Regeringsuppdrag om deponering av avfall i glesbebyggelse

Transkript

1 Regeringsuppdrag om deponering av avfall i glesbebyggelse april 2002

2 Beställningsadress: Naturvårdsverket Kundtjänst Stockholm Tfn: Fax: E-post: Internet-hemsida: ISBN: Naturvårdsverket Stockholm

3 Innehållsförteckning Innehållsförteckning Sammanfattning... 2 Sammanfattning... 3 Inledning... 4 Bakgrund... 4 Uppdraget... 4 Definitionen av glesbyggelse... 4 Avgränsningar... 5 Problembeskrivning... 5 Beskrivning av undantagen i direktivet... 6 Olika definitioner av glesbebyggelse... 9 Transporter Insamlingssystem Kontrollerade deponier och upptagningsområden Glesbebyggelse i Sverige Deponier i nästan glesbebyggelse Diskussion Slutsatser och rekommendationer Referenser BILAGA 1 Projektrapport från Metria om GIS-analys för identifiering av glesbygdsområden i enlighet med EG-direktiv 1999/31/EG Bakgrund Genomförande Kriterier för glesbygd Tolkning av kriterierna Indata Från SCB har följande data använts Analysen Kommentar till analysen Resultat

4 Sammanfattning Deponeringsdirektivet 1999/31/EG ger möjlighet för medlemsstaterna att efter eget val förklara att vissa delar av direktivet inte skall vara tillämpliga på deponeringsanläggningar i glesbygder, förutsatt att deponeringsanläggningen är avsedd för deponering av avfall som uteslutande uppkommit i glesbygden Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att med hänsyn tagen till miljömässiga och samhällsekonomiska effekter utreda lämpligheten att tillämpa undantagsmöjligheten för glesbebyggelse enligt deponeringsdirektivets definition. Undantagsmöjligheten omfattar endast de krav avseende deponier som finns formulerade i deponeringsdirektivet och inga andra nationella krav såsom förbuden om att deponera brännbart och organiskt avfall från 2002, respektive Ett undantag för glesbygds deponier utifrån deponeringsdirektivets definition innebär att en sannolik ökad lokal miljöpåverkan skall vägas mot mer mellanlagring och längre transporter till annan deponi som uppfyller kraven. I Sverige finns glesbygdområden enligt deponeringsdirektivets definition endast finns i norra Sverige och framför allt i fjällkedjan. 26 kommuner har glesbygdsområden men ingen kommun består endast av glesbygdsområde utan endast delvis. I de 26 kommunerna kan det konstateras att det endast finns 2 deponier inom de definierade glesbygdsområdena. Sverige har ett antal mycket små deponier med snarlika problem, som inte faller under definitionen glesbygd enligt deponeringsdirektivets snäva definition. De problem, som kan uppstå, kan lösas genom det enskilda avsteg som deponeringsdirektivet tillåter. Det enskilda avsteget är inte beroende av geografiskt placering av deponin, utan bedöms utifrån påverkan på hälsa och miljö. Det saknas skäl för Sveriges del att utnyttja det generella undantaget för deponier i glesbebyggelse. Eftersom endast enstaka deponier finns inom sådana områden blir de samhällsekonomiska effekterna försumbara. Dessutom skulle ett sådant undantag medföra att möjligheten att ställa krav på skyddsåtgärder och att kontrollera sådana deponier minskar väsentligt. 3

5 Inledning Bakgrund Den 26 april 1999 beslutades rådets direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall (deponeringsdirektivet). Direktivet syftar till att förebygga och minska de negativa effekter deponering av avfall kan orsaka på människors hälsa och miljö under en deponis livscykel. I direktivet finns en möjlighet för medlemsstaterna att efter eget val förklara att vissa delar av direktivet (se vidare kapitel om Undantag) inte skall vara tillämpliga på deponeringsanläggningar för icke-farligt avfall eller inert avfall i glesbygder, förutsatt att deponeringsanläggningen är avsedd för deponering av avfall som uteslutande uppkommit i glesbygden. Uppdraget Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att med hänsyn tagen till miljömässiga och samhällsekonomiska effekter utreda lämpligheten att tillämpa undantagsmöjligheten för glesbebyggelse i artikel 3 punkten 4 i direktivet om deponering av avfall. Undantagsmöjligheten omfattar endast de krav avseende deponier som finns formulerade i deponeringsdirektivet. Nationella krav såsom förbuden om att deponera brännbart och organiskt avfall från 2002, respektive 2005 omfattas inte. Om Naturvårdsverket finner det lämpligt skall verket förslå glesbebyggelse som skall vara undantagna. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars Definitionen av glesbyggelse I deponeringsdirektivet definieras begreppet glesbebyggelse som bebyggelse med högst 500 invånare per kommun eller bebyggelse och högst 5 invånare per kvadratkilometer och där avståndet till närmsta tätort med minst 250 invånare per kvadratkilometer är minst 50 kilometer eller från vilket det är svårt att nå dessa närmaste tätorter på landsväg beroende på svåra meteorologiska förhållanden under en betydande dela av året. 4

