Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter om ändring av bilaga 6 avsnitt 1.2 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7)

Transkript

1 TSJ Konsekvensutredning 1(7) Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter om ändring av bilaga 6 avsnitt 1.2 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) 1. Vad är problemet och vad ska uppnås? Bilaga 6 avsnitt 1.2 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) innehåller detaljerade bestämmelser om hur skador på ett spårfordons hjul ska hanteras beroende på omfattningen av hjulskadorna. I föreskrifterna finns också bestämmelser om vilka gränsvärden som ska gälla för en hjulskada. Dessa gränsvärden anger hur stor en hjulskada får vara i millimeter innan en åtgärd måste vidtas. Gränsvärdena avgör bland annat om ett fordon måste lämnas på en driftplats eller om det kan få gå vidare i tåget. Syftet med dessa regler är till största delen att förhindra att hjulskador ger upphov till skador på järnvägsinfrastrukturen vilka kan innebära fara för urspårning. Transportstyrelsen har i en dialog med Trafikverket och Branschföreningen Tågoperatörerna diskuterat de nuvarande reglerna i Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter. Vid diskussionerna har det framkommit att de gränsvärden som finns i Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter inte är relevanta och att dessa innebär att fordon måste stoppas i onödan. Detta innebär förseningar, att fordonet inte kan användas av järnvägsföretaget och att banans kapacitet kan försämras. Trafikverket har infört detektorer som mäter de krafter som uppstår i rälen när ett fordon har ett skadat hjul. Dessa detektorer ger en mer relevant mätning eftersom det inte är det direkta måttet på den fysiska skadan som är det intressanta utan vilka krafter som uppstår i spåret. Bestämmelserna i järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter stämmer inte heller med de nivåer och gränsvärden som gäller enligt avtal för internationell järnvägstrafik. 1 De skillnader som finns mellan gränsvärdena i Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter och de internationella avtalen bedöms sakna trafiksäkerhetsmässig betydelse. Skillnaderna medför årliga merkostnader på upp till 20 1 General Contract of Use for Wagons (GCU)

2 TSJ Konsekvensutredning 2(7) miljoner kronor för järnvägsföretagen. Trafikverkets användning av hjulskadedetektorer ger förutsättningar för att tåg inte stoppas i onödan utan enbart när det verkligen finns risk för skador. 2 De föreslagna föreskrifterna innehåller mer övergripande bestämmelser och syftar till att ställa krav på att infrastrukturförvaltare själva ska fastställa de gränsvärden som ska gälla för hjulskador. Dessa gränsvärden ska gälla dels för observerade skador på hjul och dels för de fall som en hjulskadedetektor ger utslag för hjulskador på en passerande vagn. Föreskrifterna ska också ställa krav på att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag fastställer vilka åtgärder som ska vidtas i de fall som en hjulskada överskrider de gällande gränsvärdena. Genom dessa föreskrifter ges möjlighet för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att anpassa gränsvärden och åtgärder baserat på tillgängliga tekniska system för upptäckt av hjulskador. Det ges också möjlighet för anpassning av åtgärderna för att undvika onödiga kostnader och störningar i järnvägstrafiken. 2. Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? 2.1. Alternativa lösningar Som framgår i avsnitt 1 ovan finns det redan en reglering på området i bilaga 6 avsnitt 1.2 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). Denna reglering utgörs av detaljerade bestämmelser om vilka gränsvärden som ska gälla för hjulskador och vilka åtgärder som ska vidtas. Ett alternativ till den föreslagna regleringen vore att fortsätta med detaljerade bestämmelser och anpassa dessa till de gränsvärden och de åtgärder som enligt infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör gälla. Det är enligt Transportstyrelsen inte lämpligt att i föreskrifter reglera vilka tekniska krav som ska ställas på hur järnvägsfordon och järnvägsinfrastruktur ska fungera tillsammans så att skador förhindras. Det är lämpligare att en infrastrukturförvaltare bedömer vilka gränsvärden som ska gälla för dennes järnvägsnät. Detta beror bland annat på att infrastrukturförvaltaren är bäst skickad att göra den bedömningen baserad på det egna järnvägsnätets beskaffenhet. En detaljreglering med nya gränsvärden och åtgärder riskerar dessutom att låsa infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag till de nya detaljreglerna vilket kan skapa problem om t.ex. nya tekniska lösningar för kontroll av hjulskador tas fram. En lösning med fortsatt detaljreglering riskerar således att skapa nya problem längre fram och därför behövs en mer flexibel 2 Se material från Branschföreningen Tågoperatörerna i ärende TSJ Begäran om ändring i JTF - Trafikverket

