Organisationsöversyn av exploateringsverksamhet och ledning av samhällsbyggnadsprojekt

Transkript

1 Organisationsöversyn av exploateringsverksamhet och ledning av samhällsbyggnadsprojekt 4 juni 2014 Anna Drevenstam och Mats Carlström Public Partner Hornsgatan 1, Stockholm info@publicpartner.se

2 Innehållsförteckning 1 UPPDRAGET Bakgrund Organisationsförändring Regionala kärnor mm Uppdrag GENOMFÖRANDE Metod Material JÄMFÖRELSE MED ANDRA Iakttagelser och bedömningar UTVECKLINGSSITUATION Iakttagelser Bedömningar STRUKTUR Iakttagelser Bedömningar AKTÖRER Iakttagelser Bedömningar REKOMMENDATIONER

3 1 Uppdraget 1.1 Bakgrund Kommunstyrelsen i Huddinge har ett övergripande ansvar för samhällsbyggnadsprocessen och styr samhällsbyggandet genom mål- och budget, översiktsplan och projektplan för samhällsbyggnadsprojekt, som redovisar inriktning och prioriteringar inom samhällsbyggandet för den närmaste treårsperioden. Kommunstyrelsen beslutar i frågor rörande mark- och exploatering. Och samhällsbyggnadsnämnden är kommunens planmyndighet och upprättar detaljplaner på uppdrag av kommunstyrelsen. Projektledning, planläggning och genomförande av samhällsbyggnadsprojekt handläggs av miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen, som också skriver underlag till ärenden rörande köp och försäljning samt avtal i samband med samhällsbyggnadsprocessen som handläggs av kommunstyrelsens förvaltning. Samhällsbyggnadsnämnden och kommunstyrelsen har under 2013 haft i uppdrag från kommunfullmäktige att effektivisera samhällsbyggnadsprocessen. I samband med detta har framkommit att ansvarsfrågorna uppfattats som otydliga både internt och externt och att det funnits brister i styrningen av samhällsbyggnadsprojekt Organisationsförändring 2008 En organisationsförändring genomfördes under 2008 i syfte att effektivisera arbetet i projekt och att renodla kommunstyrelsen förvaltning (KSF) för att bättre kunna fokusera på övergripande frågor. KSF skulle ha ansvar för strategiska mark- och exploateringsfrågor medan kompetensen för genomförandefrågorna fördes över till miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen (MSB). På det politiska planet skulle kommunstyrelsen fortsatt ha övergripande ansvar för frågorna i sin helhet och vara projektägare till projekten i den treåriga projektplanen. Kommunstyrelsen beställer planer av samhällsbyggnadsnämnden Regionala kärnor mm En av huvudinriktningarna i regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS, handlar om att utveckla Stockholmsregionen som en flerkärnig region. Åtta regionala stadskärnor med potential att utvecklas och fungera som komplement till city pekas ut i planen. Av dessa kärnor finns två i Huddinge kommun: Kungens Kurva/Skärholmen samt Flemingsberg. För båda pågår i kommunen arbete med fördjupade översiktsplaner och genomförandefrågor. Enligt kommunens styrdokument Projektplan ska utvecklingen av kommunens två regionala stadskärnor Kungens kurva/skärholmen och Flemingsberg ha fortsatt hög prioritet. Parallellt med de pågående fördjupade översiktsplanerna och arbete 3

