En studie om centrala aktörers erfarenheter av att arbeta med stöd till målgruppen. Christina Halling, Charlotta Holmström & Sven-Axel Månsson

Transkript

1 En studie om centrala aktörers erfarenheter av att arbeta med stöd till målgruppen Christina Halling, Charlotta Holmström & Sven-Axel Månsson Malmö, februari 2012

2 2 Sammanfattning Denna studie syftar till att fördjupa kunskapen om erfarenheter av att arbeta med stödinsatser till personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. Studien har gjorts på uppdrag av Länsstyrelsen i Stockholms län. Syftet är mer specifikt att med utgångspunkt från centrala aktörers erfarenheter identifiera svårigheter och möjligheter i att arbeta med stöd till personer som har utsatts för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. Följande frågeställningar har formulerats: Vad består det stödjande arbetet av? Vilka aktörer deltar i det stödjande arbetet? Hur förmedlas stödet till målgruppen? Vilka juridiska ramverk styr det stödjande arbetet? Vilka förhållningssätt har olika aktörer i det stödjande arbetet till de aktuella juridiska ramverken? Vilket handlingsutrymme ger dessa förhållningssätt aktörerna när de ska bistå personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål? Länsstyrelsen i Stockholms län har sedan februari 2010 i uppdrag av regeringen att utveckla nationella stödprogram riktade till personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. Som en del i arbetet med de nationella stödprogrammen beviljade Länsstyrelsen medel till Resursteamet i Stockholm med kvinnoboendet Skogsbo som central aktör. Resursteamet fick i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt gällande hur ett stödprogram riktat till kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål och deras medföljande barn kan utformas. Länsstyrelsen har även låtit göra en kartläggning av vilka boenden som har kunskap om och erfarenhet av att ta emot personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål. Dokumentation om Resursteamets pilotprojekt samt om kartläggningen av boenden har utgjort en del av materialet till denna studie. Utöver detta har intervjuer genomförts med centrala aktörer. Sammanlagt 13 personer har intervjuats. Dessa personer representerar Polisen, socialtjänstens prostitutionsgrupp/prostitutionsenhet, socialjouren, boendet Skogsbo samt stiftelsen Unga kvinnors värn. Studien visar att det finns behov att närmare studera målgruppens sammansättning för att lämpliga stödinsatser ska kunna utvecklas. Den visar att den juridiska bedömningen av vilka personer som definieras som offer för människohandel är överordnad ett socialt perspektiv som fokuserar på mänskliga och sociala hänsyn. Den stora betydelsen av uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för att personer ska få tillgång till stödinsatser har lett till att aktörer inom olika sektorer utvecklat metoder för att stödja personer utifrån ett socialt perspektiv utan stöd i lagstiftningen. Detta innebär svåra avvägningar för enskilda tjänstemän som kan leda till godtycklighet i systemet gällande vem som får stöd och vilket stöd som erbjuds. Studien visar att det finns betydande inslag av informella överenskommelser som bygger på personliga kontakter och stöd av frivilligsektorn. Sammanfattningsvis finns en oklarhet i organiseringen av stödet och en viktig fråga för framtiden är om denna oklarhet kommer att bestå eller om stödsystemet kommer att genomgå en utveckling mot klarare regler och riktlinjer vad gäller ansvarsfördelningen mellan olika aktörer.

3 3 Innehållsförteckning 1. Nationella initiativ för utökade stödinsatser Länsstyrelsens regeringsuppdrag Studien Avgränsningar Disposition Perspektiv på stödinsatser i nuläget Målgruppens sammansättning och behov av stöd Svåra bedömningar och stränga kriterier gällande människohandel Juridisk bedömning styr stödinsatser Specifika och oklara behov av stödinsatser Det juridiska och det sociala perspektivet Svårt att behandla människor olika i det sociala arbetet All prostitution är människohandel Hallickarna låser in genom manipulation och hot Utsatta men med drivkraft och styrka Sammanfattning Stödboendets roll Stödboenden av olika kvalitet och inriktning Oklart mål med stödinsatserna Stödjande samtal framför behandling Få boenden i offentlig regi Stödinsatsernas inriktning, innehåll och aktörer Aktörer med specialistkunskaper i centrum Behov av meningsfull sysselsättning Frivilligorgansationer spelar en betydelsefull roll Kunskapsbrister inom flera områden Administrativa rutiner och samordning mellan aktörer Svårigheter och möjligheter med att utforma stödinsatser Varierad målgrupp med begränsade rättigheter Juridiskt perspektiv överordnat det sociala perspektivet Det juridiska ramverket har skapat nya metoder för stöd... 30

4 Svårt att bedöma målgruppens behov Oklart varför personer i målgruppen avböjer stöd Behov av uppföljning och systematisering Sammanfattning Stödinsatser med två inriktningar: professionalisering respektive betoning på engagemang och erfarenhet Två tydliga ståndpunkter i en oklar behovssituation Mål och innehåll i ett stödprogram Resursteamets modell som en del av ett större program Resursteamets modell ger stöd när den offentliga sektorn nekar stödinsatser Bemötandet centralt i modellen Behovet av tid och att använda den väl Specifika frågor i linjeorganisation skapar problem Synen på prostitution i samhället Oklarhet i dagens organisering vad händer sedan? Frågor kring frivilligsektorns roll i stödinsatserna Betydelsen av den juridiska tolkningen och reflektionstidens utformning Slutsatser Det juridiska perspektivet styr innehållet i stödinsatserna Ett fåtal specialister i en linjeorganisation Frivilligsektorns betydelse Individperspektiv utan koppling till strukturella hinder Referenser... 43