6 Avgränsningar Uppdraget har avgränsats till att endast omfatta deponier som tar emot hushållsavfall och liknande avfall i kommunal regi. Deponier i annan regi än kommunal, som tar emot hushållsavfall, är i första hand storstadslokaliserade och berör inte denna utredning. Deponier som hör till industrier är inte på samma sätt knutna till mängden invånare som bor i området. Dessa deponier är helt avhängig industrins karaktär och produktion och kan därför inte sägas tillhöra glesbebyggelse, i den bemärkelse som direktivet avser. I den definition, som direktivet har angivit för glesbygd, är ett kriterium att glesbygd är bebyggelse med mer än 500 invånare per kommun eller bebyggelse. Eftersom alla kommuner i Sverige har mer än 500 invånare har istället tonvikt lagts på ordet bebyggelse. Bebyggelse har tolkats som ort enligt SCB: s definition, det vill säga en sammanhängande bebyggelse med högst 200 m mellan husen. Med tätort har tolkats orter med fler än 500 invånare. Vidare har kriteriet om svåra meteorologiska förhållanden bedömts inte vara relevant i Sverige och det har därför uteslutits från analysen. Dessa områden finns möjligen i fjällvärlden och täcks i stor uträckning in av andra kriterier. Öar anses heller inte inrymmas under kriteriet om svåra meteorologiska förhållanden eftersom de i de flesta fall har fungerande väg- och färjeförbindelser. Inget ytterligare område för glesbygd bedöms därför tillkomma med anledning av det kriteriet. Problembeskrivning Deponeringsdirektivet ställer höga miljöskyddande krav på hur en deponi skall vara utformad och fungera både på kort och lång sikt. Deponeringsdirektivets krav innebär därmed högre kostnader framöver för deponier som idag inte uppfyller kraven. Detta har extra stor betydelse om verksamheten vid deponin inte är så omfattande, utan endast tillförs små mängder avfall varje år. Kostnaden måste således fördelas på en mindre mängd avfall vilket i längden inte blir ekonomiskt hållbart. Deponeringsdirektivet är ett minimidirektiv där kraven är satta generellt utifrån en medeldeponi i Europa. Direktivet är dock skapat för att vara flexibelt och det finns inom vissa ramar möjlighet att kunna ta hänsyn till väsentligt annorlunda förhållanden, genom generella undantag och enskilda avsteg från kraven. Detta förutsatt att förhållandena så tillåter, dvs. att miljön inte skall komma till större skada, än om huvudlinjen i direktivet hade följts. Sverige har möjlighet att göra sådana undantag för glesbebyggelse om det bedöms lämpligt av miljömässiga och samhällsekonomiska skäl. Ett undantag för glesbygdsdeponier utifrån deponeringsdirektivets definition innebär att en sannolik ökad lokal miljöpåverkan skall vägas mot mer mellanlagring och längre transporter till annan deponi som uppfyller kraven. 5