3 TSJ Konsekvensutredning 3(7) lösning där utrymme ges för infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen att anpassa sina egna krav till tekniska och andra förutsättningar. Förutom vad som angetts i föregående stycke skulle en fortsatt detaljreglering, men med nya normer och gränsvärden, dessutom strida mot de principer för vår reglering vilka har diskuterats med Transportstyrelsens generaldirektör. Generaldirektörens beslut har offentliggjorts på Transportstyrelsens hemsida. Principerna går ut på att kraven i våra föreskrifter ska utformas som funktionskrav och inte innehålla operativa instruktioner. Den föreslagna ändringen ligger i linje med dessa principer men eftersom vi ännu inte har omarbetat Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) i sin helhet i enligt med principerna bör vissa mer detaljerade instruktioner behållas. Däremot bör inte nya detaljerade instruktioner och gränsvärden införas. 3 Ett annat alternativ vore att upphäva de nuvarande bestämmelserna och varken införa övergripande kravföreskrifter eller ändrade detaljerade instruktioner. Detta skulle kunna ske genom att vi antingen upphäver det aktuella avsnittet i bilaga 6 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) eller enbart de delar som innehåller detaljerade bestämmelser om hantering av hjulskador och vilka gränsvärden för dessa som ska gälla. Vi menar emellertid att det är en viktig uppgift för Transportstyrelsen att på den nivå som föreslås ställa krav på infrastrukturförvaltares och järnvägsföretagens säkerhetsbestämmelser. Vi vill på det sättet vara tydliga med vad som krävs i form av kompletterande säkerhetsbestämmelser till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter. Reglerna om hjulskador bör ses i det sammanhang de ingår i, nämligen att de hör ihop med andra operativa regler. Att upphäva enbart denna del av reglerna for operativ drift riskerar att skapa en oklarhet om vilka krav som gäller för den operativa driften på järnväg. Dessutom kommer den planerade omarbetningen av trafikföreskrifterna att innebära en total översyn av Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter vilket kommer att medföra att även reglerna för hjulskador kommer att ses över men då i ett större sammanhang Effekter om reglering inte kommer till stånd Om ingenting görs kommer nuvarande bestämmelser i bilaga 6 avsnitt 1.2 till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) att fortsätta gälla. Detta skulle innebära att järnvägsföretagen skulle fortsätta att få kostnader och förseningar vilka inte kan motiveras ur trafiksäkerhetssynpunkt. 3 Se ärende TSJ Omarbetning av Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) JvSFS 2008:7 och Transportstyrelsens hemsida, ( )

4 TSJ Konsekvensutredning 4(7) Enligt vad som anges i avsnitt 1 ovan bedöms järnvägsföretagen ha merkostnader på upp till 20 miljoner kronor per år pga. nuvarande regler i Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). Detta är inte en acceptabel situation och gör att vi har bedömt det nödvändigt att ändra föreskrifterna Transportstyrelsens bedömning Enligt Transportstyrelsens bedömning bör nuvarande bestämmelser ändras till en reglering med övergripande krav när det gäller hjulskador som har konstaterats antingen genom en teknisk undersökning av järnvägspersonal eller genom larm från en hjulskadedetektor. I dessa fall är det lämpligt att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag själva tar fram de säkerhetsbestämmelser som ska gälla. Vi bedömer dock att det är lämpligt att för närvarande behålla de bestämmelser som gäller för hur infrastrukturförvaltarens trafikledning ska hantera en potentiellt farlig situation där någon har anmält en befarad hjulskada. Vi bedömer också att det är lämpligt att i huvudsak behålla nuvarande regler för avsyning av banan. I båda dessa fall handlar det om att vidta åtgärder för att hantera risker som inte är helt kända men som skulle kunna bero på en hjulskada. Visserligen utgörs de sistnämnda bestämmelserna av operativa instruktioner men det är lämpligt att dessa revideras i den planerade omarbetningen av Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). 3. Vilka berörs av regleringen? Den föreslagna regleringen berör infrastrukturförvaltare som förvaltar huvudspår och alla järnvägsföretag som framför tåg- och spärrfärder så som detta definieras i Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). De infrastrukturförvaltare som främst kan beröras av föreskrifterna är fyra stycken (Trafikverket, Inlandsbanan AB, A-Train AB och Öresundsbro Konsortiet), därutöver finns ett fåtal infrastrukturförvaltare vilka förvaltar

