärdsstater efter 1990 har i regel handlat mer om nedskärningar än expansiva reformer