Basgranskning av stadsplaneringsnämnden 2013

Transkript

1

2

3 Basgranskning av stadsplaneringsnämnden 2013 KOMMUNREVISIONEN

4 REVISIONSSKRIVELSE 1(1) KR-2013/ 0002 Handläggare, titel, telefon Caroline Nyman, stadsrevisor Stadsplaneringsnämnden Basgranskning 2013 Kommunrevisionen har genomfört en basgranskning av stadsplaneringsnämndens verksamhet. Granskningen visar att stadsplaneringsnämnden har god styrning och välskött verksamhet. Revisionsrapporten bifogas denna revisionsskrivelse. Med anledning av rapporten vill vi ha nämndens svar på följande fråga: Hur avser nämnden att jobba vidare med delegationsordningen? Vi vill ha nämndens skriftliga svar på revisionens frågor senast den 22 november KOMMUNREVISIONEN Peter Åbrodd Ordförande Willy Holmberg Vice ordförande Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan Kommunrevisionen Internet Dalsgatan Norrköping

5 REVISIONSRAPPORT 1(10) KR-2013/ 0002 Handläggare, titel, telefon Caroline Nyman, stadsrevisor Revisionsrapport basgranskning av stadsplaneringsnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning Nämndens ansvarsområde Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer Avslutande bedömning... 9 Bilaga 1. Definitioner Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan revisionskontoret@norrkoping.se Internet Dalsgatan Norrköping

6 2(10) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av nämnden Revisionsfrågor Basgranskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Stadsplaneringsnämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer. Vi har i första hand granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats i större utsträckning. Granskningens underlag utgörs av dokument, stickprov av fakturor och intervjuer. Nämnden har inför granskningen bedömts som mer riskfylld (röd). Intervjuer har genomförts med förvaltningschef, processansvarig ledning, administrativ chef, stadsbyggnadsmästare, chef Lokalförsörjning, kvalitetscontroller Lokalförsörjning, projektledare Lokalförsörjning samt stadsplaneringsnämndens två internkontrollrepresentanter Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som granskats. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad av Caroline Nyman Revisionskriterier Revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden. Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier:

7 3(10) Kommunallagen Förvaltningslagen Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän) Fullmäktiges mål (budget 2013) Riktlinjer för inventarieregistrering i Multirace Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Stadsbyggnadskontorets attestbehörigheter Stadsplaneringsnämndens reglemente 2. Nämndens ansvarsområde Stadsplaneringsnämnden ansvarar för beredning och planering i samhällsbyggnadsfrågor (detaljplan, bostads- och markförsörjning, strandskydd, exploatering och lokalförsörjning) samt beslut gällande inköp eller försäljning av fastigheter. Vidare är nämnden förvaltare av kommunens verksamhets- och bostadsfastigheter, markreserven och kommunens geografiska information. Nämnden svarar också för samordning av all extern förhyrning av verksamhetslokaler åt kommunen. Stadsplaneringsnämnden har stöd av tjänstemän inom stadsbyggnadskontoret, som leds av förvaltningschef. 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 3.1. Styrning och ledning av verksamhet Stadsbyggnadskontoret arbetar sedan 2009 i en processorganisation. Det innebär att parallellt med den traditionella organisationen löper ett antal processer, där tjänstemännen arbetar över verksamhetsgränserna. Varje process har en processansvarig och en processägare. Det finns tolv huvudprocesser (översiktsplanering, detaljplanering, markförsörjning, markförvaltning, exploatering, byggnads- och tomtförvaltning, lokalplanering, investering och planerat underhåll, ajourhållning av geografisk information, GIS-uppdrag, mätuppdrag samt kartuppdrag), två stödprocesser och en ledningsprocess. Nämnden har fastställt en uppdragsplan för 2013 med 18 mål. Fokusområde för 2013 är att få igång bostadsbyggandet. Uppdragsplanen har beretts av en