5 5 1. Nationella initiativ för utökade stödinsatser Den nationella inriktningen på arbetet mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål formuleras framför allt i regeringens handlingsplan från 2008: Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (Skr. 2007/08:167). I denna handlingsplan identifieras åtgärder inom fem områden: Ökat skydd och stöd till utsatta Stärkt förebyggande arbete Stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet Ökad nationell och internationell samverkan Ökad kunskap När det gäller insatser för skydd och stöd till personer som utsatts för prostitution och människohandel för sexuella ändamål lyfter regeringen fram sju åtgärder särskilt. Åtgärderna består till stor del av utbildningsinsatser eller kunskapsspridning. Den första åtgärden handlar om att ge bidrag till UNICEF Sverige som ett led i att sprida UNICEF:s riktlinjer när det gäller barn och unga som utsätts för människohandel. En andra åtgärd gäller kunskapsspridning om den situation som personer i prostitution befinner sig i till verksamheter som hälso- och sjukvården, socialtjänsten, skyddade boenden och ungdomsmottagningar. Särskilda satsningar ska göras på skyddade boenden, anges som en tredje åtgärd. Boendenas kunskaper om och erfarenheter av att ta emot personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål ska inventeras. Utifrån inventeringen ska lämpliga åtgärder vidtas för att höja kompetensen. Den fjärde åtgärden gäller utveckling av stödprogram för personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål. Som en femte åtgärd anges stöd till kommuner och landsting i deras arbete att utveckla vården till personer med missbruk som har prostitutionserfarenhet. Statens institutionsstyrelse ska ges ett särskilt uppdrag att stärka arbetet till personer i missbruk inom sina verksamheter som har varit, är eller riskerar att bli utsatta i prostitution eller människohandel för sexuella ändamål. Detta anges som en sjätte åtgärd. Den sjunde och sista åtgärden gäller insatser för att utveckla samarbete mellan organisationer i Sverige och i de utsatta personernas hemländer. Syftet är att personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål ska få möjlighet att återvända hem på ett säkert sätt Länsstyrelsens regeringsuppdrag Länsstyrelsen i Stockholms län fick i februari 2010 i uppdrag av regeringen att utveckla stödprogram för rehabilitering av personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. Länsstyrelsen utgår i det uppdraget från följande målsättningar: o o o Stödprogrammen ska ge den utsatte de bästa förutsättningarna för att med egen kraft ta sig ur situationen som från början var orsak till att personen hamnade i människohandel. Programmen ska identifiera insatser och åtgärder som behövs för att skapa förutsättningar för att trygga personens framtid genom utbildning och arbete, och för att minska risken att den utsatte återigen hamnar i prostitution eller människohandel. Programmen ska anpassas till barns särskilda behov och rättigheter.

6 6 o o o o Programmen ska riktas mot både personer som stannar och som återvänder. Länsstyrelsen ska samarbeta med relevanta aktörer och ta del av tidigare erfarenheter. Länsstyrelsen ska sprida och tillgängliggöra information om stödprogrammen. Stödet ska stärkas med hänsyn till den utsattes situation, trauma, utsatthet och potentiella hot. (Länsstyrelsen, slutredovisning ) Länsstyrelsen arbetar med tre målgrupper för stödprogram: barn, kvinnor med eventuella medföljande barn samt män. Man fick förnyat uppdrag av regeringen att arbeta med stödprogram i december Som ett led i arbetet med att utveckla ett nationellt stödprogram har Länsstyrelsen beviljat medel till Resursteamet i Stockholm där boendet Skogsbo ingår för ett pilotprojekt i syfte att få fram underlag till stödprogrammet. Man har även låtit genomföra en kartläggning av vilka boenden som har kunskap om och erfarenhet av att ta emot personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål Studien Som ytterligare en del i arbetet med stödprogrammet riktat till kvinnor och medföljande barn gav Länsstyrelsen Malmö högskola i uppdrag i september 2011 att göra en studie som syftar till att fördjupa kunskapen om erfarenheter av att arbeta med stödinsatser till personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. Utgångspunkter för studien är dels de erfarenheter som gjorts i Resursteamets pilotprojekt, dels erfarenheter som rapporteras i ovan nämnda kartläggning. Studiens syfte är mer specifikt att med utgångspunkt från centrala aktörers erfarenheter identifiera svårigheter och möjligheter i att arbeta med stöd till personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål. Studien har följande frågeställningar: Vad består det stödjande arbetet av? Vilka aktörer deltar i det stödjande arbetet? Hur förmedlas stödet till målgruppen? Vilka juridiska ramverk styr det stödjande arbetet? Vilka förhållningssätt har olika aktörer i det stödjande arbetet till de aktuella juridiska ramverken? Vilket handlingsutrymme ger dessa förhållningssätt aktörerna när de ska bistå personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål? Förutom studier av dokument som beskriver Resursteamets modell och kartläggningen av boenden består materialet av intervjuer med relevanta aktörer. Sammanlagt har 13 personer intervjuats. Tre av dem är poliser som arbetar med spaning och/eller utredning specifikt på området människohandel för sexuella ändamål. Fem intervjuer har gjorts med socialsekreterare vid socialtjänstens prostitutionsgrupp/prostitutionsenhet och en intervju gjordes med socialsekreterare vid socialjouren. Tre intervjuer har gjorts på boendet Skogsbo, varav två med personal och en med en boende. En intervju gjordes med personal vid stiftelsen Unga kvinnors värn, UKV, som arbetar med stöd till utsatta kvinnor och som har ett skyddat boende. Det hade varit relevant att intervjua ytterligare aktörer t.ex. vid olika myndigheter och inom hälso- och sjukvården, men den begränsade tidsramen för uppdraget

