Trafikverkets preliminära synpunkter på delbetänkande av utredningen om järnvägens organisation (SOU 2013:83)

Transkript

1 N 2013:02 1(7) Näringsdepartementet Stockholm s preliminära synpunkter på delbetänkande av utredningen om järnvägens organisation (SOU 2013:83) Inledning har tagit del av delbetänkandet till SOU 2013:83 En enkel till framtiden och lämnar följande synpunkter inför det fortsatta utredningsarbetet. upplever att utredaren i många delar fångat bilden av situationen i järnvägssystemet på ett bra sätt, trots den korta tid som stått till utredarens förfogande. Utredarens rekommendationer till fortsatt utredningsarbete är omfattande och berör många områden. Till stor del kan ställa sig bakom dessa, men Näringsdepartementet bör pröva om det är lämpligt att den fortsatta utredningen ska ha ett så brett angreppssätt eller om det är lämpligt att tydligare precisera och fokusera tilläggsuppdraget till utredaren. Allmänna kommentarer delar utredarens bild av den positiva utvecklingen av den svenska järnvägen sedan Med utvecklingen av trafikvolymer och antal aktörer, nya myndighetsstrukturer och nya regelverk följer stora utmaningar för alla aktörer. Det kan konstateras att det är trångt på spåren och att det är en sliten anläggning som ska hantera trafiktillväxten. Den nya situationen, med bland annat fler aktörer, ställer nya krav på dialog och samverkan, vilket bland annat märks tydligt i tågplaneprocessen. Under de senaste åren har betydelsen av ett trafikslagsövergripande perspektiv lyfts fram, både utifrån ett helaresan-perspektiv, hur de samlade resurserna kan användas så effektivt som möjligt och hur vi kan uppnå ett totalt sett väl fungerande transportsystem. Detta var också något som genomsyrade bildandet av. Ett mer trafikslagsövergripande perspektiv skulle tillämpas istället för det tidigare sektorsansvaret. anser att det är viktigt att fortsätta på den inslagna vägen och inte överge den trafikslagsövergripande inriktningen. konstaterar att det i debatten idag finns en övertro på att man löser järnvägens nuvarande problem med organisatoriska åtgärder. För infrastrukturens del är det fysiska åtgärder i själva anläggningen som måste prioriteras och det är därför viktigt att fullfölja s nyligen framtagna underhållsstrategi samt att utveckla metoder för kapacitetstilldelning på kort och lång sikt. lyfte fram de problem som finns inom järnvägens infrastruktur omedelbart i samband med s bildande, vilket också påpekades i brev till regeringen i oktober 2010 samt senare framkommer i ett flertal analyser och redovisningar gjorda av. har vidtagit omfattande åtgärder, men det kommer att ta tid innan effekten av alla åtgärder uppnås till fullo. Förutom ökade insatser för utbyte av slitna delar av anläggningen (reinvesteringar) handlar det om åtgärder för organisation av underhåll och trafikledning, införande av ett nytt nationellt tågtrafikledningssystem, strategi för underhåll med tekniska och ekonomiska revisioner i stråk och funktionella geografiska områden, systematiskt punktlighetsarbete med branschen samt utvecklade processer och metoder för tågplaner och kapacitetstilldelning. har som infrastrukturförvaltare ansvaret för att förvalta statens järnvägsnät och att leverera tjänster till järnvägsföretag och trafikorganisatörer, till exempel i form av tåglägen och trafikinformation. Kapacitetstilldelning och trafikledning är exempel på viktiga verksamheter för att ska kunna leverera dessa tjänster med kvalitet. ser behov av en fortsatt utveckling av såväl verksamhet, infrastruktur som tjänster, men anser att en inriktning på organisatoriska frågor riskerar att flytta fokus från de mest angelägna åtgärdsområdena.