7 Beskrivning av undantagen i direktivet I deponeringsdirektivet sägs att varje medlemsland om det inte påverkar tillämpningen av direktiv 75/442/EEG (Ramdirektivet om avfall), får förklara att delar av eller hela artiklarna 6d, 7.i, 8.a iv, 10, 11.1 b, 11.1 b, 11.1 c, 12.a och 12.c samt punkterna 3 och 4 i bilaga I, bilaga II utom punkt 3 nivå 3 och punkt 4 och punkterna 3-5 i bilaga III inte skall vara tillämpliga på deponeringsanläggningar för icke-farligt avfall eller inert avfall i glesbebyggelser förutsatt att deponianläggningen är avsedd för deponering av avfall som uteslutande uppkommit i glesbebyggelsen. Nedan följer en redogörelse för vilka krav som kan undantas för deponier i glesbygd och vad det skulle innebära. Art 6d, deponier för inert avfall skall endast användas för inert avfall Detta krav innebär att alla avfallstyper, inert, icke-farligt och farligt avfall får blandas på en deponi för inert avfall. Kostnaden för deponeringen blir också fortsatt låg eftersom inga miljöskyddande åtgärder krävs. Art 7 i) Ekonomisk säkerhet En ansökan om tillstånd för deponeringsverksamhet behöver inte innehålla uppgifter om ekonomisk säkerhet. I de flesta fall är detta säkerligen ett problem av mindre karaktär eftersom den övervägande majoriteten av deponierna som finns i glesbebyggelse troligen är kommunala. Idag behöver inte kommun stat eller landsting ställa ekonomisk säkerhet enligt miljöbalkens kapitel 16:3. I en nyligen genomförd förändring i miljöbalken infördes att alla verksamhetsutövare som driver en deponi skall ställa säkerhet obeaktat om deponien drivs i kommunal regi eller inte. Art 8 a iv, Villkor för tillstånd om ekonomisk säkerhet Den tillståndsgivande myndigheten kan ge tillstånd utan att ekonomisk säkerhet är ställd. Se ovan art 7 i. Art 10 Kostnaden för deponering av avfall Verksamhetsutövaren behöver inte, i den kostnad som tas ut av avfallsproducenten eller avfallslämnaren, inräkna de kostnader som verksamhetsutövaren har för att inrätta och driva avfallsanläggningen samt vidta efterbehandlingsåtgärder. För den ekonomiska säkerheten spelar det i många fall mindre roll, då dessa deponier i stor uträckning ägs och drivs av kommunen idag. I en nyligen genomförd förändring av miljöbalken sägs dock att rätt kostnad alltid måste tas ut oberoende av ägarform. Art 11.1 a, b, c Rutiner för mottagning av avfall a) Avfallslämnaren behöver inte visa upp dokumentation av uppgifter som stöder att avfallet får tas emot av deponin. Risken finns således att det avfall som läggs på deponin inte är fullständigt känt till innehållet. 6

8 b) deponin behöver vidare inte kontrollera att avfallstransportören har med sig rätt handlingar för att visa att det är rätt avfall som lämnas. Deponin behöver inte heller okulärbesikta avfallet eller registrera detta. c) deponin behöver inte tillhandahålla ett skriftligt bevis att de har tagit emot avfallet. I de fall avfallet inte transporteras av producenten kan inte transportören skriftligt verifiera att avfallet har lämnats på korrekt deponi. För samtliga undantag om mottagning av avfall måste påpekas att trots att specifika krav på mottagningskontroll inte kan ställas så är deponin en tillståndspliktig verksamhet enligt miljöbalken och bör därav följa både kraven på miljörapport och egenkontroll. Detta kan innebära att deponin i alla fall enligt miljöbalkens regelverk behöver föra ett register över mottagen mängd avfall samt ha kunskap om deponins miljöpåverkan trots att undantag ges från deponiförordningen. Art 12a) och c) Kontroll och övervakningsförfaranden under driftfasen a) Deponiägaren behöver inte genomföra det kontroll och övervakningsprogram som specificeras i Naturvårdsverkets föreskrift om deponering 2001:14. c) Övervakningen och kunskapen om miljöpåverkan från deponin minskar således samt därmed även möjligheten till insyn från tillsynsmyndigheten beträffande verksamheten. Även här måste påpekas att dessa krav finns uttalade i bestämmelser om egenkontroll i miljöbalken vilket innebär att någon form av kontroll ändå behöver genomföras men inte exakt så som det specificeras i föreskriften. Bilaga I, punkterna 3 och 4, Skydd av mark och vatten samt gaskontroll Dessa krav finns införda i deponeringsförordningens (2001:512) 19-20, 22, 24-25, 31. I dessa paragrafer ställs krav på hur miljöskyddet runt deponin skall vara beskaffat både under drift och på lång sikt. Geologiska barriärer, bottentätning och topptätning undantas samt kravet på att samla in deponigas, i de fall biologiskt nedbrytbart avfall deponeras på så sätt att gas bildas. Detta är krav som är vitala för att erhålla en begränsad spridning av föroreningar till luft, mark och vatten från deponin. Bilaga II, utom punkt 3 nivå 3. Krav om hur avfall skall tas emot vid deponin är översiktligt införda i förordningens 15. Alla krav på kunskap och testning av avfall för att bestämma vilket avfall som får deponeras var, undantas. Även här gäller miljöbalken regler om egenkontroll och kunskapskraven i balken, men på en mer generell nivå än direktivets. Bilaga III, kontroll och övervakning under drift och efterbehandlingsfas. Verksamhetsutövaren behöver inte följa det specificerade minimiprogrammet för övervakning och kontroll av deponin. Meteorologiska data kan samlas in för att på så sätt få fram vattenbalansen för deponin och utvärdera läckage eller ackumulering. Sammanfattningsvis kan sägas att om undantags görs enligt de paragrafer som direktivet tillåter kan en deponi i glesbygd fortsätta att drivas och deponera både inert, ickefarligt och farligt avfall utan att det finns någon uttolkad lägsta nivå för miljöskyddande 7