7 7 gjorde inte detta möjligt. De aktörer som vi intervjuat ser vi som de mest centrala; en bedömning vi gör mot bakgrund av att det stödjande arbetet ännu inte har spridits på bredare front. Ett par av intervjuerna gjorde vi per telefon, övriga var personliga intervjuer. Därtill har vi varit i kontakt med ytterligare ett antal personer för att få information och synpunkter gällande olika aktörers roll i det stödjande arbetet. Såväl dokument som intervjumaterial har analyserats utifrån ett antal centrala teman med utgångspunkt i studiens frågeställningar. Studien bygger på erfarenheter gjorda av aktörer i de tre storstadsregionerna, framför allt Stockholm och Göteborg där intervjuerna har genomförts. I uppdraget har även ingått att relatera erfarenheterna i Sverige till erfarenheter från andra länder, framför allt de andra nordiska länderna, gällande stödinsatser till personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål Avgränsningar Stödinsatser i samband med återvändande till ursprungslandet kommer att utredas i särskild ordning och exkluderas således från denna studie. Det är dock svårt att skilja på stödinsatser som riktar sig till personer som ska återvända respektive stanna i Sverige. Stödinsatser i Sverige kan behöva utformas olika beroende på om personer ska förberedas för att återvända eller för att stanna i Sverige, och det är i praktiken otydligt vid vilken tidpunkt återvändandet påbörjas. Det är i princip endast människohandel för sexuella ändamål i en migrationssituation som studeras. Detta beror på att människohandel för sexuella ändamål som sker inom Sveriges gränser inte har varit framträdande i det material som vi har samlat in. Vid materialinsamlingen har vi använt öppna frågor och de har framför allt gett svar gällande människohandel för sexuella ändamål och prostitution över landsgränser Disposition Utöver detta inledande kapitel består rapporten av två kapitel med ett flertal underliggande avsnitt. I nästa kapitel presenteras det empiriska materialet som beskriver erfarenheter om och perspektiv på hur stödinsatser till personer utsatta i prostitution och i människohandel för sexuella ändamål är utformade i nuläget. Det empiriska materialet presenteras utifrån fyra huvudsakliga teman: Målgruppens sammansättning och behov av stöd (avsnitt 2.1), Stödboendets roll (avsnitt 2.2), Stödinsatsernas inriktning, innehåll och aktörer (avsnitt 2.3) och Administrativa rutiner och samordning mellan aktörer (avsnitt 2.4). I kapitlet därefter analyserar och diskuterar vi materialet utifrån det övergripande temat Svårigheter och möjligheter med att utforma stödinsatser. Analyskapitlet består av fem tematiska avsnitt: Varierad målgrupp med begränsade rättigheter (avsnitt 3.1), Stödinsatser med två inriktningar: professionalisering respektive betoning på engagemang och erfarenhet (avsnitt 3.2), Mål och innehåll i ett stödprogram Resursteamets modell som en del av ett större program (avsnitt 3.3), Synen på

8 prostitution i samhället (avsnitt 3.4) och Oklarhet i dagens organisering vad händer sedan? (avsnitt 3.5). Därefter presenteras slutsatser utifrån studien (avsnitt 3.6). 8

9 9 2. Perspektiv på stödinsatser i nuläget Länsstyrelsen beviljade 2010 Resursteamet ett bidrag om drygt 1,1 miljoner kronor till ett pilotprojekt för stöd till kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål och deras medföljande barn. Resursteamet är ett nätverk av olika organisationer som Röda korset, Caritas, Unga kvinnors värn, samt Frälsningsarmén genom verksamheterna vid Talita center, Samtalscentret Eken och kvinnoboendet Skogsbo. Boendet Skogsbo har en central roll i pilotprojektet. Syftet med pilotprojektet, som fick namnet Esther, var enligt Länsstyrelsen att resursteamet via sina kontakter och boende skulle genomföra ett pilotprojekt under en sex månaders period och utifrån dessa erfarenheter samt tidigare erfarenheter utveckla en modell för stöd och rehabilitering (Länsstyrelsen, slutredovisning , s. 3). Boendet Skogsbo hade enligt Länsstyrelsens beskrivning sedan tidigare ett uppbyggt samarbete med myndigheter som Polisen och Migrationsverket, och med Prostitutionsenheten i Stockholm. Ytterligare samarbeten har byggts upp efterhand och man har kunnat få gratis rådgivning av advokat per telefon och t.ex. haft kontakt gällande stödinsatser i grupp med Alla kvinnors hus i Stockholm (en ideell förening som hjälper kvinnor som utsatts för våld och övergrepp). Vid Prostitutionsenheten finns möjlighet till behandlande samtal och en medicinsk mottagning med allmänläkare, gynekolog, psykiater och barnmorska. Utöver detta har boendet skapat andra kontakter inom hälso- och sjukvården, t.ex. vid vårdcentraler och med tandläkare. Boendet har även skapat kontakter när det gäller utbildning i svenska genom SFI men även annan utbildning, praktik främst genom Myrornas medarbetarprogram men även genom andra kontakter arbete, samt förskola och skola för de medföljande barnen. Kontakter finns även med handläggare inom socialtjänsten och inom försäkringskassan. Volontärarbete har varit ett betydande inslag inom Resursteamet, men detta har minskat i omfattning under de senaste åren. Vid Skogsbo vill man på nytt öka antalet volontärer. De utgör en viktig resurs, enligt personal på boendet, genom att de har ett särskilt engagemang för att hjälpa andra människor. Med många volontärer kan man med det synsättet bygga upp ett socialt kontaktnät för kvinnorna efter att de lämnat Skogsbo och volontärerna kan också bidra när det gäller att skapa kontakter med för kvinnorna viktiga aktörer, t.ex. myndigheter eller när det gäller att hitta praktikplats, arbete eller bostad. Modellen finns beskriven i ett dokument som personal vid Skogsbo har lämnat som redovisning av pilotprojektet till Länsstyrelsen (benämns en redovisning av Resursteamets modell nedan). Av den redovisningen framgår att projekttiden omfattade sju månader, från den 1 juni till den 31 december Dokumentet var en av utgångspunkterna för denna studie. En annan utgångspunkt för den här studien var ett dokument som redovisar den kartläggning som Länsstyrelsen också har låtit göra som en del i arbetet med att ta fram ett nationellt stödprogram för personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål (benämns en kartläggning av boenden med kunskap om människohandel för sexuella ändamål och av boenden som har erfarenhet av att ta emot personer från denna målgrupp alternativt endast kartläggningen nedan). Kartläggningen syftade till att få fram uppgift om vilka boenden som har kunskap om människohandel för sexuella