2 N 2013:02 2(7) I rapporten rekommenderas ett antal åtgärder där liknande initiativ redan tagits av eller andra aktörer. rekommenderar för det fortsatta arbetet att utredaren tillsammans med och andra identifierar sådana initiativ och pågående insatser och bedömer om dessa är tillräckliga för att lösa de problem som utredningen identifierat eller om insatserna behöver förstärkas. Synpunkter på utredarens rekommendationer inför fortsatt arbete I de följande avsnitten så återges utredarens rekommendationer i punktform, kursiv stil och inom en ruta, varpå s synpunkter följer. Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål Följa effekterna för resenärerna av den nya konkurrenssituationen på sträckan Stockholm Göteborg med särskilt riktade mätningar av resenärernas uppfattningar, Utreda möjligheten att ålägga branschens aktörer att ansluta sig till Resplus-systemet, samt att, t.ex. genom Samtrafiken och Branschföreningen Tågoperatörerna, etablera en gemensam internetbaserad portal för information och biljettförsäljning, som komplement till aktörernas egna system, Utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap, med särskilt beaktande av konsekvenser för hantering av internationella biljetter, Följa och bidra till utvecklingen av införlivandet av tågpassagerarförordningen i svensk rätt, Studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll för hantering av tillgänglighetsfrågor, inklusive relaterade förslag till förändringar i EU-rätten. har inget att invända mot utredarens förslag förutom när det gäller förslaget om Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta (RTAF). Detta är s råd där myndigheten har avstämningar med handikapporganisationerna om verksamheten. Det är viktigt att myndigheten kan fortsätta ha denna samverkan utifrån behoven för den egna verksamheten, vilket inkluderar EU-frågor som berör s verksamhet. bedömer att det finns en risk för att detta samverkansarbete kan försämras om rådets verksamhetsområde vidgas. Myndigheten Handisam samlar handikappolitikens frågor och organisationer och stödjer regeringskansliet i de frågorna. är positiv till att utredaren prövar om det finns behov av ytterligare forum för dialog och samverkan kring användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta. Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget Tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information. Uppgiften som utredare bör vara att samla parterna och vara drivande i utvecklingsarbetet. anser att förslaget att ta fram åtgärdsprogram för godstrafikmarknaden är intressant, men ifrågasätter om det är lämpligt som fortsatta uppgifter för utredaren. Det bör prövas om det kan vara lämpligt att detta arbete genomförs i annan form. vill peka på det branschgemensamma punktlighetsarbetet som ett exempel där gemensamma mål och åtgärdsprogram utvecklas för att förbättra punktligheten. Göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag s stödjer en fördjupad analys av effekterna av de avgifts- och kostnadsförändringar som skett inom olika trafikslag. Det är särskilt viktigt att man analyserar de totala effekterna i transportsystemet. konstaterar att det genomförts flera analyser av liknande slag och bedömer att det skulle kunna vara värdefullt om det i utredarens uppdrag även ingår att göra en sammanställning av kunskapsläget (state-of-the-art).

3 N 2013:02 3(7) Göra en uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår. bedömer att studier om nya kombikoncept och betydelsen av närheten till spår snarare är att se som forskningsinsatser och är tveksam till om det bör genomföras inom ramen för en fortsatt utredning. Marknadstillträdet för tågtrafik Följa effekterna av den storskaliga konkurrensen på linjen Stockholm Göteborg Fortsätta utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom persontrafiken, med särskilt beaktande av hur trafikstarten går för de nya operatörerna på denna linje Analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell kommersiellt bedriven trafik Överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning Fortsätta studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras, exempelvis i syfte att minska problem vid entreprenörsbyten. har inget att invända mot utredarens förslag. Förutsättningar att få tillgång till tilläggstjänster Överväga inrättandet av en centralt ansvarig planeringsfunktion för järnvägens framtida behov av fastigheter för infrastruktur och andra ändamål instämmer i att det finns ett stort utvecklingsbehov när det gäller markförsörjningsplaner för järnvägen. har ett ansvar för detta, men verket bedömer att det kan finnas skäl att tydliggöra s uppdrag (i s instruktion) på denna punkt. Överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal-anläggningar och terminalservice ska organiseras anser att det bör utredas vidare om en samlad förvaltning är det bästa sättet att lösa de problem man ser, innan utredaren går direkt på en sådan lösning. Utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning Överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverksamhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens. Övervägandena bör särskilt beakta risken för geografiska monopol i annan regi Överväga hur det säkerställs att funktionellt sammanhållna terminaler även medger trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via av dem upphandlade tjänstetillhandahållare utföra verksamheten. anser att järnvägssystemets sidofunktioner har en mycket stor betydelse för hur verksamheten kan bedrivas i huvudsystemet, vilka tjänster som järnvägsföretagen och andra sökande kan leverera till sina kunder och den totala effektiviteten i järnvägssystemet. ser behov av att sidosystemets funktionalitet utvecklas och det finns därför skäl för utredaren att analysera sidosystemets funktion ytterligare. Kapacitet och kapacitetstilldelning Med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar mm fortsatt analysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas. konstaterar att kapacitetsförstärkande åtgärder i infrastrukturen är en viktig del i s planerings- och genomförandeansvar och något som löpande arbetar med.