9 åtgärder eller specifik kontroll av det deponerade avfallet. Som nämnts ovan så dock deponier tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och ryms således inom miljöbalkens generella krav om kunskap och egenkontroll. 8

10 Olika definitioner av glesbebyggelse Sverige omnämns mycket ofta som ett glesbefolkat land eller i alla fall anses stora delar av Sverige vara glesbefolkat. Det råder dock delade meningar om var dessa glesbefolkade områden ligger och i hur stor omfattning de breder ut sig. Glesbygdsverket konstaterar att det idag inte finns någon klar och allmänt vedertagen definition av begreppen glesbygd och landsbygd. Glesbygdsverket definierar själva begreppet glesbygd såsom ett område som har mer än 45 minuters bilresa till närmaste tätort större än invånare. Denna glesbygd kan inkludera både landsbygd och tätorter med upp till 3000 invånare. Svenska kommunförbundet å sin sida definierar begreppet glesbygdskommun som en kommun som har mindre än invånare och har mindre än 5 invånare per kvadratkilometer. I detta uppdrag används deponeringsdirektivets definition av begreppet glesbebyggelse för att se om det är lämpligt att göra avsteg för deponier som ligger i glesbebyggelse. Sverige har som medlemsland i Europeiska Unionen skyldighet att följa och genomföra de direktiv som beslutas. Det är alltså bara möjligt att i denna utredning diskutera deponeringsdirektivets definition och generella undantag för de områden och deponier som omfattas. 9

11 Transporter Naturvårdsverket har i ett tidigare regeringsuppdrag utrett hur ett hållbart ekologiskt omhändertagande av avfall skall nås (Rapport 5177). I en av underlagsrapporterna till uppdraget har en sammanställning av genomförda systemanalyser av avfallshantering och miljöaspekter redovisats. Systemanalyserna visar i detta avseende att transporter generellt sätt spelar relativt liten roll energi- och miljömässigt. Det är i synnerhet insamlingen av avfallet som ger miljöpåverkan. Sedan avfallet väl har samlats in kan det transporteras långa sträckor utan att energiförbrukning eller miljöpåverkan påverkas nämnvärt. Utifrån slutsatsen om att det är själva insamlingen som har störst miljöpåverkan i transportsammanhang så kan det övervägas, om man istället inte borde välja att deponeras sitt avfall på en deponi med kvalificerat miljöskydd även om denna befinner sig på längre avstånd från uppkomstplatsen. Insamlingssystem Insamling och transport av avfall är kostsamt och därför får transporterna betydelse för hanteringen av avfall av ekonomiska skäl, trots en relativt liten miljöpåverkan jämfört med övriga miljöpåverkande steg i avfallshanteringen. Insamlingen kommer ytterligare påverkas och förändras framöver genom införandet av deponiförbuden om utsorterat brännbart och organiskt avfall. Mycket av det utsorterade brännbara och organiska avfallet kommer tas om hand på annan plats än vid deponin, vilket oftast kommer vara vid en förbränningsanläggning. Förbuden om att deponera utsorterat brännbart och organiskt avfall kräver ett förfarande innehållande sortering, mellanlagring och transporter. Det finns således redan ett transportbehov så länge det brännbara avfallet samlas in och därmed så finns även en systemlösning skapad. Detta system skulle kunna utvecklas vidare och integreras med det avfall som måste deponeras på strategiskt placerade deponier. 10