10 10 ändamål och prostitution, och vilka boenden som har erfarenhet av att ta emot personer som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål. Kartläggningen bestod i att en enkät skickades ut via e-post till cirka 250 kvinnojourer, tjejjourer och andra verksamheter med ett liknande uppdrag. Av det totala antalet enkäter som skickades ut nådde 14 inte aktuell organisation, 164 svarade inte alls och 14 svarade att de inte hade verksamhet/boende. Totalt kom 52 svar in och av dessa svarade 23 att de hade erfarenhet av att ta emot personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål medan 10 svarade att de hade erfarenhet av att ta emot personer som utsatts för koppleri och fruimport. När det gäller kunskap på området människohandel för sexuella ändamål svarade 14 verksamheter att de endast kände till fenomenet medan 13 hade deltagit i en utbildning på området och 18 i flera utbildningar. Som en andra del i kartläggningen genomfördes intervjuer med tolv verksamheter. Verksamheter som i enkäten uppgett att de har erfarenhet av att ta emot personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål valdes ut i första hand. Men även verksamheter som rapporterade erfarenhet av att ta emot personer som varit utsatta för koppleri eller prostitution inkluderades i intervjustudien. Den rapport som redovisar kartläggningen baseras främst på intervjustudien. I kartläggningen fick personerna som svarade på enkäten/intervjufrågorna bedöma om det rört sig om människohandel eller inte i de aktuella fallen. Av kartläggningen framgår att flera upplever att det är svårt att bedöma om det rört sig om människohandel eller inte. Vi gick igenom de båda ovan beskrivna dokumenten i syfte att identifiera centrala teman gällande arbete med stöd till personer som varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål och vilka svårigheter och möjligheter som kan finnas i detta stödjande arbete. Utifrån dokumentationen gjorde vi en preliminär tematisering. Denna genomgång kompletterades därefter med intervjuer vid Skogsbo och med intervjuer med andra relevanta aktörer. Nya perspektiv gjorde materialet fylligare och mer nyansrikt genom intervjuerna, men de teman som vi ursprungligen identifierat utifrån dokumenten var fortfarande aktuella med vissa mindre omformuleringar. Dessa teman utgör de resterande avsnitten i detta kapitel: 1) målgruppens sammansättning och behov av stöd, 2) stödboendets roll, 3) stödinsatsernas inriktning, innehåll och aktörer, samt 4) administrativa rutiner och samordning mellan aktörer Målgruppens sammansättning och behov av stöd Resursteamets modell riktar sig således till målgrupp 2, enligt Länsstyrelsens indelning, som även omfattar kvinnornas eventuella medföljande barn. Det finns en variation inom denna målgrupp som har betydelse för kvinnornas möjligheter att få stöd och för vilken typ av stöd som är lämpligt eller möjligt att erbjuda. Det framkommer både i dokumentationen (en redovisning av Resursteamets modell och en kartläggning av boenden med kunskap om människohandel för sexuella ändamål och av boenden som

11 11 har erfarenhet av att ta emot personer från denna målgrupp) och i intervjumaterialet att en grundläggande svårighet när det gäller att utforma stödinsatser är att identifiera målgruppen för insatserna. En svårighet som framkommer i materialet är att bedöma huruvida det rör sig om människohandel. Av kartläggningen framgår att personal vid boenden har misstänkt att en person varit utsatt för människohandel utan att de har kunnat få detta bekräftat. I vissa fall har personalen bedömt att det rört sig om klara fall av människohandel medan det i rättsprocessen har bedömts som koppleri. Detta bekräftas av intervjumaterialet i denna studie, som visar på svårigheten att få fällande dom för människohandel. Trots att de medverkande boendena i kartläggningen upplever att det är svårt att bedöma om det rört sig om ett fall av människohandel beskriver de skillnader mellan gruppen som utsatts för människohandel och andra boende, som i kartläggningen främst är kvinnor utsatta för våld och övergrepp i nära relationer. De medverkande i kartläggningen beskriver att hotbilden är större för gruppen som utsatts för människohandel för sexuella ändamål än för övriga kvinnor, att kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål sällan kommer till ett boende på eget initiativ och att de inte har lika många kontakter som kan hjälpa dem till boendet som de andra kvinnorna som kan komma via kuratorer, sjukvårdspersonal eller anhöriga. På boendena upplever man att kvinnor som har varit utsatta för människohandel har varit mer isolerade innan de kommer till boendet och agerar mer desperat och flyr planlöst Svåra bedömningar och stränga kriterier gällande människohandel På Skogsbo är målgruppen totalt sett kvinnor som varit utsatta för hedersrelaterat våld eller våld i nära relationer och deras medföljande barn. Inom ramen för ett tidigare projekt finansierat av Länsstyrelsen, Åsa, tog Skogsbo emot en kvinna som varit utsatt för människohandel för sexuella ändamål Under den tid på fem sex månader som kvinnan bodde på Skogsbo tog boendet dessutom emot ytterligare två kvinnor med människohandelsbakgrund under korta perioder. Detta var de första fallen av människohandel på Skogsbo, som därefter har fortsatt att ta emot kvinnor med denna bakgrund. I projekt Esther hade Skogsbo sex platser för kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. Dessa platser fylldes inte helt under projekttiden, men vissa av kvinnorna hade barn med sig som omfattades av projektet. Idag har man på Skogsbo tre platser till kvinnor som varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål och dessa platser finansieras av Frälsningsarmén. Det finns inte någon exakt uppgift om hur många kvinnor med människohandelsbakgrund som man har tagit emot på Skogsbo sedan 2008 men upp mot 15 kvinnor uppskattar man har vistats på boendet under någon period. Svårigheten att uppskatta antalet verkar delvis hänga samman med svårigheten att bedöma vilka fall som är människohandel och vad som är annan utsatthet. Av intervjumaterialet framgår att man på boendet ser svårigheter att kategorisera personer som offer för människohandel eller inte och att man inte heller gärna vill göra en uppdelning. Man ser ingen skillnad på personer utsatta i prostitution och personer utsatta för människohandel för sexuella ändamål utan att båda grupperna är i