4 N 2013:02 4(7) Analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser mellan staten och kommunala instanser om ex. medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- och kortsiktiga kapacitetsutfästelser. Motsvarande kartläggning och analys bör göras av de avtal som SJ före 1988, Banverket eller slutit med andra infrastrukturförvaltare. har inget att invända mot utredarens förslag. På nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag konstaterar att persontrafikmarknaden efterfrågar mer långsiktiga förutsättningar för sin trafikering. ser behov av att belysa vilka förändringar i lagstiftningen som krävs för att användning av ramavtal ska kunna ge mer långsiktiga och stabila förutsättningar för aktörerna än vad nuvarande lagstiftning ger möjlighet till. Man bör också studera olika exempel i Europa om hur man genom ramavtal säkerställer trafikeringsrättigheter över längre perioder. överväger att arbeta vidare med denna fråga och välkomnar en dialog med utredaren kring detta. Medverka till att, i samarbete med trafikorganisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriteringskriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument. Utredaren ifrågasätter om nuvarande (samhällsekonomiska) prioriteringskriterier fullt ut kan utvecklas för att vara vägledande i kapacitetstilldelningen. Denna bedömning delas av. Eftersom kriterierna är en följd av den nationella lagstiftningen bör det utredas om det krävs ändringar i den nationella lagstiftningen för att möjliggöra mer ändamålsenliga och transparenta prioriteringsprinciper alternativt om den nuvarande tolkningen/tillämpningen av lagen kan ändras. arbetar med denna fråga och inbjuder utredningen att medverka. Det kan även finnas anledning att se över vilka begränsningar som dagens lagstiftning innebär för att fullt ut kunna använda banavgifter och andra ekonomiska styrmedel för en effektiv användning av kapaciteten i enlighet med vad som förespråkas i utredningen. Utredaren berör i betänkandet önskemål och möjligheter att reservera infrastrukturkapacitet för vissa trafikändamål (exempelvis lokal- och regionaltågstrafik). Det skulle också kunna utryckas som att reservera kapacitet för att garantera en viss lägsta servicenivå. Det bör utredas på vilket sätt detta kan låta sig göras inom ramen för befintlig lagstiftning eller om lagen behöver ändras. Statistik och uppföljning inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns hos olika aktörer (myndigheter, trafikutövare, terminal- och depåförvaltare m.fl.) i sektorn. Strävan bör vara att även förteckna sådan information som finns hos järnvägsföretag och andra men som de av olika skäl inte vill offentliggöra. I överläggningar med branschen bör det övervägas hur sådan information skulle kunna användas för olika analyser utan att sekretesskraven åsidosätts och hur den kan användas, analysera behovet av statistik för olika ändamål, varmed avses information till resenärer och godstransportkunder såväl som underlag för uppföljning och analys av olika verksamhetsområden eller händelser. har inget att invända mot utredarens förslag.