12 Kontrollerade deponier och upptagningsområden Miljöpåverkan från deponier sker framförallt genom läckage av lakvatten och metangas. Faktorer som är styrande för deponins emissioner är avfallets sammansättning i deponin, de processer, exempelvis nedbrytning, som pågår i deponin samt hur den är utformad. Den faktiska utformningen från lakvattenläckage beror dock på lokaliseringen, naturliga barriärer och avstånd till recipient och omgivande miljö (AFR rapport 260) Påverkan från lakvatten innebär främst en lokal miljöpåverkan. Lakvattnets föroreningsinnehåll, som är grunden för den lokala miljöpåverkan i påverkas i sin tur av det avfall som deponeras. Det är därför viktigt att det finns en god kontroll av det avfall som kommer in till deponin så att emissionerna även lokalt minimeras. För att få en tillfredställande kontroll behövs bemanning och kontinuerlig övervakning av deponin, något som kan vara svårt att åstadkomma för en liten deponi med små resurser. Det kan därför vara en fördel att ha större deponier med en potentiellt högre belastningsmängd, men samtidigt med högre miljöskydd och resurser, än många mindre med dåligt miljöskydd och kontroll. Resonemanget om minskade effekter för deponering i kontrollerad form skall ses mer som ett teoretiskt resonemang. För deponier i glesbebyggelse kan det diskuteras om nuvarande deponeringssätt innebär en risk för hälsa och miljö av sådan art att långtgående skyddsåtgärder är påkallade. De miljöskyddande åtgärderna bör inte vara överdimensionerade i förhållande till avfallstyp och volym samt lokalisering för deponin. Möjligheten till enskilda avsteg för att tillgodose olika förhållanden och risken för orimliga konsekvenser av de nya kraven finns redan införd i förordningen om deponering av avfall (24 ). Den tillståndsgivande myndigheten kan här ge avsteg i det enskilda fallet från de tekniska krav som direktivet ställer, om det kan ske utan risk för hälsa och miljö. Dessa enskilda undantag kan ge i stort sätt samma effekt för en enskild deponi, som ett generellt glesbygdsundantag, men har dessutom fördelen att miljöaspekten prövas och kontrollen av deponin bibehålls. Utöver svårigheten att bedöma miljöpåverkan enligt ovan, tillkommer kravet att det avfall som skall deponeras på en deponi i glesbebyggelse uteslutande skall ha uppkommit inom glesbebyggelsen. Glesbygdsområdet behöver inte vara det idag naturliga upptagningsområdet för avfall till denna deponi. Det kan vara svårt för en kommun att fullt ut kunna kontrollera varifrån avfallet kommer särskilt då avfall som mottas vid deponin kan ha passerat en sorteringsanläggning och ursprunget således inte längre är känt. Man kan fråga sig om det i så fall är lönsamt för kommunen att använda sig av glesbygdsundantaget och då begränsa upptagningsområdet för deponin eller om det är bättre att ansöka om enskilda avsteg enligt 24, förordningen om deponering av avfall (SFS 2001:512). 11

13 Glesbebyggelse i Sverige Utifrån definitionen i deponeringsdirektivet har de glesbygdsområden som finns i Sverige identifierats. Indata till analysen har varit SCB:s databaser om befolkning, landareal samt tätorter och småorter. Denna tolkning ger vid handen att glesbygdområden i Sverige enligt deponeringsdirektivets definition endast finns i norra Sverige och framför allt i fjällkedjan. (Se karta, figur 1.) 26 kommuner har glesbygdsområden men ingen kommun består endast av glesbygdsområde utan endast delvis. I de 26 kommuner som har glesbygdsområden enligt deponeringsdirektivets definition finns idag 55 deponier som tar emot hushållsavfall. Dessa deponier tog emot och deponerade tillsammans omkring ton avfall under år 2000 vilket är ca 1,8 % av det totala avfallet som deponerades på landets kommunala deponier. Spännvidden på det deponerade avfallet per år och deponi ligger mellan ton för dessa 55 potentiella glesbygdsdeponier. 12

14 Figur 1 Bild över glesbygdsområden i Sverige enligt deponeringsdirektivet 13

15 Vid en analys av de 26 kommunerna kan det konstateras att det endast finns två deponier inom de definierade glesbygdsområdena som kan omfattas av ett generellt undantag enligt deponeringsdirektivet. I analysen identifierades även två slamhanteringsanläggningar eller slamdeponier inom området för glesbebyggelse. Slam deponier eller slamlaguner är idag ofta prövade som en deponianläggning. Nya införda styrmedel som exempelvis avfallskatten har gjort att många slamdeponier har utvecklats till att bli en behandlingsanläggning. Slammet tas emot och avvattnas och behandlas eventuellt vidare för att sedan grävas ut och utnyttjas. De identifierade deponierna som tar emot slam behöver således inte längre vara en traditionell deponi. De 2 identifierade deponierna och de 2 slamlagunerna ligger i två kommuner, Malungs kommun och Strömsunds kommun. (En karta över dess lokalisering inom glesbygdsområdet i Malungs och Strömsunds kommun visas i figur 2 och 3.) De två slamlagunerna ligger i Malungs kommun. Dessa används idag som avvattningsanläggningar och är således inte att betrakta som deponier i egentlig mening utan som behandlingsanläggningar. I Strömsunds kommun finns 2 deponier varvid den ena deponin visserligen tar emot slam men i det här fallet sker ingen behandling av slammet utan anläggningen är därför att betrakta som en deponi. Det innebär i praktiken att det bara finns två deponier inom det utpekade glesbygdsområdet. 14