4 med genomförandefrågor planeras även för exploateringsprojekt i både Flemingsberg och Kungens kurva Uppdrag Huddinge kommun har efterfrågat stöd i en utredning för att under våren 2014 göra en utvärdering av befintlig organisation för exploateringsverksamhet och ledning av samhällsbyggnadsprojekt i syfte att säkerställa att kommunstyrelsen kan utöva den styrning av verksamheten som man önskar. Målet för beställaren är en rapport som redovisar hur jämförbara kommuner organiserar sin exploateringsverksamhet och ledning av samhällsbyggnadsprojekt samt en utvärdering av befintlig organisation, förslag till förbättringar och en beskrivning av konsekvenserna. Efter en avstämning med beställaren så har inriktningen fokuserats på utvärdering av befintlig organisation samt förslag till förbättringar. Anledningen till detta är att det egna organiserandet av exploateringsverksamhet i hög grad är ett resultat av de egna förutsättningarna, egna utmaningarna och egna kulturen. 2 Genomförande 2.1 Metod Ett arbetsmöte genomfördes under april månad med kommundirektör och planeringsdirektör där uppdragets genomförande och tidplan slutligen definierades. Framförallt enskilda men också parvisa intervjuer har under maj månad genomförts med nyckelpersoner från kommunstyrelsen, samhällsbyggnadsnämnden, kommunstyrelseförvaltningen samt samhällsbyggnadsförvaltningen, totalt 18 personer. Syftet med intervjuerna har varit att utifrån de redovisade begreppen, utvecklingssituation, aktörer och struktur undersöka och kartlägga dagens situation och vilka förväntningar det finns inför framtiden. Inför intervjuerna distribuerades en förberedelseuppgift till berörda intervjupersoner. Uppgiften innehöll SWOT-liknande frågeställningar kring dagens och morgondagens process och organisation. Jämförelser med andra kommuner har gjorts översiktligt med ett tiotal kommuner. Syftet har varit att utifrån de iakttagelser som gjorts i intervjufasen belysa likheter och skillnader, handlingsmöjligheter och risker i relation till erfarenheter från liknande uppdrag. Analys och strategival i har stämts av med uppdragsgivaren där materialet sedan bearbetats och kompletterats samt att strategivalen särskilt prövats. Detta möte har legat till grund för framtagandet av slutlig rapport. 4

5 2.2 Material Vi har haft tillgång till material rörande samhällsbyggnadsprocessen; Projektplan , Plexman, delegationsordningar för KSF och MSB, Tjutrutiner samt utredningar av olika slag. 3 Jämförelse med andra 3.1 Iakttagelser och bedömningar Med Public Partners erfarenheter av hur kommuner organiserar sin samhällsbyggnadsprocess som bakgrund kan det konstateras att den bästa av världar - den finns ingenstans. Alla kommuner, framförallt de som är i kraftig tillväxt, brottas med frågor om hur man kan utveckla sitt arbete för att bli mer effektiv i processen och få en tydligare styrning i den demokratiska miljön. Den organisation som finns i Huddinge kommun idag är nog så bra som de exempel vi varit i kontakt med. Vi har därmed är svårt att se att man i den frågan kan lära så mycket av andra i just organisatoriskt hänseende. De framgångsfaktorer som vi har identifierat och vilka är särskilt giltiga utifrån ett så expansivt skede som Huddinge står inför handlar inte om organisation utan om att det måste finnas: Ett genuint politiskt intresse för frågorna - Det får inte enbart handla om ärenden på dagordningen utan om en samhällsbyggnadsprocess som har ett liv. Där ett visionärt och resultatinriktat samhällsbygge måste bedrivas. Man måste märkas mycket, visa mycket av det man gör och göra mycket så det märks. Man måste öppna upp och låta andra vara med en medborgar- och kunddialog på riktigt och ett nära och värdeskapande förhållande med näringarna. Kompetens i bredd och djup nära kommunledningen är nödvändig för att man ska få kraft i agerandet. 4 Utvecklingssituation 4.1 Iakttagelser De stora stadsutvecklingsprojekten är en relativt ny företeelse för kommunen (i detta tidevarv) vilket därmed ställer krav på nya strukturerna. Projekt av normalstorlek styrs 5