5 TSJ Konsekvensutredning 5(7) huvudspår men i liten omfattning. 4 De järnvägsföretag som kan beröras av föreskrifterna är ca 45 stycken Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför regleringen och hur ser de olika konsekvenserna ut för de övervägda regleringsalternativen om man jämför? 4.1 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser En ändrad reglering kommer att innebära en besparing för berörda järnvägsföretag i första hand. Enligt de uppgifter som inkommit från Branschföreningen Tågoperatörerna påverkar nuvarande regler deras medlemsföretag på ett sådant sätt att de får merkostnader på upp till 20 miljoner kronor per år. En anpassning av reglerna till de behov och förutsättningar som nu råder inom järnvägsområdet kan alltså innebära väsentliga besparingar med bibehållen säkerhet. De nya interna bestämmelser som järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare behöver ta fram samt de anpassningar av befintliga bestämmelser som dessa behöver göra får små ekonomiska konsekvenser i förhållande till dessa möjliga besparingar. Enligt Transportstyrelsens bedömning bör också de nödvändiga ändringarna kunna hanteras inom ramen för järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarens säkerhetsstyrningssystem. 6 Detta innebär att ändringarna inte, så länge det endast gäller ändringar som krävs på grund av de föreslagna föreskrifterna, behöver leda till att tillstånden för de berörda järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna måste omprövas. De interna konsekvenserna för Transportstyrelsen begränsas till att checklistor för tillsyn samt vägledningar och checklistor för tillståndsgivning behöver anpassas till de ändrade föreskrifterna. 4 Uppgifterna är hämtade från Transportstyrelsens tillståndsregister ( ). Det exakta antalet av infrastrukturförvaltare med huvudspår i liten omfattning har inte beräknats. Vår bedömning är emellertid att nästan all trafik, räknat i utförda tågkilometer, som berörs av föreskrifterna sker på någon av de fyra nämnda infrastrukturförvaltarnas järnvägsnät. Denna bedömning baseras bland annat på att år 2010 skedde, enligt Transportstyrelsens säkerhetsrapport för år 2010, 97 % av utförda tågkilometer på sådana huvudspår som övervakas av ett tågskyddssystem. Detta omfattar större delen av Trafikverkets järnvägsnät samt A-Trains och Öresundsbro Konsortiets järnvägsnät. Om man lägger till de tågkilometer som kördes på Inlandsbanan och de delar av Trafikverkets järnvägsnät som saknar tågskyddssystem kommer man alltså fram till att över 97 % av allt tågtrafik räknat i utförda tågkilometer ägde rum på någon av dessa fyra infrastrukturförvaltares järnvägsnät. Se Transportstyrelsens hemsida: 0%20from%20Sweden_ pdf ( ) 5 Denna bedömning bygger på uppgifter om vilka som ansökt om kapacitet på Trafikverkets infrastruktur i tågplanen för 2012 vilket bedöms ge en heltäckande bild av antalet berörda järnvägsföretag. Se Trafikverkets hemsida: ( ) 6 Se Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2007:1) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag samt Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2007:2) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare.