16 Figur 2, Bild över deponier i glesbygd i Strömsunds kommun. 15

17 Figur 3, Bild över deponier/ slamlaguner som ligger inom glesbygdsområde i Malungs kommun. 16

18 Deponier i nästan glesbebyggelse I analysen av området för glesbygd har även analyserats hur vissa av förhållandena ser ut i de angränsande områdena, det vill säga områden som har likartad karaktär som glesbebyggelsen. Analysen visar på de konsekvenser som följer av den begränsning som definitionen av glesbebyggelse i deponeringsdirektivet innebär. Det finns exempelvis ett antal deponier i Älvdalens, Härjedalens och Bergs kommuner som ligger mycket nära ett glesbygdsområde och är av liknande karaktär som de som ligger inom. (Se vidare illustration i figur 4.) Det är även i dessa fall frågan om deponier med en avskild lokalisering och små volymer avfall som deponeras per år. För dessa deponier har dock inte Sverige någon möjlighet till undantag eftersom de inte uppfyller definitionen på glesbebyggelse i enlighet med deponeringsdirektivet. Det kan således konstateras att vid ett generellt undantag för deponier i glesbygd finns det ett antal deponier med mycket snarlika förhållanden som inte kan omfattas av ett generellt undantag eftersom de ligger utanför den geografiska avgränsningen. Ett generellt undantag för glesbygd löser alltså problemen endast i mycket marginell omfattning.. 17

19 Figur 4, Bild över deponier/slamlaguner som är nära angränsande till glesbygdsområden 18

20 Diskussion Sverige har ett antal mycket små deponier med snarlika problem oavsett om de faller under definitionen glesbyggelse eller inte. Glesbygdsproblematiken finns därför inte bara inom de utpekade områdena utan även i angränsande områden som inte är att betrakta som glesbyggelse. Behovet av undantag, av främst ekonomiska skäl, finns i samma utsträckning för deponier utanför direktivets utpekade områden som för deponier inom glesbyggelse. Den utsökning som gjorts med hjälp av GIS analys av områden som uppfyller kriterierna för glesbygd visar att endast ett fåtal platser med deponier uppfyller kriterierna. Att utforma ett generellt undantag för dessa deponier ger således en försumbar effekt för landets deponier. Omställningen på grund av de senaste årens förändringar av reglerna för avfallshanteringen är stor för kommuner i glesbefolkade områden. Dessa kommuner har en liten befolkning och en liten mängd avfall att fördela avfallshanteringens fasta kostnader på. För den glesbefolkade kommunen blir det dyrt att driva deponin vidare om man måste uppfylla kraven i deponeringsdirektivet. Samtidigt finns det ytterligare krav, i form av förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall från 2002 respektive 2005, som gör att visst avfall måste transporteras med därtill hörande kostnader. Kontakter har tagits med några kommuner som har områden med låg befolkningstäthet. Här framhålls att utläckaget av föroreningar från deponin, i eller vid glesbygdsområden, inte ses som ett problem. Dessa deponier har en liten deponeringsvolym och en så stor yta i anslutning till anläggningen så att inget egentligt intrång av friluftsintressen eller bebyggelse sker. Miljönyttan av deponeringsdirektivet för områden med låg befolkningstäthet är svår att påvisa eftersom ingen betydande påverkan idag har setts vid dessa deponier. Föroreningspåverkan i mark är något som generellt inte syns och medvetandegraden är lägre för denna typ av påverkan än för exempelvis transporter. Det är svårt att förutse om läckaget kommer att bli betydande ifall inga krav vidtas. Det är därför viktigt att använda sig av miljöbalkens försiktighetsprincip. Vetskapen om att det kan ske ett läckage av föroreningar skall göra att man använder sig av bästa teknik som i detta fall är likställt med deponeringsdirektivet. Deponeringsdirektivet ger riktlinjer om hur minimikraven på en deponi skall se ut för att förebygga och minimera påverkan. En skälighetsprövning av de nödvändiga åtgärderna är således redan gjord men utifrån en medeldeponi. För att kunna ta hänsyn även till väsentligt olika förhållanden som råder i det enskilda fallet finns det möjligheter till enskilda avsteg i deponeringsdirektivet. Denna möjlighet till enskilda avsteg gäller i stort sätt samma paragrafer som undantaget för glesbygd innefattar. De enskilda avstegen skiljer sig dock från det generella undantaget genom att man för varje avsteg måste utvärdera varför just denna deponi inte behöver uppfylla samma krav som minimikravet. Avstegen i det enskilda fallet ger även en mer naturlig avgränsning. Dessa kan fås oberoende av var deponin är geografiskt placerad om avstegen kan tillåtas utifrån en bedömning av påverkan på miljö och hälsa. Deponier som ligger i glesbyggelse kan därmed hanteras likvärdigt som nästan glesbygd deponier. 19