6 idag upp på ett bra sätt med hjälp av en processbeskrivning kallad Plexman men dessa rutiner är inte tillämpliga fullt ut på de större projekten. Kommunstyrelsen strategiska roll upplevs som outvecklad. Vi hör att det inte förs en tillräckligt livaktigt diskussion om vilket Huddinge man vill ha i framtiden där den gemensamma bilden, en kommunicerbar vision, av det framtida och önskvärda Huddinge saknas. Planberedskapen är god men är inte alltid kunddriven vilket gör att planer inte alltid leder till önskade effekter i form av påbörjad byggnation. Det finns också planer som skulle behöva komma fram men som inte gör det i tid för att svara upp emot exploatörernas tänkta behov. Kommunstyrelsens förvaltning fungerar idag för mycket som kontrollanter i projekten än som projektägande strateger som ges utrymmet att leda och visa vägen i utformning och byggande av det nya Huddinge. Det är ett bekymmer att verksamheterna inom SBN idag får låga resultat i den undersökning som genomförs av Stockholm Business Alliance (SBA) vilken mäter kundnöjdhet inom exempelvis plan och bygg. 4.2 Bedömningar Förmågan att jobba med målbild och vision tillsammans med omvärlden behöver utvecklas. Om bilden av det framtida och önskvärda Huddinge blir tydlig och gemensam så underlättas dialogen med invånare, exploatörer m fl. Det är en gemensam fråga för kommunstyrelsen och KSF. Om detta uppnås så blir det också tydligare för medarbetare var deras arbete knyter an till helheten. Det kan idag upplevas som om att planfrågor är reducerade till myndighetsutövning och anpassning. I Plexmans rutiner är det inte så utformat men i praktiken tillsätts alla projektledare från MEX och det är begränsat med strategiska fora för att klargöra den gestaltiska inriktningen och ambitionen av det framtida Huddinge. 5 Struktur 5.1 Iakttagelser Kommunstyrelsen har på delegation från Kommunfullmäktige ansvar för mark- och exploateringsfrågorna i kommunen. Den professionella kompetensen inom området finns framförallt på miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen (MSB). Kommunstyrelsens förvaltning (KSF) har att jobba med samhällsbyggnadsfrågor ur ett övergripande och strategiskt perspektiv. Kommunstyrelsen ger planuppdrag till samhällsbyggnadsnämnden (SBN). Planerna godkänns i SBN inför KF:s beslut att fastställa vid normalt förfarande. Vid 6

7 förenklat beslutar SBN. Förslag av exploateringsavtal bereds av kommunstyrelsen inför KF:s beslut. Avtalen förarbetas på avdelningen för Mark- och exploatering (MEX) genom att ett avtal och pm skrivs medan planeringsdirektören skrivet ett tjänsteutlåtande inför behandling i kommunstyrelsen. Detta oavsett om det finns någon anledning att göra förändringar eller inte relaterat till innebörden i formulerat pm. Kommunstyrelsens ordförande och samhällsbyggnadsnämndens ordförande deltar tillsammans med ledande tjänstemän inom KSF och MSB i en icke formell beredning kallad FysPlan. Denna beredning är uppskattad hos berörda aktörer, den ger majoriteten möjlighet att ha insyn och att påverka redan tidigt i processen. Oppositionen deltar inte i någon sådan beredning utan finns bara med i den formella beslutsprocessen. När ärendena kommer upp för beslut är det då ett omfattande material som från oppositionens sida upplevs som svårt att sätta sig in i, det kan vara svårt att hitta kärnan i allt material som föredras. Det ges också en bild av att ärenden ibland skyfflas mellan kommunstyrelse och samhällsbyggnadsnämnd. Ärenden som SBN ansvarar för kommer upp på KS bord och vice versa. Handläggningen av planärenden är osynkad. Det sker ingen gemensam beredning mellan KS och SBN. Ett exploateringsavtal som motparten godkänt inför planbeslut i SBN kan komma att ändras av kommunstyrelsen. Det är en styrka att det finns en Projektplan för samhällsbyggnadsprojekt (kallas projektplan) i kommunen. Projektplanen ger en samlad bild av alla projekt som initieras. Den är dock inte det skarpa styrdokument som den skulle behöva vara. Projektplanen upplevs inte prioritera det strategiska valet, den är inte heller resurssatt och projekten har inte realistiska tidplaner relaterat till de enskilda projekten eller den samlade utmaning som projekten innebär. Den blir därför inte styrande i vardagen, den är inget levande och operativt instrument. Det blir heller ingen konsekvens om en tidplan inte hålls. Enligt vad som anges i Projektplanen är kommunstyrelsen en uttalad projektägare. Vem som i nästa led, på tjänstemannaplanet, är projektägare finns inte uttalat i delegationsordningen. Detta ger upphov till frustration bland handläggarna som upplever att frågor måste förankras hos flera chefer. Tjänstemännens beredning sker i PlanSam som leds av planeringsdirektören inom KSF, där ingår också förvaltningsdirektör MSB, samhällsplanerare KSF samt avdelningschefer för MEX,Planavdelningen,gatu- och trafik, bygglov samt en representant för naturvårdsavdelningen. PlanSam utgör styrgrupp för samtliga planprojekt, oavsett storlek, i kommunen. Plexman upplevs som ett gott stöd av handläggande tjänstemän och är väl etablerad. Den är dock inte anpassad till den kommungemensamma projektmodellen. Delar kring uppföljning och avvikelserapportering efterlevs inte alltid. Det är idag inte tydligt vilken väg en extern aktör ska gå när man behöver kontakta kommunen i mark- och exploateringsfrågor. Politiker, näringslivschef, planeringsdirektör, MEX-chef, samhällsbyggnadschef? Från politiskt håll ger man sig i mindre omfattning in i dialogen med de externa aktörerna utan hänvisar till och kanaliserar via Projektplanen. 7