12 12 behov av i princip samma stödinsatser. Ett exempel som illustrerar svårigheten att avgöra om det rör sig om människohandel är att man på Skogsbo har mött kvinnor ett par år tidigare på boendet som utsatts för människohandel utan att personalen visste om det. Dessa kvinnor hade kommit in i socialtjänstens system av andra anledningar men hade dessutom blivit sålda av sin man eller sambo. Till Skogsbo kommer kvinnor främst via Polisen eller Prostitutionsenheten i Stockholm. Vissa kvinnor har boendet fått kontakt med på annat sätt; via någon annan boende eller en samarbetspartner inom Resursteamet. Ett av kriterierna för att få en plats i Resursteamets projekt är att kvinnorna ska ha varit utsatta för människohandel i Sverige eller i annat land. Övriga kriterier är att kvinnorna ska vara motiverade att sluta sälja sex, att de har möjlighet att få uppehållstillstånd eller uppehållsrätt och stöd från socialtjänsten, att hotbilden inte är alltför allvarlig, att de inte använder droger och att de inte har ett skadligt beteende som går ut över andra människor på ett destruktivt sätt. Intrycket är både utifrån dokumentationen och utifrån intervjumaterialet att de kvinnor som har haft bakgrund i människohandel har kunnat finna sig till rätta tillsammans med övriga boende på Skogsbo och inte skilt ut sig som en särskild grupp. I dokumentationen uttrycker personalen från Skogsbo att man har haft en speciell målgrupp, det vill säga som inte haft alltför stora problem, genom att kvinnorna inte får ha missbruk eller ett beteende som skadar andra. Vid en inledande läsning av dokumentationen framstod också kriterierna för Resursteamets projekt som stränga och som exkluderande för många personer. Efter den fortsatta materialinsamlingen är intrycket att det finns ett stort antal personer som utesluts från stödinsatser i Sverige. I jämförelse med andra framstår dock inte Skogsbo som exkluderande, utan tvärtom som tillgängligt; Skogsbo ser ut att ha mindre stränga kriterier än många andra boenden. En del av tillgängligheten har även att göra med att man på boendet har kompetens om människohandel och prostitution, något som saknas på många boenden och inom myndigheter, visar intervjumaterialet. Och det har varit lätt att använda sig av Skogsbo för de ställer inte de här konstiga frågorna kring prostitution eller människohandel eller så, vilket gör att den tröskeln sänks. (socialsekreterare) I Stockholmsområdet lyfts även stiftelsen Unga kvinnors värn, UKV, som driver ett HVB-hem, fram som en organisation som har kompetens om människohandel och prostitution. Mellan 2000 och 2010 tog UKV emot ett femtiotal kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. Men till UKV kommer endast personer via Polisen och de är därmed offer för människohandel i juridisk mening. Skogsbo tar även emot personer som inte är offer för människohandel i juridisk mening. Det framgår av kriterierna för Resursteamets pilotprojekt att människohandeln inte behöver ha skett i Sverige. Redan detta indikerar att man har mindre stränga kriterier än boenden som går efter den rådande juridiska bedömningen att människohandeln ska ha skett i Sverige. Ett annat exempel är att Resursteamet har gått in och garanterat försörjning till kvinnor med uppehållstillstånd från annat EU-land för att de ska kunna få uppehållsrätt i Sverige. Utöver detta framstår det som om det finns skillnader mellan Skogsbo och andra boenden.

13 13 De kriterier som gäller för boende som får stöd genom projekt som finansieras av Länsstyrelsen gäller inte strikt för Skogsbos verksamhet som helhet. Frälsningsarmén går in och stödjer insatser då kvinnorna inte har rätt till insatser från det offentliga systemet på grund av att de saknar uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. De bistår exempelvis med ekonomiska medel i väntan på att en kvinna ska våga vittna i en rättegång. På Skogsbo betonar man att många inte vågar vittna utan är rädda för att deras vittnesmål inte ska räcka till så att de direktavvisas från Sverige Juridisk bedömning styr stödinsatser Bedömningen av om en person har varit utsatt för människohandel eller inte påverkar förutsättningarna för att erbjuda stödinsatser. Avgörande är om personen i juridisk mening är ett offer för människohandel. Personer som medverkar i en polisutredning eller är vittne i en rättegång i ett ärende gällande människohandel för sexuella ändamål får tillfälligt uppehållstillstånd. De har då rätt till stödinsatser och rätt till hälso- och sjukvård i samma utsträckning som personer med permanent uppehållstillstånd. Efter det tillfälliga uppehållstillståndets slut är däremot möjligheterna i dagsläget små att få stanna i Sverige, dvs. efter att polisutredningen eller rättegången är avslutad. Få söker asyl med människohandelsbakgrunden som asylskäl och få har beviljats asyl på den grunden. Men under pågående utredning finns möjlighet till stödinsatser och annan samhällsservice i Sverige. Personer med permanent uppehållstillstånd i ett annat EU-land kan stanna i Sverige om de kan visa att de kan försörja sig. Detta är i praktiken svårt, men kvinnor som fått plats på Skogsbo har alltså fått bistånd från Resursteamet som garanterad försörjning Specifika och oklara behov av stödinsatser Utöver den juridiska distinktionen för vad som är människohandel är en annan viktig fråga hur insatserna ska utformas för att på bästa sätt hjälpa de utsatta personerna. Vilka anpassningar behöver göras till denna grupp? På vilka sätt skiljer sig denna grupp från andra grupper av utsatta personer? Det som framkommer av kartläggningen och som nämndes ovan om att personer i gruppen som utsatts för människohandel uppträder annorlunda och har en större hotbild än andra boende innebär att man ser särskilda behov av stöd för denna grupp. Samtidigt är det oklart mer specifikt vad svårigheterna består av och hur man ska hantera dem. Vissa intervjupersoner uttrycker att en person som utsatts för våld av sin partner kan leva under ett större hot än en person som har varit utsatt för människohandel för sexuella ändamål. En relevant fråga är således vilka andra utsatta grupper man jämför med när man bedömer att behoven skiljer sig åt. Är det personer som lever under hot av en partner, personer i behov av missbruksvård, personer i hemlöshet eller personer i prostitution som inte klassificeras som människohandel? Materialet visar att kvinnor som har varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål kan placeras på en rad olika slags boenden. Intrycket är att en stor andel placeras på boenden för kvinnor som har varit utsatta för våld och övergrepp, men flera får också andra placeringar av socialtjänsten.