21 Slutsatser och rekommendationer Den kartläggning som gjorts inom ramen för detta uppdrag visar på att det endast finns två deponier som uppfyller deponidirektivets definition av glesbebyggelse. De enskilda avsteg som deponeringsdirektivet tillåter är tillräckligt mot bakgrund av problemets omfattning, för att få en bra skälighetsavvägning för små deponier i områden med låg befolkningstäthet. istället för ett generellt glesbygdsundantag. Det enskilda avsteget är inte beroende av geografiskt placering av deponin utan bedöms utifrån påverkan på hälsa och miljö. Det saknas således skäl för Sverige att utnyttja det generella undantaget för deponier i glesbebyggelse, som ges i deponeringsdirektivet. Referenser Naturvårdsverket, Ett ekologiskt omhändertagande av avfall, Naturvårdsverkets rapport 5177, 2002 RVF, Avfallsanläggningar med deponering, Statistik 2000, RVF Rapport 01:11, 2001 Bendz David et al, Avfallsdeponering? trender, strategier och hållbar utveckling, AFRreport 260, Metria GIS- Centrum, Projektrapport om GIS-analys för identifiering av glesbygdsområden i enlighet med EG-direktiv 1999/31/EG Muntlig kommunikation med Malungs kommun, Strömsunds kommun, Bergs kommun, Krokoms kommun 20

22 BILAGA 1 Projektrapport från Metria om GIS-analys för identifiering av glesbygds-områden i enlighet med EG-direktiv 1999/31/EG Bakgrund Detta dokument beskriver tillvägagångssätt vid GIS-analysen för identifiering av glesbygdsområden i enlighet med EG-direktiv 1999/31/EG. Vidare redovisas indata för analysen och tolkning av kriterierna för glesbygd i direktivet diskuteras. Genomförande Kriterier för glesbygd Med glesbygd avses i direktivet bebyggelse : med högst 500 invånare per kommun eller bebyggelse och högst 5 invånare per kvadratkilometer och där avståndet till närmsta tätort med mer än 250 invånare per kvadratkilometer är minst 50 kilometer eller från vilket det är svårt att nå dessa närmaste tätorter på landsväg beroende på svåra meterologiska förhållanden under en betydande dela av året. Ur analysen har kriteriet om begränsad nåbarhet pga. svåra meteorologiska förhållanden exkluderats efter kontakt med Gunnar Henrysson (vinterväghållningsexpert) på Vägverket. Enligt VV är det extremt sällsynt att glesbygdsområden avskärmas pga. oframkomliga vägar under längre perioder än timmar eller som mest ett par dagar. De enda egentliga vägavsnitt som under längre perioder kan stängas av är gränsövergångar till Norge. Tolkning av kriterierna. Kriterierna för glesbygd enligt EG-direktiv 1999/31/EG uttrycks booleskt: Glesbygd (exkl. svåra meteorologiska förhållanden) = ([kommun OR bebyggelse] <=500 inv.) AND 21