8 Den samlokalisering av MEX med övriga samhällsbyggnadsfunktioner som genomfördes 2008 har effektiviserat handläggningen i projektarbetet. Närheten gör att enkla, gränsöverskridande frågor kan lösas snabbare. Samtidigt kan det ha bidragit till behovet av en slags dubbel handläggning i form av separat tjänsteutlåtande inför KS. Resursmässigt så är idag MEX den trånga sektorn vilket blir en broms för planavdelningen och för processen som helhet. Idag används dock inte alltid kvalificerade resurser inom MEX optimalt avseende frågor som skulle kunna skötas av alternativa professioner. Det är också så att lantmätarprofessionen vid MEX används till projektledning även om det på individbasis skulle kunna finnas en differentiering mellan olika tjänster och kanske bredda möjligheten till att bemanna projektledning med annan profession. Det finns idag ingen tids-/resursredovisning inom processen vilket saknas av flera aktörer. Det leder till svårigheter att bedöma belastning hos befintliga resurser och att utveckla effektiviteten i processen. Ett systemstöd är under upphandling med avsikt att implementeras inom något år. 5.2 Bedömningar Det är viktigt att kommunstyrelsen fortsatt har ansvaret för mark- och exploateringsfrågorna. Hanteringen i två nämnder behöver enligt vårt sätt att se det inte vara något problem. Vi ser dock gärna en formaliserad beredning under kommunstyrelsen, det ger högre skärpa såväl hos politiker som hos tjänstemän i ett sådant forum och det ger större insyn från oppositionen. Formen KS-beredning möjliggör personell bemanning även utanför KS-kretsen och det möjliggör även avsteg från proportionalitet gentemot KS om så vore önskvärt. Bemanningsmässigt innebär detta alltså en möjlighet att i detta formella organ få en samordningsyta mellan KS och SBN. Det finns bra grundläggande strukturer med ordning och reda i normalprojekt. Formerna för hanteringen av de stora projekten behöver utvecklas. Långa handläggningstider och dubbelarbete i beslutsprocessen behöver åtgärdas. Vi ser gärna att möjligheten till samberedning på tjänstemannanivå utvecklas. Med det menas att ett samlat ärende klargörs redan innan behandling i SBN när ärendet förväntas löpa hela vägen i KS och KF. Detta ger möjlighet till sammanhållna och förhoppningsvis mer lättöverskådliga handlingar och det ger möjlighet till kortare handläggnings/beredningstider. Projektplanen kan bli ett mycket bra styrdokument förutsatt att den prioriterar mellan projekten och att den tids- och resurssätts. Projektplanen skulle kunna delas upp i en strategisk del som beslutas av kommunfullmäktige och en mer operativ del som kommunstyrelsen styr över och som då med fördel bereds i inom ramen för den beskrivna KS-beredningen. Den blir då blir ett mycket skapare och mer lättrörligt instrument i prioritering och resursfördelning mellan olika projekt. Avseende att möjliggöra prioritering och resursfördelning inom projektportföljen så tror vi att det tids-/resursredovisning bör påbörjas omgående inom processen. Detta även om ett fulländat systemstöd inte är på plats. Det borde gå att ordna via enkel interimistisk systemlösning. 8