14 14 Enligt en intervjuperson talar inte boende som varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål om sina erfarenheter med andra boende. De håller sina problem för sig själva och andra boende vet oftast inte något om deras bakgrund i människohandel. Skuld och skam gör att de har svårt att prata om sina erfarenheter, något som bekräftas av flera intervjupersoner. Andra intervjupersoner hänvisar till att hotbilden är stor och att personerna som varit utsatta för människohandel instrueras att inte prata om sina erfarenheter på grund av risken att någon annan boende eller anhörig ska sprida informationen vidare. Samtidigt som det framstår som om det finns särskilda behov att tillgodose i den här målgruppen har man samma arbetssätt i stödinsatserna som för andra boende. Man använder generellt ett individperspektiv som kan anpassas till alla boende. Behovet av att använda ett individperspektiv betonas även av boenden som medverkat i kartläggningen Det juridiska och det sociala perspektivet I materialet framträder en tydlig skiljelinje mellan den juridiska definitionen av människohandel som är styrande för vilka möjligheter till stödinsatser som en person har och en social tolkning av vad det innebär att vara utsatt för människohandel för sexuella ändamål. Med benämningen social tolkning vill vi uttrycka att mänskliga och sociala hänsyn är prioriterat. Internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter är styrande för den sociala tolkningen snarare än den nationella lagstiftningen. Vi betraktar en juridisk tolkning som ett synsätt som inte prioriterar mänskliga och sociala hänsyn och som kan beskrivas som ett administrativt perspektiv. Med den sociala tolkningen skulle betydligt fler personer ha rätt till insatser än vad som är fallet idag. Det är möjligt att dessa personer i juridisk mening skulle definieras som offer för människohandel om de vände sig till polisen med en anmälan eller om polisen kunde spåra och gripa eventuella hallickar som kan finnas bakom dessa personer. Intervjumaterialet indikerar att det kan finnas fall av människohandel som inte kommer till polisens kännedom. Dels handlar det om fall som är helt okända för aktörer inom det stödjande arbetet, dels om fall där kvinnor inte vill fortsätta med sitt ärende till polisen. Materialet visar att det finns personer som inte vågar vända sig till polisen av rädsla för att bli direktavvisade om deras berättelse inte är tillräcklig som bevis. Sett ur polisens perspektiv är det svårt att gå vidare med ärenden utan mycket utförlig bevisning; det krävs stark bevisning i ärenden med fall av människohandel för sexuella ändamål. Även när polisen har samlat egen bevisning efter att ha ägnat lång tid åt spaning och kartläggning av fall av människohandel kan bevisningen bedömas som otillräcklig. I detta spaningsarbete finns dessutom ett stort etiskt dilemma genom att man måste låta människohandeln pågå en viss tid och se när kvinnor blir utsatta utan att ingripa för att samla bevisning. Inte ens då är det säkert att bevisningen räcker till. Om det inte finns någon sådan bevisning alls, utan enbart en kanske vag beskrivning från en enskild kvinna är svårigheterna att få fällande dom mycket stora. Polisen får fram sina ärenden framför allt genom tips och egen spaning. Det är ovanligt att kvinnor själva söker upp polisen och vill göra en anmälan. Kvinnorna ser sig sällan som ett offer eller är så hårt knutna till sina organisatörer att de inte vågar gå emot dem. Även när polisen har gjort ett tillslag och öppnat

15 15 ett ärende kan det vara svårt att få målsägande att berätta om vad de har varit med om. På öppna frågor får polisen sällan några utförliga svar, men när de presenterar bevisning bekräftar flera kvinnor att informationen stämmer. En del kvinnor upplever det som att ansvaret lyfts ifrån dem och att det innebär en lättnad när polisen kan berätta vad som har hänt. Vi får nästan presentera bevismaterial även för målsägande och tala om att vi vet att du har varit här på grund av att vi har haft en telefonavlyssning; vi har haft spaningar på er. Då säger de men ni vet ju redan allting och varför ska vi säga? Men vi vill ändå ha deras berättelser och då kommer det oftast sedan när vi väl talar om att vi vet varför de är här. (polis) Intervjumaterialet visar att det finns vissa fall då kvinnor vänder sig till polisen och vill göra en anmälan eller då polisen söker upp enskilda personer på boenden eller på Migrationsverket för att höra deras berättelser. Mot bilden att kvinnor som är utsatta för människohandel inte vågar vända sig till Polisen framträder en bild av misstankar om att vissa personer som vänder sig till polisen inte är offer för människohandel utan ser en möjlighet att få uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. Om personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål i juridisk mening har liknande behov av stöd vilket är troligt men oklart vad gäller innehåll är frågan om detta gäller även för personer som ur ett socialt perspektiv är offer för människohandel för sexuella ändamål. Har de liknande behov som personer som är offer för människohandel i juridisk mening t.ex. i fråga om hotbild? Svårt att behandla människor olika i det sociala arbetet I materialet framkommer att det inom gatuprostitutionen finns ett betydande antal personer utan uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. Enligt våra intervjupersoner är dessa personer hjälpsökande i lika stor utsträckning som personer i gatuprostitutionen med permanent uppehållstillstånd i Sverige. I det uppsökande arbetet är det svårt att bedöma om en person är svensk eller inte; det går inte att bedöma utifrån utseendet och många pratar engelska även om de är svenskar. Det tar ofta lång tid att etablera ett förtroende så att personerna exempelvis avslöjar sitt riktiga namn eller var de bor, och i kontakten med uppsökande socialsekreterare har man rätt att vara anonym. Det är därmed svårt för socialsekreterare att i sitt stödjande arbete behandla människorna de möter olika beroende på om dessa personer har uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige eller inte. Många av personerna i gatuprostitutionen utan uppehållstillstånd eller uppehållsrätt uppger att de åker på egen hand mellan Sverige och sitt hemland och förnekar att de skulle vara utsatta för människohandel. Många har en hård yta som skydd för att klara av att hantera situationen, visar intervjumaterialet. Trots att många inte vill se sig som offer är de hjälpsökande och vill ha hjälp exempelvis med hälso- och sjukvård. Andra vill ha hjälp att få ett arbete så att de kan sluta med prostitutionen. Vad gäller behoven av hjälp finns enligt intervjumaterialet variationer i gruppen. Några intervjupersoner uttrycker att en stor del av personerna har mycket stora hälsoproblem och kan vara i akut behov av gynekologisk eller psykiatrisk vård i en omfattning att de behöver läggas in direkt. En del av kvinnorna har svåra problem med sina tänder och är i ett akut smärttillstånd på grund av detta. Andra intervjupersoner uttrycker inte lika tydligt att hjälpbehoven gällande hälsotillståndet är så stora.