8 4(10) arbetsgrupp bestående av ett urval ledamöter från nämnden, informatör och processansvarig ledning. Tjänstemännen hade enligt uppgift en nedtonad roll och nämnden formulerade målen på egen hand utifrån fullmäktiges mål. Målen matchades mot budgetutrymmet. Uppdragsplanen utgör grund för kontorets verksamhetsplan. Varje process har vidare brutit ned verksamhetsplanen med de mål som är relevanta. Processansvariga ansvarar för att följa och rapportera sin del i verksamhetsplanen. Uppdragsplanen följs upp i nämnden efter tre och efter åtta månaders verksamhet samt vid bokslut. Verksamhetsplanen följs upp tre gånger per år i ledningsgrupp. I bokslut 2012 finns utvärdering av de mål i uppdragsplanen som inte slutförts under 2012 (tio av nitton mål). Nämnden beslutade att överföra ett mål in i 2013 års uppdragsplan, att tre mål skulle slutföras så snart som möjligt och att sex mål inte skulle överföras till 2013 års uppdragsplan. Nämnden arbetar i begränsad utsträckning med olika typer av nyckeltal och jämförelser med andra kommuner. Undantaget är Lokalförsörjning där det finns ett antal nyckeltal som redovisas till nämnden. De intervjuade lyfter att det är ett utvecklingsområde för övriga verksamheter. Stadsplaneringsnämnden har velat nå nya grupper och hitta nya former för att fånga in medborgarnas synpunkter i samrådsprocessen. Det har bland annat skett med en ambulerande utställning som förs till köpcentrum och liknande platser. Kontoret har investerat i ett visualiseringsbord som enkelt synliggör förslagen. Genom denna dialog inkommer många synpunkter. Samrådsmötena förläggs så nära den berörda platsen som möjligt för att underlätta deltagande. Genom verktyget Cityplanner, som finns på internet, kan medborgare lämna synpunkter på en virtuell karta. Stadsbyggnadskontoret fångar in företags synpunkter genom den regelbundet återkommande Attitydbarometern. Det är en undersökning där företag i fokusgrupper diskuterar kommunens bemötande och service. I kommunen finns en centralt administrerad klagomålshantering, där det kan komma med synpunkter. Verksamhetschef ansvarar för att åtgärda samt återkoppla till den klagande. Ingen sammanställning går till nämnden. Revisionsbedömning Målen i uppdragsplanen är mätbara och tidsangivelser visar i de flesta fallen när målen ska vara uppnådda, vilket är positivt. Det är också positivt att nämnden varit aktiv och delaktig i att ta fram målen. Enligt de intervjuade beaktade nämnden fullmäktiges mål och preciseringar i processen, något som bör framgå tydligare i uppdragsplanen. Likaså de ekonomiska förutsättningarna kan beskrivas tydligare per mål.

9 5(10) Uppdragsplanen följs upp och resultatet redovisas för nämnden. Även verksamhetsplanen följs upp. Den rådande processorganisationen har stor betydelse för hur väl tjänstemannaorganisationen kan bemöta och hantera nämndens styrning och ledning. Uppföljningen av uppdragsplan och verksamhetsplan sker på ett smidigt och tydligt sätt via processerna till ledningsgrupp och nämnd. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning är godkänd (grön). Det är samtidigt av vikt att nämnden fortsätter att följa verksamheten, gärna med hjälp av fler relevanta nyckeltal som kan bidra till kvalitetsutveckling på lång sikt Styrning och ledning av ekonomi Stadsplaneringsnämnden har en total omsättning på cirka mnkr. Driftsbudgeten är på tkr. Efter fem månaders verksamhet prognostiserade nämnden ekonomi i balans. I början av 2013 hade nämnden ett underskott på 2 miljoner och säljer därför tre fastigheter (en skola och två kontorshus). Orosmoment inför resten av året är en konkurs hos en hyresgäst som skapar förlorade intäkter på en miljon kronor. Enligt förvaltningschef kan underskottet pareras av ökade intäkter inom skogsförvaltning. De intervjuade uppger att stadsbyggnadskontoret har en tydlig budgetprocess. Samtliga processer följer upp sin budget varje månad. Processansvariga rapporterar till processägare, som i sin tur rapporterar till ledningsgrupp. Nämndens får ekonomiska avstämningar varje månad. I planering vägs ambitioner mot det ekonomiska utrymmet och kontorets verksamhetsplan är framtagen för att matcha såväl uppdragsplanen som budgeten. Mer utförliga avstämningar går till nämnden efter tre, fem och åtta månaders verksamhet samt vid bokslut Inventarier Kommunstyrelsens kontor är systemägare för inventarieregistrering i det gemensamma systemet Multitrace. I de riktlinjer som tagits fram beskrivs att alla inventarier som bedöms vara stöldbegärliga samt att de har ett värde över 2000 kr ska registreras. Grundregistrering och märkning görs av ITenheten. Därefter ska varje kontor utse en ansvarig person som efter utbildning ges behörighet att uppdatera systemet. Stadsbyggnadskontorets olika verksamheter har utsett ansvariga för inventarieregistrering i Multitrace. Registrering sker efter behov och trasiga eller övertaliga möbler returneras till kommunens möbelförråd eller kastas.