9 Vi ser vidare att projektägandet på tjänstemannaplanet måste uttalas i delegationsordningen för att skapa trygghet och driv i processen. Vi tror inte att det är ändamålsenligt att strukturer, processer och rutiner används lika oavsett storleken och komplexiteten på projekten. Dagens PlanSam skulle kunna hantera de mera omfattande projekten som styrgrupp medan styrgrupper på avdelningschefsnivå skulle kunna vara lämpliga fora till de mindre projekten. Vi anser att MEX som avdelning organisatoriskt bör tillhöra kommunstyrelseförvaltningen. Det är svårt att dra en skarp gräns mellan det strategiska och det operativa, frågorna går i varandra. Kommunstyrelsen har ansvar för frågorna och det är naturligt att kompetensen finns hos dess förvaltning. En sådan förändring ger tydligare chefsmandat för såväl planeringsdirektör som för MSB s förvaltningschef. Samlokaliseringen inom samhällsbyggnad har upplevts viktig och vi bedömer det som relevant att på olika sätt söka gemensamma lokallösningar även framöver för att värna effektiviteten i handläggningen. Det är inte uttalat var kunder/exploateringsintressenter idag ska vända sig i mark- och exploateringsfrågor. Många vägar in behöver inte vara ett problem så länge man internt löser frågan och tar hand om externa initiativ istället för att hänvisa vidare. Vi tror att entusiasm gentemot de intressenter som finns är viktigare än att hänvisa för mycket. Vi tror också att proaktivitet/styrning av intressentviljan bäst sker genom en aktiv kommun vad gäller att staka ut drömmen och gestaltningen om det framtida Huddinge i olika delar. 6 Aktörer 6.1 Iakttagelser Dialogen mellan kommunstyrelsen och samhällsbyggnadsnämnden upplevs fungera bra, även om man idag inte bereder ärenden gemensamt. Det finns god kompetens på det professionella planet även om konkurrensen mellan kommuner och med näringslivet om denna kompetens är hård. Tyngdpunkten kompetensmässigt ligger på lantmätare. Det ifrågasätts om kompetensen i alla lägen används rätt. Utöver projektledning ansvarar man också för arrenden, polistillstånd, ekonomisk uppföljning, fastighetstaxering mm. Dialogen mellan MEX och KSF upplevs som otillräcklig, rollerna är otydliga. Det är svårt att fullt ut skilja ut det strategiska (KSF ansvar) och det operativa (SBF ansvar). Det finns oklarheter om vilken chef det egentligen är som i slutänden bestämmer. Planeringsdirektör, samhällsbyggnadschef eller MEX-chef? Om skiljaktigheter dem emellan uppstår, vem ska man lyssna på? Det upplevs som att det genomförs mycket möten och att det samordnas utan att någon tar det samlade ansvaret och beslutar. Förvaltningschefens (SBF) roll är otydlig. Förvaltningschefen har ansvar för medarbetarna på MEX men saknar möjlighet att styra och leda deras arbete. MEX-chefens roll blir också otydlig när medarbetare rundar och går direkt till planeringsdirektören. Det upplevs som vattentäta skott mellan KSF och 9