6 TSJ Konsekvensutredning 6(7) 4.2 Jämförelse av konsekvenser av de olika regleringsalternativen En fortsatt detaljreglering är inte aktuellt som alternativ av de skäl som anges i avsnitt 2 ovan. De två regleringsalternativ som enligt vår bedömning behöver diskuteras är följande. Ett första alternativ är att ändra nuvarande detaljreglering till en övergripande reglering i form av krav på att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska ta fram egna instruktioner och gränsvärden för hjulskador. Ett andra alternativ är att upphäva bestämmelserna och därmed inte ställa några direkta krav på järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltare utan istället lämna detta öppet. I ett sådant fall blir det järnvägsföretagets och infrastrukturförvaltarens eget ansvar att bedöma om det behövs instruktioner och gränsvärden och vilka dessa i så fall ska vara. Transportstyrelsen bedömer att de föreslagna föreskrifterna innehåller minimikrav för att hjulskador ska kunna hanteras på ett tillfredsställande sätt. Att gränsvärden i någon form måste fastställas och att rutiner för hantering av fordon vars hjulskador överskrider ett gränsvärde måste finnas, är grundläggande krav när det gäller hantering av hjulskador. Transportstyrelsen bedömer därför att den reglering som föreslås inte innebär större krav på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare än vad som är ett absolut minimum inom detta område. Det innebär också att framtagandet av de rutiner och normer som behövs inom infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamheter inte innebär några ytterligare pålagor utöver vad som behövs för att trygga en säker trafik. Sammantaget bedömer Transportstyrelsen att vi, med beaktande av de bedömda konsekvenserna av regleringen och vad som sägs i avsnitt 2.1 ovan, bör föreskriva krav på hantering av hjulskador på en övergripande nivå enligt förslaget. 5. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler Sverige ska följa? Den föreslagna regleringen innebär justeringar av en liten del av Järnvägstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). Föreskrifterna innehåller delvis regler som har anpassats till regler i beslut om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) men består till största delen av nationella säkerhetsbestämmelser enligt bilaga II punkterna 4 och 5 till järnvägssäkerhetsdirektivet 7. Den föreslagna regleringen är en del av de nationella 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet)

7 TSJ Konsekvensutredning 7(7) säkerhetsbestämmelserna som medlemsstaterna ska fastställa enligt artikel 8 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Ändringen regleras inte i någon TSD. 6. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? De föreslagna ändringarna innehåller krav på att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ta fram kompletterande säkerhetsbestämmelser till järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter. Därför bör tidpunkten för ikraftträdandet sättas så att dessa får tillräcklig tid för att hinna ta fram dessa kompletterande bestämmelser och informera berörd personal. Vi föreslår därför att föreskrifterna beslutas i juni 2012 och att de träder i kraft ca sex månader senare när tågplanen 8 för 2013 börjar gälla den 9 december Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt? Den föreslagna regleringen bedöms inte få några betydande effekter för de berörda företagen. Förslaget innehåller krav på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att ta fram de rutiner och instruktioner som är nödvändiga för hanteringen av hjulskador. Detta kommer visserligen på kort sikt innebära en administrativ kostnad. Detta ska dock vägas mot den möjlighet till besparingar som regleringen medger genom att gränsvärden för och åtgärder vid hjulskador kan anpassas till de tekniska förutsättningarna. Eftersom kraven i regleringen är tillämplig vid tåg- och spärrfärder kommer inte heller små järnvägsföretag som ägnar sig åt växlingsverksamhet, t.ex. på industrispår, att få några kostnader pga. regleringen. Därutöver är det Transportstyrelsens uppfattning att de krav som finns i de föreslagna föreskrifterna primärt är trafiksäkerhetsmässigt motiverade och håller sig på en nivå om vad som minst behövs för en säker hantering av hjulskador. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Anders Lidell Tel: E-post: anders.lidell@transportstyrelsen.se Margareta Lövgren Tel: E-post: margareta.lovgren@transportstyrelsen.se 8 En tågplan definieras i 1 kap. 4 järnvägslagen (2004:519) som plan över användning av järnvägsinfrastruktur under en viss angiven period.