16 16 I Göteborg uppskattar man att i det uppsökande arbetet ha mött ett 50-tal kvinnor under cirka ett år som tillhör gruppen som inte har uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige och som är hjälpsökande. Även i Stockholm bedömer man att ett stort antal kvinnor tillhör den här gruppen. Av kvinnor som är regelbundet ute i gatuprostitutionen i Stockholm, personer, uppskattar Prostitutionsenheten att ungefär hälften saknar uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige och är hjälpsökande. Samtidigt har dessa personer begränsade rättigheter i Sverige. Om de inte definieras som offer för människohandel av polisen har de i princip endast rätt till nödbistånd och en biljett för resa till hemlandet. De kan få stödinsatser och vård vid prostitutionsgrupp/prostitutionsenhet och i vissa fall genom kontakter vid dessa enheter eller vid något boende även hjälp att få tillgång till hälso- och sjukvård, svenskundervisning eller kontakt med arbetsförmedlingen. Detta arbete bygger på kontaktskapande och lokal policy, och går ofta genom personliga kontakter mellan representanter från olika organisationer som är överens om att vissa personer ska få tillgång till stöd. I Malmö ser situationen annorlunda ut. Där ser man inte denna utveckling med personer i gatuprostitutionen som saknar uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. Personer i gatuprostitutionen är svenska kvinnor som är boende i Malmö och som i de flesta fall har stöd från socialtjänsten och är i missbruk. En förklaring till att utvecklingen inte är densamma som i Göteborg och i Stockholm är närheten till Köpenhamn, där sexköp inte är olagligt All prostitution är människohandel Det är således otydligt vad som är människohandel och vad som är prostitution i annan mening. En vanlig bedömning i intervjumaterialet är att det inte finns någon skillnad mellan människohandel och prostitution i fråga om de utsatta personernas lidande. Intervjupersonerna upplever däremot att myndigheter och samhället i stort uppfattar att det finns en stor skillnad. Jag tycker att all prostitution är någon form av människohandel. Vem kan ta sig rätten att köpa en annan människa i en kvart, tjugo minuter eller en halvtimme eller en hel natt? Vem har rätt att göra det? Även om den kvinnan säger att det är helt okej att du betalar mig tusen kronor för det här. (polis) För jag tänker att människohandel är en extremt komplex fråga. Det finns inget svart eller vitt; det är inte bara Lilja 4- ever eller människor som är frivilliga i prostitution. Vi ser ingen frivillighet någonstans men så var det lättare att dela upp det förut. Nu finns allt där emellan också. De här människorna som vi har mött på gatan under ganska lång tid, om dem tänkte vi nog lite mer och de orden använder vi inte längre migrationsrelaterad prostitution. Använder man de orden så för man verkligen tankarna till någon som rör sig frivilligt fram och tillbaka. Men de här kvinnorna kan ju också vara utsatta för människohandel. (socialsekreterare) Fattigdom och andra svåra förhållanden i hemlandet driver många flickor och kvinnor att acceptera osäkra och dåliga villkor, villkor som oftast dessutom ändras vid ankomsten till Sverige och blir än mer obehagliga. De har i många fall varit i prostitution i hemlandet eller annat land tidigare. Kvinnornas eventuella tidigare erfarenheter av prostitution och rättens bedömning av att prostitutionen inte varit ofrivillig kan leda till att det är svårt att få bevisningen att räcka till.