5 N 2013:02 5(7) Byggande och underhåll av infrastruktur Studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhållskontrakten. Säkerhet för personal på spåren och järnvägens kunder bör ägnas särskild uppmärksamhet tar sitt förvaltaransvar inklusive säkerhet för järnvägsanläggningen på fullaste allvar och bedriver ett konstant utvecklingsarbete för att kunna hantera detta på bästa sätt. Det innefattar att utveckla upphandlingsmodellerna så att ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare tydliggörs, att den funktion som krävs är tydligt beskriven så att rätt åtgärder utförs i rätt tid (förebyggande- och avhjälpande underhåll). Det ingår också att utförda åtgärder följs upp och rapporteras i syfte att skapa en transparens om tillgängliga resurser och hur de används. I detta inbegrips också utveckling av stödsystem för att ha aktuell kunskap om anläggningen och dess tillstånd i syfte att uppnå en god anläggningsförvaltning () och bättre framförhållning hos entreprenörer för planering av rätt åtgärder i rätt tid inom ramen för kontrakterade arbeten. Utredaren välkomnas att ta del av s erfarenheter och det utvecklingsarbete som pågår. Överväga om, för att klara sin roll som beställare med kunskap om den egna anläggningen, åtminstone bör ha egna resurser med kännedom om och för kontroll av anläggningen bedömer inte att frågan om egna resurser för kontroll av anläggningen är den viktigaste aspekten för att fullgöra sitt förvaltaransvar. Däremot är det naturligtvis viktigt att har god kännedom om anläggningen, vilket kräver att relevanta resurser avsätts för detta. Det viktigaste är att det finns principer och systemstöd som garanterar spårbarhet och verifiering av utfört arbete oavsett vem som gör uppföljningen. har tidigare konstaterat att ett återtagande av underhållet fullt ut i egen regi inte är lösningen på de problem vi idag upplever relaterat till anläggnings tillstånd. I rapporten Organisering av underhåll av den svenska järnvägen (TRV 2012/63556) från 2012 beskrivs bakgrunden för det ställningstagandet. har med anledning av senaste tidens debatt och pågående utredning kring järnvägens organisation nyligen startat ett arbete för att analysera konsekvenserna av olika organisationsformer för underhållsverksamheten. Utredaren välkomnas att ta del av detta arbete. Förutsättningar att utvecklas Överväga hur Sverige kan verka för att fortsatt teknisk standardisering inte leder till en kostnadsdrivande detaljreglering Studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller idag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet Organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad tillförlitlighet i trafikutövningen (tyngdpunkt på järnvägs-företagens ansvar/förmåga i relation till resenärer/godskunder) Överväga de statliga företagens roll och ställning (vad privatisering av hela eller delar av företagen skulle innebära) har inget att invända mot utredarens förslag. Undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att undvika nya inträdeshinder på marknaden. vill betona att det pågår ett sådant arbete inom i öppen dialog med Näringsdepartementet och branschen. föreslår att utredaren erbjuds att delta i arbetet, som kan fortsätta löpa som det nu är organiserat för att inte tappa fart. Just nu arbetas med en helt ny modell för finansieringen av ombordsutrustningen, som även EU Kommissionen visat intresse för.

6 N 2013:02 6(7) Reglering och tillsyn Överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens tillsyn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkännandeprocessen. Utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och tillsynen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen och göra överväganden om behov av eventuellt stärkt mandat för styrelsen i utövandet av rollen. I samarbete med Regeringskansliet samt berörda myndigheter och aktörer överväga hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, bl.a. inom EU. har inget att invända mot utredarens förslag. anser att utredaren bör pröva möjligheten att införa oberoende och regelbundna kontroller av järnvägsfordon, liknande de förutsättningar som gäller för vägfordon, som ett medel för att ytterligare öka säkerheten och tillförlitligheten i järnvägssystemet. s roller och strategiskt ansvar Överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som den interna dialogen hos. Det är angeläget att detta sker i samverkan med och marknadens aktörer. upplever förslagets innebörd som oklar. välkomnar dock utredaren att ta del av s löpande arbete med att utveckla såväl den externa som interna dialogen. Överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldelning och trafikledning delar utredarens inställning att det är s styrelse och generaldirektör som har till uppgift att utveckla kapacitetsfördelning och trafikledning. rekommenderar att organisering av funktionerna kapacitetstilldelning och trafikledning utgår i utredarens kommande tilläggsuppdrag. konstaterar att det i direktiv 2012/34 (liknande skrivningar finns även i direktiv 2001/14) anges att infrastrukturförvaltaren på ett icke diskriminerande sätt ska tillhandahålla alla järnvägsföretag minimipaketet av tillträdestjänster, som bl.a. omfattar behandling av ansökningar, rätt att utnyttja den kapacitet som beviljats och trafikledning. Det innebär att EU-direktivet pekar på att denna verksamhet (kapacitetstilldelning och trafikledning) är en viktig del i infrastrukturförvaltarens uppgift. anser att kapacitetstilldelning och trafikledning kan utvecklas för att på ett bättre sätt kunna möta omvärldens krav och behov. Däremot är verket tveksamt till att ånyo pröva organiseringen av denna verksamhet. Båda dessa verksamheter är en viktig del i infrastrukturförvaltarens totala verksamhet och produktion för att kunna leverera tjänster till järnvägsföretag och andra. menar att det snarare kan uppstå ytterligare risker eller kvalitetsbrister om dessa funktioner skulle separeras från i och med att då inte kan ta fullt ansvar för hur infrastrukturen ska utnyttjas, kapacitet fördelas och hur olika sökanden påverkar varandra. Det skulle samtidigt innebära en helt annan relation mellan, som infrastrukturförvaltare, och sökande och där sökande i praktiken kommer att få en relation med flera aktörer som idag samlas i en relation (trafikeringsavtal) med. har under de senaste åren arbetat med att utveckla och ensa arbetssätten för trafikledningsverksamheten och robustheten för IT-stöden har utvecklats. har blivit bättre på att hantera både mindre vardagliga avvikelser och större störningar med en bättre återställningsförmåga. arbetar mer proaktivt, både i ett regionalt och nationellt perspektiv, med att minimera riskerna för störningar och fara för liv och hälsa, ett exempel är att stänga av banor vid besvärlig väderlek. har även utvecklat samverkansformerna med exempelvis järnvägsföretagen. konstaterar att det saknas en djupare beskrivning i utredningen av trafikledningsverksamheten och dess utmaningar. anser därför att det är svårt att förstå vilka analyser som har lett fram till slutsatsen att regeringen behöver överväga organiseringen av funktionen trafikledning.

7 N 2013:02 7(7) Överväga hur järnvägens samtliga aktörer, inkl. de marknadsansvariga för järnvägen inom, kan motiveras att delta i s strategiska beredningsarbete har inget att invända mot utredarens förslag. Utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägskompetens och olika former för detta, ex. som en stödfunktion i Regeringskansliet eller alt. med motsvarande roll i en stabsmyndighet, och vilka frågor som i så fall bör beredas där. Denna funktion bör i så fall också kunna fungera som stöd till en samordnad behandling av en del av de frågor som kräver ett aktivt samarbete mellan järnvägens aktörer anser att det är oklart vad som menas med övergripande strategiska frågor i järnvägssektorn. Förslagen förefaller innebära att utreda en återgång till trafikslagsspecifika myndighetsfunktioner. Vid bildandet av ersattes de tidigare myndigheternas respektive sektorsansvar med ett trafikslagsövergripande synsätt för ett totalt sett väl fungerande transportsystem. s uppdrag innebär att alla trafikslag ska utvecklas för att tillsammans åstadkomma en effektiv tillgänglighet inom ramen för hänsynsmålen om säkerhet, miljö och hälsa. Regeringen har också en stabsmyndighet, Trafikanalys, som utreder och analyserar utvecklingen av transportsystemet samt en tillsynsmyndighet, Transportstyrelsen, som har regulatorfunktion och tillsyn utifrån lagstiftningen. Regeringskansliet (Näringsdepartementet) utökar nu sin bemanning inom transportområdet. Samtliga har ett trafikslagsövergripande perspektiv på transportsystemets olika funktioner. avråder bestämt att återgå till en situation med trafikslagsspecifika sektorsansvar och rekommenderar därför att frågan utgår i utredarens kommande tilläggsuppdrag. Samordning och samarbete Överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvarsområden hos sektorns aktörer Överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inkl. kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem. har inget att invända mot utredarens förslag. I den slutliga beredningen av s svar har deltagit Sten Hammarlund (strateg), Catherine Kotake (direktör tillgänglighet) och Anders Svensson (strateg). Ärendet har föredragits för