23 (invånartäthet <= 5 inv./km2) AND (avstånd till [tätort >= 250 inv.] >= 50 km) I strikt mening, tolkat ur det booleska uttrycket, finns det inte några glesbygdsområden i Sverige eftersom inga områden som uppfyller samtliga kriterier har kunnat identifieras. Ett avkall på denna strikta tolkning av kriterierna har dock gjorts för att identifiera områden som åtminstone till del uppfyller det som i direktivet avses med glesbygd. Bebyggelse har tolkats som ort enligt SCB:s definition; sammanhängande bebyggelse med högst 200 m mellan husen. Ingen svensk kommun har färre än 500 invånare. Således är kriteriet kommun med mindre än 500 invånare irrelevant. För att inte helt utesluta kriteriet har kommuner med färre än 5 invånare per km2 identifierats. Med tätort har tolkats orter med fler än 500 invånare. Indata Från SCB har följande data använts Data Typ År Kommentar Tätorter* GIS-data 2000 Area exklusive vattenområden inom tätort Småorter* GIS-data 1995 Area inklusive vattenområden inom småort Från LMV har följande GIS-data använts Data Skala År Lager Kommentar GSD-Vägkartan 1: Alla vägar Används för nätverksanalys 50 km från tätort längs väg Landareal per kommun Statistikdatabas 2000 Används för att beräkna befolkningstäthet Befolkningen efter kommun, Statistikdatabas 2000 Används för att beräkna befolkningstäthet civilstånd och kön * Med tätort avses sammanhängande bebyggelse med högst 200 m mellan husen och minst 200 invånare. Småorter är sammanhängande bebyggelse med högst 200 m mellan husen och invånare. GSD-Översiktskartan GSD-Sverigekartan 1: Administrativ indelning 1: Land och hav, sjöar, öar, vägar För presentation av kommungränser samt kommuner med färre än 5 inv./km2 För presentation - bakgrundskarta 22

24 Analysen Nedan följer en stegvis beskrivning av arbetet som utförts i ESRI ArcView. För in SCB-statistik (invånarantal och landareal) på Översiktskartans kommunindelning Beräkna invånare per km2 för kommuner Sök ut kommuner med mindre än 5 inv./km2 Sök ut orter med fler än 500 invånare Beräkna invånare/km2 för alla orter Sök ut alla orter med > 250 inv./km2 Skapa geografiska centrumpunkter för orter med fler än 500 invånare och fler än 250 inv./km2. Punkter behövs för att kunna genomföra nätverksanalysen Gör nätverksanalys (GSD-Vägkartan) för 50 km längs väg från centrumpunkten på orter med fler än 500 invånare och fler än 250 inv./km2 - Låt ändpunkterna utgöra hörn i en polygon som beskriver området Klipp bort resultatet av nätverksanalysen från GSD-Sverigekartans landyta för Sverige för att ta fram glesbygdsområden Beskär (Intersect) lagret som beskriver områden mer än 50 km från tätort med lagret som beskriver kommuner med färre än 5 inv./km2 Gör presentationer med GSD-Sverigekartan som bakgrund Kommentar till analysen Kriteriet där avståndet till närmsta tätort med mer än 250 invånare per km2 är minst 50 km har tolkats som de områden som ligger utanför de ytor som kan beskrivas genom att sammanlänka ändpunkterna av 50 km längs med ett vägnät från ortens geografiska centrumpunkt (fig. 1). 23

25 Figur 1. Röd linje visar ett område inom 50 km från tätortens centrumpunkt. Samtliga öar har uteslutits ur analysen Resultat Till rapporten bifogas: en utskrift samt JPG-fil över norra Sverige med kommuner med < 5 inv./km2 och områden på > 50 km avstånd längs väg från orter med > 500 inv. och > 250 inv./km2 en utskrift samt JPG-fil över norra Sverige glesbygd fem Excel-filer redovisande vilka kommuner som har glesbygdsområden, samt arealen glesbygd inom kommunen alla småorter (enligt SCB:s definition) som ligger inom, respektive inom och i angränsning till glesbygd alla tätorter (enligt SCB:s definition) som ligger inom, respektive inom och i angränsning till glesbygd. 24

26 Regeringsuppdrag om deponering av avfall i glesbebyggelse Regeringen gav i juni 2001 Naturvårdsverket ett uppdrag om deponering av avfall i glesbebyggelse. Bakgrunden till uppdraget var att det i direktivet om deponering av avfall 1999/31/EG, finns en möjlighet för Sverige att undanta områden i glesbebyggelse från vissa krav på deponering av avfall. Naturvårdsverket skall utreda om det är miljömässigt och samhällsekonomiskt lämpligt att utnyttja ett sådant undantag. Denna rapport utgör Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget. Utredningen omfattar en identifiering av glesbebyggelse, enligt deponeringsdirektivets definition, där det finns deponier i Sverige. Utredningen behandlar endast de krav om deponering av avfall som är möjliga att undanta enligt deponeringsdirektivet. Det ingår inte i uppdraget att utreda undantag för de nationella förbuden om deponering av avfall. Naturvårdsverket konstaterar i rapporten att det endast finns glesbebyggelse i norra Sverige och framförallt i fjällkedjan. Det finns endast två deponier som ligger inom denna glesbebyggelse. Rapporten vänder sig i första hand till regeringen men även myndigheter och aktörer inom avfallsområdet. ISBN NATURVÅRDSVERKETS FÖRLAG