17 17 Sedan att de har blivit mer illa behandlade kanske eller att de inte har fått de pengarna de skulle ha haft, det gäller ju för oss att kunna bevisa det. Och just det här att de har blivit lurade, och oftast säger de inte ens det; de visste vad de skulle göra men kanske inte under de formerna. Då är det svårt att det ska räcka till: att de är fattiga, att de har sjuka föräldrar eller att de är ensamstående med ett sjukt barn. Det där räcker inte till för att man ska bedömas vara i den här belägenheten som utnyttjas då, fastän jag tycker det. (polis) Hallickarna låser in genom manipulation och hot Kvinnorna har dessutom ofta någon form av relation med hallickarna som utger sig för att vara ett slags pojkvänner. Männen har familjer i hemlandet men får kvinnorna att tro att de bryr sig om dem också. Enligt intervjumaterialet accepterar kvinnorna villkoren därför att de ser sig själva som mindre värda än andra människor; de tror inte att de kan få ett liv som innebär de kan försörja sig på annat sätt än i människohandeln och som innebär att de är värda kärlek. Men det är inte så svart och vitt. Oftast har de som jag sa en koppling till hallickarna som kan vara så att säga snälla. Kvinnorna kan ha varit utsatta för mycket värre i hemlandet eller i något annat land, och då tycker de att det här är ganska bra. Det är det de är vana vid. (polis) Metoderna för att hålla kvinnorna fångna har blivit alltmer osynliga. Kvinnorna är oftast inte inlåsta fysiskt men är fångna genom manipulation och hot. Detta innebär svårigheter att bevisa att det rör sig om människohandel, enligt intervjupersonerna. Hallickarna har anpassat sina metoder för att minimera risken att dömas för människohandel. De undviker exempelvis att föra hit personer som är under 18 år, eftersom sannolikheten att få en fällande dom är hög om målsägande är ett barn genom att det inte finns något krav på att bevisa att barnet vilseletts. Intervjupersonerna upplever att det i samhället finns en uppfattning om att människohandel innebär ett allvarligt brott mot de utsatta personerna medan prostitution inte gör det. Vi har en del ärenden där hallicken har suttit på andra sidan jordklotet i princip och styrt tjejer som har varit i Stockholm och jobbat. Och då är det svårt att få det till människohandel. Så Lilja 4-ever har väl varit bra på sitt sätt, en dörröppnare, men på samma gång så har den satt en väldigt hård gräns för vad folk tycker är människohandel. Det som inte är så grovt, det tycker man kanske inte är så märkvärdigt, fast det är det ju, tycker vi. (polis) Behovet att tydliggöra vad människohandel är och behovet av en vidgad definition jämfört med rådande praxis, framkommer i intervjumaterialet. Det finns behov av att konkretisera för rättsväsendet och i samhället i stort vad det innebär att vara såld för sexuella ändamål och de osynliga tvångsmedlen som detta kan innebära. Människohandel sker både med personer inom landet och över landsgränser. I materialet framträder dock att det mest avgörande för möjligheterna att få stöd och kunna återhämta sig inte är om man har varit utsatt för människohandel eller annan form av prostitution. Den mest försvårande omständigheten är istället att vara migrant och sakna uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. Det framkommer att språksvårigheter är ett betydande hinder. Polisen har exempelvis stora kostnader för tolk. På boenden har personalen sällan några kunskaper i andra språk än svenska och engelska och där används sällan tolk. Men det handlar också om svårigheter för kvinnorna att orientera sig i ett okänt

18 18 land, att inte ha några sociala nätverk och att inte ha några egentliga rättigheter eller ingå i några trygghetssystem i Sverige. Jag tror på något sätt att det är där det stannar upp; att de som dömer inte får tillräckligt god utbildning. Man kanske inte förstår att man inte kan jämföra en 18-årig rumänsk flicka med en svensk flicka, vad de har för omvärldsanalys. Det är som om man skulle dumpa sin egen dotter i Bukarest: hon skulle inte kunna språket, hon skulle inte kunna engelska och hon var helt beroende av sina landsmän. Så jag menar att det är svårt för folk att förstå att de här kvinnorna är ja, även om de kanske ser världsvana ut när de i rätten, så är de inte det. Du behöver inte plocka av dem passen, du behöver inte ta ifrån dem telefonen, låsa in dem eller piska dem för de är ändå inlåsta i ett osynligt fängelse. (polis) Vissa intervjupersoner betonar behovet att fokusera på efterfrågan på sexköp. De framhåller att sexköp är vanligt bland män som i övrigt framstår som välanpassade i samhället, men skambelagt och något som man inte gärna talar högt om. Men även om sexköp generellt är förknippat med skam ser köparna en stor skillnad mellan människohandel för sexuella ändamål och annan prostitution, framhåller en intervjuperson. Enligt intervjupersonen är det vanligt att män i förhör säger att de uppfattat att kvinnan varit frivilligt i prostitution; de vill inte se sin koppling till människohandeln Utsatta men med drivkraft och styrka Av intervjupersonerna beskrivs målgruppen personer som varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål sammantaget som heterogen med personer med individuella behov. Många har dock vissa erfarenheter som är gemensamma från hemlandet. De har ofta haft det svårt tidigare i livet, med sexuella övergrepp eller andra övergrepp, eller svåra familjeförhållanden, t.ex. på grund av arbetslöshet, fattigdom, missbruk eller sjukdom. De har dålig självkänsla och har aldrig fått chansen att utveckla sin identitet. Människohandeln har ytterligare försvagat en från början nedbruten självkänsla och kvinnorna har en uppfattning att de inte kan klara av någonting på egen hand. Samtidigt beskrivs personerna som starka. För det har vi ju märkt med de här som har kommit att en del har väldigt mycket egen kraft, eget driv. Men jag skulle vilja säga att nästan alla kvinnor som har varit utsatta för människohandel har ett väldigt starkt driv, för de är överlevare; de måste ju överleva på ett eller annat sätt, och det tycker jag mig se. (anställd på boende) Det handlar väl kanske om överlevnad, en drivkraft, jag tänker att mycket av människohandel handlar i grund och botten om orättvisor, om ekonomiska orättvisor, om fattigdom, ofta är det ju det som, i kombination med andra saker att det är just den här kvinnan som blir utsatt, men det här fattigdomsperspektivet finns ju och då är det väl också så att en del av kvinnorna är sådana som, jag menar om det handlar om att försörja sina barn, eller sina sjuka föräldrar, okej, då gör jag så här. Alltså det är ett steg man tar. Det låter kanske konstigt, men det finns något kapabelt över det på ett sätt. Och det har vi faktiskt pratat om att några av de kvinnor som bodde hos oss några månader upp till ett år och ville stanna kvar, att flera av dem ordnade själva arbeten. (anställd på boende) Av betydelse för utformningen av stödinsatser är också kvinnornas eventuella barn. Vissa av kvinnorna har barn med sig till Sverige eller föder barn i Sverige. Andra kvinnor har barn i hemlandet. Om barnen finns i Sverige behöver även de tas om hand. På Skogsbo bor barnen tillsammans med sin mamma. På andra boenden tar man inte emot medföljande barn. Av intervjumaterialet framkommer också olika ståndpunkter när det gäller barnens omhändertagande, huruvida det är lämpligt att barnen placeras