10 6(10) Revisionsbedömning Nämnden har en tydlig uppföljning och redovisning av den ekonomiska utvecklingen under året. Samtliga intervjuade uppger att budgetprocessen är tydlig och väl förankrad i organisationen. Nämnden har en rutin för registrering av inventarier samt ansvariga personer för att upprätthålla denna. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning av ekonomin är godkänd (grön) Intern kontroll System för intern kontroll Nämnden beslutade om 2013 års internkontrollplan i slutet av november Den innehåller fem riskområden; verksamhetsuppdrag, kompetensförsörjning, arbetsmiljö, verksamhetslokaler och oegentligheter. Inom dessa områden är det nio rutiner som ska granskas i elva kontroller under året. De flesta rutinerna granskas en gång per år och rapporteras till förvaltningschef. En rutin granskas två gånger per år; risken för bristfälliga resurser för underhåll av kommunens verksamhetslokaler. Vidare sker månatliga kontroller av att arbetet med Ostlänken är i balans med kontorets resurser och mål i uppdragsplanen. Nämnden har utsett två internkontrollrepresentanter. De är nöjda med den introduktion de fått från stadsbyggnadskontoret och anser att de har god kännedom om sitt uppdrag och vad som ingår i deras roll. De upplever att dialogen med förvaltningsledningen är god och att de får information om de granskningar som görs enligt internkontrollplanen. Då en granskning är genomförd dokumenteras resultatet och postas till internkontrollrepresentanterna. I slutet av året samlas resultatet och redovisas till nämnden. Risk- och väsentlighetsanalys genomfördes under hösten Verksamhetschefer och processansvariga tog fram underlag. Vidare genomförde ledningsgrupp och internkontrollrepresentanterna gemensamt en värdering av riskerna. De bedömdes efter sannolikhet och konsekvens. Den första analysen omfattade 45 risker som identifierats av verksamheten. Efter en värdering i ledningsgruppen valdes de risker med högst sannolikhet och störst möjlig negativ konsekvens ut till internkontrollplanen I analysen konstaterar ledningsgruppen att även riskområdet oegentligheter fortfarande är en viktig fråga för kontoret som finns med i internkontrollplanen för Kontoret arbetar långsiktigt med området för att säkerställa att det finns rutiner och en riskmedvetenhet som förebygger oegentligheter. Kontoret har under 2012 tagit fram egna riktlinjer som ska komplettera de riktlinjer som kommunstyrelsen tog fram De beskriver

11 7(10) hur medarbetare ska hantera situationer kring bjudmåltider, kund- och informationsträffar, studieresor, kurser, tjänster, rabatter, lån, bonuspoäng och övriga erbjudanden. Nämndens delegationsordning är senast reviderad i september Den omfattar 26 ärenden där beslutanderätten delegeras från nämnden. I sex ärenden framgår att beslut om köp av tjänster, hyra eller entreprenad upp till ett visst belopp (under tio prisbasbelopp) kan fattas av tjänstemän och inte återanmälas till nämnden (protokollföras). Enligt delegationsordningen betraktas dessa beslut, på grund av de låga beloppen, som verkställighet då de sker inom ramen för budget. Som en bilaga till delegationsordningen finns en Instruktion som beskriver fjorton ärenden som inte ska protokollföras. Exempel på beslut i instruktionen är att teckna avtal om upplåtelse av tomträtt och rätt att för de fastigheter som förvaltas av verksamheten lokalförsörjningen teckna hyreskontrakt varigenom kommunen hyr ut lokaler Attestgranskning Stadsbyggnadskontoret har en uppdaterad företeckning med attestbehörigheter. Stickprov Revisionen har granskat ett urval fakturor (reseräkningar, utlägg, mobilräkningar, representation samt inköp av konsulttjänster) från 1 januari till 5 juni 2013 för att avgöra om attestrutinen fungerar. I princip samtliga granskade fakturor innehöll två attester. De avvikelser som framkom fanns främst inom reseräkningar och inom representation. Vi granskade samtliga (nio) reseräkningar för chefer på stadsbyggnadskontoret. Två av dem var felattesterade med egenattest i beslutattest och två var beslutattesterade på fel nivå. Felaktigheterna inom räkningar för representation gäller mest interna möten. Den högst ansvarige står som referens på fakturan och beslutsattesterar sedan samma faktura, vilket inte är tillbörligt. I några fall av representation bör anteckningarna i underlaget bli tydligare, med en beskrivning av syfte och deltagarnamn. Syftet med representation finns angivet i de flesta fall. Revisionsbedömning Stadsplaneringsnämnden har enligt vår bedömning tagit fram en väl avvägd internkontrollplan som följer kommunens riktlinjer. Kontroller genomförs och dokumenteras enligt planen. Resultatet skickas till nämndens internkontrollrepresentanter för information.