10 MEX, ibland fungerar samarbetet men det beror snarare på personliga relationer än på struktur. PlanSam anses inte vara någon bra styrgrupp för projekten. Handläggarna upplever sig inte få den vägledning de behöver när de vänder sig till PlanSam. PlanSam skapar inte samsyn i frågor innan man möter den politiska majoriteten i FysPlan. Det finns en risk för en sammanblandning av politiker- och tjänstemannarollen. Opposition har låg insyn i ärenden innan de dyker upp på kommunstyrelsen och då kan det vara svårt att ta ställning i komplexa frågor. Samtidigt så hör vi att majoriteten inte har något bekymmer med att förändra strukturer för politiska mötesplatser, exempelvis utskott eller beredningar för att säkra större delaktighet. 6.2 Bedömningar Det är viktigt att värna den professionella kompetens som finns i organisationen och den måste användas effektivt. MEX skulle kunna komplettera avdelningen med kompetens inom ekonomi och kanske renodlad projektledning. Det kan också finnas anledning att säkerställa kompetensen avseende gestaltningsperspektivet på strategisk nivå i kommunen. Detta kan ske genom att säkerställa en sådan roll för arkitektresurser inom planavdelningen men det kan också ske genom att tillföra arkitektresurs på KSF. Ägandet och värnandet av processen på ett professionellt plan anser vi bör vara planeringsdirektörens roll och uppgift. KSF behöver utveckla controlling relaterat till att det är något annat är kontroll. Controlling innebär ett proaktivt förhållningssätt där man löpande värderar och bedömer hela planprocessen (över nämnds- och förvaltningsgränser) avseende produktivitet, effektivitet och resursfördelning. Det handlar också om att löpande bedöma förmågan att tillsammans med externa aktörer ta utvecklingen av Huddinge mot uppsatta visioner och mål. Processen har i olika delar ett svagt ledarskap. De olika chefsuppdragen nära processen behöver förtydligas och de har alla utrymme för större roller. 7 Rekommendationer Utifrån våra iakttagelser och bedömningar så vill vi avge följande rekommendationer till uppdragsgivaren i arbetet med att utveckla organisationen av exploateringsverksamheten och ledningen av samhällsbyggnadsprojekt: 10

11 1) Utveckla projektplanen åt två håll a) Strategiska tyngden i riktning mot visionen (KF-del) b) Operativa betydelsen i prioriteringen (KS-del via beredningen) En utvecklad projektplan anger målbild och vision samtidigt som den blir ett skarpt och lättrörligt instrument i prioritering och resursfördelning mellan olika projekt. 2) Kommunicera mera vad ni vill inåt och utåt. Öppna er för intressenter, kunder och invånare. En aktivare kommun som stakar ut riktningen mot och gestaltningen av det framtida Huddinge har goda förutsättningar för en bra dialog med olika intressenter vilket ger driv i utvecklingen av kommunen. 3) Behåll den politiska strukturen som idag a) Men formalisera beredningen till en formell beredning under KS En formell beredning blir ett samordningsforum mellan KS och SBN där målet är att effektivisera beslutsprocessen och tidigt involvera oppositionen. 4) Stärk projektägande hos KSF och stärk processägandet a) Lyft in MEX organisatoriskt till KSF. b) Sök efter lösningar att samlokalisera samtliga resurser för planering och exploatering. c) Tydliggör planeringsdirektörens roll som processägare under KS Kommunstyrelsen kan på detta sätt knyta bred och djup kompetens till sig i sin egen förvaltning. Chefsmandaten inom KSF och MSB blir tydliga vilket skapar trygghet i organisationen och ger kraft i utvecklingsarbetet. 5) Klargör styrgruppernas roll för olika ändamål a) Gör PlanSam till samordningsgrupp för projektplanen med uppdrag att: i) Säkra strategiska inriktningen ii) Bedöma portföljen iii) Arbetet med Kärnorna b) Inrätta styrgrupp m avdelningscheferna vid MSB o projägarrepresentant KSF för normalprojekt Detta ger PlanSam en tydlig roll och ett tydligt uppdrag att fokusera på det övergripande och strategiska arbetet och på de stora projekten. 6) Sambered ärenden som ska hela vägen se till att det är färdigskrivet och påskrivet av alla berörda tjänstemän när det ska upp i SBN. Ett samlat ärende, som förväntas gå till KS och KF, klargörs redan innan behandling i SBN. Det ger möjlighet till sammanhållna och förhoppningsvis mer lättöverskådliga handlingar. Det kan också korta handläggnings/beredningstider. 7) Bredda kompetenserna, exempelvis projektledning och ekonomi Då kan kvalificerad kompetens användas mera effektivt och det bör göra handläggartjänsterna inom MEX mera attraktiva. 11