12 8(10) Stadsbyggnadskontoret har arbetat fram en föredömlig process för riskbedömning och grundar sin internkontrollplan på en välgjord risk- och väsentlighetsanalys. Internkontrollrepresentanterna uppger att de är väl insatta i sitt uppdrag och har en god relation med kontoret och förvaltningsledningen. Nämndens delegationsordning är tydlig och uppdaterad för ett år sedan. I delegationsordningen finns beslut som ses som ren verkställighet. Den instruktion som nämnden tagit fram ska visa vilka beslut inte behöver protokollföras. Detta följer inte kommunallagen och bör korrigeras. Enligt kommunallagen 6 kap 35 ska samtliga delegationsbeslut återanmälas till den nämnd som delegerat beslutanderätten. 1 Ett beslut som delegeras ska finnas i delegationsordningen. Ett beslut som inte delegeras behöver inte nedtecknas i särskild ordning. I stora drag kan sägas att följande brukar karaktärisera nämnds- respektive tjänstemannabeslut (ren verkställighet): Ett nämndsbeslut: Ett tjänstemannabeslut: åligger styrelse/nämnd - följer principer, ramar och riktlinjer kräver självständig bedömning - behörigheter som följer en befattning kan överklagas - ett tydligt ja eller nej I LOU går direktupphandlingsgränsen vid kontrakt med ett värde om cirka kronor. Beslut om upphandlingar över detta belopp bör ses som nämndsbeslut eftersom de kan överklagas. Stadsbyggnadsnämnden bör således revidera sin delegationsordning med tillhörande instruktion och avlägsna de beslut som är ren verkställighet. De beslut som gäller exempelvis inköp av varor och tjänster som överstiger gränsen för direktupphandling bör ses som delegationsbeslut i kommunallagens mening. Stickprovet av attestbehörigheter visar att det finns rutiner och att de flesta attester sker i enlighet med dessa. Avvikelser framkom inom reseräkningar och inom representation. Det är av vikt att samtliga chefer ser till att räkningar beslutsattesteras rätt så det inte uppstår egenattester eller attester på fel nivå, vilket är oacceptabelt. Vidare bör kontoret se över rutinen för referenser på fakturan då interna beställningar görs för kaffe/smörgås. I dagsläget hamnar oftast verksamhetschef eller förvaltningschef som referens 1 Om nämnden uppdrar åt förvaltningschef att fatta beslut kan nämnden överlåta åt denne att vidaredelegera beslutanderätten till annan anställd. Sådana beslut ska anmälas till förvaltningschefen och inget krav finns på återanmälan till nämnden (men nämnden har rätt att ställa sådana villkor). Trots detta kvarstår kravet på att beslutet ska anslås på kommunens anslagstavla (enligt förvaltningslagen) varför det ur ett administrativt perspektiv är att föredra att beslut återanmäls till nämnden via protokollen.

13 9(10) på fakturan trots att denne inte själv lagt beställningen. Då uppstår problem när samma chef sedan beslutsattesterar fakturan. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens övergripande system för intern kontroll är godkänt (grön). Nämnden bör trots detta se över och förfina vissa rutiner i attestförfarandet. Nämnden bör också revidera sin delegationsordning och ta bort bilagan med beslutsinstruktion Verksamhetsspecifika processer Arbetet med Ostlänken pågår. Planeringsarbetet för järnvägen ställer enligt stadsplaneringsnämndes uppdragsplan stora krav på kommunen. Det gäller planläggningen för framdragning av spår och byggnation av ett nytt resecentrum samt stadsutvecklingen i hela området närmast resecentrumet. Stadsplaneringsnämnden bedömer i skrivelse inför budget att nämnden behöver extra medel om 9.3 miljoner kronor per år fram till 2017 för att klara arbetet med Ostlänken. Det behövs 8,6 nya tjänster och visst konsultstöd till stadsbyggnadskontoret. I internkontrollplan 2013 har nämnden fastslagit att förvaltningschef varje månad ska kontrollera att arbetet med Ostlänken är i balans med kontorets resurser och mål i uppdragsplanen. Revisionsbedömning Ostlänken innebär ett omfattande arbete där stadsplaneringsnämnden är ansvarig för stora delar. Det är positivt att nämnden kontrollerar utvecklingen via internkontrollplanen då risken att budgeten inte räcker till och att projektet försenas är betydande. 4. Avslutande bedömning Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten är tillräcklig. GRÖN

14

15